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Sala Constitucional
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Documento judicial
1
*190163220007CO*
Exp: 19-016322-0007-CO
Res. Nº 2019020596
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
San José, a las diecinueve horas quince minutos del veinticinco de octubre
de dos mil diecinueve.
Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad acumuladas N°
19-16322-0007-CO interpuestas por los diputados Carmen Irene Chan Mora,
Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Harllan Fabricio Hoepelman Páez, Ignacio
Alberto Alpízar Castro, Ivonne Acuña Cabrera, Jonathan Daniel Prendas
Rodríguez, José María Villalta Florez-Estrada, Marolin Raquel Azofeifa Trejos,
Nidia Lorena de La Trinidad Céspedes Cisneros, Oscar Mauricio Cascante
Cascante, Shirley Vianey Díaz Mejías y Walter Enrique Muñoz Céspedes, y, N°
19-016630-0007-CO interpuesta por los diputados Pedro Miguel Muñoz Fonseca,
Jesús Welmer Ramos González, Gustavo Alonso Viales Villegas, Luis Ramón
Carranza Cascante, Enrique Alejandro Sánchez Carballo, Silvia Vanessa Hernández
Sánchez, Luis Antonio Aiza Campos, Nielsen del Socorro Pérez Pérez, Jorge Luis
Francisco Fonseca Fonseca, Zoila Rosa Volio Pacheco y Luis Fernando Chacón
Monge, respecto del proyecto de "Ley para brindar seguridad jurídica sobre la
huelga y sus procedimientos", expediente legislativo N° 21.049.
1.-
La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 13:01 horas del 5
de septiembre de 2019. Consultan sobre la posible violación al procedimiento por
inaplicabilidad sobreviniente del artículo 208 bis (hoy 234 bis), del Reglamento
Legislativo a la tramitación del proyecto consultado. Manifiestan que la reforma al
inciso d), del artículo 349, introdujo una disposición que comportó un cambio
radical en lo que toca a la mayoría requerida para la aprobación del proyecto, con
evidente compromiso a los límites materiales fijados en el artículo 208 bis (hoy 234
bis), del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues según resultó adicionado, el
Ministerio de Trabajo brindaría libre e irrestricto acceso al público en línea, de
manera que cualquier particular podría ingresar al sitio web de dicha cartera y
conocer en detalle las listas de afiliados de todos los sindicatos inscritos en el
Departamento de Organizaciones Sociales y hasta sus respectivos correos
electrónicos, información que salvo mejor criterio, los consultantes consideran
sensible y privada, amparada por el derecho a la intimidad tutelado en el artículo 24,
de la Carta Magna, con lo cual la votación requerida para la aprobación del
proyecto en primer debate varió, pues pasó de mayoría absoluta a mayoría
calificada. De otra parte, los consultantes señalan la violación del artículo 167, de la
Constitución Política por incumplimiento del trámite adecuado de consulta a la
Corte Suprema de Justicia, respecto a los cambios sustanciales del proyecto de ley,
específicamente en los artículos 663 (contenido en el numeral 1); 375 bis; 376
quater y 376 quinquies (numeral 2) -que consisten en reformas o adiciones al
Código de Trabajo, contenidas en el proyecto de ley-. Indican que si bien es cierto,
el proyecto de ley N° 21049 fue consultado a la Corte en dos oportunidades
durante el trámite de comisión, a saber, primero el texto base y, posteriormente, el
texto sustitutivo aprobado el 22 de mayo del año en curso, el texto aprobado en
primer debate el pasado 3 de setiembre y que fuera objeto de múltiples y
sustanciales modificaciones no fue consultado a ese órgano, siendo que introduce
importantes reformas que en su criterio podrían incidir en su funcionamiento y
organización. Consideran que la no consulta a la Corte Suprema de Justicia del
proyecto de ley N° 21049, después de los cambios sustanciales sufridos durante su
tramitación, constituye un vicio esencial del procedimiento. De otra parte, someten
a consideración de la Sala el artículo 1, del proyecto de ley que reforma el artículo
349, del Código de Trabajo y el 3, del proyecto que reforma a su vez el artículo 19,
de la Ley de Notificaciones. Consultan la posible violación del Convenio 87, sobre
la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, suscrito por Costa
Rica con la Organización Internacional de Trabajo. Esto, pues consideran que la
notificación inicial en forma personal es una garantía del derecho de defensa y
debido proceso, por lo que la imposición en forma exclusiva al sindicato del deber
de señalar un medio electrónico para recibir notificaciones tendría implicaciones en
el derecho de defensa. Consultan a su vez el artículo 371, por la posible violación al
principio de legalidad, al principio de seguridad jurídica, el derecho de huelga, la
libertad sindical, la libertad de expresión, la libertad de pensamiento, el principio
democrático de participación política, el principio de conexidad y el principio de
razonabilidad y proporcionalidad. Esto, en tanto dicho artículo, párrafo tercero,
dispone "(…) Serán ilegales las huelgas políticas de cualquier índole o aquellas que
no tengan conexión directa con la relación de empleo o incumplimientos laborales
imputables al patrono". Estiman que esta limitación es totalmente injustificada
primero al prohibir las huelgas políticas, pese a que el calificativo de huelga
"política" no está definido. Alegan que el sesgo prohibicionista que reviste el
párrafo precitado, sobrepasa por mucho los objetivos originales del proyecto de
ley, pues como si no fuera suficiente prohibir las huelgas políticas sin incluir la
definición, se le añade el hecho de que solamente pueden los trabajadores
manifestarse en aspectos estrictamente derivados de la relación de empleo o bien
por incumplimientos laborales imputables al patrono. Acusan que esto constituye
una pretensión muy peligrosa, porque busca que la ciudadanía no pueda
manifestarse contra decisiones del Gobierno, que atentan directamente contra los
derechos de la propia ciudadanía o contra los derechos de los trabajadores.
Consideran que el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo
susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado, pues detallando la
norma en cuestión, se aprecia una restricción absolutamente injustificable al
disponer no solo la limitante de tiempo sino la prohibición de manifestarse
nuevamente por un mismo motivo. En el mismo sentido, consultan el artículo 376
por posible violación del derecho de huelga, el Convenio 87, de la OIT, el principio
de interdicción de la arbitrariedad y el principio de razonabilidad y
proporcionalidad. En cuanto este artículo amplía el catálogo de servicios públicos
esenciales, en los cuales está prohibido de forma absoluta la huelga. Establece una
lista de diez actividades que se consideran servicios esenciales, cuyo listado excede
aquellos servicios esenciales -en sentido estricto- cuya interrupción pueda afectar la
salud, vida y seguridad de las personas, a todos los cuales, les aplica por igual el
rasero común de la prohibición total de la huelga. De otra parte, cuestionan que la
disolución de sindicatos por conductas delictivas de sus dirigentes, párrafo final
que se pretende adicionar al artículo 350, del Código de Trabajo, podría constituir
una violación al principio de culpabilidad y responsabilidad personal en materia
penal (, de la Constitución Política), la libertad de asociación y la libertad
sindical (artículos 25 y 60, de la Carta Magna) y de los Convenios Internacionales
que protegen el derecho de los trabajadores a afiliarse a sindicatos. Seguidamente,
manifiestan que en cuanto al artículo 378, párrafo final, se consulta la posible
violación del criterio de proporcionalidad en relación al derecho a la huelga
consagrado en el artículo 61 Constitucional y el Convenio 87, de la OIT, en
relación con el principio cristiano de justicia social. Esto, en cuanto dicho artículo
378, establece que "(…) En ningún caso se podrá reiterar una huelga por los
mismos motivos de una anteriormente realizada". Acusan que la norma no hace
referencia a los mismos hechos, lo que implica que aun cuando se dieran hechos
nuevos que implican un nuevo conflicto colectivo por los mismos motivos, se
estaría prohibiendo el ejercicio del derecho de huelga, aunque el movimiento
cumpla con los demás requisitos para ser declarado legal, únicamente porque en el
pasado se realizó otro movimiento por los mismos motivos. Además, la norma
tiene el agravante que no pone plazos, por los que se trataría de una limitación ad
perpetuam, nunca más podrían las personas trabajadoras realizar una huelga por los
mismos motivos, lo que se traduce en una prohibición absoluta del derecho de
huelga. Aducen que esta restricción absoluta resulta irrazonable, aun cuando el
nuevo movimiento de huelga se origine en los mismos hechos. Puede ocurrir que
los trabajadores se vean en la necesidad de convocar un nuevo movimiento porque
el conflicto persiste, porque no se ha resuelto satisfactoriamente. Asimismo,
consultan si el artículo 379 contiene una posible violación al derecho a la huelga, al
principio de buena fe y al principio de razonabilidad y proporcionalidad. Este
artículo establece la posibilidad del rebajo de los salarios por el tiempo no laborado
en el caso de las huelgas que se declaren ilegales, es decir, desde el primer día de
huelga se suspende el contrato laboral y automáticamente se dejan de pagar los
salarios. Y solamente si la huelga es declarada legal y además se demuestra en
sentencia que el motivo de la huelga es imputable al patrono por un "incumplimiento
grave" de los patronos se pagarían esos salarios. Esto implica que las personas
trabajadores pueden ejercer su derecho de huelga de buena fe, cumplir con todos
los requisitos legales para que la huelga sea declara legal, pero aun así no se
reconocería el pago de sus salarios si no logran demostrar en el juicio que el motivo
de la huelga se originó en incumplimientos graves por parte del patrono de los
contratos de trabajo, con el agravante de que el proyecto de ley y el Código de
Trabajo no definen en ninguna parte cuáles serían esos incumplimientos graves.
También consultan si el artículo 375 bis, del Código de Trabajo, adicionado por el
artículo 2, del proyecto en discusión, podría contener la violación de los principios
de razonabilidad y proporcionalidad y debido proceso. Reclaman que se quiera
prescindir del trámite de calificación previa que reconoce el Código de Trabajo,
únicamente por el hecho de que una huelga se dé a lo interno de una institución
pública que brinde los llamados servicios esenciales y que por tal circunstancia se
le deba considerar, a priori, como manifiestamente ilegal, pues esto compromete los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, además del debido proceso, ya que
de los alcances del artículo 39, de la Carta Magna, se deriva la necesidad de que
sea la autoridad competente, o sea, la jurisdicción, quien dentro de sus
competencias constitucionales y legales, deba pronunciarse sobre estos extremos.
Finalmente, consultan que el artículo 376, inciso 10), fue modificado vía moción
para introducir prohibición del derecho a la huelga en prácticamente la totalidad de
los servicios judiciales y auxiliares, pero no fue consultado al Poder Judicial, ni a las
organizaciones de las personas trabajadoras del Poder Judicial, lo que en su criterio
podría ser una posible violación al artículo 167, de la Constitución Política y de la
obligación de consulta a las organizaciones de trabajadores según convenios de la
OIT y criterios del Comité de Libertad Sindical.
Por Resolución N° 2019-17949 de las 9:20 horas del 18 de septiembre de
2019, la Sala resolvió acumular la consulta legislativa facultativa N°
19-016630-0007-CO en la que los diputados consultan sobre la reforma al artículo
379, del Código de Trabajo. Afirman que durante la fase de tramitación de
mociones de fondo del proyecto N° 21.049 en el Plenario Legislativo, fueron
aprobadas dos mociones en particular sobre el artículo 379, del Código de
Trabajo. La redacción propuesta del artículo 379, del Código de Trabajo, la cual se
encuentra en conexión y es conforme con los actuales artículos 73 y 380, del
Código de Trabajo vigente, establece que la huelga suspende los contratos de
trabajo y por lo tanto quedan suspendidas las principales obligaciones contractuales
de las partes; los huelguistas dejan de cumplir sus actividades laborales, y el
patrono deja de pagar la remuneración salarial por el tiempo que dure la huelga. El
artículo 73 dispone lo siguiente: “La suspensión total o parcial de los contratos de
trabajo no implica su terminación ni extingue los derechos y obligaciones que
emanen de los mismos. La suspensión puede afectar a todos los contratos
vigentes en una empresa o sólo a parte de ellos”. El artículo 380 dispone lo
siguiente: “La huelga legal suspende los contratos de trabajo vigentes en los
establecimientos, negocios, departamentos o centros de trabajo en que esta se
declare, por todo el tiempo que ella dure. En los casos en que la huelga no se
haya declarado en la totalidad del centro, sino en uno de los departamentos,
secciones o categoría de trabajadores específicos, la suspensión operará
únicamente respecto a estos”. La suspensión del contrato de trabajo y por ende del
pago del salario, se limitaría, según la redacción propuesta del mencionado artículo
379, exclusivamente a “los trabajadores que se encuentren participando del
movimiento”, lo cual es conforme con lo que al respecto disponen los artículos 373
y 393, vigentes en el Código de Trabajo. Aducen que, si bien el artículo 373
transcrito estaría siendo reformado por el proyecto 21.049, la parte que se indicó
se mantiene incólume. Sostienen que la redacción propuesta para el artículo 379
incluye un supuesto de hecho, una excepción, que conllevaría el pago de salario a
los huelguistas, siendo conforme, además, con lo previsto en el artículo 386, del
Código vigente. Algunos señores y señoras diputadas arguyeron en el Plenario que
la modificación contraviene el principio de progresividad de los derechos laborales.
Específicamente, en el acta de la sesión extraordinaria número 11 del martes 3 de
setiembre de 2019, en la intervención del diputado Villalta Florez-Estrada, cuyo
reclamo se fundamenta en que la reforma legal dejaría la legislación en una peor
situación de la que existe hoy y de la que existía con el Código de Trabajo de 1943
porque, en su alegato, el tratamiento salarial del proyecto quebranta el derecho a la
huelga porque establece la posibilidad del rebajo de los salarios desde el primer día
de huelga y solamente si la huelga fuera declarada legal y además se demostrara que
el motivo de la huelga fuera imputable al patrono por un “incumplimiento grave”
se pagarían esos salarios. Señalan que actualmente el artículo 379 establece que
para proceder al rebajo de salarios se requiere una declaratoria de ilegalidad de la
huelga y que, en concordancia con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, no
puede rebajarse el salario si la huelga es declarada legal. En consideración a lo
indicado, consultan a esta Sala si la reforma que se introduciría al artículo 379, del
Código de Trabajo, es regresiva o no, de conformidad con el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por Costa Rica el 11 de
diciembre de 1968, específicamente en su artículo 8, inciso d), de la Constitución
Política, las disposiciones del Código de Trabajo de 1943 y reformas introducidas
con la Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal Laboral”
, y
también, con los principios de la Organización Internacional de Trabajo (en adelante
OIT) y la doctrina de sus órganos de control. Consideran que para determinar si la
reforma al artículo 379 es constitucional o no es indispensable comparar las
modificaciones realizadas a dicho artículo del código laboral en relación a la
legislación vigente, a fin de determinar si ellas representan cambios que impliquen
una regresión en los derechos laborales. Aseguran que se elimina del texto el
concepto de “rebaja salarial”, que según lo antes descrito se ha prestado para
interpretaciones incorrectas que han tenido graves consecuencias para los
empleadores, trabajadores y la sociedad en general, y que, de no modificarse, se
pueden seguir ocasionando. Luego, los párrafos tercero y cuarto complementan lo
establecido en artículos ya existentes y que permanecen vigentes, y lo que se
procura es evitar que sean obviados por los operadores jurídicos, tal como ha
ocurrido en los meses anteriores. Así, el párrafo tercero reitera el reconocimiento
de las obligaciones recíprocas implícitas en los contratos sinalagmáticos. Por tanto,
la redacción aprobada complementa y aclara los efectos que implican la suspensión
del contrato, que siempre han estado implícitos en el numeral 380, pues como ha
establecido la jurisprudencia de forma reiterada, la suspensión aplica para ambas
partes. El cuarto párrafo reitera el principio de culpabilidad, según el cual, la
aplicación de penas o sanciones requiere como condición la responsabilidad del
autor. La redacción aprobada utiliza el mismo calificativo de "grave" al
incumplimiento del contrato al igual que aparece en el numeral 386 vigente y, por
otra parte, el párrafo aprobado resume lo regulado en el artículo 386 y lo
complementa sin modificar de ninguna manera su contenido. Corolario de lo
anterior, consultan sobre si los supuestos normativos introducidos en la reforma del
proyecto de ley al artículo 379, del Código de Trabajo, resultan contrarios al
principio constitucional de no regresividad en los derechos fundamentales en
relación con los siguientes aspectos:
Si la suspensión del contrato de trabajo para
ambas partes de la relación que introduciría el párrafo tercero contravendría lo
establecido en el artículo 380 vigente, o bien, si al permanecer incólume este último
numeral, ambos más bien se complementan.
Si los supuestos normativos en la
reforma que introduce el párrafo cuarto contravienen lo establecido en el artículo
386 vigente, o bien, si al permanecer incólume este último numeral, ambos más bien
se complementan.
Si el proyecto de ley consultado cumple con los principios de
proporcionalidad y razonabilidad con base en todo lo expuesto anteriormente. En
cuanto a la reforma al artículo 376, se ha cuestionado la constitucionalidad de la
norma indicada, pues se considera que la frase "aquellos cuya suspensión,
discontinuidad o paralización pueda causar daño significativo a los derechos a la
vida, la salud y la seguridad pública” entraría en contradicción con el mismo
artículo 376, en su inciso 4), los denominados servicios de transporte ferroviario,
marítimo, carga y descarga en muelles y atracaderos de bienes perecederos, en
tanto su ligamen con la definición inicial sería de manera indirecta. Adicional a lo
anterior, tanto a nivel de jurisprudencia de la Sala Constitucional como a nivel
doctrinario, existen fundamentos amplios para valorar que los supuestos sobre los
cuales es posible considerar como esencial una actividad, también incluyen
aspectos de índole económica. En cuanto a doctrina jurídica, una parte de ella se
decanta por ampliar los supuestos para la determinación de la esencialidad de un
servicio público, hasta llegar a aquellos que afecten tanto la economía como el
desarrollo nacional. En razón de lo anterior, surge la duda de constitucionalidad de
si el inciso 4), del artículo del artículo 376, que incluye como servicios esenciales la
carga y descarga en muelles y atracaderos de bienes perecederos, en tanto el
enunciado inicial de la misma norma refiere que "aquellos cuya suspensión,
discontinuidad o paralización pueda causar daño significativo a los derechas a la
vida, la salud y la seguridad pública” pudiera ser contrario al artículo 61, de la
Constitución Política, que reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los
trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma
establezca.
La copia certificada del expediente legislativo N°21.049 se recibió en la
Sala el día 10 de setiembre de 2019.
Por escrito presentado a las 11:08 horas del 20 de septiembre de 2019,
Victor Manuel Rodríguez Rescia, en su condición de representante del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos y Responsabilidades Sociales, presenta
argumentos bajo la figura amicus curiae.
Por escrito presentado a las 11:12 horas del 26 de septiembre de 2019,
por Mario Rojas Vilchez, en su condición de Secretario General de la
Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, presenta argumentos bajo la
figura amicus curiae.
Por escritos presentados a las 11: 39 horas y 14:58 horas de los días 1° y
2° de octubre de 2019, por Carlos Ricardo Benavides Jiménez, diputado de la
Asamblea Legislativa, presenta argumentos bajo la figura amicus curiae.
Por resolución de las 13:05 horas del 15 de octubre de 2019, el
magistrado instructor solicitó como prueba para mejor resolver, al señor Carlos
Ricardo Benavides Jiménez, Presidente de la Asamblea Legislativa, o a quien
ocupara su cargo, para que manifestara en el plazo de ocho horas, si la Asamblea
Legislativa consultó a la Corte Suprema de Justicia, el proyecto aprobado en Primer
Debate. Con el escrito presentado a las 15:48 horas del 15 de octubre de 2019, el
señor Benavides Jiménez, se manifestó en el sentido que el Proyecto de Ley
denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus
procedimientos”, expediente N° 21049, aprobado en primer debate NO ha sido
consultado a la Corte Suprema de Justicia.
El magistrado Cruz Castro, presenta razones de inhibitoria dado que al
conocer el proyecto de ley consultado, ante la Corte Suprema de Justicia, expresó
su criterio señalando que no afectaba la organización y funcionamiento del Poder
Judicial. Como ello podría incidir en su objetividad o condición de juez natural, y
dada la importancia del proyecto, decide separarse del expediente y remitir los
autos a la Presidencia de la Sala para lo que corresponda.
Por resolución de las 16:28 horas del 16 de octubre de 2019, el Presidente
en ejercicio de la Sala Constitucional, Fernando Castillo Víquez, aceptó las razones
de inhibitoria del magistrado Cruz Castro, y procedió con base en el artículo 49, de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, a habilitar a la magistrada suplente que le
sustituye, señora Ana María Picado Brenes.
El magistrado Rueda Leal, señala el 22 de octubre de 2019, que al
haberse planteado la consulta relacionada con el inciso 10), del numeral 376, del
proyecto de ley, denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la
huelga y sus procedimientos”, y con el que se pretende introducir al Código de
Trabajo, una disposición que afecta a ciertos servicios judiciales como derecho de
familia, pensiones alimentarias, violencia intrafamiliar, entre otras, presenta razones
de inhibitoria, toda vez que su esposa Sandra Mora Venegas, se desempeña en un
puesto interino de Supervisora en materia de pensiones alimentarias y familia en la
Defensa Pública del Poder Judicial.
Por resolución de las 16:21 horas del 22 de octubre de 2019, el
Presidente a.í. de la Sala, Fernando Castillo Víquez, rechazó las razones
señalando, entre otras cosas, que el régimen de excusas, inhibitorias y recusaciones
de los magistrados de la Sala Constitucional es un régimen excepcionalísimo y, por
consiguiente, no le son aplicables las simples recusaciones, inhibitorias y excusas
regulados en la legislación procesal ordinaria. Así, denegó la gestión y declaró
habilitado al magistrado Rueda Leal para el conocimiento de este proceso.
El magistrado Araya García, presenta el 23 de octubre del año en curso,
formal inhibitoria para conocer de la consulta legislativa facultativa, toda vez que
dentro de las dudas que plantean las señoras y señores diputados, es el inciso 8),
del artículo 376, que se pretende introducir al Código de Trabajo, disposición que
contempla la actividad en la que un tío materno es propietario de un inmueble que
brinda diversos servicios automotrices, como el expendio de combustibles,
actividad esta última que actualmente y desde hace algunos años, se encuentra
siendo ejercida por un tercero en virtud de un contrato suscrito entre las partes para
tal efecto.
Por resolución de las 11:30 horas del 23 de octubre de 2019, el
Presidente a.í. de la Sala, Fernando Castillo Víquez, rechazó las razones
señalando, entre otras cosas, que el régimen de excusas, inhibitorias y recusaciones
de los magistrados de la Sala Constitucional es un régimen excepcionalísimo y, por
consiguiente, no le son aplicables las simples recusaciones, inhibitorias y excusas
regulados en la legislación procesal ordinaria. Así, denegó la gestión y declaró
habilitado al magistrado Araya García para el conocimiento de este proceso.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado los considerandos I, II, III.1,
III.2, III.4, IV.1, IV.2, IV.3, IV.6, IV.7, IV.8, y V.1., redacta el Magistrado
Rueda Leal los
III.3 (de forma conjunta con la Magistrada
Picado Brenes), IV.4, IV.10 y V.2, redacta la Magistrada Hernández López el
IV.5 y redacta el Magistrado Castillo Víquez el
IV.9. y,
I.-
De conformidad con lo que dispone el artículo 96, inciso b), de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional, nos encontramos frente a una consulta facultativa,
planteada por más de diez Diputados y Diputadas de la Asamblea Legislativa, por
lo que esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta
por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que
contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99, de la ley que rige esta
jurisdicción.
Sobre las gestiones amicus curiae. En lo que se refiere a las diferentes
gestiones amicus curiae presentadas al expediente, éstas no se deben tener en
cuenta para resolver las consultas que nos ocupan, al no estar, ese tipo de
solicitudes, reconocidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que sí
sucede con las coadyuvancias en los procesos de amparo, de hábeas corpus y de
las acciones de inconstitucionalidad, y porque no forman parte del control previo
de constitucionalidad (véase Sentencias N° 2004-1603 de las 9:30 horas del 17 de
febrero de 2004 y N° 2008-15760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008,
entre otras).
Consulta sobre la forma.
Inaplicabilidad del artículo 208 bis (hoy 234 bis), del Reglamento
Legislativo. Se consulta a la Sala, concretamente, sobre la restricción de la
naturaleza de la iniciativa de ley, sobre la cual solo se puede aplicar en materias que
requieran de mayoría absoluta para su aprobación. La duda de constitucionalidad,
es que en el trámite del proyecto de ley, algunos artículos que inicialmente
formaban parte de la iniciativa, fueron excluidos de la reforma, otros se
mantuvieron, y diferentes, fueron incluidos como el inciso d), del artículo 349, del
Código de Trabajo. Señalan que dicho numeral regula la obligación de los
sindicatos de enviar cada año al mismo Departamento de Organizaciones Sociales
una nómina completa de sus miembros. Con la pretendida reforma, esa obligación
se complementa con:
“…, y señalar un medio electrónico para atender notificaciones.
Dicha dirección electrónica debe estar debidamente registrada y
actualizada ante el Ministerio de Trabajo, y será utilizada
exclusivamente para recibir notificaciones en los trámites de
calificación de movimientos huelguísticos regulados en este código y
para los efectos del trámite del artículo 375 bis de este código. El
Ministerio de Trabajo brindará acceso público y en línea a la lista
de medios electrónicos establecidos por cada una de las
organizaciones sindicales registradas. En caso de incumplimiento
de este requisito, las resoluciones que se dicten se tendrán por
notificadas de forma automática”.
Interpretan, que hay un cambio radical en lo que toca a la mayoría requerida
para la aprobación del proyecto, que pone en compromiso los límites materiales del
artículo 208 bis (hoy 234 bis), pues el Ministerio de Trabajo brindaría libre e
irrestricto acceso al público, en línea, a cualquier particular al sitio web de dicha
cartera y conocer, en detalle, las listas de afiliados de todos los sindicatos inscritos
en el Departamento de Organizaciones Sociales y hasta sus respectivos correos
electrónicos. Consideran, que si bien las organizaciones tienen un régimen especial
por su naturaleza, promover la divulgación indiscriminada e irrestricta de tal
información, es contraria al , de la Constitución Política, con lo cual la
votación requerida para la aprobación pasaría de mayoría absoluta a mayoría
calificada. Incluso, refuerzan la posición con lo establecido en la Ley de Protección
de Datos de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, N° 8968 de
7 de julio de 2011.
La consulta a la Sala es si se podría interpretar que la disposición implica, de
algún modo, la apertura a la información de los miembros de las asociaciones
sindicales, como correos personales, la cual consideran es información privada y
sensible. En tal caso, se alega que la disposición conllevaría un efecto que viciaría
el procedimiento especial establecido de conformidad con el 208 bis (hoy 234 bis),
del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
En el criterio de la Sala, los efectos señalados, que se pudieran deducir de la
norma no son ni directa ni específicamente dirigidas a revelar datos personales de
los miembros de los sindicatos registrados, como para considerar que se debería
exigir elevar el requerimiento de votación absoluta a calificada para la Asamblea
Legislativa. La norma debe interpretarse, en el sentido que tiene como fin regular el
correo del (los) Sindicato (s), y no inferir que se trataría de la lista de los
sindicalizados, para lo cual, existen protecciones en las leyes vigentes que deben
ser observadas y resguardadas, por las siguientes razones:
En primer lugar, lo que se consulta, es una interpretación de los gestionantes,
que por extensión -entienden- que podría implicar la obligación de publicitar la
dirección de correo electrónico de los miembros (y de las organizaciones
sindicales), con implicaciones serias como persecución y descalificación de los
trabajadores en el mercado laboral para los asociados. La Sala no encuentra asidero
alguno para esa interpretación, pues de la simple lectura de la norma, debe
entenderse que solo impone dos obligaciones al sindicato, en particular, la de
informar al Departamento de Organizaciones Sociales sobre la nómina completa de
sus miembros y, la de la organización de proporcionar a dicho Departamento su
correo electrónico para recibir notificaciones. Ambas, en ese mismo orden, no
tienen los efectos que quieren endilgarle a la reforma los gestionantes. Véase, en el
texto de la norma, que la primera obligación, es seguida de una coma disyuntiva,
sobre la obligación de señalar el medio electrónico para notificaciones en los
trámites de calificación de los movimientos huelguísticos. Así, la Sala no interpreta
que la reforma tiene por objeto autorizar el uso de la información como la nómina
completa de los asociados o miembros de los sindicatos registrados, más bien el
fin de la disposición es establecer esas obligaciones a partir de la información de
los correos electrónicos pero de la asociación como tal. Si, se interpretara de otro
modo la disposición reformada, para pretender obligar al Ministerio de Trabajo a
brindar algún tipo de información relacionada a los propios asociados al Sindicato,
respecto de la obligación pero del acceso público y en línea a la lista de medios
electrónicos establecidos para cada una de las organizaciones sindicales
registradas, en modo alguno debe interpretarse que se modifican las obligaciones
legales de protección a la información de los datos personales, según provee la Ley
N° 8968, “Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales”,
como para alcanzar a sus miembros. Dichos datos deberán protegerse en todo
momento.
Segundo, en un contexto general de la disposición, se toma nota de que el
proyecto de ley introduce la modificación de la Ley de Notificaciones Judiciales,
N° 8687 de 4 de diciembre de 2008, lo cual debe entenderse con el artículo 3 de
ese proyecto de Ley, que la reforma tiene como objetivo habilitar la notificación
personalmente en determinadas condiciones, en el domicilio contractual, casa de
habitación o en el domicilio real o registral, para el traslado de la demanda o auto
inicial en cualquier clase de proceso, salvo “… en los procesos de calificación de
los movimientos huelguísticos en que se procederá de conformidad con el Código
de Trabajo”. El fin de la norma, entonces, tiene relación con el objetivo de permitir
la notificación más expedita posible a los sindicatos, en el medio electrónico
señalado previamente, como consecuencia agregado al inciso d), del artículo 349
consultado.
Consulta constitucional a la Corte Suprema de Justicia. Sobre esta
duda, señalan los consultantes que no hubo la consulta institucional a que se refiere
el artículo 167, de la Constitución Política. Se señala que el proyecto de ley obtuvo
dos consultas, el primero respecto del primer texto base, y posteriormente el texto
sustitutivo aprobado el 22 de mayo del año en curso, pero no el aprobado en
primer debate el 3 de setiembre pasado. Señalan, que si fuera necesario la consulta
y la Corte Suprema de Justicia determina que sí hay afectación a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, se requeriría de la aprobación por treinta y ocho
votos, en cuyo caso, saldría del alcance del artículo 208 bis (hoy 234 bis), del
Reglamento de la Asamblea Legislativa. En tal sentido, el texto sustitutivo del 22 de
mayo sufrió posteriores modificaciones, por mociones durante su tramitación en
Comisión previo al dictamen, luego por mociones de fondo en el Plenario, y
posteriormente, mediante las mociones de reiteración. En ellas se originan nuevas
funciones para el Poder Judicial, específicamente a los Juzgados de Trabajo.
Así puntualiza esas modificaciones en los , del artículo 1°, del
proyecto, y las adiciones al 375 bis, los artículos 376 quater, 376 quinquies, y 664
bis, del artículo 2°, del proyecto, sobre las que no se consultó.
Respecto de los artículos 663 y 375 bis, con la reforma del Código de
Trabajo, adiciona un párrafo final que dice: “Bajo ninguna circunstancia se
podrán ampliar los plazos establecidos en la presente normativa”,
se dice que
establece una prohibición absoluta a los jueces del Poder Judicial, sin salvar los
casos de fuerza mayor o caso fortuito, para modificar los plazos de tramitación y la
posible consecuencia para el juzgador. En realidad, estima esta Sala, que debe
decantarse conforme a la jurisprudencia constitucional, de que el legislador es libre
de diseñar los procedimientos administrativos y judiciales, que no conlleva a un
problema de constitucionalidad, sino a un asunto de oportunidad y conveniencia,
respetando, claro está, los derechos fundamentales de los gobernados (Sentencias
N° 2003-05090 de las 14:44 horas del 11 de junio de 2003, N° 2013-110706 de las
11:44 horas del 30 de agosto de 2013 y N° 2017-04005 de las 10:40 horas del 15 de
marzo de 2017). En este sentido, el establecimiento de las obligaciones procesales a
los jueces laborales, respecto de los casos bajo su jurisdicción, no es un asunto
ajeno a la labor que prestan, especialmente, si existen materias de gran envergadura
para el país y que requieren del cumplimiento de plazo expeditos. Debemos estar
claros, que la huelga en muchos casos del sector público puede tener implicaciones
serias, como graves en los destinatarios de los servicios públicos, especialmente si
están centralizados o monopolizados en determinados sectores públicos, de ahí la
importancia de que un órgano jurisdiccional pueda dirimir los principales aspectos
que puedan ayudar a mitigar las consecuencias negativas en la población. La fuerza
mayor o caso fortuito que citan, son causas eximentes de responsabilidades, las
que deben ser demostradas en su momento en las causas disciplinarias o de otro
tipo de responsabilidad sancionatoria, en caso de que los juzgados hayan
sobrepasado los plazos (véase que el criterio de Corte Plena varió su posición
sobre los plazos en los informes a folios 3556 y siguientes, y 7007 y siguientes). Lo
mismo debería acordarse para los artículos 663 y 375 bis, en cuanto regulan plazos
cortos para resolver.
Acusan, que se asignan nuevas competencias a los jueces de trabajo, pues en
el artículo 376 quater, se establece la obligación del juez de definición de un plan de
servicio mínimo; en el numeral 376 quinquies en los servicios de educación, estaría
la obligación de fijar un plan de prestación de servicios que deberá mantenerse a
pesar de la huelga, si no hay acuerdo al respecto. El artículo 664 bis, en cuanto
establece la obligación del juez de realizar una inspección ocular, para huelgas de
servicios de trascendental importancia y de educación, para verificar cumplimiento
de planes.
En el criterio expresado por una mayoría de la Sala, en la Sentencia N°
2018-005758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018, estableció que lo que
protege el artículo 167, de la Constitución Política, son aspectos relacionados con
la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente
jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial, o bien
crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente
jurisdiccionales o administrativas. En el caso que nos ocupa, la discusión radica en
un tema de funciones jurisdiccionales, no administrativas, como en aquella ocasión.
Entonces, la doctrina ahí citada, contiene un elemento diferenciador, porque para
llegar a una conclusión plausible es necesario distinguir del problema que nos
ocupa, a qué se refiere el concepto variación “sustancial”, en la materia
jurisdiccional y de poderes del juez. En el diccionario de la Real Academia
Española, se define sustancial como perteneciente o relativo a la sustancia. Y ésta
última, como la materia caracterizada por un conjunto específico y estable de
propiedades. En consecuencia, sustancial debe ser aquello relativo al ejercicio y
funciones y competencias del juez en una determinada materia. De manera que, se
puede decir, que si las funciones que se pretenden crear o modificar, son aquellas
que se encuentran dentro del esquema de actividades típicas y normales de un juez,
no podría calificarse de sustancial, porque es parte específico de las propiedades
jurídicas que ejerce un Juez. Si la Constitución Política establece que corresponde
al Poder Judicial conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y
contencioso-administrativas, así como las otras que establezca la ley, con
independencia de la naturaleza y calidad de las personas que intervengan, además,
le corresponde también resolver definitivamente sobre ellas. A lo anterior, agrega la
ejecución de las sentencias incluso con la ayuda de la fuerza pública si es necesario.
En este sentido, el Juez debe desarrollar algunas actividades dentro de las causas o
litigios que deben ser normales o típicas de la función jurisdiccional, dentro de las
cuales, estaría la imposición de la determinación judicial sobre la voluntad de las
partes en litigio, especialmente respecto de la parte perdidosa y renuente, sobre la
cual puede ser impuesta incluso impelida con la ayuda de la fuerza pública. Lo
mismo debe decirse respecto de la actividad probatoria, como sería la constatación
de hechos mediante las inspecciones judiciales. Ninguna de ambas trataría de
actividades que serían impuestas por primera vez a los jueces, y mucho menos,
considerarse como una variación sustancial de la actividad jurisdiccional del juez.
En el criterio de la Sala, ninguna generaría la necesidad de consultar a la Corte
Suprema de Justicia por aspectos de organización y funcionamiento del Poder
Judicial, en el tanto, que si bien se imponen obligaciones a la judicatura en la
administración de justicia, en aspectos atinentes a su labor, que es a través del
razonamiento y la ponderación de las pretensiones en disputa, definir y decidir
cuestiones con un carácter procesal permanente. En este caso, decidir sobre un
plan de servicio mínimo o de servicio de educación, en los casos en que ello
proceda, o practicar la inspección ocular, no son labores materiales y sustanciales
del juez que imponga nuevas obligaciones, en este el caso, toda vez que se realizan
constantemente en las diferentes jurisdicciones y no es una competencia ajena a la
judicatura cuando tiene que fijar procesalmente el estado de cosas, lo que debe
hacer al constatar cuestiones de hecho y de derecho. Véase, que sobre el régimen
probatorio, los artículos 476, del Código de Trabajo, pero especialmente el inciso
6), del numeral 479, del mismo Código, permite el reconocimiento judicial, de
manera, que no es una actividad jurisdiccional nueva o sustancialmente diferente a
lo que practican en la jurisdicción laboral. En todo caso, no parecen ser temas
controversiales que permitan llegar a la conclusión de que se trata de la creación de
funciones jurisdiccionales nuevas, modificación o eliminación de funciones que
podrían afectar propiamente la labor de la administración de justicia.
2.1 Nota del magistrado Salazar Alvarado (plazos). Si bien, en la
Sentencia N° 2018-005758 de las 15:40 horas del 12 de abril de 2018, salvé el voto
por la interpretación del alcance que le proporcionó la Sala al artículo 167, de la
Constitución Política, toda vez que la cuestión que debía despejarse en aquella
ocasión se refería a una reforma que creaba un órgano administrativo con
sustitución de las funciones del Consejo Superior del Poder Judicial, cuando por
Sentencia N° 1998-5958 de las 14:54 horas del 19 de agosto de 1998, esta Sala
estableció que:
“En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una
consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran
“a la organización o funcionamiento del Poder Judicial”, donde el
término “funcionamiento” alude no sólo a los aspectos de régimen
interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las
cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos
asuntos sometidos a estos estrados […]”.
Aquella situación es distinta a la que nos ocupa, pues evidentemente la norma
que se consulta no tiene relación con aspectos administrativos del Poder Judicial, y
sí la tiene con sus funciones jurisdiccionales; sin embargo, es correcto sostener que
no alberga una violación al mencionado artículo 167, pues no se trata de una
variación sustancial y por ello no toda reforma en esos términos requiere de la
consulta institucional. Es decir, aunque la sentencia analiza que en el proyecto de
ley sí tiene una incidencia sobre el aspecto jurisdiccional del Poder Judicial, se llega
a la conclusión que no requiere de la consulta y en ello el precedente aplica
correctamente. Ya sobre este tema hay coincidencia con la mayoría, en cuanto se
consultan de los artículos 663 y 375 bis, con la reforma del Código de Trabajo, y
se adiciona un párrafo final que dice: “Bajo ninguna circunstancia se podrán
ampliar los plazos establecidos en la presente normativa”.
Por Sentencia N°
2008-05179 de las 11:00 horas del 4 de abril de 2008, refiriéndose al contenido del
artículo 167, Constitucional, estableció que:
“Se trata de una formalidad esencial o sustancial del
procedimiento legislativo de observancia obligatoria cuando el
proyecto de ley que se pretenda aprobar verse sobre la organización o
funcionamiento del Poder Judicial. Bajo esta inteligencia, se impone
determinar el contenido, sentido y alcance de la expresión proyectos de
ley “(…) que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder
Judicial (…)”. Cabe apuntar que tal exégesis se impone en aras de
mantener el equilibrio de poderes, sin privilegiar a uno u otro órgano
constitucional, de manera que cada uno pueda ejercer sus funciones
de manera independiente y separada como lo impone el propio texto
constitucional (artículo 9° de la Constitución). En otros términos, la
precisión de tales conceptos evita cualquier colisión, extralimitación o
exacerbación de las respectivas funciones, en aras de mantener el
equilibrio y la contención de los poderes, por cuanto, el fin de la
norma lo constituye no sólo la independencia funcional y la
autonomía presupuestaria del Poder Judicial, sino, también, el
equilibrio entre el Poder Legislativo y Judicial. En efecto, una
interpretación amplia de los términos empleados por el constituyente
originario, por parte de la Corte Plena, podría conducir a que
determinadas materias que, en sentido estricto no están referidas a la
organización y funcionamiento del Poder Judicial, ameriten,
injustificadamente, de una ley reforzada, con lo cual se ralentiza o
entorpece, innecesariamente, la función legislativa. De otra parte, la
desaplicación por la Asamblea Legislativa de la norma constitucional,
al considerar, equívocamente, que el proyecto no versa sobre
organización y funcionamiento del Poder Judicial, podría provocar
una lesión a la independencia funcional y autonomía presupuestaria
del Poder Judicial. La mayoría de este Tribunal Constitucional
estima que un proyecto de ley versa sobre tales extremos cuando
contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación,
la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente
jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder
Judicial o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina
funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas. Debe
tomarse en consideración que la norma constitucional de comentario
armoniza dos aspectos de carácter fundamental, por una parte la
independencia del Poder Judicial y por otra el ejercicio de la libertad
de configuración o conformación del legislador, la cual no tiene otro
límite que el Derecho de la Constitución. En efecto, por principio, el
legislador ordinario goza de una amplia libertad de conformación de
la realidad social, económica y política, a través del ejercicio de la
potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es
constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su
carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso
1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente,
puede tener los límites que establece el constituyente y, en general, el
bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación
indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier
disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe
ser interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su
ejercicio. Un valladar importante, establecido por el constituyente, a
la discrecionalidad legislativa, lo constituye, precisamente, el ordinal
167 de la Constitución, en aras de mantener la independencia del
Poder Judicial al disponer una consulta preceptiva de los proyectos de
ley referidos a la organización y funcionamiento que le atañen a ese
Poder de la República. No obstante, ese límite debe ser interpretado
en su verdadera dimensión, de modo que opere cuando de manera
sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se refiere a tales
materias, de lo contrario se limita, innecesaria e injustificadamente, la
libertad de configuración del legislador ordinario. Es así que cuando
el proyecto de ley no versa sobre las materias ya precisadas, el Poder
Legislativo puede prescindir de la consulta a la Corte Plena y, por
consiguiente, de la aprobación de una ley calificada o reforzada para
regular la materia. Es claro que habrá materias que, clásicamente,
son reserva de ley como el establecimiento de las penas y su gradación
(artículos 39 y 121 de la Constitución), respecto de las que el
legislador, al definir la política criminal o de persecución penal, tiene
entera y plena libertad de conformación todo dentro de los límites
impuestos por el parámetro de constitucionalidad. En suma, un
proyecto de ley que aumente o disminuya las penas a imponer por una
conducta ilícita, típica y antijurídica, sustancial y objetivamente, no se
refiere a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, sino a
la definición de las políticas criminales que son resorte exclusivo del
Poder Legislativo. Resulta claro que la incidencia refleja o indirecta
del aumento o disminución de penas o de la tipificación como delito
de una determinada conducta que pueda contener un proyecto de ley,
en el Poder Judicial, en cuanto amerite algunos ajustes
organizacionales o funcionales, no constituye, en sentido estricto, una
materia referida, directa y explícitamente, a la organización y
funcionamiento de ese Poder, por cuanto, no supone la creación,
variación sustancial o supresión de órganos o funciones
jurisdiccionales o administrativas adscritas al Poder Judicial. Así, este
Tribunal Constitución en el Voto No. 4258- 02 de las 9:40 hrs. de 10
de mayo de 2002, estimó que “V.- (…) No puede tampoco alegarse
contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un
cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez
podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo
grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional
suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.
De lo
contrario, el Poder Judicial sometería, a través de una opinión
consultiva semi-vinculante –en cuanto admite que la Asamblea
Legislativa se aparte de ésta a través de una ley calificada-, la
definición legislativa de las políticas criminales, que como se dijo es
resorte exclusivo del Poder Legislativo, a una seria e importante
restricción no querida o impuesta por el constituyente originario”.
En otro antecedente más reciente, Sentencia N° 2018-19511 de las 21:45
horas del 23 de noviembre de 2018, esta Sala estableció con claridad que:
“Ahora, el adecuado equilibrio entre el Poder Legislativo y el
Judicial pasa por la correcta comprensión de los pesos y contrapesos
entre ellos. Si un proyecto de ley atañe a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial, pero este no es consultado o, pese
a su oposición, la aprobación legislativa no se da por mayoría
calificada, se vulnera la independencia judicial. De otro lado, si se
otorga al Poder Judicial, sin fundamento alguno, la posibilidad de
incidir para que un proyecto de ley deba ser aprobado por mayoría
calificada, el resultado es una transgresión flagrante de la
competencia normativa del Poder Legislativo. De ahí que se deba
aplicar el control de constitucionalidad en el sub examine, a fin de
resguardar el requerido justo equilibrio entre esos Poderes, dentro del
marco institucional y el diseño político concebidos por el
Constituyente. La labor de la Sala Constitucional, en este contexto, es
desentrañar el contenido del artículo 167 a fin de verificar sus
alcances y preservar el justo equilibrio entre Poderes de la República”.
Coincido con la mayoría de la Sala de que la celeridad de los plazos
establecidos en las disposiciones que se consultan no representa una variación
sustancial de las actividades de los jueces, tomando en cuenta que se requiere de
su atención especial para casos excepcionales en los que los trabajadores o
funcionarios públicos en aquellos servicios considerados como esenciales se
declaran en huelga, a pesar de estar restringido. Y si bien, se trata de un problema
aparte la definición de lo que son los servicios esenciales, el abordaje del problema
de la intervención de los juzgados de trabajo para resolver estos conflictos de
manera expedita, de cara a los usuarios, es un problema como tal excepcional. Lo
mismo para las funciones típicas de los jueces al decidir el tema del plan mínimo de
servicios trascendentales a falta de acuerdo entre partes, o en el tema de la
educación como servicio estratégico de la Nación, o el tema de la inspección
ocular. En el criterio del suscrito, la normativa no implica un cambio significativo
de las funciones del Juez de Trabajo, y por ende, no altera sus competencias como
para estimar que requiera de la consulta institucional garantizada en el artículo 167,
de la Constitución Política.
2.2 RAZONES PARTICULARES DE LOS MAGISTRADOS RUEDA
LEAL Y CHACÓN JIMÉNEZ SOBRE LOS PLAZOS ESTIPULADOS EN
EL PROYECTO PARA LA RESOLUCIÓN DEL PROCESO DE
DECLARATORIA DE HUELGA.
Los plazos estipulados en una ley para la resolución de un proceso judicial,
así como las consecuencias de su incumplimiento, en principio, forman parte de la
libre configuración del legislador. Tales estipulaciones, en la medida en que afecten
la organización o el funcionamiento del Poder Judicial, deben ser consultadas a la
Corte Suprema de Justicia a los efectos del trámite legislativo y de la determinación
de las mayorías requeridas para su aprobación.
Sobre el proyecto de ley de marras, aun cuando no se le consultaron a la
Corte Suprema de Justicia las adiciones a los numerales 663 y 375 bis que
estipularon “Bajo ninguna circunstancia se podrán ampliar los plazos
establecidos en la presente norma”, no se observa que estas configuren un cambio
sustancial en su organización y funcionamiento, pues la última versión que fue
remitida a ese órgano ya contemplaba plazos calificados de improrrogables con la
respectiva responsabilidad disciplinaria del juez en caso de su incumplimiento y, en
esa oportunidad, se informó a la Asamblea Legislativa que no afectaba la
organización ni el funcionamiento del Poder Judicial, criterio con el que esta Sala
coincide.
Por otro lado, en el Derecho Procesal, que es de orden público y, por ende,
de obligado acatamiento tanto para las partes como para las personas juzgadoras,
para que un plazo ostente la condición de perentorio, resulta indispensable que su
incumplimiento produzca repercusiones en el proceso. Así, por ejemplo, con
relación a las partes, es claro que la parte demandada cuenta con plazos
previamente establecidos para contestar la demanda y que ambas partes también
cuentan con plazos previamente definidos para recurrir las resoluciones judiciales.
Si esto lo hacen fuera de esos plazos, se puede afirmar en términos generales que la
gestión no produce efectos jurídicos. Algunos ejemplos de la perentoridad de los
plazos en la judicatura se pueden apreciar en la legislación procesal familiar,
propiamente en el artículo 98 bis.g) del Código de Familia, el cual dispone que en
los procesos de filiación, una vez contestada la demanda, se debe convocar a una
audiencia única en la cual se deben desarrollar siete aspectos bajo pena de
nulidad; o en la legislación procesal laboral, pues en el artículo 537 del Código de
Trabajo está dispuesto que en los procesos ordinarios, cuando la sentencia se dicta
expirados los plazos previstos para ese fin, lo actuado y resuelto será nulo
, así
como que el juicio deberá repetirse ante otro juez o jueza.
En el proyecto consultado, a pesar de que existen sendas disposiciones que
señalan que los plazos establecidos no se pueden ampliar bajo ninguna
circunstancia, lo cierto es que no se estableció alguna consecuencia específica para
el proceso en caso de incumplimiento.
Lo que el proyecto de ley contempla, de forma expresa, es una única
consecuencia al incumplimiento de los plazos, la cual es meramente disciplinaria
contra el juez responsable. Sin embargo, en el artículo 3.2 del mismo proyecto se
propone una nueva reforma al artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y al
final del párrafo primero, se vuelve a señalar, con toda claridad, que “Los
funcionarios judiciales podrán ser sancionados disciplinariamente con
suspensión o despido, según la magnitud de la falta, cuando la justicia se haya
retardado por causa atribuibles a ellos.”1
Como se aprecia, ese eventual incumplimiento de los plazos no está exento de
hechos imprevisibles, de fuerza mayor o de algún otro motivo razonable ajeno al
servidor que justifique la mora; de ahí que, a efectos de establecer algún tipo
responsabilidad disciplinaria, el órgano competente deba realizar un análisis
casuístico.
Por consiguiente, nuestro criterio es que las frases “Bajo ninguna
circunstancia se podrán ampliar los plazos establecidos en la presente norma”
contenidas al final de los artículos 663 y 375.bis del proyecto, deberán interpretarse
en relación con la persona juzgadora y solo sobre hechos que, luego del análisis
respectivo, le puedan ser directamente atribuibles. En ese sentido, toma importancia
el principio ad impossibilia nemo tenetur, que preceptúa que nadie está obligado a
lo imposible, de aplicación también en materia disciplinaria. Con base en las
consideraciones expuestas, las modificaciones no debían ser consultadas a la Corte
Suprema de Justicia, siempre y cuando se interpreten como se ha explicado supra.
2.3.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ
–sobre la Consulta a la Corte Suprema de Justicia-. Las razones por las cuales
las normas consultadas -último párrafo del artículo 663 del Código de Trabajo en
relación con el artículo 375 bis de ese cuerpo normativo- quebrantan de forma
grave el principio de independencia judicial las explica ampliamente la magistrada
Hernández López en su voto salvado, las cuales comparto plenamente. Ante la
gravedad del tal vicio -se vulnera un elemento nuclear del ejercicio de la función
jurisdiccional en un sistema democrático-, la consulta constitucional a la Corte
Suprema de Justicia resultaba irrelevante, toda vez que el mecanismo de consulta
-solicitar la opinión, evacuarla y, eventualmente, agravar la votación- no resulta
idóneo para subsanar el vicio de inconstitucionalidad. En este orden de ideas, hay
que tener presentes dos premisas fundamentales. La primera, el deber
constitucional de los (as) diputados (as) de legislar conforme al Derecho de la
Constitución (valores, principios y normas), tal y como lo prescribe los numerales
18 y 194 de la Carta Fundamental. El segundo, un elemental razonamiento, en el
sentido de que si es imposible que una mayoría calificada o la unanimidad de los
votos de todos (as) los (as) diputados (as) subsanen un vicio de
inconstitucionalidad, también es imposible que una consulta constitucional logre
sanear esa patología jurídica, de ahí que era irrelevante la consulta constitucional a
la Corte Suprema de Justicia y, por consiguiente, al existir un vicio de fondo, el
vicio de procedimiento carece de importancia.
Sobre el vicio de inconstitucionalidad por el procedimiento en
relación con la falta de consulta a la Corte Suprema de Justicia del numeral
376 inciso 10) del proyecto de “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la
huelga y sus procedimientos”. Redactan los Magistrados Rueda Leal y
Picado Brenes.
La reforma al inciso supra citado plantea (se cita el inicio de la norma para
mayor claridad):
“Artículo 376- Para los efectos del artículo anterior se entienden
por servicios públicos esenciales aquellos cuya suspensión,
discontinuidad o paralización pueda causar daño significativo a
los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública. Por su
carácter esencial, estará prohibida absolutamente la huelga, en los
siguientes servicios:
…
Los servicios judiciales en materia laboral, derechos
fundamentales, derecho de familia, pensiones alimentarias,
violencia intrafamiliar, contravenciones y flagrancia, el
levantamiento, práctica de autopsias y posterior entrega de cuerpos,
así como los servicios médico forense que impliquen atención
urgente, incluyendo en todos los casos los servicios auxiliares
necesarios para su efectiva prestación”.
Al respecto, los consultantes afirman que tal inciso no formó parte ni del
proyecto original ni del texto dictaminado en comisión, sino que fue modificado a
través de una moción de fondo aprobada el 26 de agosto de 2019. Esta moción
incluyó como servicios esenciales todos los servicios judiciales relacionados con
derecho de familia, derechos fundamentales y contravenciones. Sin embargo, la
norma referida no fue consultada al Poder Judicial conforme al ordinal 167 de la
Ley Fundamental, a pesar de que afecta en forma directa su organización y
funcionamiento.
A los efectos de resolver esta duda de constitucionalidad, primero se debe
traer a colación lo que la Sala ya ha expuesto con relación con el artículo 167.
Precisamente, concerniente al sentido y alcance de la consulta de la Asamblea
Legislativa a la Corte Suprema de Justicia en materia de organización y
funcionamiento del Poder Judicial, en la sentencia n° 2008-005179 de las 11:00
horas del 4 de abril de 2008 (criterio reiterado en las sentencias n°ˢ
2018-019511 de
las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, 2018-005758 de las 15:40 horas del
12 de abril de 2018 y 2017-004221 de las 09:15 horas del 21 de marzo de 2017)
estableció esta Sala lo siguiente:
“El numeral de análisis dispone que “Para la discusión y
aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o
funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa
consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de
ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros
de la Asamblea Legislativa”. Se trata de una formalidad esencial o
sustancial del procedimiento legislativo de observancia obligatoria cuando
el proyecto de ley que se pretenda aprobar verse sobre la organización o
funcionamiento del Poder Judicial. Bajo esta inteligencia, se impone
determinar el contenido, sentido y alcance de la expresión proyectos de ley
“(…) que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder
Judicial (…)”. Cabe apuntar que tal exégesis se impone en aras de
mantener el equilibrio de poderes, sin privilegiar a uno u otro órgano
constitucional, de manera que cada uno pueda ejercer sus funciones de
manera independiente y separada como lo impone el propio texto
constitucional (artículo 9° de la Constitución). En otros términos, la
precisión de tales conceptos evita cualquier colisión, extralimitación o
exacerbación de las respectivas funciones, en aras de mantener el
equilibrio y la contención de los poderes, por cuanto, el fin de la norma lo
constituye no sólo la independencia funcional y la autonomía
presupuestaria del Poder Judicial, sino, también, el equilibrio entre el
Poder Legislativo y Judicial. En efecto, una interpretación amplia de los
términos empleados por el constituyente originario, por parte de la Corte
Plena, podría conducir a que determinadas materias que, en sentido
estricto no están referidas a la organización y funcionamiento del Poder
Judicial, ameriten, injustificadamente, de una ley reforzada, con lo cual se
ralentiza o entorpece, innecesariamente, la función legislativa. De otra
parte, la desaplicación por la Asamblea Legislativa de la norma
constitucional, al considerar, equívocamente, que el proyecto no versa
sobre organización y funcionamiento del Poder Judicial, podría provocar
una lesión a la independencia funcional y autonomía presupuestaria del
Poder Judicial. La mayoría de este Tribunal Constitucional estima que un
proyecto de ley versa sobre tales extremos cuando contiene en su articulado
normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la
supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza
administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo, modifica
sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o
administrativas. Debe tomarse en consideración que la norma
constitucional de comentario armoniza dos aspectos de carácter
fundamental, por una parte la independencia del Poder Judicial y por otra
el ejercicio de la libertad de configuración o conformación del legislador,
la cual no tiene otro límite que el Derecho de la Constitución. En efecto,
por principio, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de
conformación de la realidad social, económica y política, a través del
ejercicio de la potestad legislativa, la cual reside originariamente en el
pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por
su carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso
1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente,
puede tener los límites que establece el constituyente y, en general, el
bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación
indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier disposición
que establezca una condición o límite que la agrave debe ser interpretado
en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio. Un valladar
importante, establecido por el constituyente, a la discrecionalidad
legislativa, lo constituye, precisamente, el ordinal 167 de la Constitución,
en aras de mantener la independencia del Poder Judicial al disponer una
consulta preceptiva de los proyectos de ley referidos a la organización y
funcionamiento que le atañen a ese Poder de la República. No obstante,
ese límite debe ser interpretado en su verdadera dimensión, de modo que
opere cuando de manera sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se
refiere a tales materias, de lo contrario se limita, innecesaria e
injustificadamente, la libertad de configuración del legislador ordinario.
Es así que cuando el proyecto de ley no versa sobre las materias ya
precisadas, el Poder Legislativo puede prescindir de la consulta a la Corte
Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una ley calificada o
reforzada para regular la materia. Es claro que habrá materias que,
clásicamente, son reserva de ley como el establecimiento de las penas y su
gradación (artículos 39 y 121 de la Constitución), respecto de las que el
legislador, al definir la política criminal o de persecución penal, tiene
entera y plena libertad de conformación todo dentro de los límites
impuestos por el parámetro de constitucionalidad. En suma, un proyecto de
ley que aumente o disminuya las penas a imponer por una conducta ilícita,
típica y antijurídica, sustancial y objetivamente, no se refiere a la
organización y funcionamiento del Poder Judicial, sino a la definición de
las políticas criminales que son resorte exclusivo del Poder Legislativo.
Resulta claro que la incidencia refleja o indirecta del aumento o
disminución de penas o de la tipificación como delito de una determinada
conducta que pueda contener un proyecto de ley, en el Poder Judicial, en
cuanto amerite algunos ajustes organizacionales o funcionales, no
constituye, en sentido estricto, una materia referida, directa y
explícitamente, a la organización y funcionamiento de ese Poder, por
cuanto, no supone la creación, variación sustancial o supresión de órganos
o funciones jurisdiccionales o administrativas adscritas al Poder Judicial
(...)”
Asimismo, en la sentencia n° 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de
noviembre de 2018, partiendo de un proyecto de ley tramitado a través del numeral
208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en la actualidad 234 bis, este
Tribunal especificó:
“Finalmente, la Sala observa que el proyecto consultado es
tramitado mediante el procedimiento especial establecido en el artículo 208
bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Dicho numeral reza:
“Artículo 208 bis.-Procedimientos Especiales
Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la
Asamblea Legislativa podrá establecer procedimientos especiales para
tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación
requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos
administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o
apertura de sus monopolios y los tratados y convenios internacionales sin
importar la votación requerida para su aprobación. Todo procedimiento
especial deberá respetar el principio democrático, y salvaguardar el
derecho de enmienda.” (El subrayado es agregado).
La norma transcrita dispone que el procedimiento especial del 208
bis debe ser utilizado únicamente en proyectos cuya aprobación requiera
mayoría absoluta. Además, para establecer tal procedimiento, las
diputadas y los diputados deben llegar a un acuerdo de dos tercios de los
votos. En otras palabras, para aplicar un procedimiento por el ordinal 208
bis, debe existir el consenso de una mayoría calificada de las diputadas y
los diputados en cuanto a que el proyecto que se pretende tramitar por
dicha vía es uno que puede ser aprobado por mayoría absoluta.
(…)
Volviendo al caso de marras, si la Asamblea Legislativa se decantó
por un procedimiento basado en el artículo 208 bis, por existir consenso en
cuanto a la aprobación del proyecto por mayoría absoluta, entonces
deviene incongruente que se inicie, dentro de ese trámite, un proceso de
consultas constitucionales, a fin de determinar si el proyecto requiere
mayoría calificada, como ocurrió en este caso.
No es, entiéndase bien, que la Asamblea Legislativa no pueda
consultar a las instancias que determine pertinente. Tal conclusión sería
errónea, pues el procedimiento parlamentario debe enriquecerse con los
insumos de diversos sectores, lo que es propio del sistema democrático. Lo
que sí es improcedente es dedicar recursos públicos de toda índole en un
procedimiento tramitado bajo la incertidumbre de si su votación
corresponde a una mayoría absoluta, cuando la norma (208 bis)
expresamente requiere certeza en ese respecto. Si existió duda en cuanto al
tipo de votación requerida para la aprobación del proyecto, entonces ab
initio no debió optarse por un procedimiento basado en el artículo 208 bis.
Tal actuar se opone a la eficiencia y razonabilidad que debe imperar en el
actuar de la Administración.
En el caso concreto del expediente n.° 20.580 y según lo expresado
anteriormente, la Sala constató que no guarda relación con la
organización o el funcionamiento del Poder Judicial, por lo que desaparece
la incertidumbre apuntada. Empero, este Tribunal sí determina que la
consulta efectuada era improcedente por incongruente, con base en el
razonamiento supra efectuado.”
A fin de resolver el sub lite, de los antecedentes jurisprudenciales se debe
destacar:
Un proyecto de ley versa sobre la organización o funcionamiento del
Poder Judicial, cuando contiene normas explícitas que disponen la
creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente
jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial o
bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones
materialmente jurisdiccionales o administrativas.
Cuando se trata de la aplicación de procedimiento especial regulado en el
artículo 234 bis (antes 208 bis) del Reglamento de la Asamblea
Legislativo, está excluido todo proyecto de ley, cuya aprobación requiera
de mayoría calificada.
En el caso de marras, el texto consultado establece cuáles servicios judiciales
no pueden ser suspendidos en caso de una huelga dentro del Poder Judicial: los
relativos a materia laboral, derechos fundamentales, derecho de familia, pensiones
alimentarias, violencia intrafamiliar, contravenciones y flagrancia, el levantamiento,
práctica de autopsias y posterior entrega de cuerpos, así como los servicios
médico forense que impliquen atención urgente, incluyendo en todos los casos los
servicios auxiliares necesarios para su efectiva prestación. Además, ha quedado
demostrado que el texto en mención no fue consultado a la Corte Suprema de
Justicia.
Al respecto, resulta evidente que la determinación de cuál servicio debe
continuar funcionando y cuál no en el marco de una huelga dentro del Poder
Judicial, configura un factor que de manera sustancial versa, justamente, sobre el
funcionamiento de ese Poder, por lo que la referida falta de consulta a este deviene
un vicio de inconstitucionalidad de procedimiento, máxime que el externar una
opinión acerca de ese punto corresponde a una tarea típica del gobierno judicial a
cargo de la Corte Suprema de Justicia. De pronunciarse este órgano superior en el
sentido expuesto, la aprobación del proyecto requeriría de mayoría calificada, por
lo que la vía del ordinal 234 bis (antes 208 bis) del Reglamento de la Asamblea
Legislativa devendría del todo improcedente.
Corolario de lo anterior, la mayoría de la Sala estima que, conforme a lo
estipulado en el artículo 167 de la Constitución Política, el proyecto consultado ha
incurrido en un vicio de inconstitucionalidad atinente al procedimiento debido a la
falta de consulta a la Corte Suprema de Justicia del numeral 376 inciso 10) del
proyecto “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus
procedimientos”.
3.1 Voto Salvado de los magistrados Salazar Alvarado y Araya García.
Con redacción del primero, los suscritos salvamos el voto. Esta Sala ha
establecido por Sentencia N° 2001-13273 de las 11:44 horas del 21 de diciembre de
2001, respecto de la obligación de brindar la consulta establecida en el artículo 167,
de la Constitución Política, que:
“… los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha
consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es
un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento
y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como
las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o
competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan
sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la
forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función
jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales”.
En la anterior sentencia, incluso se determina que es necesario
calificar o analizar si la iniciativa tiene como resultado una consecuencia en
la organización y funcionamiento del Poder Judicial. En una sentencia
posterior, N° 2002-4258 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, la Sala
estableció que:
“En cuanto al primer vicio alegado, estimamos que el propósito del
trámite de consulta al Poder Judicial de los proyectos de ley que se
refieran a “la organización y funcionamiento” de ese Poder, es
delimitar las competencias de la Asamblea Legislativa frente a la
Corte Suprema de Justicia, especialmente en materia jurisdiccional,
de manera que no se produzca una intervención subrepticia de un
órgano en otro. La consulta preceptiva como requisito de validez de
la legislación, es obligatoria respecto de los proyectos de ley
relativos a la función jurisdiccional del Poder Judicial. La omisión
cometida por la Asamblea Legislativa sí constituiría un vicio formal
vinculado con una competencia sustancial, que invalidaría la ley
como medio de preservar la independencia judicial. Pero este no es
el caso”.
En otro antecedente, Sentencia N° 2005-6866 de las 14:37 horas del 1° de
junio de 2005, la Sala estableció que:
“El artículo 167 de la Constitución Política obliga a la
Asamblea Legislativa a consultarle a la Corte Suprema de Justicia
los proyectos que se refieran a la organización y funcionamiento del
Poder Judicial. Ciertamente, el proyecto de Ley de Reforma Integral
al Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional,
No. 7531 del 10 de julio de 1995, no se refería, en su globalidad, a
la organización y funcionamiento del Poder Judicial, sin embargo
resulta suficientemente claro que el numeral 92 de la Ley
supracitada, sí está referido al funcionamiento de uno de los
Tribunales que conforman o integran el Poder Judicial (artículo
152 constitucional), puesto que, por su medio se le asignó una
apelación o alzada no jerárquica al Tribunal de Trabajo. El
asignarle, además de las funciones materialmente jurisdiccionales
que ya de por sí tiene ese órgano judicial colegiado, otra de
carácter administrativo, necesariamente, impacta y afecta su
funcionamiento, puesto que, supone un aumento de su circulante y,
desde luego, podría, incluso tener repercusión en el derecho de los
justiciables a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la
Constitución Política) o a un proceso en un plazo razonable y sin
dilaciones indebidas (artículo 8°, párrafo 1°, de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos), puesto que, deben destinarse
importantes recursos humanos, materiales y financieros de ese
Tribunal de la República para atender una función materialmente
administrativa”.
Por sentencia de esta Sala, N° 2008-05179 de las 11:00 horas del 4 de abril
de 2008, también se dijo lo siguiente:
“VII.- Sexto aspecto consultado. Sentido y alcance de la consulta de
la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de Justicia en materia
de organización y funcionamiento del Poder Judicial. Redacta el
Magistrado Jinesta Lobo. La mayoría estima que el Tribunal
Constitucional como sumo interprete del Derecho de la Constitución
y custodio de la supremacía constitucional (artículos 10 de la
Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional), debe fijar el sentido y alcance de los conceptos
empleados por el constituyente originario en el artículo 167
constitucional, para determinar, en cada caso concreto, si procede o
no la consulta preceptiva de la Asamblea Legislativa a la Corte
Suprema de Justicia. El numeral de análisis dispone que “Para la
discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la
organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la
Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia;
para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos
terceras partes del total de los miembros de la Asamblea
Legislativa”. Se trata de una formalidad esencial o sustancial del
procedimiento legislativo de observancia obligatoria cuando el
proyecto de ley que se pretenda aprobar verse sobre la organización
o funcionamiento del Poder Judicial. Bajo esta inteligencia, se
impone determinar el contenido, sentido y alcance de la expresión
proyectos de ley “(…) que se refieran a la organización y
funcionamiento del Poder Judicial (…)”. Cabe apuntar que tal
exégesis se impone en aras de mantener el equilibrio de poderes, sin
privilegiar a uno u otro órgano constitucional, de manera que cada
uno pueda ejercer sus funciones de manera independiente y
separada como lo impone el propio texto constitucional (artículo 9°
de la Constitución). En otros términos, la precisión de tales
conceptos evita cualquier colisión, extralimitación o exacerbación
de las respectivas funciones, en aras de mantener el equilibrio y la
contención de los poderes, por cuanto, el fin de la norma lo
constituye no sólo la independencia funcional y la autonomía
presupuestaria del Poder Judicial, sino, también, el equilibrio entre
el Poder Legislativo y Judicial. En efecto, una interpretación
amplia de los términos empleados por el constituyente originario,
por parte de la Corte Plena, podría conducir a que determinadas
materias que, en sentido estricto no están referidas a la
organización y funcionamiento del Poder Judicial, ameriten,
injustificadamente, de una ley reforzada, con lo cual se ralentiza o
entorpece, innecesariamente, la función legislativa. De otra parte,
la desaplicación por la Asamblea Legislativa de la norma
constitucional, al considerar, equívocamente, que el proyecto no
versa sobre organización y funcionamiento del Poder Judicial,
podría provocar una lesión a la independencia funcional y
autonomía presupuestaria del Poder Judicial. La mayoría de este
Tribunal Constitucional estima que un proyecto de ley versa sobre
tales extremos cuando contiene en su articulado normas explícitas
que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de
órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza
administrativa adscritos al Poder Judicial o bien crea, ex novo,
modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente
jurisdiccionales o administrativas. Debe tomarse en consideración
que la norma constitucional de comentario armoniza dos aspectos
de carácter fundamental, por una parte la independencia del Poder
Judicial y por otra el ejercicio de la libertad de configuración o
conformación del legislador, la cual no tiene otro límite que el
Derecho de la Constitución. En efecto, por principio, el legislador
ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la
realidad social, económica y política, a través del ejercicio de la
potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es
constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su
carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121,
inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa,
únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente y,
en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para
evitar una limitación indebida de la libertad de configuración
legislativa, cualquier disposición que establezca una condición o
límite que la agrave debe ser interpretado en sus justos y razonables
términos, para facilitar su ejercicio. Un valladar importante,
establecido por el constituyente, a la discrecionalidad legislativa, lo
constituye, precisamente, el ordinal 167 de la Constitución, en aras
de mantener la independencia del Poder Judicial al disponer una
consulta preceptiva de los proyectos de ley referidos a la
organización y funcionamiento que le atañen a ese Poder de la
República. No obstante, ese límite debe ser interpretado en su
verdadera dimensión, de modo que opere cuando de manera
sustancial, objetiva y cierta el proyecto de ley se refiere a tales
materias, de lo contrario se limita, innecesaria e injustificadamente,
la libertad de configuración del legislador ordinario. Es así que
cuando el proyecto de ley no versa sobre las materias ya precisadas,
el Poder Legislativo puede prescindir de la consulta a la Corte
Plena y, por consiguiente, de la aprobación de una ley calificada o
reforzada para regular la materia. Es claro que habrá materias
que, clásicamente, son reserva de ley como el establecimiento de las
penas y su gradación (artículos 39 y 121 de la Constitución),
respecto de las que el legislador, al definir la política criminal o de
persecución penal, tiene entera y plena libertad de conformación
todo dentro de los límites impuestos por el parámetro de
constitucionalidad. En suma, un proyecto de ley que aumente o
disminuya las penas a imponer por una conducta ilícita, típica y
antijurídica, sustancial y objetivamente, no se refiere a la
organización y funcionamiento del Poder Judicial, sino a la
definición de las políticas criminales que son resorte exclusivo del
Poder Legislativo. Resulta claro que la incidencia refleja o indirecta
del aumento o disminución de penas o de la tipificación como delito
de una determinada conducta que pueda contener un proyecto de
ley, en el Poder Judicial, en cuanto amerite algunos ajustes
organizacionales o funcionales, no constituye, en sentido estricto,
una materia referida, directa y explícitamente, a la organización y
funcionamiento de ese Poder, por cuanto, no supone la creación,
variación sustancial o supresión de órganos o funciones
jurisdiccionales o administrativas adscritas al Poder Judicial. Así,
este Tribunal Constitución en el Voto No. 4258-02 de las 9:40 hrs.
de 10 de mayo de 2002, estimó que “V.- (…) No puede tampoco
alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería
causado por un cambio en el presupuesto general del Poder
Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional.
El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de
importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto
del Poder Legislativo”. De lo contrario, el Poder Judicial
sometería, a través de una opinión consultiva semi-vinculante –en
cuanto admite que la Asamblea Legislativa se aparte de ésta a
través de una ley calificada-, la definición legislativa de las
políticas criminales, que como se dijo es resorte exclusivo del Poder
Legislativo, a una seria e importante restricción no querida o
impuesta por el constituyente originario”.
Los anteriores antecedentes son claros en que no todos los proyectos de ley
que tramita la Asamblea Legislativa deben ser consultados a la Corte Suprema de
Justicia, pues, la iniciativa de ley debe tener un impacto real en la función
jurisdiccional o administrativa de la que depende el Poder Judicial. En este sentido,
cabe indicar que el Poder Judicial lleva a cabo una función materialmente
constitucional, cuyo núcleo duro, radica principalmente en su función de dictar las
sentencias en todos aquellos casos en el que es requerido. En este sentido, cabe
indicar que el artículo 153, de la Constitución Política, establece que:
“Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta
Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales,
comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas, así como de
las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y
la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente
sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda
de la fuerza pública si fuere necesario”.
De conformidad con las sentencias anteriormente transcritas, y la N°
2008-05179 de las 11:00 horas del 4 de abril de 2008, existe una necesidad de
buscar un balance entre la función legislativa y la judicial del Estado, en cuyo caso
es imperativo determinar si la prohibición absoluta a la huelga para los servicios
judiciales en materia laboral, derechos fundamentales, derecho de familia, pensiones
alimentarias, violencia intrafamiliar, contravenciones y flagrancia, el levantamiento,
práctica de autopsias y posterior entrega de cuerpos, los servicios médico forense,
así como los servicios auxiliares necesarios, son parte de la categoría de
actividades contempladas dentro del artículo 167, de la Constitución Política. Está
establecido en el artículo 157, Constitucional, aquellas materias sobre las que versa
la competencia constitucional del Poder Judicial, es decir, no solo las establecidas
en la Constitución y las leyes, sino las actividades sobre las cuales el Poder Judicial
ejerce hoy en día sus funciones. No hay duda que el hecho que el legislador haya
escogido las funciones que estima principales para el mantenimiento de la paz
social, seguridad jurídica de las personas y otros valores esenciales de la
comunidad costarricense, en nuestro criterio ello no implica una modificación
sustancial o significativa directa de la organización y funcionamiento del Poder
Judicial, toda vez que no se crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina, en
modo alguno las funciones que naturalmente deben realizar los órganos
jurisdiccionales y administrativos. De este modo, estimamos que se trata de una
afectación indirecta o secundaria, además porque la reforma al Código de Trabajo
reafirma la función constitucional asignada al Poder Judicial, en situaciones en las
que su intervención se hace más imperativa de cara a los usuarios de la
administración de justicia y sus órganos auxiliares relevantes. De ahí que, en
criterio de los suscritos, no es necesario realizar la consulta al Poder Judicial.
Finalmente, dentro del expediente legislativo se evidencia también que la Corte
Plena tuvo oportunidad de pronunciarse en un proyecto de Ley denominado “Ley
de declaratoria de servicios públicos esenciales”, expediente legislativo N° 21.097.
En él, se incluía un amplio rango de actividades que serían considerados, como
servicios públicos esenciales, entre ellos la “resolución jurisdiccional de
conflictos”, lo cual, a pesar del criterio mayoritario de esta Sala en esta sentencia,
habría que aceptar que había un efecto sobre la organización y funcionamiento del
Poder Judicial. Sin embargo, en la sesión de Corte Plena, N° 2-19 celebrada el 21
de enero de 2019, en el Artículo XV, no se lo consideró como tal, y se acordó
tener por rendido el informe, e indicar que el proyecto de ley consultado no
afectaba la organización y funcionamiento del Poder Judicial.
Consulta a las Organizaciones Sindicales.
En este proyecto de ley, como es usual en muchas otras iniciativas que se
tramitan en la Asamblea Legislativa, se busca la mayor participación de la sociedad
civil y de las instituciones públicas, para que puedan aportar elementos que
permitan enriquecer la normativa. En tal sentido, se observa que la Comisión
encargada de su estudio, en tratándose de intereses que afecten a los trabajadores,
consultó a los diferentes sindicatos sobre el contenido del proyecto de ley. Lo
anterior en aras de que debe abrirse los espacios para que las diferentes
asociaciones sociales de los trabajadores puedan expresar sus puntos de vista,
respecto de la iniciativa. De hecho, consta en el expediente legislativo que el
proyecto de ley fue consultado a múltiples organizaciones sindicales y asociaciones
de trabajadores de todo el país, entre ellas algunas de las organizaciones del Poder
Judicial, por moción de orden (3-1) aprobada por la Comisión Especial el 9 de
enero de 2019, entre las que figura el Sindicato de Investigadores en Criminalística
y Afines (ANIC), el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras del Poder Judicial
(SINTRAJUD), la Asociación Nacional de Empleados del Poder Judicial
(ANEJUD) y el Sindicato de la Judicatura (SINDIJUD). De igual manera, se
solicitó que se refirieran a los proyectos de ley N° 21097 que contenía
disposiciones sobre qué se considerarían los servicios esenciales, entre los que
incluía la resolución jurisdiccional de conflictos; asímismo, se indicó otros dos
expedientes legislativos N° 21156 y N° 20190. Se indica en el dictamen de mayoría,
que entre estas asociaciones, fueron recibidos de igual manera la Asociación
Nacional de Empleados del Poder Judicial (ANEJUD), el Sindicato de
Investigadores en Criminalística, el Sindicato del Ministerio Público, el Sindicato de
Trabajadores del Poder Judicial, y el Sindicato de la Judicatura (SINDIJUD).
Incluso en la misma sesión se conoció otra moción de orden para que se recibiera
en audiencia a los representantes de los sindicatos del Poder Judicial. Como se ve,
además de la publicidad inicial que se dio al proyecto de ley, no es posible
concluir que se haya limitado la participación de las asociaciones sindicales en el
trámite de la Ley que nos ocupa; por el contrario, existía, hasta ese momento,
amplitud para que pudieran apersonarse al expediente y pudieran aportar ideas,
como soluciones a la problemática que intentaría solucionar el legislador.
Consulta sobre el fondo. Si bien no hay una referencia clara sobre el
derecho a la huelga en la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo
(1919), así como en la Declaración de Filadelfia (1944), tampoco en los Convenios
87 y 98, de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), pues se tenía por
sentado que así era en el informe de discusiones del Convenio 87 (1948). Tal
ausencia tampoco implica un vacío al reconocimiento de esta obligación, para
aceptar que, desde antes, las constituciones del mundo pudieran establecer el
derecho fundamental a la huelga y disponer sobre su regulación.
La forma en que se gesta la huelga en Costa Rica ha quedado registrada en
múltiples obras historiográficas que ayudan a ubicar los motivos y las fechas de
cada uno de los sucesos, incluso antes de cualquier reconocimiento a nivel
internacional de la huelga. De la primera que se tiene registro, es la de los
trabajadores chinos para la construcción del ferrocarril al Atlántico, el 5 de enero de
1874; el reclamo era por las malas condiciones ambientales y por la celebración de
días festivos y religiosos. También, en la construcción del ferrocarril, los obreros
jamaiquinos, el 26 de febrero 1879, reclamaban la falta de pago de seis días de
trabajo. Sobre la huelga en los servicios públicos, se tiene el registrado por
costarricenses en el año 1883, en el cual el Estado había entrado en problemas
económicos que le obligaron al cierre de oficinas y a la destitución de empleados
del sistema telegráfico nacional. Los telegrafistas que permanecieron quedaron con
un salario cercenado en un 50% y los cincuenta y nueve empleados se lanzaron en
huelga contra el Estado. En abril de 1887, en Moín algunos obreros afrocaribeños
reclamaron su paga del día anterior, la cual no se les había pagado como de
costumbre. Se les canceló lo debido y se regresó a la normalidad. Las huelgas de
los italianos traídos para que trabajaran en el ferrocarril al Atlántico en octubre y
diciembre de 1888, por incumplimientos contractuales, pago de salarios, entrega de
alimentos y medicamentos (provisiones) y porque el lugar de trabajo no
correspondía a lo contratado. Los obreros españoles, en 15 de noviembre de 1893,
se lanzaron en huelga dado que reclamaban mala alimentación y malas condiciones
del lugar de trabajo en las llanuras de Santa Clara y en las inmediaciones de la vía
férrea San José-Limón. Sobre la huelga de los panaderos del 19 de julio de 1894, se
reclamó contra medidas gubernamentales que obligaban a un registro periódico por
parte del “Departamento de Policía de Higiene para la profilaxis de enfermedades
venéreas”; a partir de dicho registro, los panaderos estarían obligados a tener un
certificado de salud como constancia para que pudieran laborar. Los obreros
consideraron que la medida arbitraria y utilizaron la huelga; con la consecuencia que
el pan escaseó en San José. Cuando lasautoridadespúblicasresponsabilizaron a los
propietarios de las panaderías, por el estado sanitario de sus dependientes, finalizó.
En abril de 1901, se tuvo a los obreros del taller tipográfico Imprenta a Vapor en
huelga por el atraso en el pago de salarios, por lo que abandonaron sus puestos de
trabajo. Nuevamente, el 28 de mayo de 1901, más de cien panaderos volvieron a la
huelga, reclamando las condiciones de trabajo en las que les tenían sumidos los
propietarios. Con la reducción de obreros, aumentaba la carga de trabajo, con
jornadas extenuantes de más de doce horas (de las 13:00 horas hasta las 02:00 o
3:00 horas). Reclamaban la forma de pago, que era por quintal sin embargo no era
proporcional con el trabajo realizado. Reclamaron el pago de un salario fijo. El
movimiento se ejerció pacíficamente y se mantuvo por casi cuatro días. Solicitaban
la aprobación de un “Reglamento de Panaderías”, que regulara las condiciones
laborales de los panaderos. Le correspondió intervenir al Gobernador de San José
y finalmente se logró un acuerdo de recibo para las partes en conflicto. Ya algunos
historiadores marcan a inicios del Siglo XX como el momento del surgimiento de
los gremios de trabajadores, dejando de lado las sociedades mutualistas, para luego
dar paso a los sindicatos. Una tercera huelga sucede el 10 de julio de 1903,
mediante el cual el gremio de los panaderos sale victorioso al imponer sus
condiciones a los empresarios de las panaderías, logra el pago de los sueldos,
respeto a las tareas de trabajo y la contratación de los panaderos pertenecientes al
gremio respectivo. En 1919, durante el gobierno de Federico Tinoco Granados,
concretamente en el mes de mayo, se lanzan en huelga los panaderos, las pureras,
las cigarreras, y los empleados municipales, exigiendo aumento de sus salarios.
Para junio, se lanzan los maestros con las mismas pretensiones y que no se
continuara con la destitución de más maestros. Lo anterior por secuelas de la
Primera Guerra Mundial, cierre del mercado cafetalero y la disminución en el precio
del banano, hace al país caer en condiciones económicas sería, se protesta por las
condiciones laborales de los grupos de trabajadores sumidos en jornadas
excesivas, salarios paupérrimos, y destituciones. Luego durante la huelga general de
febrero de 1920, se hace un importante reconocimiento por parte del gobierno de la
época, como es oficialmente la huelga como un derecho. Tanto los gremios de
Ebanistas y Carpinteros, los albañiles, los mecánicos, los pintores del ferrocarril,
refresquerías, hosterías, sodas, cafeterías, empleados de la Fábrica Nacional de
Licores, obreros del Asilo Chapuí (jornaleros, peones y jardineros), funcionarios de
La Gaceta, empleados del tranvía, costureras, zapateros, marineros, tipógrafos,
panaderos, asalariados de las compañías eléctricas, protestan por la negativa
patronal de concederles una jornada de trabajo de ocho horas y el aumento de sus
salarios. Como es evidente, se produjo una “huelga general” en los sectores
público y privado. Contó con el apoyo económico del “Comité de Huelga”, de la
Confederación General de Trabajadores. Como forma de solución, el 4 de febrero,
el Gobierno decreta medidas a favor de las pretensiones de los funcionarios
públicos y establece la jornada laboral en ocho horas y un aumento salarial del
20%.El movimiento se mantuvo por más tiempo, debido a la negativa de algunos
patronos de avalar las pretensiones de los obreros; pero ya para el 10 de febrero, la
mayoría de las actividades volvieron a la normalidad. Es importante destacar que,
durante esa época, el gobierno manifestó que la huelga es un derecho, lo siguiente:
“se anuncia, organizado por varios obreros, un movimiento
huelguístico en esta capital y otros de igual género se manifiestan
en preparación. La huelga es un derecho, decía la hoja del
Gobierno, y el Gobierno de la República lo ampara, como una
consecuencia de su respeto por las libertades individuales. Pero ese
derecho supone también en los que lo ejercen el deber de respetar la
voluntad de los trabajadores que no quieran participar en él, así
como no alterar en forma alguna el orden público. Esta Dirección
de Policía se considera obligada a manifestar que garantizará la
libertad de los obreros para ejercer el derecho de huelga, pero
igualmente amparará sin restricciones de ninguna clase a los
obreros que decidan, por su parte continuar trabajando y hace
saber así mismo, que en cumplimiento de su obligación no tolerará
ningún acto particular o colectivo que tienda a perturbar el orden
público. Dirección General de Policía. San José 2 de febrero de
1920. Aquiles Acosta. Director General” (De la Cruz, 1981, p.107).
De igual forma, continúan los movimientos de huelga el 14 de enero de 1921,
contra la United Fruit Company por la destitución de varios de los obreros.
Pretendían la restitución de ellos y reclamaron el aumento salarial de un 30%. El
movimiento contó inicialmente con el liderazgo de la Federación de Trabajadores de
Limón, posteriormente se les unió la Confederación General de Trabajadores; sin
embargo, la huelga tuvo un fin atípico dado el conflicto limítrofe con Panamá que
obligó a un replanteamiento de las prioridades, y apoyo al país. El 10 de agosto de
1921, se produce una huelga en solidaridad de los obreros estadounidenses de
apellidos Sacco y Vanzetti. Esto produjo un altercado y uso de la fuerza, pero
prevalecieron los huelguistas. En 1934, en otra huelga bananera con diez mil
trabajadores, que da inicio el 9 hasta el 28 de agosto, donde reclamaron por
eliminar el trabajo a destajo, establecer jornadas de trabajo por seis horas diarias, un
salario mínimo de seis colones diarios, salario mensual de mínimo cincuenta
colones para los trabajadores de muelles, pagos quincenales y no pagos por
cupones, proporcionarles las herramientas de trabajo y vivienda, extenderles los
beneficios de la Ley de Accidentes de Trabajo N° 53 del 31 de enero de 1925,
contar con dispensarios médicos en fincas con personal mayor a diez trabajadores,
control de precios en el comisariato y el reconocimiento al Sindicato de
Trabajadores del Atlántico. El 1° de setiembre de ese año se produce otra huelga
con menor participación de trabajadores, sin embargo, pese a las medidas de
represión, las pretensiones de los obreros prevalecen mediante el Contrato-Ley del
10 de diciembre de 1934. Como es evidente, la huelga se llevó a cabo de hecho, y
así prevaleció hasta que fue formalmente reconocida por el Estado costarricense.
Otros antecedentes formales al derecho a la huelga se pueden encontrar en la
Constitución Política de 1917, en el que se estableció que:
“Artículo
Es obligación del Estado velar por el bienestar
de las clases trabajadoras, y para ello dictará las leyes
necesarias…”.
Se atribuye además a las luchas sociales la promulgación de algunas
disposiciones específicas que fueron regulando la materia laboral, como el Decreto
XXXV, del 18 de diciembre de 1841, sobre la jornada de trabajo de diez horas de
los peones agrícolas y en actividades artesanales; el Decreto CI, del 3 de octubre
de 1846, para la regulación del trabajo y salarios en la Imprenta Nacional; el Decreto
III, del 30 de enero de 1874, en cuanto a los derechos y deberes de los
trabajadores, construcción del ferrocarril, y escala salarial; el Decreto Ejecutivo
LXXXVIII del 21 de diciembre de 1889, para los trabajos en obras públicas. Y,
con la Ley N°100 del 9 de diciembre de 1920, a raíz del movimiento de huelga
general y ante la renuencia del sector privado de reconocer los compromisos
adquiridos en ella, donde la lucha culminó con el establecimiento de la jornada de
ocho horas para los jornaleros, artesanos, trabajadores en fincas y empresas
similares, y de diez horas para los empleados de comercio. En esa misma ley se
regula el trabajo extraordinario.
En el caso de Costa Rica, en forma cristalina se constitucionaliza el derecho
a la huelga en 1943, incluso antes de la adopción de la Carta de las Naciones
Unidas, y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. La Constitución
Política de 1871, en principio de corte liberal, contenía, aun así, algunos preceptos
que comprometían al Estado costarricense con ciertas prestaciones de contenido
social, como era el derecho a la educación. Se dice que el corte liberal
costarricense de esa Constitución no estaría del todo en la misma sintonía que sus
precursores ingleses, pero sí, en muchos de sus efectos, en el cual la pobreza,
enfermedad y el hambre campeaba entre muchos de nuestros coterráneos de
aquella época. Como respuesta se introduce la reforma constitucional de las
garantías sociales y la materialización de muchos de los principios contenidos en él,
con el Código de Trabajo de 1943. Este tiene la virtud de irrumpir en el contexto
costarricense en un status quo, para sustraer las relaciones de trabajo del campo del
derecho civil y mercantil, para humanizar más dichas relaciones. De esta forma, se
permite que aflore un tanto más ese atributo del ser humano que es el trabajo y una
vida digna.
El entonces Presidente de la República, Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia,
empeñado en cambiar esas situaciones tan apremiantes, en el cual, el Estado no
podía estar al margen, logra primero la legislación clave en materia de seguridad
social, al impulsar la enmienda a la Constitución Política de 1871, y posteriormente
la aprobación del Código de Trabajo en 1943. Al proponer la reforma
constitucional, indica en su mensaje al Congreso Constitucional del 1° de mayo de
1942, que:
“La ley que crea la Caja Costarricense de Seguro Social y la
obligatoriedad de los seguros que amparan la vida del trabajador,
constituye el primer eslabón de una serie de reformas que
consideramos imprescindibles para equilibrar las justas relaciones
entre patronos y asalariados. Colocándonos en un punto de vista
enteramente cristiano, creemos que para asegurar las bases de la
paz futura del pueblo costarricense, es necesario consignar en la
Constitución el principio que crea los seguros sociales como un
derecho inalienable de los trabajadores, administrado por la Caja
Costarricense de Seguro Social. Ese principio, junto con el que crea
el salario mínimo, la jornada máxima de ocho horas, el derecho de
sindicalización para patronos y obreros, la protección del anciano,
la madre y el niño como un deber social del Estado, y todas
aquellas otras medidas que el Poder Ejecutivo considere justas
para levantar el nivel espiritual, moral y físico de las clases
trabajadoras, formará parte de un proyecto para un nuevo capítulo
de la Constitución que se llamará de Garantías Sociales”.
Basta con transcribir parte del mensaje que él envió al Congreso
Constitucional de la época, en la que destacó que:
“…con lo dicho no hemos querido significar que estas normas de
Gobierno hayan sido o sean privilegio exclusivo de nosotros. Muy al
contrario: ellas tienen un profundo respaldo histórico que nadie
puede negar. El Tratado de Versalles de 28 de junio de 1919, al
concretar el pensamiento de justicia social que imperó en el mundo
como corolario de la primera guerra mundial, consideró en el
preámbulo de su parte XIII que dio lugar a la Constitución de la
Organización Internacional de Trabajo, entre otros nobles
conceptos, los siguientes:
“Que existen condiciones de trabajo que implican para un gran
número de personas la injusticia, la miseria y las privaciones, lo
cual engendra tal descontento que constituye una amenaza para la
paz y la armonía universales; que es urgente mejorar dichas
condiciones, por ejemplo, en lo concerniente a la reglamentación de
las horas de trabajo, a la fijación de una duración máxima de la
jornada y de la semana de trabajo, a la fijación de una duración
máxima de la jornada y de la semana de trabajo, al reclutamiento
de la mano de obra, a la lucha contra el paro, a la garantía de un
salario que asegure condiciones de existencia decorosas, a la
protección del trabajador contra las enfermedades generales o
profesionales y los accidentes de trabajo, a la protección de los
niños, de los adolescentes y de las mujeres, a las pensiones de vejez
y de invalidez, a la defensa de los intereses de los trabajadores
ocupados en el extranjero, a la afirmación del principio de la
libertad de asociación sindical, a la organización de la enseñanza
profesional y técnica y a otras medidas análogas; y que la no
adopción por una nación cualquiera de un régimen de trabajo
realmente humano pone obstáculos a los esfuerzos de las demás
naciones deseosas de mejorar la suerte de los obreros en su propios
países”.
En consecuencia, desde hace un cuarto de siglo las naciones que
suscribieron dicho Tratado, “movidas por sentimientos de justicia y
humanidad, así como por el deseo de asegurar una paz mundial
duradera que no puede fundarse sino sobre la base de la justicia
social”, proclamaron oficialmente y al unísono la necesidad de
promulgar leyes como la que ahora os proponemos. Sin embargo,
algunas de esas naciones, por causas que todos vosotros conocéis,
olvidaron muy pronto la inconmovible verdad que respalda a esos
principios y dieron lugar, con la no aplicación de los mismos, a que
se desarrollara con el tiempo un nuevo y más grande conflicto
mundial. Pero, en cambio antes y después de que éste se desatara,
muchos otros pueblos empezaron a dar validez, en la práctica, a
tan justas doctrinas. Y la tendencia ha ido tomando poco a poco
cuerpo, hasta el punto de que hoy constituye una corriente de
liberación incontenible. La creciente fraternidad de los pueblos y el
desarrollo constante de la democracia a modo de común
denominador entre ellos, han tenido la virtualidad de dar
soluciones idénticas en denominador entre ellos, han tenido la
virtualidad de dar soluciones idénticas en sus lineamientos
generales a problemas que en todas partes se han originado en la
falta de protección oportuna y suficiente para los grupos menos
capacitados económicamente. Todas las instituciones creadas por la
legislación del trabajo guardan una analogía de conjunto que
tiende a internacionalizarse cada día más, y esto sólo puede
tomarse como signo de que se ha llegado a un consenso universal
sobre lo que debe hacerse y cómo debe hacerse en cuestiones de
tanta trascendencia. Y así es”.
(https://www.imprentanacional.go.cr/editorialdigital/libros/literatura%20costarricense/libro_de_calderon_guardia_edincr.pdf)
Pero, cabe destacar ya sobre el tema del paro y de la huelga, lo siguiente:
“La reglamentación del derecho de los patronos al paro y de
los trabajadores a la huelga la hacemos en el Título Sexto de
nuestro proyecto. Creemos, con los más reputados autores que han
escrito sobre estos extremos, que los conflictos colectivos de carácter
económico y social, por mucho que sean objeto de estudio y de
regulación por el Derecho de Trabajo, son siempre, en el fondo,
fenómenos antijurídicos. Lo normal en la sociedad es el orden y la
continuidad en el trabajo y en la producción. Y sólo porque las
huelgas y los paros son síntoma seguro de que el organismo social
donde aquéllas y éstos ocurren no marcha con la regularidad que
debiera, nosotros pretendemos dar juridicidad a hechos que carecen
de ella, con el propósito de regular cuidadosamente el ejercicio de
los derechos respectivos, y de prevenir, para lo futuro, el
acaecimiento de dichas huelgas o paros. Bien sabemos que la
Organización Internacional de Trabajo adoptó, el 12 de noviembre
de 1921, un convenio en Ginebra, que obliga a sus signatarios a
garantizar a todas las personas ocupadas en la agricultura los
mismos derechos de coalición que los trabajadores urbanos y a
derogar toda disposición legislativa o de otra clase que tenga por
objeto restringir dichos derechos en lo que atañe a los trabajadores
agrícolas. Pero nuestro íntimo convencimiento es que la
agricultura, lo mismo que sus actividades conexas, constituye en un
país como el nuestro que depende y vive exclusivamente de lo que
producen sus campos, un verdadero servicio público, que no puede
ni debe paralizarse, por razones de interés común, a causa de una
huelga o de un paro. En consecuencia, de acuerdo con el artículo
56 del Capítulo relativo a las Garantías Sociales, nosotros
prohibimos la suspensión de los trabajos agrícolas y similares por
razón de conflictos colectivos y, para garantía y protección de
finqueros y de peones, establecemos la obligatoriedad del arbitraje,
en la seguridad de que las autoridades judiciales, asesoradas por
representantes de patronos y trabajadores, sabrán dirimir los
litigios económico sociales que se pueden presentar, a base de
estudio justicia y equidad”.
(https://www.imprentanacional.go.cr/editorialdigital/libros/literatura%20costarricense/libro_de_calderon_guardia_edincr.pdf).
¿Cómo justificar que a pesar de la existencia de obligaciones internacionales
se propone y se aprueba legislación contraria a esa corriente internacionalista? Es
claro, que la única razón reside en que era una fuente económica de suma
importancia para el país, lo que posteriormente fue declarado inconstitucional por
parte de esta Sala o reformado por el legislador, una vez que la economía
costarricense fue diversificándose. La lamentable disposición de entender como
servicios públicos, a los trabajadores ocupados en la siembra, cultivo, atención o
recolección de productos agrícolas, pecuarios o forestales, lo mismo que su
elaboración, cuando, de no realizarse, su beneficio inmediato se deterioren dichos
productos (art. 376, inciso b), del Código de Trabajo), que estuvo vigente por
tantos lustros, fue posteriormente despejada por esta Sala en su Sentencia N°
1998-01317 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998. En ella, se conoció una
acción de inconstitucionalidad interpuesta por varios sindicatos contra
disposiciones del Código de Trabajo, alegando, entre otros derechos, la afectación
al derecho de sindicación, acción sindical y despliegue de la actividad sindical. Al
ser un precedente de relevancia para esta sentencia, se cita de la siguiente manera:
“DEL DERECHO DE SINDICACIÓN.- Para entender el enfoque
constitucional del derecho de sindicación es indispensable referirse en
primer término al artículo 60 de la Constitución Política, cuyo párrafo
primero dice:
“Artículo
Tanto los patronos como los trabajadores
podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y
conservar beneficios económicos, sociales o profesionales”.
El numeral 60 -parcialmente transcrito- contenido en el Título Quinto
de la Constitución Política (“Derechos y Garantías Sociales”)
consagra la sindicación como un derecho de libertad, que faculta a
quienes emplean los servicios de otras personas (empleadores) y a
quienes prestan los servicios materiales, intelectuales o de ambos
géneros, en virtud de un contrato de trabajo (trabajadores), a
constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, así
como a afiliarse a estas organizaciones para preservar y lograr los
fines que el mismo artículo 60 prescribe como propios de la actividad
sindical. El citado artículo establece al menos cuatro postulados cuya
mención permitirá el desarrollo de los razonamientos siguientes, a
saber: a) que el derecho de sindicación pertenece a los trabajadores y
a los empleadores; b) que la condición de trabajador o empleador es
suficiente para optar, en libertad, por la afiliación a esta clase de
organización; c) que la organización sindical es idónea para
preservar y conseguir los intereses de los trabajadores y empleadores
sindicados; y d) que los intereses de los trabajadores y empleadores
que inspiran la acción de los sindicatos, son únicamente los de
naturaleza económica, social o profesional. DEL CONTENIDO DE
LA ACCIÓN SINDICAL.- La garantía de la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación encuentra también apoyo en los
Convenios Internacionales de la Organización Internacional del
Trabajo (O.I.T.) debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa
y aplicables en nuestro país de conformidad con el artículo 7 de la
Constitución Política. En el caso concreto y en lo que atañe a la
acción sindical, el Convenio Número 87 de la O.I.T. aprobado
mediante ley número 2561 de once de mayo de mil novecientos
sesenta, llamado Convenio Relativo a la Libertad Sindical y a la
Protección del Derecho de Sindicación, establece límites a los
trabajadores y empleadores para formar parte de la organización, que
son la observancia de los estatutos de la organización y que la
actividad desplegada armonice con la legislación interna del Estado
miembro. Disponen los artículos 2º y 8.1 citados:
“ARTICULO
Los trabajadores y los empleadores, sin
ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como
el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de
observar los estatutos de las mismas.
“ARTICULO 8
Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente
Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones
respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o
las colectividades organizadas, a respetar la legalidad”.
Para hacer posible la acción sindical, los numerales 3.2, 8.2 y
11 del Convenio 87 de la O.I.T. exigen expresamente a las
autoridades públicas garantizar el ejercicio legal del derecho y por
otro abstenerse de entorpecerlo o limitarlo ilegítimamente:
“ARTICULO 3. 1.(…)
Las autoridades públicas deberán
abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho
o a entorpecer su ejercicio legal”.
“ARTICULO 8.1. (…)
La legislación nacional no
menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las
garantías previstas por el presente Convenio”.
“ARTICULO
Todo Miembro de la Organización
Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente
Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y
apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los
empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación”.
En cuanto al contenido de la acción sindical, el artículo 3.1 del
Convenio de cita enumera un elenco de derechos y facultades que
derivan del derecho de sindicación, entre los que están el derecho
de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elderecho
de elegir libremente a sus representantes, el derecho de organizar su
administración y sus actividades y el derecho de formular su
programa de acción. Dispone textualmente el artículo de cita:
“ARTICULO 3.
Las organizaciones de trabajadores y de
empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y
reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus
representantes, el de organizar su administración y sus
actividades y el de formular su programa de acción”.
Atendiendo a la letra y al espíritu de todas las disposiciones
transcritas, resulta evidente que mediante el Convenio 87 de la O.I.T.
lo que se pretende es definir los derechos básicos que integran y
constituyen el contenido de la libertad sindical, si bien el ejercicio de
esos derechos debe encuadrarse en el orden de la legalidad. Las
normas de carácter internacional transcritas garantizan además a los
afiliados a las organizaciones de carácter sindical, un área de
libertad frente a los poderes públicos de los Estados miembros, pues
así como les llama a los trabajadores y empleadores a promover y
ejercer el derecho de sindicación, obliga a los Estados miembros del
Convenio a no obstaculizar la actividad sindical y a no interferir
indebidamente en las actividades de esa naturaleza. Ello permite
concluir que la normativa citada repudia la intromisión estatal aun de
orden legal que pueda menoscabar, esto es, menguar irrazonable,
desproporcionada o innecesariamente la actividad sindical. Ahora
bien, específicamente en relación con la acción sindical en el sector
agrícola, mediante la ley número 3172 del doce de agosto de mil
novecientos sesenta y tres, la Asamblea Legislativa aprobó el Convenio
N° 11 de la O.I.T. -que es el Convenio relativo a los derechos de
asociación y de coalición de los trabajadores agrícolas- de mil
novecientos veintiuno, adoptado por la Conferencia Internacional del
Trabajo. El artículo 1° del Convenio N°11 ordena, en relación con los
trabajadores del área agrícola, que debe garantizarse a este sector de
la economía los mismos derechos de asociación y coalición que asisten
a los trabajadores del sector industrial. Estatuye en su parte final el
deber de los Estados que ratifiquen el Convenio N°11, de derogar
cualquier disposición que tenga por efecto menoscabar dichos
derechos, en lo que respecta a los trabajadores agrícolas. Dice la
norma:
“ARTICULO
Todo Miembro de la Organización
Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se
obliga a asegurar a todas las personas empleadas en la
agricultura los mismos derechos de asociación y de coalición que
a los trabajadores de la industria, y a derogar cualquier
disposición legislativa o de otra clase que tenga por efecto
menoscabar dichos derechos en lo que respecta a los
trabajadores agrícolas”.
Se tiene entonces que la libertad de sindicación en el sector
agrícola se encuentra reforzada de manera expresa por el Convenio
N° 11 de la O.I.T. mediante el cual se pretende que la población
laboral de ese sector alcance el nivel de otros sectores,
específicamente del sector industrial, de forma que pueda disfrutar
de los mismos derechos sociales y potenciar la acción sindical para
el cumplimiento de sus fines. DEL DERECHO DE HUELGA.-
Para garantizar de manera efectiva la libre acción sindical,
entendida ésta como el ejercicio y disfrute del derecho de
sindicación, enfocado a desarrollar y alcanzar los fines
constitucionales plasmados en el artículo 60, el constituyente
incorporó en el artículo 61 constitucional mecanismos jurídicos que
forman parte del contenido esencial del derecho de sindicación,
como son “(…) el derecho de los patronos al paro y el de los
trabajadores a la huelga,(…)”. Dichos institutos constituyen
medidas de presión legítimas o medios de defensa de los intereses de
los trabajadores y empleadores que se perfilan como el derecho de
incumplir transitoriamente el contrato de trabajo, de conformidad
con la legislación nacional vigente, con el propósito de preservar,
afirmar y perseguir los intereses que enuncia la propia Constitución
y a los que el Estado debe procurar los adecuados cauces jurídicos
e institucionales”.
Ahora bien, para abordar la consulta formulada, esta Sala se abocará a
conocerla en el mismo orden presentado por los consultantes, de la siguiente
manera:
La reforma al artículo 349, del Código de Trabajo y 19, de la Ley
de Notificaciones (establecidos en los artículos 1° y 3° del proyecto). Los
artículos establecen lo siguiente:
“Artículo 349.- Los sindicatos están obligados:
(…)
d. A enviar cada año al mismo Departamento una nómina
completa de sus miembros, y señalar un medio electrónico para
atender notificaciones. Dicha dirección electrónica debe estar
debidamente registrada y actualizada ante el Ministerio de
Trabajo, y será utilizada exclusivamente para recibir notificaciones
en los trámites de calificación de movimientos huelguísticos
regulados en este código y para los efectos del trámite del artículo
375 bis de este código. El Ministerio de Trabajo brindará acceso
público y en línea a la lista de medios electrónicos establecidos por
cada una de las organizaciones sindicales registradas. En caso de
incumplimiento de este requisito, las resoluciones que se dicten se
tendrán por notificadas de forma automática.
…
Transitorio.- Para el cumplimiento de la obligación establecida en
el inciso d) de este artículo se establece el plazo de treinta días
contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley”.
"Artículo
Resoluciones. Las siguientes resoluciones se
notificarán a las personas físicas de forma personal. Tendrán ese
mismo efecto las realizadas en el domicilio contractual, la casa de
habitación, o el domicilio real o registral.
a) El traslado de la demanda o auto inicial en cualquier clase de
proceso, salvo que la parte demandada o interesada ya haya hecho
señalamiento para atender notificaciones en el mismo expediente, o
en los procesos de expropiación, cuando exista señalamiento para
atender notificaciones en el expediente administrativo, o en los
procesos de calificación de los movimientos huelguísticos en que se
procederá de conformidad con el Código de Trabajo[…]".
Sobre este tema, los reclamos que se formulan no están del todo claros; sin
embargo, se entiende que la duda de constitucionalidad proviene de la innovación
que establece el legislador al establecer la obligación de señalar un medio
electrónico para recibir notificaciones, lo que consideran es una medida exclusiva y
discriminatoria para los sindicatos. Manifiestan que violenta la libertad sindical y el
derecho a la sindicación (Convenio 87, de la OIT). Estiman que establecer la
notificación inicial en forma personal es una garantía del derecho a la defensa y del
debido proceso, y que establecer este tipo de notificación electrónica es una clara
injerencia en la organización administrativa. Lo primero que debe establecer la Sala,
al igual que se ha establecido en otros casos, es que el legislador, en uso del
principio de configuración de las normas procesales y procedimientos
administrativos, puede estructurarlos técnicamente de la forma y la manera que
estime correctos. En tal sentido, el legislador puede diseñar los procesos de tal
forma que permita su desarrollo lógico y concatenado de procedimientos,
únicamente limitado por los derechos fundamentales contenidos en el Derecho de la
Constitución (se reitera aquí lo establecido en el punto 1) sobre los vicios de
procedimiento, y la protección de datos personales Ley N° 8968 "Protección de la
persona frente al tratamiento de sus datos personales"). En tal sentido, la escueta
fundamentación de este punto, no permite extraer cómo se considera una injerencia
en el aspecto de la organización administrativa del Sindicato, si lo que dispone es
un requisito al externo del sindicato, como parte del cumplimiento de una
obligación establecida en el inciso d), del numeral 349, del Código de Trabajo, y un
requerimiento procesal para dar curso a los trámites de calificación de movimientos
huelguísticos contenidos en el Código de Trabajo. Los sindicatos, en tesis de
principio, deben moverse y acomodarse a la legalidad de sus actuaciones.
En realidad, estima la Sala, que la exigencia responde a una formalidad, a un
esquema de requisitos para tener por establecido el proceso judicial, a partir del
rompimiento de la paz laboral y social. En este sentido, muchas veces el
movimiento de huelga se desborda de la relación trabajadores-patrono, y
dependiendo de su importancia permea a la sociedad en general con implicaciones
sociales y económicas serias. En este sentido, se actualiza la disposición a una era
digital dentro de la libre conformación del legislador sobre ciertas actuaciones
jurisdiccionales urgentes de carácter económico y social, evita las prácticas
dilatorias que pueden producirse en las notificaciones personales y contrarias a la
buena fe procesal. Adicionalmente, se trata de un esquema procesal cuyo fin es
coadyuvar con la eficiencia del proceso, así como la urgencia del Estado en
controlar la legalidad de un mecanismo de presión de los trabajadores que ejercen
no solo un impacto entre las partes en conflicto, sino más allá de ellos. De ahí que,
lo que es necesario es la garantía de que en la implementación de este tipo de
medios para practicar notificaciones, para las partes del litigio se hace necesario
que sean seguras y efectivas a los medios electrónicos señalados, así como que
garanticen el recibido de la notificación de curso, como medio para garantizar un
avance procesal correcto, y el ejercicio adecuado del derecho a la defensa y debido
proceso. Por otra parte, no es una obligación exclusiva dirigida únicamente a los
sindicatos; por el contrario, son obligaciones que han sido establecidas en
diferentes cuerpos normativos como el párrafo 1°, del artículo 134 y 137, del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
1.1 Nota del Magistrado Rueda Leal sobre el punto 1.-“La reforma al
artículo 349 del Código de Trabajo y 19 de la Ley de Notificaciones
(establecidos en los artículos 1º y 3º del proyecto)” del
IV.-
“Consulta sobre el fondo”.
Advierto que los artículos 134 y 137 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios están referidos a un procedimiento administrativo, no a
un proceso jurisdiccional, por lo que no resulta útil su alusión a los efectos de
resolver el sub lite.
Sobre el artículo 371, por violación a diversos motivos de
constitucionalidad. El artículo establece lo siguiente:
“Artículo 371- La huelga legal es un derecho que consiste en la
suspensión concertada y pacífica del trabajo, en una empresa,
institución, establecimiento o centro de trabajo, acordada y
ejecutada por una pluralidad de tres personas trabajadoras, como
mínimo, que represente más de la mitad de los votos emitidos
conforme al artículo 381, por los empleados o las empleadas
involucrados en un conflicto colectivo de trabajo, para lo siguiente:
a) La defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales.
b) La defensa de sus derechos en los conflictos jurídicos colectivos
señalados en el artículo 386.
Serán ilegales las huelgas políticas o aquellas que no tengan
conexión directa con la relación de empleo o incumplimientos
laborales imputables al patrono.
Además de la huelga contractual se permitirá también la huelga
que tenga por finalidad protestar contra políticas públicas, siempre
que dichas políticas afecten de forma directa los intereses
económicos o sociales de los trabajadores. En este caso deberán
cumplirse los requisitos del artículo 377 de este código, con
excepción de la conciliación previa. Este tipo de huelgas no podrá
tener una duración superior a 48 horas, ni podrán reiterarse por el
mismo motivo.
La regulación del párrafo anterior no afectará el derecho a realizar
marchas, concentraciones, mítines u otras manifestaciones
permitidas por el ordenamiento jurídico que se realicen en horas no
laborales, sin restricción alguna de duración.
Las anteriores disposiciones tampoco afectarán el derecho a
manifestarse de los trabajadores independientes, o de aquellas
personas que no se encuentren vinculadas a una relación laboral.
Aparte de los casos indicados en este artículo, no se permitirán
huelgas atípicas ni serán consideradas como legales ningún otro
tipo de huelgas.
No se considerará pacífica ninguna huelga que conlleve bloqueos
en vías públicas o que impida el acceso a las instalaciones o
servicios públicos, la realización de sabotaje sobre bienes públicos,
la perpetración de conductas que comporten un ilícito penal, o que
imposibiliten el derecho a laborar de los trabajadores que no se
encuentren en huelga”.
Consultan sobre lo dispuesto en el párrafo 3°, que dispone:
“Serán ilegales las huelgas políticas de cualquier índole o
aquellas que no tengan conexión directa con la relación de empleo
o incumplimientos laborales imputables al patrono”.
Se acusa de que se trata de una limitación totalmente injustificada.
De conformidad con la redacción, una primera objeción respecto de la
violación al principio de legalidad, es porque la indefinición de la huelga “política”,
vulnera los artículos 11, de la Constitución Política y de la Ley General de la
Administración Pública. Aducen que la carga ideológica del momento puede teñir
tal calificación y ser contraria al principio de certeza y seguridad jurídica.
El uso de conceptos demasiado amplios pueden tender a restringir la libertad
al autorizar actuaciones estatales contra ellas demasiado generales, sin embargo,
también puede ser parte de la estrategia del legislador de permitir a los Tribunales de
Justicia precisar los términos jurídicos, en las leyes, especialmente, cuando se trata
de comportamientos que ofrecen gran dificultad por estar en áreas jurídicas de gran
capacidad de absorción, y deben delimitarse entre derechos humanos, como los
derechos a la manifestación política ( Constitucional), de la asociación
política ( Constitucional), entre otros. En este sentido, frente a
conceptos con gran capacidad de absorción, no podría exigirse una descripción
detallada, con lenguaje exhaustivo y preciso, de conductas u omisiones, pues
evidentemente, la manifestación política está protegida constitucionalmente, por los
diversos recaudos constitucionales. La técnica que usa el legislador no es
inconstitucional, en el tanto se vale del operador jurídico para dibujar y trazar una
línea divisoria entre lo que establece el artículo 371 consultado, en cuanto a la
huelga contractual y la protesta contra políticas públicas que afecten a los
trabajadores, en cuyo caso, los jueces deben interpretar restrictivamente el
concepto de huelga política, y los derechos humanos en forma amplia, pues habrá
casos en los cuales las políticas públicas tienen un impacto directo en los derechos
o intereses de los trabajadores.
Entonces, aunque la norma no define qué son huelgas políticas, esto supone
que su contenido puede ser llenado, judicialmente, en concordancia con la reforma
al artículo 371, del Código de Trabajo. La Sala toma nota que el proyecto de ley
consultado garantiza con esta disposición que permitirá la huelga que tenga por
finalidad protestar contra las políticas públicas, siempre que afecten de forma
directa los intereses económicos y sociales de los trabajadores. En consecuencia, la
falta de definición de huelga “política” no es contraria al principio de legalidad y
por lo tanto no es inconstitucional.
En segundo lugar, la duda se mantiene respecto de la ilegalidad de lo que no
tenga conexión directa con la relación de empleo o incumplimiento laboral
imputable al patrono. Esto toda vez que afirman que el Comité de Libertad Sindical
de la OIT establece que la declaratoria de ilegalidad de una protesta por las
consecuencias sociales y laborales de la política económica del gobierno y su
prohibición, constituye una grave violación de la libertad sindical. La indefinición
mencionada agrega ese tipo de restricción a la libertad de expresión y asociación, la
cual sería una restricción arbitraria, y debería reconocerse la seguridad jurídica de
quienes ejercen ese derecho. Hay un sesgo prohibicionista, que restringe la
manifestación contra decisiones del gobierno que directamente atentan contra
ciudadanos y trabajadores. En este sentido, afirman que hay afectación a la libertad
sindical. La decisión de montos de salarios mínimos no depende de una relación
laboral específica, o decisiones políticas que inciden en calidad de vida, la
inflación, la estructura de precios de bienes y servicios, etc. Entonces no se podría
protestar si en la relación laboral hay un pago por encima del mínimo legal. Asumen
la misma posición respecto de otros ejemplos, reformas tributarias, ambientales,
seguridad ocupacional, etc.
Para la Sala, evidentemente el Estado está en la posibilidad de establecer
políticas y regulaciones a los derechos fundamentales, en una necesidad de
conciliar el ejercicio de ellos, dado que no son absolutos, y se requiere del ejercicio
responsable. El artículo 61 Constitucional hace remisión a la ley y corresponde al
legislador establecer este balance, sujeto claro está a la revisión judicial cuando
corresponda. Es importante señalar, además, que la huelga política es la que en
doctrina se puede conocer como la huelga extralaboral, la cual estaría en
contraposición de la huelga laboral o contractual. Esta última, sería la huelga que
tiene su origen en conflictos de una relación propia de trabajo, mientras que las
primeras se fundamentan ya no en conflictos de la relación laboral, sino que en la
que tiene motivos políticos o ajenos al vínculo laboral. En tal sentido, la huelga
trasciende la relación laboral y afecta de modo directo al patrono con la finalidad de
trascender a la vida política y social del país. Lo que se pretende es la cesación o
adopción de medidas gubernativas que favorezcan los intereses de una categoría de
trabajadores. En este sentido, hay ordenamientos jurídicos que regulan este tipo de
huelgas, como en Holanda, con medidas más o menos restrictivas, y donde no lo
estaría, los Tribunales sostienen que se puede practicar por falta de regulaciones,
como en República Checa, Suráfrica, Croacia, República Eslovaca. En Costa Rica,
el legislador está reconociendo plenamente la huelga laboral y la huelga que tiene
como finalidad protestar contras políticas públicas, optando restringidamente en
este tipo de huelga, pero que afecte de forma directa los intereses económicos o
sociales de los trabajadores.
Dicen los consultantes que las cosas deben ser vistas desde su función,
alegan que la huelga debe ser abordada para defensa de intereses y derechos
económicos y sociales como grupo social. El Comité de Libertad Sindical amplía
su cobertura no solo a cuestiones ad intra de la relación laboral, sino a cuestiones
de los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores presentes en
grandes cuestiones de política, económica y social. Pero, en el criterio de la Sala, la
presión que ejerce este tipo de huelga es sobre los poderes públicos y sus
instituciones, y no es extraño que la doctrina reconozca a la huelga política, como
una forma abusiva por los móviles según la doctrina francesa, muchas veces ajena a
la especificidad de la relación laboral, de modo que permite concluir que no es
estrictamente atinente a la relación laboral. El meollo del asunto, es determinar si la
forma en que aborda el legislador esta prohibición, estaría dentro de su área de
competencias constitucionales. El que el legislador adopte una forma u otra para
regular la huelga, es una función que la realiza desde la perspectiva del artículo 61,
Constitucional, por establecer un ejercicio de un instituto de derecho laboral
colectivo, que no debe mezclarse, con la relación laboral en sentido estricto, es
decir, con la contractual.
La Sala estima, que en el caso que nos ocupa, la huelga no debe ser
equiparada a otras formas de manifestación política, más aún, la legislación que se
propone es cuidadosa, por cuanto no establece prohibición alguna a la
manifestación política o el derecho a la asociación política, cuando señala que la
“…regulación del párrafo anterior no afectará el derecho a realizar marchas,
concentraciones, mítines u otras manifestaciones permitidas por el ordenamiento
jurídico que se realicen en horas no laborales, sin restricción alguna de
duración”. Lo que hace es que declara ilegales el uso de lo que se conoce como la
huelga, con fines distintos a aquellas que no tengan conexión directa con la relación
de empleo o incumplimiento laborales imputables al patrono. La huelga legal, es una
forma de suspensión de los contratos laborales una vez que se han agotado los
requisitos del artículo 377, salvo el de la conciliación previa. La reforma al artículo
371, del Código de Trabajo, circunscribe la huelga a los supuestos, que podrían
calificarse como típicas manifestaciones de huelga, movimientos de acción sindical
de los trabajadores, para la defensa y promoción de sus intereses económicos y
sociales, así como la defensa en los conflictos jurídicos colectivos del artículo 386,
del Código. Por todo ello, no se considera que sea inconstitucional.
Además, los consultantes señalan que producto de la moción 7-2, que se
aprobó el 3 de setiembre, se introdujo una excepción con un párrafo exigiendo que
haya afectación directa a los intereses económicos o sociales de los trabajadores,
en cuyo caso, se debe cumplir con el artículo 377, del Código de Trabajo, con
excepción de la conciliación previa. Aducen que limita la huelga a cuarenta y ocho
horas y no podrá reiterarse por el mismo motivo. La consideran una mordaza y se
atenta contra el principio de participación democrática, con violación al artículo 9,
de la Constitución Política. Concluyen que se falta a la progresividad contenido en
el artículo 26, de la Convención Americana de Derechos Humanos. Alegan los
consultantes que la normativa implica censura previa.
Al abordar el problema que los consultantes formulan a esta Sala, tiene que
analizarse primero desde los límites del derecho a la huelga. Lo que en doctrina
nacional hace alusión a los límites externos e internos. Lo primero, tiene relación
con un problema de la inserción del derecho a la huelga en un sistema jurídico:
rango jerárquico que el legislador o constituyente le dé, y de las limitaciones
entendidas como las mutuas relaciones recíprocas con otros derechos de igual
rango. En cuanto a lo segundo; es decir, a lo interno, se construye por la noción del
derecho a la huelga y los principios que lo informan, los cuales se verán también
amoldados por los derechos y principios de mayor rango. Es claro, que debe
existir alguna forma de tutela de los derechos de terceros frente a un movimiento
huelguístico que afecta a miles de costarricenses, es ahí donde, si bien, la
legislación rectifica y corrige la utilización de la figura de la huelga solo para fines
laborales o cuando las políticas públicas puedan afectar en forma directa los
intereses económicos o sociales de los trabajadores. Pero, es en sí mismo, un
derecho fundamental a disposición de los trabajadores públicos y privados, y debe
haber razones de peso, para limitar o incluso para prohibir el ejercicio de este
derecho.
2.1
Razones particulares del Magistrado Rueda Leal en relación con
el punto 2.- “Sobre el artículo 371, por violación a diversos motivos de
constitucionalidad” del
“
Consulta sobre el fondo”.
En cuanto a este punto, considero que el numeral 371 no es inconstitucional
por las siguientes razones.
Tal ordinal del proyecto consultado establece:
“Artículo 371- La huelga legal es un derecho que consiste en la suspensión
concertada y pacífica del trabajo, en una empresa, institución,
establecimiento o centro de trabajo, acordada y ejecutada por una
pluralidad de tres personas trabajadoras, como mínimo, que represente
más de la mitad de los votos emitidos conforme al artículo 381, por los
empleados o las empleadas involucrados en un conflicto colectivo de
trabajo, para lo siguiente:
a) La defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales.
b) La defensa de sus derechos en los conflictos jurídicos colectivos
señalados en el artículo 386.
Serán ilegales las huelgas políticas o aquellas que no tengan conexión
directa con la relación de empleo o incumplimientos laborales imputables
al patrono.
Además de la huelga contractual se permitirá también la huelga que tenga
por finalidad protestar contra políticas públicas, siempre que dichas
políticas afecten de forma directa los intereses económicos o sociales de los
trabajadores. En este caso deberán cumplirse los requisitos del artículo
377 de este código, con excepción de la conciliación previa. Este tipo de
huelgas no podrá tener una duración superior a 48 horas, ni podrán
reiterarse por el mismo motivo.
La regulación del párrafo anterior no afectará el derecho a realizar
marchas, concentraciones, mítines u otras manifestaciones permitidas por
el ordenamiento jurídico que se realicen en horas no laborales, sin
restricción alguna de duración.
Las anteriores disposiciones tampoco afectarán el derecho a manifestarse
de los trabajadores independientes, o de aquellas personas que no se
encuentren vinculadas a una relación laboral.
Aparte de los casos indicados en este artículo, no se permitirán huelgas
atípicas ni serán consideradas como legales ningún otro tipo de huelgas.
No se considerará pacífica ninguna huelga que conlleve bloqueos en vías
públicas o que impida el acceso a las instalaciones o servicios públicos, la
realización de sabotaje sobre bienes públicos, la perpetración de conductas
que comporten un ilícito penal, o que imposibiliten el derecho a laborar de
los trabajadores que no se encuentren en huelga”.
En concreto, la norma regula tres tipos de huelgas: las huelgas contractuales,
las huelgas puramente políticas y las huelgas contra políticas públicas. Las primeras
serían legales, las segundas serían absolutamente ilegales y las terceras serían
legales en tanto afecten de forma directa los intereses económicos o sociales de los
trabajadores.
Al respecto, las Diputadas y los Diputados consultan sobre el contenido del
párrafo 3°, que dispone: “Serán ilegales las huelgas políticas de cualquier índole
o aquellas que no tengan conexión directa con la relación de empleo o
incumplimientos laborales imputables al patrono”, toda vez que consideran que
se trata de una limitación injustificada.
Ahora, si bien se acusa que existe una indefinición del concepto de “
huelga
política”, en la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta
edición (2018), se observa que este tipo de huelgas no están resguardadas por los
principios de libertad sindical:
“760. Las huelgas de carácter puramente político y las huelgas decididas
sistemáticamente mucho tiempo antes de que las negociaciones se lleven a
cabo no caen dentro del ámbito de los principios de libertad sindical.
(Véanse Recopilación de 2006, párrafo 528; 340º informe, Caso núm.
2413, párrafo 901; 344º informe, Caso núm. 2509, párrafo 1245; y 353º
informe, Caso núm. 2619, párrafo 573.)
761. Las huelgas de carácter puramente político no entran en el ámbito de
la protección deparada por los Convenios núms. 87 y 98.
(Véanse 346º informe, Caso núm. 1865, párrafo 749; y 353º informe,
Caso núm. 1865, párrafo 705.)
(…)
763. Si bien las huelgas de naturaleza puramente política no están
cubiertas por los principios de la libertad sindical, los sindicatos deberían
poder organizar huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica
contra la política económica y social del gobierno.
(Véanse Recopilación de 2006, párrafo 529; 344º informe, Caso núm.
2509, párrafo 1247; 348º informe, Caso núm. 2530, párrafo 1190; 351º
informe, Caso núm. 2616, párrafo 1012; 353º informe, Caso núm. 2619,
párrafo 573; 355º informe, Caso núm. 2602, párrafo 668; 360º informe,
Caso núm. 2747, párrafo 841; y 372º informe, Caso núm. 3011, párrafo
646.)”.
Lo anterior, aun cuando sea
soft law, muestra que no existe controversia a
nivel del Comité de Libertad Sindical sobre la falta de tutela internacional de las
huelgas puramente políticas. Así, queda a libre discrecionalidad de cada país
permitirlas o no.
En este caso, el proyecto considera ilegales las huelgas políticas que no
tengan conexión directa con la relación de empleo o incumplimientos laborales
imputables al patrono, lo cual, por lo expuesto anteriormente, no lo estimo
improcedente.
Por otra parte, las Diputadas y los Diputados también consultan sobre la
exigencia de que en las huelgas contra políticas públicas haya afectación directa a
los intereses económicos o sociales de los trabajadores y que, además, limita la
huelga a cuarenta y ocho horas y la posibilidad de reiterarla por el mismo motivo.
Sobre este último aspecto, remito a las razones separadas que consignó en el
punto 3.- “Sobre el plazo de cuarenta y ocho horas dispuesto en el artículo 371
consultado” de este considerando.
Sobre el plazo de cuarenta y ocho horas dispuesto en el artículo
371 consultado. El rango del derecho a la huelga es constitucional, lo mismo que
su relación en igualdad con el derecho al paro. El artículo 61, de la Constitución
Política de 1949, consagra el derecho a la huelga. Así,
“Artículo
Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de
los trabajadores a la huelga, salvo los servicios públicos, de
acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a
las regulaciones, las cuales deberán desautorizar todo acto de
coacción o de violencia”.
Pero, el primero, como derecho fundamental, se relaciona con otros
derechos individuales (civiles y políticos), así como las garantías sociales
(derechos económicos, sociales y culturales) contenidas en la Constitución.
Adicionalmente, a lo interno, debe indicarse que la misma Constitución Política
limita el derecho a la huelga a los servicios públicos y conforme a sus regulaciones.
En este sentido, la Sala entiende que la Constitución hace referencia a los servicios
públicos y su régimen, pero sin que eso signifique que se pueda
desconstitucionalizar el derecho, pero sí establecerle límites al mismo. Tampoco
sería permisible que como derecho fundamental que es, sea objeto una
interpretación restrictiva que haga imposible su goce a quienes válidamente lo
pueden ejercitar. Lo que el Constituyente delegó fue su regulación interna, tomando
en consideración los límites externos, por supuesto, la vida, la salud y la seguridad
pública. Conforme a las regulaciones que se proponen reformar del Código de
Trabajo, no todos los servicios públicos son esenciales, y sobre los cuales recaen
algunas prohibiciones. El Constituyente, a su vez, marcó otro límite a la huelga que
debería tomar en cuenta el legislador, el cual sería desautorizar todo acto de
coacción o de violencia. Hay una clara referencia a la razonabilidad y
proporcionalidad de la legislación que se adopte en cumplimiento de esta
disposición. En consecuencia, cuando la disposición que dice que “Este tipo de
huelgas no podrá tener una duración superior a 48 horas, ni podrán reiterarse
por el mismo motivo”, en el criterio de la Sala resulta constitucional, toda vez que la
legislación no prohíbe este tipo de huelga, más bien autoriza que se pueda protestar
contra políticas públicas que afecten intereses económicos y sociales de los
trabajadores, en cuyo caso, no es irrazonable sujetar a este tipo de huelga a un
plazo de cuarenta y ocho horas, tomando en cuenta primero que haya una
afectación directa en la relación estatutaria con el tipo de servicios que se presta,
segundo porque correspondería al Estado o sus instituciones reconocer los salarios
si la huelga finalmente es declarada legal, y en esas circunstancias, puede ser que no
es responsable directa ni indirectamente. En este sentido, el país puede que se
encuentre respondiendo a circunstancias completamente ajenas, por condiciones
externas, de naturaleza internacional, o incluso nacional, que obligan a una respuesta
política al marcar derroteros económicos nuevos, sobre los cuales, los trabajadores
podrían protestar. En estos casos, estima la Sala, que la huelga como medio de
hacer valer una protesta que contrasta contra estas políticas, debe estarse a un
término razonable en una relación estatutaria y por una sola vez. Lo mismo debe
interpretarse, conforme con el Derecho de la Constitución, que en aquellos
servicios públicos donde se permite el ejercicio de la huelga, según el tipo servicios
públicos, es constitucional que se señalen unos parámetros de tiempo establecidos
en los párrafos finales de los artículos 376 quater (importancia trascendental) o 376
quinquies (servicios de educación), del Código de Trabajo, que se pretende
reformar. De ahí que, si para servicios de importancia trascendental o servicios de
educación estarían los primeros limitado a diez días naturales, o los segundos a
veintiún días naturales consecutivos, o diez naturales discontinuos. Se recuerda, en
todo caso, que no existen limitaciones algunas para participar en protestas fuera de
las horas laborales de los trabajadores; en cuyo caso, estaría garantizado el derecho
fundamental a la protesta.
Sobre este párrafo del artículo, se duda también si es una restricción que va
más allá del proyecto original, por lo que denuncian la inconexidad del texto y una
dirección equivocada del proyecto, al impedir manifestarse nuevamente por un
mismo motivo. Por la forma en que se resuelve sobre el límite, es innecesario
pronunciarse en este sentido. En todo caso, sobre la necesidad de conexidad del
proyecto de ley con el proyecto que le dio origen, y si éste se mantiene durante el
iter legislativo, esta Sala observa que en la exposición de motivos se indica que:
“La continuidad en la prestación de los servicios públicos es un
principio fundamental de la Administración Pública y un derecho
del ciudadano. Por ende, el Estado costarricense está obligado a
garantizar esa continuidad, especialmente en aquellos servicios
esenciales para la población, puesto que de ellos dependen la vida,
la salud, la seguridad de las personas, tales como: servicios
hospitalarios, suministro de electricidad, agua y combustibles,
fuerzas de policía, controladores aéreos y marítimos, comedores
escolares y servicios para la atención de emergencias, entre otros.
Por lo tanto, la continuidad en la prestación de esos servicios no
debe verse interrumpida bajo ninguna circunstancia.
Además, cuando se trata de servicios públicos en los que está
permitida la huelga, nuestra legislación actual tiene serias
deficiencias en cuanto al procedimiento para la declaratoria de
ilegalidad. Esta situación genera dudas, vacíos, especialmente en
cuanto a los plazos abusivos que provocan enorme incertidumbre
entre la población afectada y hasta en los propios servidores
públicos que se unen a la huelga. La prolongación excesiva genera
falta de certeza sobre si la huelga cumple o no con los requisitos
para la legalidad. Los efectos de esa falta de seguridad son
dañinos para los trabajadores, el patrono y los ciudadanos tanto
desde la perspectiva económica como desde la social. Este proyecto
pretende acabar con esa incertidumbre y ajustar el procedimiento
para hacerlo razonable y aclarar las reglas del juego para todas
las partes”.
Como se ve, los motivos que se exponen al presentarse la iniciativa
de la ley es la posibilidad de poner plazos y límites a la huelga,
especialmente cuando hay afectación de los servicios públicos y aquellos
catalogados como servicios públicos esenciales. Las razones de la iniciativa
abarcan temas de fondo como de procedimiento. No escapa del
entendimiento de esta Sala, que el legislador buscaba diferentes opciones
por regular el ejercicio de la huelga, en el sector público, como en efecto
ocupa al proyecto de ley. Más aún, puede decirse de la exposición de
motivos que:
“Este proyecto propone la realización de los siguientes cambios (sin
perjuicio que durante el desarrollo del procedimiento legislativo se
establezca la necesaria reforma por conexidad de otras
disposiciones normativas), a fin de brindar tutela oportuna a los
derechos fundamentales de toda la población y seguridad jurídica
frente a la decisión ilegítima de suspender labores en los servicios
públicos esenciales”
En consecuencia, no estima la Sala que exista inconexidad en el
proyecto de ley que nos ocupa.
3.1 Razones separadas del Magistrado Rueda Leal en relación con el
punto 3.- “Sobre el plazo de cuarenta y ocho horas dispuesto en el artículo 371
consultado” del
“
Consulta sobre el fondo”.
El artículo 1º del proyecto de ley n.º 21.049 “
Ley para brindar seguridad
jurídica sobre la huelga y sus procedimientos” propone reformar el numeral 371
del Código de Trabajo, en lo que interesa, de la siguiente manera:
“Además de la huelga contractual se permitirá también la huelga que
tenga por finalidad protestar contra políticas públicas, siempre que dichas
políticas afecten de forma directa los intereses económicos o sociales de los
trabajadores. En este caso deberán cumplirse los requisitos del artículo
377 de este código, con excepción de la conciliación previa. Este tipo de
huelgas no podrá tener una duración superior a 48 horas, ni podrán
reiterarse por el mismo motivo.
La regulación del párrafo anterior no afectará el derecho a realizar
marchas, concentraciones, mítines u otras manifestaciones permitidas por
el ordenamiento jurídico que se realicen en horas no laborales, sin
restricción alguna de duración”.
Al respecto, las Diputadas y los Diputados consultantes sostienen que el
plazo de 48 carece de una justificación técnica para estimar razonable la posibilidad
de realizar una huelga durante ese plazo, pues su objetivo es limitar y restringir el
ejercicio de la libertad de expresión y de pensamiento. Afirman que la restricción
atenta además contra el principio de participación democrática.
Sobre este punto, estimo adecuado que el Estado establezca regulaciones
razonables al derecho a la huelga.
Prima facie, me parece que el plazo cuestionado no debe ser interpretado de
manera aislada y, a falta de disposición expresa que lo delimite, resulta necesario
integrarlo con otras disposiciones. Precisamente, la norma de marras, luego de
estipular ese plazo, clarifica que las marchas, concentraciones, mítines y otras
formas de manifestaciones que se realicen en horas no laborales no tienen
restricción alguna de duración. Es decir, las 48 horas referidas, en principio, se
podrían entender únicamente como laborales, con la consecuente posible extensión
de días hábiles según las jornadas respectivas. Lo anterior lo consideraría
proporcional, siempre y cuando se respete la prohibición de la huelga en los
servicios públicos esenciales y no se sobrepasen los plazos máximos establecidos
en los demás servicios.
En adición, el mismo proyecto consultado propone la reforma del artículo
378 del Código de Trabajo en los siguientes términos:
“Artículo 378- La huelga, cualquiera que sea su modalidad, sea que la
convoque uno o más sindicatos o, en su caso, una coalición de personas
trabajadoras, podrá ejecutarse intermitentemente, de manera gradual o de
forma escalonada. En estos casos, los días y las horas de suspensión, así
como la modalidad de la huelga, deben ser comunicados, por escrito, a la
parte empleadora previamente a su inicio, directamente o por medio del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En ningún caso se podrá reiterar una huelga por los mismos motivos de
una anteriormente realizada”.
En el sentido anterior, considero que la huelga, cualquiera que sea su modalidad
(incluidas las que se den contra políticas públicas que afecten de forma directa los
intereses económicos o sociales de los trabajadores), puede ejecutarse de manera
intermitente, gradual o escalonada y, además, la norma contempla expresamente la
posibilidad de computar las horas de suspensión. Por lo que, al hacer un análisis en
abstracto de la norma, el plazo de 48 horas no sería irrazonable. De ahí que a
priori no encuentre algún vicio de constitucionalidad.
Constitucionalidad de la prohibición absoluta de la huelga en los
servicios públicos esenciales, dispuesta en el artículo 376 consultado.
Redacta el Magistrado Rueda Leal.
Los consultantes consideran que la modificación del numeral 376 del Código
de Trabajo violenta el derecho a la huelga (artículo 61 de la Constitución Política y
numerales 371 y siguientes del Código de Trabajo), el Convenio C87 de la OIT y
los principios de interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad.
Consideran que ese ordinal, el cual contempla diez actividades como servicios
esenciales, excede la definición en sentido estricto de tal noción, restringida a
aquellas cuya interrupción afecta la salud, vida y seguridad de las personas.
Opinan que el numeral 61 de la Constitución Política delegó en el legislador la
determinación de los servicios públicos en los que se prohíbe o restringe la huelga
(reserva de ley), quien los reguló en los artículos 375 y 376 del Código de Trabajo.
Ahora, el ordinal 375 debe interpretarse según la norma constitucional, es decir,
muy lejos de entender una prohibición indiscriminada de la huelga en los servicios
públicos y en el sentido de que su alcance debe ser delimitado en función del
numeral 376. En cuanto al inciso d) de este último artículo, sostienen que la
restricción se impone solo a los trabajadores absolutamente indispensables para
garantizar el funcionamiento mínimo. Manifiestan que, aun cuando se puede admitir
que la norma contiene una prohibición relativa que restringe el derecho a la huelga
de los trabajadores absolutamente indispensables, no se puede sostener que tal
disposición prohíba de manera absoluta y general la huelga en los servicios
esenciales, incluidos los de salud. Estiman que el esquema del funcionamiento
mínimo del servicio soluciona cualquier contradicción entre el derecho a la
continuidad de la prestación de los servicios esenciales y el derecho a la huelga,
ambos protegidos constitucionalmente. Consideran innecesaria la incorporación de
la norma al proyecto.
Afirman que el ejercicio del derecho a la huelga constituye una herramienta
necesaria para expresar malestar y disconformidad con la administración y
gobernabilidad del país, para que así se genere un diálogo de compromisos y
acuerdos.
Razonan que el inciso d) del numeral 376 del Código de Trabajo concilia de
manera razonable y proporcionada el derecho fundamental a la huelga con los
derechos a la vida, la salud y la seguridad de las personas (aspectos reconocidos y
desarrollados por el Comité de Libertad Sindical).
Arguyen que la inclusión de una lista de servicios esenciales no es una
alternativa justa ni remedial para regular las huelgas. Citan este criterio de la OIT:
“Es innegable que el carácter "esencial" de un servicio público se establece a
partir de al menos cuatro criterios aceptados por la doctrina de la OIT: 1)
cuando este contribuye de manera directa a la protección de bienes, a la
satisfacción de intereses o a la realización de valores, en conjunto con el respeto,
la vigencia, el ejercicio y la efectividad de los derechos y las libertades
fundamentales; 2) la esencialidad del servicio está vinculada a la magnitud del
mismo; 3) el concepto de servicio público esencial que conlleva una ponderación
de valores e intereses; y 4) el concepto de servicio público implica una constante
evolución de la situación política, económica y social de cada país”. Refieren que
el incremento de los servicios esenciales restringe de manera desproporcionada e
irrazonable el derecho a la huelga y, por esa razón, abiertamente transgrede el
principio de interdicción de la arbitrariedad, lo cual “condena la falta de sustento o
fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa”.
Mencionan que no existe una fundamentación técnica que justifique coartar el
derecho a la huelga. Si bien es razonable que este sea regulado, no debe ser vaciado
de contenido, sino que tiene que haber un balance entre el derecho a la huelga y la
garantía del mínimo vital del servicio público. Justamente, la OIT establece que el
mantenimiento del servicio mínimo constituye salvaguarda el derecho a la huelga a
la vez que garantiza la satisfacción de las necesidades vitales de los usuarios.
Arguyen que el Convenio C87 de la OIT es una fuente objetiva de derecho y no
puede ser vulnerado.
Señalan que prohibir el derecho de huelga en servicios públicos y establecer
una lista taxativa más amplia de lo que “en esencia constituye un servicio esencial
”
(garantizar la protección de la vida, la salud y la seguridad de la población), son
medidas contrarias a la Constitución Política y a varios convenios internacionales
(Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos), en donde se reconoce el
derecho a formar sindicatos y el derecho a que estos funcionen sin obstáculos,
salvo las restricciones que señale la ley, las cuales, en todo caso, no deben ser
concebidas como prohibiciones absolutas.
Concluyen que fijar límites en el numeral 376 del Código de Trabajo no va a
evitar las huelgas, sino que va a contribuir a que estas se desarrollen al margen de la
ley y a que se demuestre que el sistema jurídico fue incapaz de resolver los
conflictos laborales.
Respecto de este extremo de la consulta, la Sala no observa algún vicio de
constitucionalidad por el fondo con base en la siguiente explicación.
A) Primer presupuesto general: naturaleza soft law de las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical (CLS) de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
A los efectos de absolver esta consulta, consideramos fundamental ab initio
clarificar el carácter no vinculante de las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical de la OIT y qué implicaciones derivan de esto.
La OIT es una agencia “tripartita” de la Organización de Naciones Unidas
que despliega su trabajo a través de tres órganos fundamentales con representantes
de gobiernos, empleadores y trabajadores:
“La
Conferencia Internacional del Trabajo
establece las normas
internacionales del trabajo y define las políticas generales de la
Organización. La Conferencia, que con frecuencia es denominada el
parlamento internacional del trabajo, se reúne una vez al año. Es también
un foro para la discusión de cuestiones sociales y laborales fundamentales.
El Consejo de Administración
es el órgano ejecutivo de la OIT y se reúne
tres veces al año en Ginebra. Toma decisiones sobre la política de la OIT y
establece el programa y el presupuesto, que después es sometido a la
Conferencia para su adopción.
La Oficina internacional del trabajo es la secretaría permanente de la
Organización Internacional del Trabajo. Es responsable por el conjunto de
actividades de la OIT, que lleva a cabo bajo la supervisión del Consejo de
Administración y la dirección del
Director General”
2
El CLS, creado por la OIT en 1951, es un Comité del Consejo de
Administración y, en tanto órgano de control, tiene como propósito analizar quejas
por violación a la libertad sindical, que pueden ser formuladas por organizaciones
de empleadores o de trabajadores. Está compuesto, como órgano tripartito, por
nueve miembros titulares y nueve suplentes, provenientes en cantidades iguales de
los grupos Gubernamental, Trabajadores y Empleadores del Consejo de
Administración, amén de un presidente independiente electo por ese mismo
Consejo. 3
Sobre la naturaleza de las decisiones del CLS, la Oficina Internacional del
Trabajo señaló:
“2. (…)
El Comité se reúne tres veces por año y, teniendo en cuenta las
observaciones transmitidas por los gobiernos, realiza un examen de las
quejas presentadas en contra de ellos y recomienda al Consejo de
Administración, según corresponda, que un caso no requiere un examen
más detenido (informe definitivo) o que se debe llamar la atención del
gobierno interesado sobre los problemas que se han encontrado e invitarlo
a tomar las medidas apropiadas para resolverlos (informes provisionales o
en los que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de
la situación). Finalmente, el Comité puede tener que determinar si resulta
apropiado tratar de obtener el acuerdo del gobierno concernido para que
el caso sea elevado a la Comisión de Investigación y de Conciliación.
Las conclusiones adoptadas por el Comité en casos específicos están
destinadas a orientar a los Gobiernos y las autoridades nacionales en las
discusiones y acciones a realizar en seguimiento de sus recomendaciones en
materia de libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de
negociación colectiva. (…)”.
4
De lo anterior se observa que a lo interno de la OIT se conciben las
decisiones del CLS como recomendaciones con carácter de pautas de orientación,
lo cual concuerda con el hecho de que no hay norma jurídica convencional que
expresamente les confiera carácter vinculante a tales decisiones.
A mayor abundamiento, obsérvese que, en el caso Baena Ricardo y otros vs.
Panamá, el demandado planteó ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Corte IDH) una excepción de litispendencia, puesto que los sindicatos ya habían
denunciado a ese estado ante la OIT, esta última había encontrado culpable a
Panamá, y ya se había dictado una resolución recomendando una serie de medidas
que debían ser cumplidas. No obstante, la Corte rechazó la gestión, entre otros
argumentos, porque:
“57. Además, la naturaleza de las recomendaciones emitidas por
dicho Comité [se refiere al Comité de Libertad Sindical]
es diferente a la de
las sentencias emitidas por la Corte Interamericana. En el primer caso se
trata de un acto propio de un órgano de la OIT con el efecto jurídico
propio de una recomendación a los Estados. En el segundo caso se trata de
una sentencia que, en los términos de la Convención, es definitiva e
inapelable (artículo 67), y de obligatorio cumplimiento (artículo 68.1).”
(Sentencia de 18 de noviembre de 1999 -Excepciones Preliminares-; el
destacado no corresponde al original).
Ergo, a nivel del máximo órgano convencional en materia de derechos
humanos dentro del ámbito americano también se ha afirmado la distinta naturaleza
jurídica entre una “recomendación” del Comité de Libertad Sindical, cuyo efecto
jurídico está restringido a los límites propios de una decisión de este tipo, y una
sentencia de la Corte IDH, la cual (entre otras características que la distinguen de la
primera) es de obligatorio acatamiento, según el numeral 68.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos).
Ahora, aun cuando las recomendaciones del CLS no sean vinculantes, esta
Sala reconoce el valor jurídico y doctrinario de los pronunciamientos de los
órganos de control, distinto al de las simples recomendaciones de carácter
axiológico o teórico. De este modo, las recomendaciones del CLS resultan útiles
como guías calificadas para orientar la interpretación y aplicación de la normativa
laboral, por cuanto son fuente de soft law en la medida que, a pesar de que ninguna
disposición normativa les confiera carácter vinculante, siempre revisten de
relevancia jurídica. Sin embargo, tal grado de importancia no implica que las
autoridades nacionales carezcan de un margen de apreciación ante una
recomendación de la CLS, siempre que se advierta una justificación razonable y
debidamente sustentada, que en modo alguno conlleve una actuación contraria a la
obligación de actuar de buena fe en el cumplimiento de los tratados internacionales.
Específicamente, en el ámbito constitucional, la recomendación de un órgano de
control de la OIT vendría a ser un elemento relevante por considerar entre otros
factores implicados, también de gran trascendencia, a la hora de resolver un
conflicto entre bienes constitucionales (incluso de naturaleza no laboral, como los
relativos al resguardo del ambiente, la salud, la vida, la seguridad o la propiedad),
donde lo fundamental es procurar el adecuado equilibrio entre estos y evitar una
transgresión al contenido esencial de alguno de ellos, todo ello bajo la égida del
principio general de que toda acción privada que dañe la moral o el orden público,
o que perjudique a un tercero, está sujeta a la acción de la ley (artículo 28 de la
Constitución Política).
Aclarado este punto, el discurrir de esta tesitura en el sub examine tomará en
consideración varias de las recomendaciones del CLS; empero, de algunas se
apartará la Sala, en la medida que constituyen soft law y dando razones fundadas
para ello. En este sentido, en tanto soft law, las referidas recomendaciones devienen
adecuadas para desarrollar los contenidos de la Constitución, mas no para ir a
contrapelo de estos, toda vez que, desde un punto de vista jerárquico positivo,
evidentemente, las primeras no se pueden anteponer a los segundos, de plena
naturaleza jurídico-positiva y vinculante (hard law).
B) Segundo presupuesto: la delegación de la definición del concepto de
servicio público en el legislador.
El numeral 61 de nuestra Constitución Política actualmente reza:
“ARTÍCULO
Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los
trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la
misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de
violencia.”
Este texto, que se ha mantenido invariable desde 1949, expresamente
reconoce el derecho de los trabajadores (públicos y privados) a la huelga; empero,
a la vez señala que aquel no es de carácter absoluto, toda vez que contempla una
salvedad: los servicios públicos. A lo anterior se acompaña la disposición de que
tanto la determinación de los servicios públicos como su regulación queda relegada
al ámbito de la ley, quedando obligado el legislador a desautorizar todo acto de
coacción o violencia.
Al respecto, es importante advertir que el artículo 61 supra
mencionado es
una replicación del contenido del ordinal 56 de la Constitución Política de 1871,
que había sido introducido a través de una reforma parcial (ley n.º 24 de 2 de julio
de 1943):
“ARTÍCULO
Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de los
trabajadores a la huelga salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la
misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de
violencia.”
Ahora bien, de la lectura de las actas de la Constituyente de 1949 se colige
que la regulación del derecho a la huelga de los trabajadores fue objeto de intensas
discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En concreto, los
criterios expuestos por los Diputados se leen en las actas n°ˢ
122 y 123:
Acta n.º 122 de 3 de agosto de 1949:
“En relación con el artículo 56, la fracción Social Demócrata presentó
moción para que se lea así:
“Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de los trabajadores a
la huelga, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios
económicos, sociales o profesionales, salvo en los servicios públicos”.
[61]
El señor MONTEALEGRE observó la conveniencia de mantener el
concepto final del artículo 56, en el sentido de que las regulaciones que
haga posteriormente la ley al derecho de huelga, deben desautorizar
todo acto de coacción o de violencia.
El Licenciado ESQUIVEL se pronunció en términos parecidos. Además
sugirió decir, en lugar de servicios públicos, “servicios de utilidad
pública”, expresión más correcta, ya que la primera se puede entender
como los servicios que se prestan en las oficinas públicas.
El Diputado MONGE ALVAREZ acogió la sugerencia de don
Edmundo Montealegre, pero no el cambio de expresiones apuntado por
el
segundo.
El Diputado TREJOS indicó la conveniencia de prohibir las huelgas en
las labores agrícolas, dada la importancia vital de la producción
agrícola de nuestro país. Una huelga en esta clase de labores puede
traer como consecuencia la perdida de una o más cosechas, con los
perjuicios consiguientes para la colectividad.
El Licenciado FACIO expresó que, sin perjuicio de que en el futuro se
estudie con más cuidado el significado gramatical e ideológico, de los
términos “servicios de utilidad pública”, delimitando los campos de
cada uno de ellos, piensa que es mejor mantener la redacción original
de la Constitución del 71 en esta materia. En Derecho Administrativo,
son servicios públicos aquellas actividades, que, por su importancia y
significado en la vida nacional, no pueden ser paralizadas, como la
producción y distribución de energía eléctrica. En esa acepción amplia,
quedan comprendidas las ramas básicas de la agricultura, en las que
no es posible aceptar la huelga que venga a paralizarlas.
El Diputado ESQUIVEL aclaró que el principio de poner a salvo del
derecho de paro o de huelga las actividades agrícolas fundamentales,
lo establece nuestro Código de Trabajo en su artículo 369, inciso b).
La explicación es fácil; siendo la agricultura la actividad fundamental
del país, sobre la que gravita nuestra economía, no puede aceptarse
una huelga que venga a paralizar actividades vitales para la nación.
De ahí -continuó diciendo- que estamos en la obligación de erigir en
norma constitucional la prohibición de huelgas en la agricultura.
Añadió que la fórmula “servicios de utilidad pública” es más
comprensiva que la de “servicios públicos”, que originalmente trae el
artículo
56.
El Representante BAUDRIT SOLERA manifestó que juzgaba
innecesario el distingo entre servicios públicos y servicios de utilidad
pública, porque del Derecho de Trabajo tiene un concepto distinto de lo
que en Derecho Administrativo se entiende por servicios públicos, que
se refieren a todas aquellas actividades de interés público, estén o no en
manos de la Administración Pública. Leyó al efecto párrafos de
Castorena Cabanellas, y Francisco Walter Linares. Agregó que el
Proyecto del 49 iba más allá en esta materia. Expresamente excluía la
huelga sólo respecto de los servidores públicos. Luego se refirió al
estudio del Licenciado Otto Fallas, profesor de Derecho de Trabajo en
nuestra Escuela de Derecho, estudio que ha venido citando en
ocasiones anteriores. Leyó lo que en relación con el artículo 56 de la
Carta del 71 escribió el mencionado catedrático de Derecho de
Trabajo. En cuanto a la prohibición de las huelgas en las labores
agrícolas, se manifestó en desacuerdo ya que ciertas actividades
agrícolas pueden ser de interés público pero otras no. Si en las
primeras está prohibida la huelga no existe razón alguna para
extender esa prohibición a las segundas.
El Diputado ESQUIVEL de nuevo intervino en el debate. Explicó que
las razones del señor Baudrit Solera le venían a dar la razón, ya que
servicios públicos es una cosa para el Derecho Administrativo y otra
para el Derecho de Trabajo. Es mejor entonces, acoger el término que
luego no se preste a torcidas interpretaciones. Todos entienden el
concepto de servicios de utilidad pública.
El Diputado MONGE ALVAREZ expresó que no era por el camino de
las restricciones que se pueden detener las huelgas. Es necesario ir a
sus causas, terminar con una serie de injusticias sociales. Quienes
pretenden detener las huelgas por el sistema de las restricciones
ignoran que son un fenómeno social que obedece a muchas causas
complejas. El derecho a la huelga es una de las conquistas
fundamentales alcanzadas por los trabajadores, después de luchas
cruentas. La moción del señor Esquivel -añadió luego- representa un
cercenamiento a ese derecho de la clase trabajadora ya que prohíbe las
huelgas en servicios de utilidad pública y en las labores agrícolas.
El Licenciado ESQUIVEL aclaró que no estaba introduciendo
principios nuevos en el texto constitucional que cercenen o restrinjan el
derecho de huelga de los trabajadores. Está simplemente llevando a la
Constitución limitaciones que ya constan en el Código de Trabajo, que
prohíbe las huelgas en las labores agrícolas. No lo mueve en ninguna
forma el interés mezquino de coartarles, a los trabajadores, un derecho,
sino el patriótico de salvaguardar la economía del país, que se
perjudicará enormemente con la huelga en las actividades
fundamentales de la agricultura. En cuanto a los servicios de utilidad
pública, tan sólo pretende decir claramente lo que nuestra Constitución
del 71, en su artículo 56, dice en una forma ambigua.
El Diputado ZELEDON indicó que él entendía que la huelga se
producía, una vez agotados los recursos legales para alcanzar una
solución pacífica y justa del problema. Piensa que debe decirse en el
texto constitucional que se garantiza el derecho de huelga de los
trabajadores, pero una vez que se hayan agotado todos los recursos y
medios legales para solucionar pacíficamente el conflicto planteado.
Sometida a votación la moción Social Demócrata, fue desechada.
Se entró a discutir luego la moción del Licenciado ESQUIVEL, que
dice:
“Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de los trabajadores a
la huelga, salvo en las labores agrícolas y en los servicios de utilidad
pública, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y
conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales
deberán desautorizar todo acto de coacción o violencia”. [61]
El Diputado HERRERO manifestó que la prohibición de las huelgas
en las labores agrícolas va en beneficio de todos los costarricenses sin
distingos de ninguna clase.
El Representante MONGE ALVAREZ insistió en que la moción en
debate representaba una violación de la garantía del artículo
56.
Recordó que la Asamblea, en cierta forma se había comprometido a no
cercenar ninguna de las garantías sociales del texto constitucional del
La moción de Esquivel prácticamente acaba con el derecho de
huelga logrado por los trabajadores después de las más trágicas
luchas de la historia. No debe olvidarse que la gran mayoría de los
trabajadores del país son agrícolas. Si se les restringe el derecho de ir a
la huelga, se les estará cercenando uno de sus derechos básicos. De
hecho pues, se está prohibiendo ese derecho a la mayoría de los
trabajadores costarricenses. Agregó que en la zona bananera existen
muchas actividades que bien pueden paralizarse mediante una huelga.
De pasar la moción en debate, los trabajadores de esa zona no podrán
ir a la huelga en casos justificados. Insistió nuevamente en que no era
por el camino de las restricciones como se puede terminar con el
fenómeno social de las huelgas, aun cuando expresamente se prohíban
en determinadas actividades, como fenómenos sociales que son, en
cualquier momento pueden aparecer. En este sentido, citó las huelgas
de la “Northern” y del “Ferrocarril Eléctrico al Pacífico”. De acuerdo
con nuestras leyes, ambas huelgas estaban prohibidas. Sin embargo,
como obedecían a causas justas, no se las pudo detener. Las huelgas
no se pueden acabar llevando las prohibiciones a la Constitución. Sólo
se acabarán cuando se hayan solucionado los problemas que las
motivan.
El señor MONTEALEGRE indicó que en sus largos años que ha
pasado dedicado a la agricultura, nunca ha presenciado una huelga
en el campo. Personalmente -dijo- sólo he asistido a una huelga: la de
brazos caídos. En esa oportunidad cerramos las lecherías. Sin
embargo, la leche la distribuíamos gratuitamente a las familias pobres
y a las instituciones de beneficencia.
El Diputado CHACON manifestó que había votado la moción anterior
desechada, pero no votará la que está en debate, que prácticamente
viene a suprimir una garantía social. Si se prohíbe ir a la huelga a los
trabajadores agrícolas, que en Costa Rica son la gran mayoría, quiere
decir que el derecho de huelga habrá desaparecido en Costa Rica. (…)
Consideró también muy amplio el término “servicios de utilidad
pública”. Prefiere que se mantenga el texto original del artículo 56.
(…)
Los Representantes LEIVA y BAUDRIT SOLERA expusieron las
razones que los llevan a no votar la moción del Licenciado Esquivel. El
primero indicó que había votado la anterior desechada por
considerarla más justa. Agregó que llevar a la Constitución la
prohibición de ir a la huelga a los trabajadores del campo, es
retroceder notablemente en esta materia. (…) El segundo, -señor
Baudrit Solera- expresó que votaría la moción si de la misma se excluye
la prohibición en cuanto a los trabajadores agrícolas. No hay razón
alguna para quitarle a un gran sector de los trabajadores del país el
derecho de ir a la huelga en casos determinados. Cuando la actividad
agrícola es realmente de interés público, se proscribe por nuestra
legislación de trabajo, el derecho a la huelga en tales actividades.
Añadió que a la gran masa de trabajadores campesinos se les está
privando del medio, de defender sus conquistas económicas y sociales.
Evidentemente tal cosa significa un retroceso inexplicable en esta
materia pues en general, los países civilizados del mundo han otorgado
a los trabajadores el derecho fundamental de la huelga, derecho que
han ganado después de una larga y penosa lucha. En la cuarta
conferencia de la Organización Internacional de Trabajo, celebrada
hace muy pocas semanas en Río de Janeiro, se estableció que debe
equipararse el trabajador agrícola a los otros trabajadores en sus
derechos, Eso se dijo y se acordó en la mencionada conferencia con el
voto de nuestros delegados. Sin embargo, en la Asamblea Constituyente
de Costa Rica, poco después, se intenta un retroceso de verdad
inexplicable. En lo demás el exponente se refirió de nuevo a lo que
antes expuso sobre servicios públicos.
El Diputado FACIO manifestó que aún cuando se prohibieran las
huelgas, éstas no desaparecerían. Si se autorizan, tampoco por ello se
van a multiplicar. Pensar de ese modo es ignorar que las huelgas son
fenómenos sociales, ajenos a la Constitución o a las leyes, producto de
situaciones de hecho. Las huelgas deben admitirse con valor como una
característica de los tiempos económicos actuales. Prohibir el derecho
de huelga en una Constitución es tarea fácil, pero inocua, ya que el
problema social que la huelga representa y que la produce, no se habrá
solucionado en ninguna forma. Agregó que sobre este tema se había
discutido mucho en el seno de la Comisión Redactora del Proyecto del
cuarenta y nueve. En un primer momento se adoptó el principio del
derecho de huelga sin limitaciones, como un recurso valedero para
todos los trabajadores del país, pero una vez agotados determinados
trámites rigurosos de solución pacífica. Sin embargo, posteriormente la
Comisión alteró su parecer, prohibiendo el derecho a la huelga en los
servicios públicos muy calificados, sistema muy usual en la legislación
de trabajo de los países latinoamericanos y finalmente hemos vuelto al
texto de la Constitución del 71, que resume el mismo principio. Luego
el señor Facio hizo un llamado a sus compañeros de la Cámara para
que se mantenga inalterable el derecho de huelga, tal y como lo
consigna la garantía del artículo 56 porque con ello estaría diciéndole
la Asamblea Constituyente al país, que las Garantías Sociales,
promulgadas por Calderón con propósitos determinados que todos
conocemos y con independencia de ese origen, son garantías a las que
todo trabajador costarricense es acreedor, y que la antigua Oposición
viene a purificar, haciéndola suya esa tesis. (…)
El Representante HERRERO expresó que iba a votar la moción en
debate, sin pensar en cercenar un derecho a los trabajadores. Sin
embargo, en obsequio de su sinceridad y buena fe, sugiere al
proponente que retire de la misma la prohibición referente a la huelga
en las labores agrícolas.
El señor ESQUIVEL accedió a retirar esa parte de su moción, pero no
sin antes dejar constancia de lo ruinoso y deplorable que sería para la
economía del país una huelga en las actividades agrícolas. Mi moción
-dijo- tendía a evitarle al país daños mayores en el futuro. La actividad
fundamental de la nación es la agricultura, sobre la que descansa
nuestra maltrecha economía. Si una huelga en el futuro afecta las
actividades agrícolas, los daños serían incalculables. Sólo pretendía
con mi moción evitarle al país semejante situación.
El Diputado MORUA indicó que había votado la moción desechada.
No pensaba votar la del señor Esquivel por cuanto mantenía la
prohibición de ir a la huelga a los trabajadores agrícolas, con lo que se
privaba a los trabajadores de la Bananera de ese legítimo derecho.
El señor ACOSTA JIMENEZ apuntó que habiendo retirado el
proponente la prohibición de la huelga en las labores agrícolas, las
palabras sobraban, (…) Añadió luego que tal como estaba el artículo
56 de la Carta del 71, cuando al país se le presenten movimientos
huelguísticos, se pueden solucionar. Está con el mantenimiento del
derecho de huelga, porque no sería justo privarles a los trabajadores de
ciertas corporaciones extranjeras que se han llevado y se llevan
millones de dólares del país, ir a la huelga para mejorar sus
condiciones sociales y económicas. Además, al proceder de este modo,
es consecuente con sus ideas anteriores, cuando propuso que el capítulo
de las Garantías Sociales se discutiera artículo por artículo, sin
menoscabar ninguna garantía.
El Diputado GAMBOA declaró que no votaría la moción en debate,
pues se queda con el texto del artículo
El término “servicios de
utilidad pública” lo considera demasiado amplio. El día de mañana se
pueden considerar una serie de actividades agrícolas e industriales
como de utilidad pública. Es dejar la puerta abierta para cercenar el
derecho de huelga de los trabajadores.
Sometida a votación la moción del señor Esquivel, con la enmienda
apuntada, se aprobó. En consecuencia el artículo de la nueva
Constitución se leerá:
“Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de los trabajadores a
la huelga, salvo en los servicios de utilidad pública, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley conforme a las regulaciones que
la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de
coacción o de violencia”. [61]”
Acta n.° 123 de 4 de agosto de 1949:
“(…)
Artículo 4º.- Se continuó en la discusión del capítulo de las Garantías
Sociales de la Constitución del
71.
El Representante ARROYO presentó moción de revisión del artículo
aprobado ayer en relación con el derecho de huelga de los trabajadores
y patronos. De prosperar la revisión, hace moción para que el artículo
respectivo se lea así:
“Se garantiza el derecho de huelga a los trabajadores y de paro a los
patronos, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios
económicos, sociales o profesionales, salvo en los servicios públicos.
Para el ejercicio de este derecho existirá una reglamentación especial
que asegure un período conciliatorio. Queda terminantemente
prohibido el ejercicio de violencia o coacción como medio de impulsar,
mantener o paralizar los movimientos de huelga o paro”. [61]
El proponente indicó que la fórmula aprobada en la sesión anterior
representada un cercenamiento del derecho de huelga. En el futuro un
Congreso puede interpretar en una forma muy amplia los alcances del
término “servicios de utilidad pública”, menoscabando el derecho de
huelga. Se puede hasta llegar a decir que un contrato bananero, por
ejemplo, es de utilidad pública, para poner a la empresa al margen de
movimientos huelguísticos.
El Licenciado ESQUIVEL expresó que la única variante de su moción
aprobada con respecto al artículo 56 de la Carta 71, que tanto parece
haber preocupado al Representante de la Rerum Novarum, señor
Arroyo, es la que se refiere a la incorporación del concepto: “servicios
de utilidad pública” en lugar de “servicios públicos”, que es mucho
más compresivo. Precisamente el Código de Trabajo da ese significado
al término “servicios públicos”. Agregó que su actitud no obedecía al
deseo de cercenar un derecho a los trabajadores, ni a hacer ilusoria
una garantía social. Se ha ceñido a lo que en esta materia trae el
Código de Trabajo, el cual dentro del término “servicios públicos”
incluye una serie de actividades fundamentales, que no pueden ser
afectadas por una huelga. Esas actividades de manifiesto interés
público- como la producción y distribución de energía eléctrica- deben
ponerse al margen de una huelga, no para estrujar a los trabajadores,
sino en beneficio de la sociedad en general. Insistió en que su intención
no fue la de coartar un derecho a los trabajadores, sino la de buscar el
justo medio, evitando así a la colectividad los peligros de una huelga
indiscriminada.
El Diputado MONGE ALVAREZ manifestó la complacencia al
enterarse de que el compañero Arroyo ha presentado una moción de
revisión sobre lo acordado en la sesión anterior respecto al derecho de
huelga, consagrado en todas las Constituciones de los países más
adelantados. Agregó luego que había buscado en los libros de los
tratadistas de derecho de trabajo, los alcances de la acepción
“servicios de utilidad pública”. Sin embargo, ninguno de los
tratadistas a quienes consultó se refiere a ese término. Todos hablan de
“servicios públicos”, en los que están prohibidas las huelgas. Además
el término aprobado de la moción del señor Esquivel es demasiado
amplio, comprende prácticamente todas las actividades económicas del
país, ya que todas son de evidente utilidad pública. Indicó después lo
que en la sesión anterior expuso, esto es, que no es por el camino de las
restricciones como se puede acabar con el fenómeno social de las
huelgas.
El Diputado VARGAS VARGAS declaró que deliberadamente no había
querido participar en el debate. En la sesión anterior no votó la moción
del compañero Monge Álvarez, por cuanto la huelga reciente del
Ferrocarril Eléctrico al Pacífico -que él había apoyado y defendido-
demostró la injusticia de prohibirles a los trabajadores de servicios
públicos ir a la huelga, cuando los motivos eran justos. Luego leyó
respecto a las limitaciones al derecho de huelga, algunos conceptos del
tratadista de la materia. Dr. Carlos García Oviedo, catedrático de la
Universidad de Sevilla. Añadió que votaría la moción planteada que se
ajusta a una realidad. Caso de no prosperar la moción del señor
Arroyo, está de acuerdo en que se mantenga el artículo 56 íntegro.
El Diputado BRENES GUTIERREZ, manifestó que estaba con la tesis
del señor Esquivel, que se ajusta en un todo a lo dispuesto en el
artículo 369 del Código de Trabajo. El término aprobado “servicios de
utilidad pública” es el que conviene y opina que no perjudica en nada
a los trabajadores.
El Licenciado GAMBOA indicó que votaría la revisión, pues considera
que de mantenerse la fórmula aprobada en la sesión anterior, el
derecho de huelga está amenazado de muerte. Mañana, para evitar un
movimiento huelguístico en determinada industria, se dirá que es de
utilidad pública. Lo mismo podría ocurrir respecto de cualquier
contratación bananera. En la Constitución debe establecerse en una
forma que no se preste a dudas o a malas interpretaciones, el derecho
legítimo de los trabajadores a la huelga.
Sometida a votación la revisión, fue aprobada.
Se entró a discutir luego la moción de fondo del señor Arroyo.
El Diputado HERRERO observó que en esta materia ocurre que los
problemas de cada uno de los países son distintos. En países altamente
industriales las huelgas en los servicios públicos -por ejemplo, en los
transportes- son las más perjudiciales. Sucede lo contrario en países
pequeños como Costa Rica, donde los servicios de utilidad pública son
los de mayor importancia. Agregó que lo más conveniente era acoger la
redacción del artículo 56 de la Constitución del 71, para evitar un
largo debate.
El Representante ROJAS VARGAS se manifestó de acuerdo con la
moción del señor Arroyo, más justa que la fórmula aprobada ayer.
Además fortalece y vigoriza el derecho de huelga restringiendo tan solo
a los servicios públicos.
En materia de restricciones es preciso emplear los términos más
concretos y exactos. El término “servicios públicos” es menos extenso
que el de “servicios de utilidad pública”. O para decirlo en otras
palabras, el segundo incluye al
Agregó que el derecho de
huelga debe mantenerse, ojalá con el menor número de restricciones.
El Diputado SOLORZANO también se manifestó de acuerdo con la
moción en debate. Expresó que por más esfuerzos de dialéctica que se
hagan no lo convencen de que el término “servicios de utilidad
pública” sea más expresivo que el de “servicios públicos”. Con la
fórmula aprobada se garantiza el derecho de huelga y al mismo tiempo
se deja en el aire. Por otra parte, se abre una puerta muy ancha para
que los Congresos del futuro anulen ese derecho de la clase
trabajadora.
El señor CASTRO SIBAJA manifestó que, caso de no aprobarse la
moción del señor Arroyo, ha presentado a la Mesa una para que se
mantenga la redacción original del artículo
Añadió que le parecía
reglamentaria la inclusión en el texto constitucional del período
conciliatorio antes de llegar a la huelga. Tal eventualidad la contempla
nuestra legislación sobre la materia.
El Licenciado BAUDRIT SOLERA expresó que mantenía el criterio
expuesto en la sesión anterior en cuanto a que la fórmula aprobada no
introduce ninguna variación fundamental a la Constitución del 71 en
materia de derecho a la huelga. Estima que más bien se amplía tal
derecho, pues entre los servicios públicos hay algunos que son de
interés público, pero otros no. El término aprobado lo sigue
considerando más adecuado por las razones expuestas en la sesión
anterior. De todos modos -agregó- lo fundamental es que el legislador
va a definir qué son servicios públicos y qué son servicios de utilidad
pública. La composición ideológica de la Asamblea Legislativa llevará
a la restricción o a la ampliación el término. La ley vendrá a ser el
reflejo de la integración de la Asamblea. Si esta se inclina a la
izquierda, los servicios públicos serán pocos. Si por el contrario, tiende
a la derecha serán muchos. Por esas razones y dado que hay empeño
manifiesto en ello, aun se mantiene firme en su criterio, votará la
moción del compañero Castro Sibaja para volver a la redacción del
artículo 56 de la Carta de 1871.
El Diputado ZELEDON observó que la moción del señor Arroyo
satisfacía en todo sus anhelos en la sesión anterior, razón por la cual le
daría su voto.
El Diputado CHACON JINESTA se refirió brevemente al asunto en
discusión. Empezó diciendo que la fórmula aprobada en la sesión
anterior prácticamente liquidaba el derecho de huelga de los
trabajadores. En Costa Rica la gran mayoría de los trabajadores son
de la agricultura, cuyas ramas evidentemente son de utilidad pública.
De mantenerse este concepto, es lógico que el derecho de huelga habrá
desaparecido de nuestra legislación. Estima más prudente mantener la
redacción original del texto del 71, por lo que sugiere al compañero
Arroyo que retire su moción para darle curso a la de Castro Sibaja. El
proponente acordó retirar su moción.
Sometida a votación la moción del Diputado Castro Sibaja para que se
conserve el artículo 56 tal y como está, fue aprobada.
En consecuencia el artículo 56 de la nueva Constitución se leerá así:
“Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de los trabajadores a
la huelga salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones
que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de
coacción o de violencia”. [61]
Del análisis de los argumentos de los Diputados se extrae una serie de
elementos útiles para definir los alcances que el Constituyente le dio al numeral 61
de la Constitución Política en relación con el concepto de “servicios públicos
”.
Precisamente, durante la discusión de las mociones relativas a la norma de marras,
surgieron argumentos favorables y contrarios a utilizar los conceptos de “servicios
públicos” o de “servicios de utilidad pública
”, los cuales para mayor claridad se
exponen de forma puntual.
La primera moción del 3 de agosto de 1949 que buscó modificar el
artículo 56 de la Constitución Política de 1871 fue desechada; no
obstante, durante su discusión surgieron varios elementos relacionados
con la referencia que se hizo a “servicios públicos”:
El Diputado Esquivel propuso cambiar ese término por “
servicios de
utilidad pública”, ya que, según su criterio, este era más correcto y,
además, por servicios públicos se podían entender los que prestaban
las oficinas públicas.
Los Diputados Facio y Baudrit procuraron dar algún tipo de definición
a “servicios públicos”. El primero los conceptualizó como aquellas
actividades que, por su importancia y significado en la vida nacional,
no podían ser paralizadas, como la producción y distribución de
energía eléctrica, y las ramas básicas de la agricultura en una acepción
amplia. El segundo señaló que se referían a todas aquellas actividades
de interés público, estuvieren o no en manos de la Administración
Pública. En relación con su definición, el Diputado Facio consideró
que era mejor mantener la redacción de la Constitución de 1871.
La segunda moción del 3 de agosto de 1949, esta vez formulada por el
Diputado Esquivel, sugirió que se modificara la norma en los siguientes
términos: “Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de los
trabajadores a la huelga, salvo en las labores agrícolas y en los
servicios de utilidad pública, de acuerdo con la determinación que de
éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma
establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o
violencia”. Debido a lo anterior, acerca de los servicios de utilidad
pública y los servicios públicos, los constituyentes se pronunciaron de
esta manera:
Los Diputados Chacón y Gamboa manifestaron que el término
“servicios de utilidad pública” era muy amplio y preferían el texto
original del numeral
Precisamente, el Diputado Gamboa aclaró que
con el término “servicios de utilidad pública” podría significar una
serie de actividades agrícolas dentro de esa categoría.
El Diputado Facio se expresó en los siguientes términos:
“sobre este
tema se había discutido mucho en el seno de la Comisión Redactora
del Proyecto del cuarenta y nueve. En un primer momento se adoptó
el principio del derecho de huelga sin limitaciones, como un recurso
valedero para todos los trabajadores del país, pero una vez agotados
determinados trámites rigurosos de solución pacífica. Sin embargo,
posteriormente la Comisión alteró su parecer, prohibiendo el derecho
a la huelga en los servicios públicos muy calificados, sistema muy
usual en la legislación de trabajo de los países latinoamericanos y
finalmente hemos vuelto al texto de la Constitución del 71, que
resume el mismo principio”.
El Diputado Baudrit Solera nuevamente señaló lo que ya había
expuesto sobre servicios públicos.
Finalmente, previo retiro del Diputado Esquivel de la parte de su
moción referida a las labores agrícolas, la Asamblea Nacional
Constituyente aprobó que el artículo de la siguiente manera: “Se
reconoce el derecho de los patronos al paro y de los trabajadores a la
huelga, salvo en los servicios de utilidad pública, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley conforme a las regulaciones
que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto
de coacción o de violencia”.
El 4 de agosto de 1949 se interpuso una moción de revisión del numeral
aprobado el día anterior y, de prosperar la revisión, se propuso otra
moción para que el artículo se leyera: “Se garantiza el derecho de
huelga a los trabajadores y de paro a los patronos, con el fin exclusivo
de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales,
salvo en los servicios públicos. Para el ejercicio de este derecho existirá
una reglamentación especial que asegure un período conciliatorio.
Queda terminantemente prohibido el ejercicio de violencia o coacción
como medio de impulsar, mantener o paralizar los movimientos de
huelga o paro”. En ese momento se discutió de esta forma:
El Diputado Arroyo, quien fue el proponente, consideró que el
Congreso podía interpretar en una forma muy amplia los alcances del
término “servicios de utilidad pública”, lo que menoscababa el
derecho de huelga y, además, manifestó que con lo anterior se podía
llegar a decir que hasta un contrato bananero era de utilidad pública.
El Diputado Esquivel refirió que el Código de Trabajo daba significado
al término “servicios públicos”, el cual incluía una serie de actividades
fundamentales de manifiesto interés público- como la producción y
distribución de energía eléctrica-, no para “estrujar” a los
trabajadores, sino en beneficio de la sociedad en general.
El Diputado Monge Álvarez manifestó que, luego de haber buscado en
los libros de los tratadistas de derecho de trabajo los alcances de la
acepción “servicios de utilidad pública”, ninguno se refería a ese
término, sino que todos hablaban de “servicios públicos”, en los que
estaban prohibidas las huelgas; además, consideró que el término
(haciendo referencia a servicios de utilidad pública) era demasiado
amplio y comprendía prácticamente todas las actividades económicas
del país, ya que todas eran de evidente utilidad pública.
El Diputado Vargas Vargas estaba de acuerdo, si no se aprobaba la
moción planteada, con que se mantuviera el artículo 56 íntegro.
El Diputado Gamboa señaló que el derecho de huelga estaba
“amenazado de muerte”, pues evitarían movimientos de esa naturaleza
en una industria si esta se calificaba de utilidad pública, lo cual podría
ocurrir con cualquier contratación bananera, por lo que en una
Constitución debía establecerse alguna forma que no se prestase a
dudas.
La moción de revisión fue aprobada.
El 4 de agosto de 2019 se conoció la moción de fondo del Diputado
Arroyo, para lo cual, de relevancia, se debatió lo siguiente:
El Diputado Herrero expuso que en Costa Rica los servicios de
utilidad pública eran los de mayor importancia y que lo más
conveniente era acoger la redacción del artículo 56 de la Constitución
de 1871 para evitar un largo debate.
El Diputado Rojas Vargas consideró que se fortalecía y vigorizaba el
derecho de huelga al limitar tan solo los servicios públicos; asimismo,
argumentó que en materia de restricciones era preciso emplear los
términos más concretos y exactos. Señaló que
“servicios públicos”
era menos extenso que el de “servicios de utilidad pública”, y que el
último incluía al
Agregó que el derecho de huelga debía
mantenerse, ojalá con el menor número de restricciones.
El Diputado Solórzano expresó que no lo convencían de que el
término “servicios de utilidad pública” fuese más expresivo que el de
“servicios públicos”, y que con el primero se abría una puerta muy
ancha para que los Congresos del futuro anularan el derecho a la
huelga de la clase trabajadora.
El Diputado Baudrit Solera sostuvo que mantenía el criterio expuesto
en la sesión anterior, en cuanto a que la fórmula aprobada no
introducía ninguna variación fundamental a la Constitución de 1871 en
materia de derecho a la huelga, sino que más bien ampliaba ese
derecho, pues entre los servicios públicos hay algunos que son de
interés público y otros no; agregó: “lo fundamental es que el
legislador va a definir qué son servicios públicos y qué son servicios
de utilidad pública. La composición ideológica de la Asamblea
Legislativa llevará a la restricción o a la ampliación el término. La
ley vendrá a ser el reflejo de la integración de la Asamblea. Si esta se
inclina a la izquierda, los servicios públicos serán pocos. Si por el
contrario, tiende a la derecha serán muchos. Por esas razones y dado
que hay empeño manifiesto en ello, aun se mantiene firme en su
criterio, votará la moción del compañero Castro Sibaja para volver a
la redacción del artículo 56 de la Carta de 1871”.
El Diputado Chacón Jinesta refirió que la fórmula aprobada en la
sesión anterior prácticamente liquidaba el derecho de huelga de los
trabajadores; expuso que, en Costa Rica, la gran mayoría de los
trabajadores son de la agricultura, cuyas ramas evidentemente eran de
utilidad pública, por lo que de mantenerse este concepto, el derecho a
la huelga desaparecería; finalmente, consideró más prudente mantener
la redacción original del texto de 1871 y sugirió a Arroyo el retiro de su
moción para darle curso a la de Castro Sibaja.
El Diputado Arroyo aceptó retirar su moción.
Finalmente, el 4 de agosto de 1949 se aprobó la moción del Diputado
Castro Sibaja para que se conservara el artículo 56 de la Carta de 1871,
tal y como estaba: “Se reconoce el derecho de los patronos al paro y de
los trabajadores a la huelga salvo en los servicios públicos, de acuerdo
con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las
regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar
todo acto de coacción o de violencia”.
Así las cosas, del estudio de las actas no se desprende alguna discusión
propiamente de la moción del Diputado Castro Sibaja, quien propuso que se
mantuviera la redacción original del artículo 56 de la Constitución de 1871
5, sino,
únicamente, varias manifestaciones aisladas de Diputados que, durante el debate de
otras mociones, consideraron más conveniente volver a la redacción original.
Ahora, de lo expuesto por los Constituyentes también se observa que
reconsideraron acudir al término “servicios de utilidad pública”, inicialmente
aprobado, porque lo estimaron demasiado amplio, de manera que, finalmente, lo
sustituyeron por la noción de “servicio público”, tenida como más ajustada. Sin
embargo, no menos cierto es que no se llegó a algún consenso claro sobre el
sentido jurídico o político de tal concepto y, más bien, la decisión final consistió en
mantener lo normado en la Constitución Política de 1871, precisamente la
propuesta del Constituyente Castro Sibaja.
Lo anterior es digno de destacar pues en el marco de esta replicación del
ordinal 56 de la Constitución Política de 1871 (ley n.º 24 de 2 de julio de 1943) en
el artículo 61 de la Ley Fundamental vigente, uno de los Constituyentes hizo
referencia directa a que el término “servicios públicos” estaba definido en el Código
de Trabajo (ley n.º 2 de 27 de agosto de 1943). En ese sentido, tanto la reforma
parcial de la Constitución Política de 1871 como el Código de Trabajo fueron
aprobados por el mismo Congreso Constitucional de Costa Rica con menos de
dos meses de diferencia: de primero, la reforma constitucional que consignó el
derecho a la huelga y su respectiva salvedad (servicios públicos según la regulación
legal); y de segundo, el Código de Trabajo que estableció una lista de servicios
públicos en los que no era permitida la huelga. Concerniente a lo anterior, el Código
de Trabajo, al momento de su emisión, también consignaba como servicios
públicos algunos prestados por sujetos particulares (verbigracia, empresas
particulares relacionadas con clínicas, hospitales, higiene, aseo y alumbrado en las
poblaciones). De ahí se infiere que el Constituyente del 49 no se decantó por la
naturaleza pública de la entidad encargada de la prestación -elemento subjetivo-
para definir “servicio público”, sino que, con independencia de su titularidad,
subrayó la relevancia de la actividad para la colectividad; es decir, acudió a un
elemento objetivo.
Dentro de este contexto, se concluye que la referencia a “
servicio público”
del ordinal 61 constitucional no partió de un concepto dogmático preciso y
cerrado, sino que, en realidad, se optó por mantener la noción de la Constitución
de 1871, la cual se entiende en función del momento histórico de su aprobación en
julio de 1943 y de su vínculo político irrefutable con la noción de servicio público
del Código de Trabajo pocos meses después, en agosto de ese mismo año, que
comprendía la actividad de interés general y de particular trascendencia para la
sociedad. Tal situación deja entrever, además, que el Constituyente dejó el
establecimiento de ejemplos concretos de servicio público al parlamentario
ordinario en atención al derecho a la libre configuración legislativa. Como consigna
el Diputado Baudrit Solera: “De todos modos -agregó- lo fundamental es que el
legislador va a definir qué son servicios públicos y qué son servicios de utilidad
pública”.
Ahora, resulta claro que la referida libertad de configuración debe
desarrollarse con pleno respeto de los parámetros básicos derivados de la
jurisprudencia constitucional. Justamente, en la sentencia n.º 1998-01317 de las
10:12 horas de 27 de febrero de 1998, este Tribunal señaló, en cuanto al artículo 61
de la Constitución Política y su concepción de servicios públicos, lo siguiente:
“VI.- DEL DERECHO DE SINDICACIÓN EN LOS SERVICIOS
PÚBLICOS.- (…) En relación con el contenido de la acción sindical,
específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la
Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de
acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción
del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede
favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la
atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que
compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se
restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se
satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo,
que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
para que sea congruente con el principio democrático sobre el que
descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de
la Constitución Política y que es valor supremo del Estado
Constitucional de Derecho.
DE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL
ARTÍCULO 375 (antes, 368) DEL CODIGO DE TRABAJO QUE
EXCLUYE EL EJERCICIO DEL DERECHO DE HUELGA A LOS
SERVICIOS PUBLICOS. La huelga, como manifestación de la acción
sindical, encuentra límite cuando su ejercicio interfiere con la
prestación de ciertos servicios públicos, que compete a la ley determinar
según el artículo 61 de la Constitución Política. Al efecto, la frase
primera del artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que dice:
“No será permitida la huelga en los servicios públicos.(…)”, si bien
pareciera proscribir la huelga en estos servicios, es decir, si bien pareciera
tener un sentido impeditivo absoluto, lo cierto es que debe entenderse en
armonía con lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución Política,
que sólo la limita para ciertos casos fijados o determinados por la ley en
observancia de criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad,
para que resulte congruente con el fin que persigue. Este artículo 375
(antes, 368) cuestionado, armoniza también con el artículo 8° del
Convenio 87 de la O.I.T. que - como se transcribió en el
III.
-, estatuye la obligación de las organizaciones sindicales de adecuar su
actividad a la legislación interna. En otras palabras, si bien la huelga es
un derecho de todos, ejercitable en cualquier actividad, es viable que el
legislador determine en qué casos el derecho de huelga no puede
ejercitarse, específicamente cuando se trate de actividades que
constituyen “servicios públicos” y que por su naturaleza o por el impacto
social que tienen, no sea posible suspenderlos, descontinuarlos o
paralizarlos sin causar daño significativo, grave e inmediato a ciertos
bienes. Además, se entiende que en aquellas actividades públicas dentro de
las que sí está permitida la huelga, no pueden sobrepasarse los límites
legales fijados, pues el ejercicio de la huelga debe enmarcarse dentro de la
legalidad. Con base en lo expuesto, no encuentra esta Sala que el artículo
cuestionado 375 (antes, 368), al disponer: “No será permitida la huelga
en los servicios públicos…”, exceda por sí solo los límites que establece la
Constitución o los convenios internacionales. En síntesis, el artículo 375
(antes, 368) cuestionado no es en sí mismo inconstitucional y el análisis de
inconstitucionalidad ha de desplazarse a los casos fijados por la ley en que
el efecto impeditivo, en los servicios públicos, se produzca. Consecuente
con lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción en cuanto a este
extremo.
DE LA PROHIBICIÓN DEL DERECHO DE HUELGA EN
EL SECTOR AGRÍCOLA.- Se irá ahora a analizar los motivos de
inconstitucionalidad que exponen los accionantes en relación -en primer
término- con la prohibición del derecho de huelga que dispone el Código
de Trabajo para el sector agrícola en su artículo 376 inciso b)(antes, 369
inciso b). Tal y como se expuso en el considerando V, por Convenio 11 de
la O.I.T. se dotó de contenido a la libertad de sindicación del sector
agrícola para garantizar a esta parte de la población el libre ejercicio del
derecho de sindicación en paridad de situación con el sector industrial, a
través de los instrumentos de presión aceptados para la prosecución de sus
fines, específicamente mediante el ejercicio del derecho de huelga. Es
evidente, a juicio de la Sala, que el artículo 376 (antes 369) hace una
torpe enunciación de lo que preceptivamente ha de entenderse por
“servicios públicos”, al menos en cuanto incluye dentro de este concepto
la actividad que despliegan los trabajadores ocupados en la siembra,
cultivo, atención o recolección de productos agrícolas, pecuarios o
forestales; pues no encuadran esas tareas en la noción generalmente
admitida de servicio público. Sin pretender agotar la definición de lo
que es el servicio público como instituto jurídico, debe tenerse presente
para efectos de esta sentencia, que el servicio público debe al menos
estar dirigido a satisfacer necesidades colectivas y se trata de
prestaciones positivas de la Administración o que están bajo cierto
control y regulación de ésta. La prohibición del ejercicio de la huelga en
actividades que no son servicio público, excede el artículo 61
constitucional que ordena al legislador establecer las actividades en que
se restringe el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos
únicamente. De lo anterior se infiere que al identificar el legislador - en el
inciso b) del artículo 376 (antes, 369) del Código de Trabajo-, a la
actividad agrícola con el servicio público, incurre en arbitrariedad, pues
tal inclusión no tiene fundamento jurídico y trae aparejado la negación
del ejercicio del derecho de huelga en el citado sector; lo que resulta
además contrario al reconocido propósito del convenio internacional N°11
de la O.I.T., de garantizar al sector agrícola el pleno ejercicio del derecho
de sindicación y sus consecuencias. Con base en los motivos señalados,
procede declarar con lugar la acción en este extremo, y en consecuencia
debe anularse el inciso b) del artículo 376 (antes, 369) del Código de
Trabajo.
DE LOS OTROS SERVICIOS PUBLICOS EN QUE SE
EXCLUYE EL EJERCICIO DEL DERECHO DE HUELGA, QUE
SEÑALA EL ARTICULO 376 (ANTES, 369) DEL CODIGO DE
TRABAJO.- Del análisis hecho queda claro que la Constitución difiere
a la ley enunciar en qué servicios públicos procede excluir o limitar el
ejercicio del derecho de la huelga. Esto no tiene un efecto impeditivo
absoluto, que proscriba de los servicios públicos el ejercicio del derecho
de huelga. Por consiguiente,
la ley debe discernir en qué casos ese
ejercicio no es legítimo, tomando en cuenta la naturaleza de la
prestación y los efectos que produciría la huelga en el ámbito de los
derechos e intereses de los destinatarios o usuarios de dichos servicios.
En tal caso, es viable limitar el ejercicio del derecho, lo que debe
hacerse con aplicación de criterios de necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad. La legislación laboral, que enumera en el artículo 376
(antes, 369) del Código de Trabajo -transcrito en el Considerando II, en
qué servicios públicos se excluye la huelga, a pesar de preceder a la
Constitución, que data de 1949, no por ello la contradice. No obstante,
como bien observan los accionantes y la Procuraduría General de la
República en su informe, el artículo 376 (antes, 369) cuando en su inciso
a) detalla los servicios públicos en que se excluye el ejercicio de la huelga,
utiliza términos imprecisos que no facilitan distinguir a qué servicios
públicos mínimos se refiere, al indicar: “Todos los que desempeñen los
trabajadores del Estado o de sus instituciones…”. Es claro para este
Tribunal que este enunciado no permite reconocer qué actividades públicas
quedan excluidas del ejercicio del derecho de huelga; imprecisión que riñe
con lo ordenado en el precepto 61 constitucional ya comentado, por lo que
procede declararlo inconstitucional. En otro orden, el inciso c) del citado
artículo 376 (antes, 369) sí define acertada y adecuadamente qué
categorías de transporte público quedan limitadas en el ejercicio de la
huelga; además, establece con claridad el límite al ejercicio del derecho de
huelga de los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en
muelles y atracaderos. Finalmente el inciso c) también fija límites al
ejercicio del derecho de huelga en el caso de “los trabajadores en viaje de
cualquier otra empresa particular de transporte”, lo que debe entenderse
como la imposibilidad de ejercer el derecho de huelga en la prestación
efectiva del servicio de transporte público terrestre. Por otro lado, el inciso
d) del artículo 376 (antes, 369) establece parámetros que permiten
limitar el ejercicio de la huelga en aquellos servicios que se tengan por
absolutamente indispensables y cuya suspensión sea susceptible de
comprometer los bienes jurídicos de la salud y la economía pública. En
efecto, en este aparte se enuncian o distinguen prestaciones con respecto
a las cuales la huelga es susceptible de comprometer el bien jurídico de
la salud y la economía, al incluir las que se brindan en las clínicas y
hospitales, las que aluden a la higiene, al aseo y al alumbrado de las
poblaciones. La ley en este caso define las pautas para establecer en qué
casos es viable excluir el ejercicio del derecho de huelga, cuales son que
debe tratarse de servicios públicos absolutamente indispensables y por
otro lado, que sean susceptibles de comprometer los bienes jurídicos de
la salud y la economía pública; lineamientos que responden a los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. En
cuanto al inciso b) del artículo cuestionado - que excluye la huelga de la
actividad agrícola -, este Tribunal remite a lo expuesto en el
Finalmente, en relación con la norma contenida en el inciso e) del
artículo impugnado, que autoriza al Poder Ejecutivo dictar en qué otras
actividades públicas se prohíbe la huelga en la hipótesis de que la
Asamblea Legislativa haya hecho uso de su facultad constitucional de
suspender ciertas garantías individuales, esta Sala procede a declarar la
inconstitucionalidad de tal atribución por exceder el principio de reserva
de ley dispuesto en el numeral 61 constitucional, según el cual la
atribución de establecer en qué prestaciones de servicio público debe
limitarse el ejercicio del derecho de huelga, recae exclusivamente en el
Poder Legislativo. En consecuencia, esta Sala procede a declarar la
inconstitucionalidad de los incisos a) y e) del artículo 376 (antes, 369) del
Código de Trabajo. (…)”.
Corolario del razonamiento expuesto, por mandato constitucional goza el
legislador de una amplia libertad de configuración para definir qué entiende por
servicio público y cuáles son las limitaciones al ejercicio de la huelga en este. No
obstante, tal tarea debe desarrollarse dentro del marco de constitucionalidad, por lo
que, según la jurisprudencia de esta jurisdicción, al Poder Ejecutivo no se le puede
asignar competencia alguna para definir en qué tipo de servicio público se debe
impedir el ejercicio de la huelga; por cuanto tal función es exclusiva del Poder
Legislativo. Asimismo, la libre configuración del legislador debe respetar el
principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, para cuyos efectos
deviene determinante la naturaleza del servicio público en cuestión o su particular
impacto social, factores que justificarían impedir que aquel pudiere ser suspendido,
descontinuado o paralizado, dado el daño significativo, grave e inmediato que ello
acarrearía a ciertos bienes jurídicos de la salud, la vida, la seguridad o la economía
pública. En adición, lo que el legislador defina como servicio público debe implicar
la satisfacción de necesidades colectivas, así como estar referido a prestaciones
positivas de la Administración o que se encuentren sometidas a un particular control
por parte de aquella.
C) Constitucionalidad del artículo 376 del proyecto de ley consultado.
La norma en cuestión prohíbe la huelga en varios servicios públicos merced
a que el legislador las califica como esenciales:
“1) Servicios de salud, en todos sus niveles de atención, que brinden
asistencia de forma directa e integral al usuario incluyendo los servicios de
hospitalización y atención médica domiciliar, consulta externa, exámenes
médicos, pruebas de laboratorio y diagnóstico, todo tipo de servicio
médico-quirúrgico, tratamientos médicos y/o terapéuticos así como los de
rehabilitación, farmacia, citas y atenciones programadas y no
programadas, emergencias y urgencias, lavandería, ropería, aseo, servicios
de alimentación a pacientes, vigilancia, registros médicos, archivo,
servicios de ambulancia y transporte de usuarios, y en general todas las
actividades o funciones que realizan los trabajadores que llevan a cabo los
servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la salud de
las personas.
Servicios de seguridad pública incluyendo servicios de policía, policía
judicial, cuido de instalaciones públicas, vigilancia, investigación, policía
de tránsito, guardacostas, así como la custodia y atención de personas
privadas de libertad en cualquiera de los sitios donde permanecieren.
Controladores aéreos y control migratorio en aeropuertos, puertos y
puestos fronterizos.
Servicios de transporte ferroviario, marítimo, carga y descarga en
muelles y atracaderos de medicamentos, suministros o equipo médico y
bienes perecederos, barcos tanqueros o naves de combustible u otras
fuentes de energía y los servicios de transporte público remunerado de
personas en la modalidad de autobús y tren, mientras el viaje no termine.
Bomberos, servicios de búsqueda de personas desaparecidas, rescate de
víctimas y servicios de atención de desastres y/o emergencias, así como
llamadas de emergencias.
Los servicios necesarios para garantizar el suministro de agua potable,
alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales.
Los servicios necesarios para asegurar el suministro de energía eléctrica
a los consumidores, incluyendo la atención de averías, así como aquellos
necesarios para la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
Los servicios indispensables para la importación, transporte,
distribución y suministro de combustible, la atención de averías que afecten
los servicios descritos y el suministro en plantel a comercializadores o
consumidores finales.
Servicio de comedores escolares, así como los servicios de protección,
cuido y/o albergue, de niñez y adolescencia y adultos mayores, personas
con discapacidad o en estado de vulnerabilidad.
Los servicios judiciales en materia laboral, derechos fundamentales,
derecho de familia, pensiones alimentarias, violencia intrafamiliar,
contravenciones y flagrancia, el levantamiento, práctica de autopsias y
posterior entrega de cuerpos, así como los servicios médico forense que
impliquen atención urgente, incluyendo en todos los casos los servicios
auxiliares necesarios para su efectiva prestación.”
En resumen, los cuestionamientos de constitucionalidad de los consultantes
refieren que la noción de servicio público esencial solo es procedente cuando su
interrupción afecte la salud, vida y seguridad de las personas, tesitura desarrollada
por el Comité de Libertad Sindical (CLS) de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). En tal caso, una ponderación de derechos alcanza un mejor
equilibrio, cuando, en lugar de prohibir absolutamente el derecho a la huelga en los
servicios esenciales, se opta por un esquema de funcionamiento mínimo del
servicio, como así regula el artículo 376 inciso d) del Código de Trabajo vigente.
La propuesta de prohibición absoluta de la huelga vacía de contenido tal derecho,
lo que sumado a que se da de manera general, implica que sea contraria al principio
de razonabilidad y proporcionalidad. Subrayan la falta de sustento técnico para
justificar la criticada limitación, lo que violenta el principio de interdicción de la
arbitrariedad. A fin de fundar la alegada inconstitucionalidad mencionan el artículo
61 de la Constitución Política, el Convenio C87 de la OIT y los numerales 371 y
siguientes del Código de Trabajo vigente, así como los principios de interdicción
de la arbitrariedad y de razonabilidad y proporcionalidad.
Al respecto, conforme el punto A) de este considerando, observen los
consultantes que las recomendaciones del CLS no son de acatamiento obligatorio,
sino que son pautas de orientación, lo cual concuerda con el hecho de que no hay
norma jurídica convencional que expresamente les confiera carácter vinculante a
tales recomendaciones, tesitura avalada incluso por la Corte IDH en Baena Ricardo
y otros vs. Panamá. Lo anterior no significa que esta Sala desconozca el valor
jurídico y doctrinario de los pronunciamientos de los órganos de control de la OIT,
cuya autoridad técnica e histórica les da un valor superior al de una recomendación
de naturaleza puramente axiológica o teórica. Empero, tal reconocimiento no
significa que la jurisdicción constitucional carezca de un margen de apreciación a la
hora de aplicar control de constitucionalidad, toda vez que las referidas
recomendaciones, como ya se indicó, no revisten cualidad vinculante, debe primar
el hard law -la regulación constitucional vigente - sobre el soft law, y de manera
equilibrada se deben resguardar los diversos bienes constitucionales en juego.
Por consiguiente, la noción de servicios esenciales, allende de la vida, salud y
seguridad de la persona, puede abarcar la economía pública, cuando se trate de un
servicio público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer tal bien
jurídico, como estableció esta Sala en la sentencia n.o 1998-01317 de las 10:12
horas de 27 de febrero de 1998.
Aclarado lo anterior, la duda ahora corresponde a si el Legislador puede
aprobar una prohibición absoluta y general en un servicio público, o si debe
ajustarse a un esquema de funcionamiento mínimo del servicio, como el regulado
en el ordinal 376 inciso d) del Código de Trabajo vigente.
Al respecto, esta Sala considera que el Legislador, en el ejercicio de su
libertad de configuración, puede establecer la prohibición absoluta y general de la
huelga en los servicios públicos esenciales, siempre que esto no violente el
principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad. Ahora, a los efectos
de precisar los alcances de las potestades del legislador en tal materia, se debe
considerar lo que la propia Constitución Política regula.
De este modo, de acuerdo con el numeral 61 de nuestra Constitución
Política: Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a
la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que
de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las
cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia.” Esta norma es
una replicación del ordinal 56 de la Constitución Política de 1871, conforme la
reforma constitucional de 1943.
Según ya se dilucidó en el punto B) de este considerando, la referencia a
“servicio público” del artículo 61 constitucional no partió de un concepto
dogmático preciso y cerrado, sino que, en realidad, el Constituyente del 49 optó
por mantener la noción del Congreso Constitucional de 1943 contenida en el
numeral 56 de la Carta de 1871. Si se toma en consideración el momento histórico
de la aprobación de esta norma en julio de 1943, se advierte con facilidad su
vínculo político irrefutable con la noción de servicio público del Código de Trabajo
pocos meses después, en agosto de ese mismo año. En lo concerniente a la huelga,
esta última normativa liga el concepto de servicio público con la especial relevancia
de la actividad para la colectividad; es decir, con un elemento objetivo. Por ello,
desde el punto de vista de nuestra Ley Fundamental resulta plausible extender la
noción de servicio público esencial a la vida, salud y seguridad de la persona, así
como a la economía pública, siempre que se trate, como se indicó supra, de un
servicio público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer tal bien
jurídico.
Justamente, esta particular incidencia en los mencionados bienes
constitucionales justifica que el legislador opte por una prohibición absoluta de la
huelga en los referidos servicios. Se trata de una alternativa que deviene razonable,
en la que medida que el propio Constituyente optó por dos reglas: 1) reconocer el
derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, y 2) exceptuar
de la regla anterior a los servicios públicos, de acuerdo con lo que el legislador
determinase.
En tal sentido, no se puede considerar que reformar lo regulado en el Código
de Trabajo vigente sea inconstitucional, puesto que, precisamente, el Constituyente
le encomendó al legislador regular la huelga en los servicios públicos, para lo cual
es del todo competente para formular las reformas legales correspondientes.
Límite de tal atribución es, entre otros, el principio de razonabilidad y
proporcionalidad (voto 1998-01317), el cual en el sub lite no se observa violentado,
puesto que, por un lado, la propia Constitución no rechaza la opción de que la
huelga sea prohibida en los servicios públicos de particular relevancia (por el
contrario, hace la salvedad de la huelga en los servicios públicos según criterio del
legislador), y, por otro, las consultantes no desarrollan alguna argumentación
técnica, precisa y sólidamente sustentada, ni mucho menos algún test jurídico de
razonabilidad, como para que este Tribunal considere al listado de servicios
públicos esenciales regulado en el artículo 376 del proyecto de ley, como carente
de una relevante incidencia e impacto social, de modo que su suspensión no venga
a causar un daño significativo, grave e inmediato en la salud, la vida, la seguridad o
la economía pública. En tal definición, el juez constitucional debe aplicar
autocontención, dado el amplio margen de apreciación de que el Legislador goza en
la materia, de manera que solo si con absoluta solidez se demostrare la
intrascendencia de un servicio público para con los mencionados bienes
constitucionales, eventualmente se podría sustentar alguna lesión al principio
constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, lo cual en la especie no ocurre.
En adición, tampoco se advierte alguna vulneración al principio de
interdicción de la arbitrariedad. Como consignó la Sala en la sentencia 2018-000230
de las 10:40 horas del 10 de enero de 2018:
“En lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus
clausus por parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la
Sala descarta que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se
desprende de los párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre
configuración del legislador la determinación de los parámetros para
categorizar a una profesión como ciencia en la salud. La Sala rechaza
que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban
contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la
discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de
terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos
son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en
cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de
transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la
decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional
en ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y
enumerar expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere
un estudio técnico o científico.” (Lo destacado no corresponde al original).
4.1 Voto salvado parcial del magistrado Salazar Alvarado y de la
magistrada Picado Brenes sobre servicios esenciales, con redacción del
En el criterio de los suscritos, hay una base común para coincidir con la
mayoría de que hay ciertos servicios públicos esenciales donde el legislador puede
prohibir el derecho a la huelga, de manera que, en general, es posible admitir
supuestos en los que la ley podría limitar el ejercicio del derecho fundamental.
Pero, como en toda discusión en la que se encuentra presente la prohibición a los
derechos fundamentales, es necesario que sean acordes con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
En nuestro enfoque, el proyecto debería establecer solo restricciones sobre
el derecho a la huelga, y no prohibiciones absolutas, como lo establecen los
legisladores y, la mayoría de la Sala, como constitucional. Así, en los diez
supuestos que establece el proyecto de reforma al artículo 376, del Código de
Trabajo, no hay una ponderación adecuada al derecho a la huelga frente a los
derechos fundamentales que le sirven de límite, porque no en todos los casos
tienen la misma intensidad sobre los servicios que prestan todos los trabajadores.
La normativa solo debe estar orientada a prohibir la huelga cuando este mecanismo
de los trabajadores, represente una amenaza evidente y manifiesta para la vida, la
seguridad o la salud de toda o parte de la población. En caso contrario, no se debe
privar a una gran mayoría de servidores públicos del derecho fundamental a la
huelga, cuando no sea un servicio esencial, y no exista una amenaza evidente e
inminente para aquellos. En los términos establecidos, implica para muchos una
restricción ilegítima y un derecho que queda en la teoría, pese a estar reconocida
constitucionalmente. Los criterios del Comité de Libertad Sindical, pueden
efectivamente orientar a esta conclusión, toda vez que ha estimado que:
“El principio sobre prohibición de huelgas en los «servicios
esenciales» podría quedar desvirtuado si se tratara de declarar
ilegal una huelga en una o varias empresas que no prestaran un
«servicio esencial» en el sentido estricto del término, es decir, los
servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la
seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población
(caso de Nigeria N° 2432 y Sri Lanka N° 2519)”.
“No parece apropiado que todas las empresas del Estado sean
tratadas sobre la misma base en cuanto a las restricciones al
derecho de huelga, sin distinguir en la legislación pertinente entre
aquellas que son auténticamente esenciales y las que no lo son”
(caso de Canadá N° 3057) .
En nuestro criterio, el principio de razonabilidad y proporcionalidad es
fundamental en la interpretación del artículo 61, de la Constitución Política, pues
debe hacerse un ejercicio por determinar que en ciertos puestos profesionales o
incluso administrativos, podrían no representar un peligro, como para partir de una
premisa tan exigente que permita concluir que todas las actividades conducen a la
amenaza evidente e inminente para los el derecho a la vida, a la salud y a la
seguridad pública. Ciertamente, dicha conclusión podría no ser razonable. En este
sentido, la restricción impuesta pesa indebidamente sobre el derecho fundamental
establecido en la Constitución Política. Entonces, para constituirse en una
prohibición absoluta y abarcar los diez incisos arriba mencionados, sostenemos
que no en todos ellos podría justificarse como para suprimir un derecho
fundamental.
Para ello, se recurre de igual manera, al Comité de Libertad Sindical, en
cuanto sostiene que:
“No constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del
término: la radio-televisión, los sectores del petróleo y las
instalaciones petrolíferas, la distribución de petróleo para el
funcionamiento del transporte aéreo, el sector del gas, el llenado de
bombonas de gas y su comercialización, los puertos (carga y
descarga), los bancos, el Banco Central, los servicios de seguros,
los servicios de informática para la recaudación de aranceles e
impuestos, los grandes almacenes y los parques de atracciones, la
metalurgia y el conjunto del sector minero, los transportes, en
general, incluidos los servicios, metropolitanos, los pilotos de líneas
aéreas, la generación, transporte y distribución de combustibles, los
servicios ferroviarios, los transportes metropolitanos, los servicios de
correos, el servicio de recolección de basuras, las empresas
frigoríficas, los servicios de hotelería, la construcción, la
fabricación de automóviles, las actividades agrícolas, el
abastecimiento, y la distribución de productos alimentarios, las
plantaciones de té, café y coco, la Casa de la Moneda, la Agencia
Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal
y del tabaco, el sector de la educación, empresas de
embotellamiento de agua mineral, la reparación de aviones los
servicios de ascensores, los servicios de exportación, los servicios de
seguridad privada, excepto los servicios penitenciarios los
aeropuertos, excepto los servicios de control del tráfico aéreo, las
farmacias, las panaderías, la producción de cerveza y la industria
del vidrio” (caso de República de Corea N° 1865, Filipinas N°
2252, Colombia N° 2355, entre otros).
Debe establecerse aquellos casos en los que son auténticamente esenciales y
distinguir los que no lo son. Así, la disposición que nos ocupa sobrepasa un
criterio de daño sobre la salud de la población, de manera que sí incide en el
derecho a la huelga, y no hace una graduación o nivelación de aquellos sectores de
salud que no representan peligro para la vida de los pacientes, o incluso
administrativos, que pudieran no tener mayores secuelas en el derecho a la salud de
las personas. Caer en la tentación por calificar que toda huelga en la atención
médica domiciliar, consulta externa, exámenes médicos, pruebas de laboratorio,
generan toda una amenaza evidente y inminente para la vida, la seguridad o la salud
de toda o parte de la población, es una falacia de argumentación, porque no en
todas ellas conducen a situaciones donde la pérdida de la salud o la vida humana
tiene una relación directa con la falta de un servicio esencial. En consecuencia, no
es legítima la técnica de la norma de prohibir toda actividad, en los servicios de
salud y hospitalarios.
En nuestro criterio, entonces, debe permitirse que se puedan definir, dentro
de los diez supuestos establecidos en la norma en cuestión, las medidas que
permitan garantizar que dicho servicio sea prestado en una expresión mínima, lo
suficiente como para evitar los peligros que un servicio esencial puede acarrear,
sea, amenaza o infracción a la vida, la seguridad, y a la salud de parte o de toda la
población. Es importante retomar la Sentencia N° 2017-13786 de 11:50 horas del
29 de agosto de 2017, en el que la Sala conoció la negativa en el Departamento de
Medicina Forense, de practicar las necropsias médico forense y entregar los
cuerpos a los familiares por estar en huelga. En ella, se sopesó el derecho de los
familiares del difunto a que se les entregara el acta de defunción y el cuerpo del
fallecido, el derecho al respeto de las personas fallecidas, y la salud pública. En esta
decisión, el suscrito magistrado Salazar Alvarado, adicionó una nota que señala que
en los servicios esenciales debe definirse aquellos que son mínimos, que se
necesitan mantener para proteger a los destinatarios de servicios esenciales de
recibir una prestación suspendida por razón de huelga, al ponderar todos los
derechos involucrados, se razona que:
“Dadas las particularidades, el mantenimiento de los
servicios esenciales de la comunidad, es un límite al derecho a la
huelga ante el advenimiento y posible infracción a derechos
fundamentales. Lo anterior implica la prestación de los trabajos
necesarios para una cobertura que garantice los derechos,
libertades o bienes que el propio servicio satisface. Así, en el
ejercicio de la huelga que se produzca en servicios esenciales que
atañen a la comunidad, debe existir una razonable proporción
entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que
padezcan los usuarios de aquellos. De manera, que las medidas
han de encaminarse a garantizar mínimos indispensables para
la conservación de los servicios, en tanto que dicho
mantenimiento no puede significar -en principio- que se exija
alcanzar el nivel de rendimiento habitual, ni asegurar el
funcionamiento normal del servicio, pero el interés de la
comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta
extremos razonables y no hacerlo nugatorio. Reitero, que la
consideración de un servicio como esencial, no puede suponer la
supresión del derecho de huelga de los trabajadores que
hubieran de prestarlo, sino la necesidad de disponer de medidas
precisas para su conservación; o, dicho de otra forma, para
asegurar la prestación de los trabajos que sean necesarios para
la cobertura de los derechos, libertades o bienes que satisface
dicho servicio, sin que exija alcanzar el nivel de rendimiento
habitual ni asegurar su funcionamiento normal. Así que, la falta
de la entrega oportuna de los cuerpos que esperaban la práctica
de una autopsia, atenta entonces contra el derecho a la salud de
los familiares, en el entendido, que dicho concepto abarca la
salud emocional, social, psicológica y espiritual”.
De este modo, concluimos que la determinación que hace el legislador de que
los servicios esenciales establecidos en la reforma al artículo 376, del Código de
Trabajo, son todas actividades donde se debe prohibir la huelga, no diferencia de
aquellas actividades que permitan asegurar una prestación mínima de servicios y así
dar cobertura al servicio, sin perjuicio de permitir el ejercicio del derecho a la huelga
como un derecho fundamental, y no establecer, una prohibición absoluta.
Sobre la disolución de los sindicatos. Redacta la Magistrada
Hernández López.
En el caso de la reforma consultada, estima la Sala que los consultantes
llevan la razón según los argumentos que de seguido se exponen. Para iniciar, el
artículo 350 del Código de Trabajo, establece lo siguiente:
“Artículo 350- A instancia del respectivo Ministerio los Tribunales
de Trabajo ordenarán la disolución de los sindicatos, siempre que
se les pruebe en juicio:
Que intervienen en asuntos político- electorales, que inician o fomentan
luchas religiosas, que mantienen actividades contrarias al régimen
democrático que establece la Constitución del país, o que en alguna otra
forma infringen la prohibición del artículo 263(*);
(*)(Debido a la reforma introducida a éste Código por la Ley Sobre
Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de 1982, en la que se corrió
la numeración de varios artículos, la referencia al artículo 263 contenida
en este inciso debe entenderse a artículo Nº 333 actual.)
Que ejercen el comercio con ánimo de lucro, o que utilizan directamente o
por medio de otra persona los beneficios de la personalidad jurídica y las
franquicias fiscales que el presente Código les concede, para establecer o
mantener cantinas, salas de juego u otras actividades reñidas con los fines
sindicales;
Que usan de violencia manifiesta sobre otras personas para obligarlas a
ingresar a ellos o para impedirles su legítimo trabajo;
Que fomentan actos delictuosos contra personas o propiedades, y
Que maliciosamente suministran datos falsos a las autoridades de trabajo.
El proyecto de ley consultado, pretende reformar el artículo anterior,
mediante la inclusión del siguiente agregado:
“En caso de que la autoridad judicial emita sentencia
condenatoria contra el representante legal de un sindicato o contra
alguno de los miembros de su órgano directivo por acciones
realizadas en el ejercicio de sus cargos, por los delitos señalados en
los artículos 128, 144, 229, 263, 263 bis, 264, 339 y 340 del
Código Penal, en calidad de autor, instigador o cómplice, enviará
copia de la misma al Ministro / Ministra de Trabajo para los efectos
correspondientes al presente artículo”.
Ahora bien, los consultantes cuestionan el agregado al artículo 350 del
Código de Trabajo, que establece la obligación de las autoridades judiciales penales
de remitir copia al Ministerio de Trabajo a “efectos correspondientes al presente
artículo”, lo que conlleva la disolución de sindicatos por algunas causales, entre
otras “que fomenten actos delictuosos contra personas o propiedades”. Según se
desprende de la disposición, dicha copia debe remitirse cuando hay condenatoria
penal contra el representante legal o los miembros de su órgano directivo, cuando
han realizado ciertos delitos específicos en el ejercicio de sus cargos.
Para resolver la presente consulta, es necesario de previo, establecer los
principios constitucionales bajo los cuales, puede operar una sanción
administrativa, como la es la disolución de un sindicato.
A.- Fines de la actividad sindical:
En Costa Rica, el artículo 60 de la Carta Política consagra el derecho a
formar sindicatos, tanto a favor de los patronos como de los trabajadores, con el
propósito exclusivo de obtener, y conservar beneficios económicos, sociales y
profesionales. De esta forma, por sindicatos debe de entenderse aquellas
agrupaciones sociales con relevancia constitucional, cuya libre creación y actuación
garantiza la Ley Suprema y cuya participación en el aparato del Estado se
encuentra, expresamente, previsto,incluso desde antes de que se contará con
nuestra actual Constitución Política (1943 Código de Trabajo). De esta forma tal
derecho –considerado por ende como una libertad individual y colectiva- se integra
tanto por la facultad que poseen los trabadores de constituir una organización
gremial, como para adherirse a ella. Sobre el particular, en el Derecho Internacional
Público se ha realizado un exhaustivo desarrollo de tal libertad, indicándose como
eje principal el derecho de asociación, que poseen todas las personas con el
propósito de defender y proteger cualquier tipo de interés legítimo, tales como los
de orden social, político, económico, religioso, cultural, profesional, laboral,
sindical y de cualquier otro orden. Lo anterior por cuanto, dentro de los derechos
fundamentales de toda persona, debe de tomarse en consideración aquél que tiene
en su faceta como trabajador de fundar, libremente, asociaciones que lo representen
de manera auténtica y le otorgue al mismo tiempo la oportunidad de participar de
manera libre en sus actividades sin riesgo alguno de represalias posteriores. Sobre
este orden de ideas, y partir de la interpretación conjunta de los artículos 339 del
Código de Trabajo y el artículo 60 de la Carta Política es que se consolida
entonces la libertad sindical, o la teoría triangular de la libertad sindical, la cual se
encuentra conformada por tres aspectos esenciales:
Libre sindicación: el libre
ingreso y retiro del sindicato;
Pluralidad sindical: la pluralidad de agrupaciones
sindicales y
Autonomía Sindical: la autonomía necesaria en las asociaciones
sindicales para actuar libremente frente al Estado, frente a otras organizaciones o
frente al empleador, todo con el fin de que las agrupaciones colectivas puedan
desarrollarse y cumplir con sus objetivos sin injerencias extrañas a sus fines
específicos. De esta forma, tanto los patronos como los trabajadores podrán
sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar los beneficios
e intereses supra mencionados.
Ahora bien, siendo que el propósito de los sindicatos es, obtener y conservar
beneficios económicos, sociales y profesionales de los trabajadores, es válido que
el legislador regule dicha actividad, incluso, que pueda establecer sanciones en
contra de las organizaciones sindicales, de conformidad con los alcances de los
artículos 28 y 61 de la Constitución Política, ya que sólo pueden dedicarse a fines
lícitos y dentro del marco de respeto al ordenamiento jurídico.
B.- Límites de la actividad sindical:
En ese sentido, como todo derecho fundamental, el legislador está legitimado
para regularlo, en este caso de conformidad con lo establecido en los artículos 28 y
61 de la Constitución Política, incluyendo dentro de esas limitaciones, sanciones
administrativas, cuando se desvían los objetivos de estas organizaciones de la
consecución de fines legítimos a ilegítimos en lesión a bienes jurídicos
fundamentales. Como establece la jurisprudencia y doctrina en la materia, cualquier
sanción que, el legislador pretenda impone, debe ajustarse a los límites impuestos
en la Constitución, incluyendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
En ese sentido, no se discute la legitimidad que tiene el Estado de sancionar
conductas que atenten contra bienes jurídicos de terceros o de la colectividad, pues
es claro que el artículo 28 de la Constitución, le otorga potestades al Estado de
perseguir y sancionar todas aquellas conductas que atenten contra los derechos de
terceros, la moral, buenas costumbres y el orden público. En el caso concreto,
también opera como obligación del legislador, lo dispuesto en el artículo 61 parte
final que lo conmina a legislar para desincentivar que este derecho sirva de velo
para proteger organizaciones que cometen actos de coacción y violencia contra el
orden público. En lo que interesa, señala la norma:
ARTÍCULO
Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los
trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la
determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la
misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de
violencia.
La anterior premisa, implica por ejemplo, que el legislador puede establecer la
sanción de disolución de un sindicato, cuando éste –y de conformidad con los
alcances de lo dispuesto en el presente considerando-, por ejemplo, se estructure y
se conduzca como organización criminal, tendiente a realizar actos de violencia y
delictivos, como el terrorismo, para dar un ejemplo. Sin embargo, tal potestad que
le concede la Constitución, encuentra sus límites en los preceptos, principios y
valores constitucionales que conforman el Derecho de la Constitución, como se
procede a explicar a continuación.
En razón de lo anterior, los principios de razonabilidad y de
proporcionalidad, marcan el camino para establecer la conformidad constitucional
de una sanción. En ese sentido, la construcción legislativa de cualquier sanción,
debe de operar a partir de un análisis e interpretación teleológica, que lleve a
desarrollar una conexidad entre los bienes jurídicos que pretende tutelar
determinada sanción (principio de razonabilidad), con el propósito de establecer
una conducta que, sea eficaz y eficiente para amenazar o lesionar significativamente
dichos bienes a través de su conducta (principio de proporcionalidad).
Finalmente, cualquier tipo de prohibición y de sanción, debe garantizar que,
el administrado tenga la posibilidad de deslindar las acciones y modalidades (de
comisión) que se encuentran en el precepto legal, de las acciones que no son
consideradas ilícitas o que son sancionadas de diferente forma; es decir, que estas
no sean ambiguas, para evitar el escenario donde las personas, no puedan
determinar su actuar, por las dudas, sobre cuál es la acción o modalidad de
comisión, que es sujeción de una sanción.
C.- Operatividad del actual artículo 350 del Código de Trabajo con
el Derecho de la Constitución.
La libertad (actividad) sindical, debe de entenderse como, la facultad que
tienen los trabajadores de organizarse con el respaldo de normas de rango
constitucional (aquellas formaciones sociales con relevancia constitucional), cuya
libre creación y actuación garantiza la Ley Suprema y (cuya participación en el
aparato del Estado se encuentra, expresamente, previsto). De esta forma tal derecho
–considerado por ende como una libertad individual y colectiva- se integra tanto
por la facultad que poseen los trabadores de constituir una organización gremial,
como para adherirse y renunciar a ella. Sobre el particular, en el Derecho
Internacional Público se ha realizado un exhaustivo desarrollo de tal libertad,
indicándose como eje principal el derecho de asociación, que poseen todas las
personas con el propósito de defender y proteger cualquier tipo de interés legítimo,
tales como los de orden social, político, económico, religioso, cultural, profesional,
laboral, sindical y de cualquier otro orden. Lo anterior por cuanto, dentro de los
derechos fundamentales de toda persona, debe de tomarse en consideración aquél
que tiene en su faceta como trabajador de fundar, libremente, asociaciones que lo
representen de manera auténtica y le otorgue al mismo tiempo la oportunidad de
participar de manera libre en sus actividades sin riesgo alguno de represalias
posteriores.
Como se indicó en la sección anterior, el legislador está legitimado para
regular la actividad sindical, (en este caso) de conformidad con lo establecido en
los artículos 28, 60 y 61 de la Constitución Política, incluyendo dentro de esas
limitaciones, sanciones administrativas y judiciales, cuando se desvían los objetivos
de estas organizaciones de la consecución de fines legítimos a ilegítimos en lesión a
bienes jurídicos fundamentales.
Como se extrae de los anteriores párrafos, la actividad sindical es individual y
colectiva, pero el Sindicato como órgano que agremia a sus sindicados,
definitivamente funge como una organización que agrupa intereses colectivos
(actividad colectiva). En razón de lo anterior, es evidente que la construcción y el
uso de sanciones, deben de partir de esta diferenciación, ya que su asimilación a
ultranza, puede generar la aplicación de sanciones que de manera no razonable y
desproporcionada, imponga sanciones sobre actos meramente personalísimos,
sobre una colectividad que no tuvo/tiene, control alguno sobre la actuación que
originó la sanción.
En el caso en concreto del actual del Código de Trabajo, este
establece la posibilidad de sancionar un sindicato, mediante su disolución, ante
determinados supuestos; es decir, es una sanción que afecta la actividad colectiva
del sindicato. En la versión actual del artículo 350, éste deja muy claro que, para
ordenar la disolución de un sindicato, es necesario probar –en el Juicio de
disolución que se realiza en la Jurisdicción laboral ver (el 351 del Código de
Trabajo) que el Sindicato (es decir, la actividad gremial), decidió:
Que intervienen en asuntos político- electorales, que inician o fomentan
luchas religiosas, que mantienen actividades contrarias al régimen
democrático que establece la Constitución del país, o que en alguna otra
forma infringen la prohibición del artículo 263(*);
(*)(Debido a la reforma introducida a éste Código por la Ley Sobre
Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de 1982, en la que se corrió
la numeración de varios artículos, la referencia al artículo 263 contenida
en este inciso debe entenderse a artículo Nº 333 actual.)
Que ejercen el comercio con ánimo de lucro, o que utilizan directamente o
por medio de otra persona los beneficios de la personalidad jurídica y las
franquicias fiscales que el presente Código les concede, para establecer o
mantener cantinas, salas de juego u otras actividades reñidas con los fines
sindicales;
Que usan de violencia manifiesta sobre otras personas para obligarlas a
ingresar a ellos o para impedirles su legítimo trabajo;
Que fomentan actos delictuosos contra personas o propiedades, y
Que maliciosamente suministran datos falsos a las autoridades de trabajo.
La posición de que, el juicio de disolución opera –ejercicio de comprobación
probatoria que, se realiza en la jurisdicción laboral- sobre una decisión gremial
(conglomerada), se refuerza al analizar los verbos establecidos en los incisos supra
citados, ya que estos desarrollan actividades ejercidas por un sujeto en condición
de plural, es decir, el sindicato como organización conformada por un
conglomerado de personas. En ese mismo orden de ideas, el artículo actual,
incluso desarrolla por aparte y en su sección final, que para los casos de
responsabilidad personalísima, queda “a salvo la acción que cualquier
perjudicado entable para que las autoridades represivas impongan a los
responsables las sanciones previstas por el artículo 257 del Código Penal u otros
aplicables al hecho ilícito que se haya cometido.”
D.- Las causales de disolución del artículo 350 del Código de
Trabajo, únicamente pueden ser declaradas en sede jurisdiccional.
En relación con lo desarrollado en el párrafo anterior, la disolución de un
Sindicato que se ordene dentro de los alcances del artículo 350 del Código de
Trabajo, únicamente puede determinarse mediante el juicio de disolución que es
competencia de la Jurisdicción laboral. Lo anterior implica que, ningún proceso
administrativo, podrá ordenar la disolución de un sindicato, aunque invoque la
existencia de una o de algunas de las causales que contiene el artículo 350 del
Código de Trabajo, ya que dicha potestad, es competencia exclusiva del Juez
Laboral. La anterior premisa, ha sido desarrollada por esta Sala, mediante
resolución número 71 de las 15:55 horas de 1989, de la siguiente forma:
“La Sala considera que la Dirección de Organizaciones Sociales del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tiene plenas potestades
registrales para acoger o rechazar la inscripción de los documentos
relativos a las organizaciones sociales que deban serlo en virtud de la ley,
pero no para ejercer la policía administrativa que le está vedada en virtud
de los principios de autonomía e independencia sindicales, implícitas en el
artículo 60 de la Constitución Política y más aun, en el Convenio 87 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por ley No. 2561
de 11 de mayo de 1960. Estos principios están recogidos con toda claridad
en los siguientes párrafos de la sentencia No. 155 de las 14,30 horas del
19 de diciembre de 1984 de la Sala Primera de la Corte Suprema de
Justicia, que esta Sala prohíja a saber "a dicho Ministerio corresponde,
por medio del Departamento de Organizaciones Sociales, la más estricta
vigilancia sobre las organizaciones sociales, con el exclusivo propósito de
que estos funcionan ajustados a las prescripciones de ley, pero, en todo
caso, el principio de libre sindicalización le impide cualquier acto
administrativo que afecta la existencia misma del sindicato, pues una
medida de más naturaleza solo puede tomarla los tribunales de justicia,
de acuerdo con los artículos 350 y 351 del Código citado”
E.- Constitucionalidad de las causales para la disolución de un
Sindicato.
Del análisis integral de las secciones precedentes, queda claro que, para que
una causal de disolución de un sindicato, sea conforme a los principios de
razonabilidad y de proporcionalidad, es necesario que el juicio de sanción opere en
el sentido de la responsabilidad de los actos cometidos, a partir de una decisión
previa tomada por los líderes sindicales, y con la participación del resto de
integrantes del sindicato, es decir, por su conglomerado, de conformidad con las
reglas con las que, cada una de estas organizaciones cuenta, para tomar las
decisiones relacionadas con los actos que pretenden ejecutar en relación con los
intereses y razones de ser de las agrupaciones sindicales.
En razón de lo anterior, las causales de disolución de un Sindicato que
establece el artículo 350 del Código de Trabajo, no permiten el traslado de una
sanción personalísima –como una condena penal a uno de sus integrantes, por
ejemplo-, como razón para sancionar los derechos fundamentales de una
colectividad. Validar un criterio contrario al anterior, implica que, al resto de
integrantes del sindicato, se les estaría sancionando por el actuar de terceras
personas sobre los cuales no cuentan con poder, para determinarlos o variarlos; sin
dejar de lado que, en relación con el actuar delictivo y personalísimo de una
persona, que ostente el cargo de líder sindical, no existe obligación o deber alguno
impuesto en contra de cualquier persona que forme parte del resto de integrantes
del sindicato, que obligue a estos últimos, a evitar que sus líderes cometan delitos o
cualquier tipo de infracción.
F.- Sobre la inconstitucionalidad del agregado consultado.
De conformidad con los alcances anteriormente descritos, esta Sala
considera que, el agregado al artículo 350 del Código Trabajo aquí consultado,
presenta los siguientes roces de constitucionalidad.
G.- Violación a los artículos 28, 39 y 60 de la Constitución Política.
Estimamos que, el párrafo final consultado introduce una nueva regulación al
artículo 350 del Código de Trabajo, para autorizar la disolución de los sindicatos
de forma directa, que es contraria a la Constitución Política, en cuanto traslada las
consecuencias de la responsabilidad penal y personalísima, de uno o varios de las y
los dirigentes sindicales por delitos de lesiones, daño agravado, incumplimiento de
deberes, bloqueo de carreteras, omisión de auxilio, entre otros, cometidos durante
manifestaciones o fuera de ellas, al resto de integrantes del sindicato, generando
consecuencias sancionatorias sobre sus derechos fundamentales. En ese sentido, el
agregado consultado genera sanciones a partir de actos sobre los cuales –el resto
de integrantes del Sindicato- ni siquiera, tuvieron control sobre el curso de los
hechos condenados, o incluso, sobre hechos que eventualmente ni siquiera tuvieron
conocimiento que se estaban cometiendo, por la comisión de delitos que no
podrían significar la muerte jurídica de la organización, desde un punto de vista de
razonabilidad y proporcionalidad.
Lo anterior implica que, al resto de integrantes del sindicato, se les estaría
sancionando por el actuar de terceras personas sobre los cuales no cuentan con
poder para determinarlos o variarlos; sin dejar de lado que, en relación con el actuar
delictivo y personalísimo de una persona, que ostente el cargo de líder sindical, no
existe obligación o deber alguno impuesto en contra de cualquier persona que
forme parte del resto de integrantes del sindicato, que obligue a estos últimos, a
evitar que sus líderes cometan los delitos que pretende la reforma en consulta.
En conclusión, las causales de disolución de un Sindicato que establece el
artículo 350 del Código de Trabajo y tomando en cuenta sus fines, no permiten el
traslado de una sanción personalísima –como una condena penal a uno de sus
integrantes, por ejemplo-, como razón para sancionar los derechos fundamentales
de una colectividad al ejercicio de su derecho a pertenecer a un sindicato o ejercer
actividad sindical.
H.- Violación al derecho de un juicio justo.
En otro orden de ideas, la reforma consultada, deja sin contenido el derecho a
un juicio justo, ya que genera de previo, un vaciamiento del derecho de defensa, al
constituir un juicio, en el cual los interesados carecen de toda posibilidad real de
defender sus intereses. En este punto, resulta arbitrario, y nugatorio del derecho de
defensa, pretender que el resto de integrantes del sindicato, acudan a un juicio
laboral, para defender la subsistencia de su sindicato, en el cual tendrán que
afrontar y desvirtuar, la intangibilidad de hechos penales previos (sobre los cuales el
juez laboral, carece de competencia para desacreditar) cometidos de manera
personalísima por terceras personas, sobre los cuales ni siquiera –además que no
tienen la posibilidad legal- fueron llamados a comparecer en la sede penal.
Violación al principio de razonabilidad.
Como se indicó anteriormente, el legislador está legitimado para regular la
actividad sindical, en este caso de conformidad con lo establecido en los artículos
28, 60 y 61 de la Constitución Política, incluyendo dentro de esas limitaciones,
sanciones administrativas impuestas judicialmente, cuando se desvían los objetivos
de estas organizaciones de la consecución de fines legítimos a ilegítimos en lesión a
bienes jurídicos fundamentales.
En razón de lo anterior, esta Sala observa roces de constitucionalidad del
agregado consultado, específicamente en relación con el principio de razonabilidad,
que a continuación se expondrán:
La sentencia condenatoria emitida en contra del representante legal de un
sindicato o en contra de alguno de los miembros de su órgano directivo, por
acciones realizadas en el ejercicio de sus cargos, permite que acciones
condenadas en sede penal, pero fuera del contexto de una huelga, puedan ser
utilizados para accionar la disolución de un sindicato, sin que la norma
laboral actual, garantice que, dentro de los alcances del inciso d) del artículo
350 del Código Laboral, se permita deslindar, entre el acto doloso e ilegal, y
su conexidad dentro del contexto de una huelga. Nótese que en el caso del
artículo 263 del Código Penal, se estaría disolviendo un sindicato, por
entorpecer el funcionamiento de los transportes por tierra, agua y aire a los
servicios de comunicación o de sustancias energéticas, a pesar de que el
hecho condenado, se haya ejecutado fuera del contexto de una huelga. Lo
anterior es posible, ya que, la interpretación, que pretende que, el agregado
consultado opere en función del inciso d) del artículo 350 del Código
Laboral, únicamente establece como condición, que dicha condena sea
ejecutada por el representante legal de un sindicato o en contra de alguno de
los miembros de su órgano directivo, por acciones realizadas en el ejercicio
de sus cargos. El anterior problema, también se encuentra en los artículos
144, 229, 263 bis, 264, 339 y 340 del Código Penal.
Recordemos que, la construcción legislativa de cualquier sanción, debe de
operar a partir de un análisis e interpretación teleológica, que lleve a
desarrollar una conexidad entre los bienes jurídicos que pretende tutelar
determinada sanción (principio de razonabilidad). Ahora bien, la referencia al
artículo 128 del Código Penal que realiza el agregado consultado, no cumple
con requisito desarrollado anteriormente. En el caso del artículo 128 del
Código Penal, este tipifica varias modalidades de comisión de lesiones
culposas. En ese sentido, el tipo penal desarrolla una modalidad de
culpabilidad del tipo “imprudente”, donde el agente por una parte, se puede
representar tanto el disvalor de acción, como el disvalor del resultado, pero
no pretende este último, como también sucede que, en otros casos, el agente
no se representa ni el disvalor de la acción, ni el disvalor del resultado. En
ese sentido, si la razón de ser de una sanción administrativa, como la
disolución del sindicato, lo es la sanción para con las acciones gremiales,
para cuando estas se desvían voluntariamente de los objetivos lícitos de
estas organizaciones, con el fin de procurar beneficios ilegítimos, o de
causar lesión a bienes jurídicos fundamentales, no se logra entender cómo,
el acto personalísimo de una persona que, no pretende una lesión a un
derecho fundamental, o peor aún, que ni siquiera se representa que está en
curso de acción de amenazar o de lesionar un bien jurídico tutelado, puede
servir para que los Sindicatos (como órgano) no procuren beneficios
ilegítimos o generan lesiones en derechos fundamentales.
En definitiva, ninguno de los escenarios anteriormente descritos, cuenta con la
razonabilidad necesaria para que su función –desde la óptica de una sanción-,
pueda tutelar los bienes jurídicos que, se pueden ver afectados a raíz del ejercicio
de la actividad sindical colectiva que, pretenda procurarse beneficios ilegítimos o
provocar lesiones en derechos fundamentales.
J.- Violación al principio de proporcionalidad.
En secciones anteriores, se estableció en relación con el principio de
proporcionalidad que, la construcción de la sanción debe de operar con el
propósito de establecer una conducta que, sea eficaz y eficiente para amenazar o
lesionar significativamente dichos bienes a través de su conducta. En el caso del
artículo 350 del Código de Trabajo, su función es la tutela de los bienes jurídicos
que, se pueden ver afectados a raíz del ejercicio de la actividad sindical colectiva
que, pretenda procurarse beneficios ilegítimos o provocar lesiones en derechos
fundamentales.
Sin embargo, el principio de proporcionalidad, en lo que respecta a las
sanciones, no se limita únicamente a lo descrito en el párrafo anterior, ya que
también ante casos como el presente, donde existe una ponderación de derechos
fundamentales en juego, se convierte en un parámetro que no permite que, ante la
actividad sancionadora, se deje sin el contenido mínimo, de cualquiera de los
derechos fundamentales que se encuentran en disputa.
Es claro que, el artículo 350, desarrolla un escenario donde el juez, debe de
ponderar los derechos fundamentales de las personas que forman parte de un
Sindicato, con los derechos fundamentales de las personas que se han visto
afectadas, por el ejercicio de la actividad sindical colectiva que, pretenda
procurarse beneficios ilegítimos o provocar lesiones en derechos fundamentales.
También debe de recalcarse, que a diferencia de una controversia entre personas
particulares u de otro tipo de organizaciones privadas que no tienen un fin social, la
colisión de derechos fundamentales que, se origina entre la disputa de una persona
particular y el ejercicio sindical, reviste de especial diferencia, ya que no se debe de
perder de vista que, la actividad sindical, debe de tener una repercusión positiva en
la sociedad y en la democracia.
Bajo el anterior escenario, el principio de proporcionalidad se constituye,
como una garantía que propicia que, toda persona que haya recibido un daño sobre
sus intereses, por el ejercicio ilegitimo de la actividad sindical, encuentre su
reparación, ocurriendo a las leyes, sin que de por medio, y de previo al análisis de
todas las soluciones posibles, se anule, extinga o se deje sin contenido del todo de
manera arbitraria, el derecho a sindicalizarse que tienen las personas trabajadoras
En relación con el objeto del recurso, en las sesiones de la Comisión
Legislativa que, aprobó la reforma consultada, se discutió como el agregado al
artículo 350 del Código de Trabajo, vendría a fungir como un complemento de los
incisos c) y d) de dicha norma. Para el Diputado Villalta Florez-Estrada, la
condición actual del inciso d) del artículo 350 del Código de Trabajo, genera
incertidumbre jurídica, ya que la referencia que realiza dicha causal (fomenten actos
delictuosos), es sumamente abierta y no permite que la actividad sindical se pueda
auto-determinar. Dicho criterio, también es compartido por el Diputado Carlos
Ricardo Benavidez Jiménez. En ese sentido, la Comisión dictaminadora, observó
como un avance el agregado consultado, en razón de que este indicara
taxativamente, una serie de delitos a los cuales consideran, se refiere el inciso d) del
artículo en mención.
Sin embargo, la elección de delitos que fue insertada en el agregado en
consulta, presenta los siguientes roces de constitucionalidad. Para el presente
análisis, partiremos del hecho de que, una organización sindical no puede ser
condenada penalmente por ninguno de los delitos que establece la reforma, es decir
los artículos 128, 144, 229, 263, 263 bis, 264, 339 y 340 del Código Penal, ya que
dicho escenario es inviable por lo dispuesto en el artículo 39 de nuestra
Constitución.
Sin embargo, el uso de las modalidades típicas o de comisión que contienen
dichos delitos, sí podrían ser invocados para la disolución de un sindicato (tanto
con el artículo actual, como con el agregado que pretende la reforma), ya que lo
necesario es la comprobación de que, los Sindicatos “fomentan actos
delictuosos”, es decir, como una suerte de instigación (fomentar) la comisión de
actos delictuosos en contra de personas y propiedades.
Pero a pesar de lo anterior, el roce de constitucionalidad que se observa
radica en que, la selección de los artículos 263 bis, 264, y 340 del Código Penal,
que realiza el agregado consultado, puede dejar sin contenido el derecho a la huelga
(violación al principio de proporcionalidad), por lo que se dirá.
En el caso de las huelgas, los actos de sus participantes, se convierten,
inexorablemente, en consecuencias inevitables del ejercicio de la huelga, que de
abrirse la oportunidad jurídica, para ser utilizadas para sanciones ulteriores, como la
disolución de un sindicato, prácticamente impedirían el ejercicio democrático y
participativo de una huelga.
Si se observa con detalle, los tipos penales insertados en el agregado en
consulta, describen modalidades de comisión que son inevitables en el marco de
cualquier tipo de huelga, como las que contiene el artículo 263 bis (impidiere,
obstruyere o dificultare, en alguna forma, el tránsito vehicular o el movimiento de
transeúntes); el artículo 264 (abandonaren sus puestos [destinado al transporte
remunerado]), o el artículo 340 (rehusare, omitiera, retardare, la prestación de un
auxilio legalmente requerido por autoridad competente). Así por ejemplo, cualquier
marcha sindical, sin importar la calificación final de la huelga, terminará impidiendo,
obstruyendo, o dificultando de manera inexorable, el tránsito vehicular, el
movimiento de transeúntes (263 bis); en igual sentido, cualquier huelga, sin importar
la calificación final de la huelga, terminará con funcionarios públicos que
abandonaran momentáneamente sus puestos de manera inexorable (264), lo que
implica que, solicitudes de auxilio requeridas por otras autoridades, no podrán ser
cumplidas (artículo 339) o ser atendidas en dicho momento (artículo 340).
En ese sentido resulta desproporcionado, que se ordene la disolución de un
sindicato, porque este último fomentó entre sus agremiados, el ejercicio de su
derecho constitucional a manifestarse, o de ejercer su derecho a la huelga.
Partiendo de las anteriores premisas, no es lo mismo que, un funcionario público
–por las razones que sean- bloquee una vía pública, al hecho de que, un
conglomerado de trabajadores estatales, mediante el ejercicio de su manifestación a
través de la huelga, entorpezcan las vías públicas. En el primero de los casos, si el
agente carece de justificación alguna, deviene razonable su sanción penal; pero en el
segundo de los casos, partiendo del ejercicio legal de la huelga, desde un punto de
vista constitucional no es posible su sanción, ni su uso ulterior para disoluciones de
cuerpos sindicales. Lo anterior obedece a que, el propósito del sujeto activo, no era
el de amenazar o lesionar significativamente dichos bienes a través de su conducta,
sino el de la defensa de los intereses colectivos y laborales que representa; si lo
anterior es así, menos se justifica que tales acciones sean utilizadas para ordenar la
disolución de un sindicato.
Por la anterior razón, se reafirma que, el problema que genera el roce de
constitucionalidad en comentario, no se encuentra de los anteriores tipos penales,
ya que es claro, que el ejercicio del derecho constitucional a la huelga, de
conformidad con las circunstancias particulares del caso, opera como una causal
de justificación que termina desplazando la responsabilidad penal de cualquiera de
los artículos 144, 263 bis, 264, 339 y 340 del Código Penal; el problema, es su uso
(accesorio) como medida de presión .
K.- Consideraciones adicionales sobre el actual artículo 350 del
Código de Trabajo, y sobre el uso de las acciones de los artículos
144, 229, 339 y 340 del Código Penal.
Tal y como se indicó, el juicio de disolución opera
–ejercicio de
comprobación probatoria que, se realiza en la jurisdicción laboral- sobre una
decisión gremial (conglomerada). En ese sentido, lo necesario es la comprobación
de que, los Sindicatos “fomentan actos delictuosos”, es decir, como una suerte
de instigación (fomentar) la comisión de actos delictuosos en contra de personas y
propiedades.
En el apartado anterior, se hizo mención al espíritu del legislador en relación
con su afán de, tipificar taxativamente los escenarios delictivos o de violencia a los
cuales hacen referencia los incisos c) y d) del artículo 350 del Código de Trabajo.
Para los diputados Benavidez Jiménez y Villalta Florez-Estrada, el agregado
consultado viene a fungir más bien, como una suerte de garantía a favor de la
actividad sindical, al determinar con precisión el contenido de los incisos en
mención.
En la sección anterior, esta Sala hizo referencia a los roces de
constitucionalidad que implican sobre el ejercicio del derecho a la huelga, la
elección de determinados tipos penales. En ese sentido, se hizo mención a los
artículos 128, 263 bis, 264, 339 y 340.
Sin embargo y a partir del ejercicio de comprobación probatoria que, realiza
el juez laboral ante un juicio de disolución, esta Sala considera que existen
escenarios razonables y proporcionales para aplicar tanto los incisos c) y d) del
actual artículo 350, como el mismo agregado consultado, en relación con ciertas
excepciones que, contienen los artículos 144, 229, 339 y 340 del Código Penal.
En el caso del artículo 144 del Código Penal (Omisión de Auxilio), éste
sanciona a quien encuentre perdido o desamparado a un menor de diez años o a
una persona herida o amenazada de un peligro cualquiera y omita prestarle el auxilio
necesario, según las circunstancias. Es claro que, la actividad sindical que fomente
la omisión de auxilio en las circunstancias anteriormente descritas, implica una
grosera transgresión a los fines de la actividad sindical a tal punto que, fomentar el
escenario de la muerte de una persona, es un ataque en contra de los derechos
fundamentales que no puede ser tolerado.
Igual circunstancia ocurre con el delito de daños agravados, en el caso donde
la actividad sindical fomente los daños en contra de propiedades de otras personas,
en las cuales, de manera ulterior y conexa, termine desembocando en la muerte o
bien lesión de la propiedad. El fomento de la violencia a determinado nivel
–prácticamente atentando en contra del orden público-, a tal punto que termine
incluso generando la muerte de terceras personas, implica un ataque en contra de
los derechos fundamentales que no puede ser tolerado, y carece de toda conexidad
con los fines que persiguen los sindicatos.
Similar criterio ocurre con los artículos 339 y 340 del Código Penal. Si el
juicio de disolución logra comprobar que, la actividad sindical fomentó el
abandono de sus funciones, en personas que por el tipo de puesto, la no
prestación de servicios, puede generar la pérdida de vidas humanas, y afectaciones
graves a la salud, entonces será válida la invocación del inciso d) del artículo 350
del Código de Trabajo, ya que, la consecución ilícita de los beneficios propios que,
procura la actividad sindical, fomentados a través del incumplimiento de deberes o
de una denegatoria de auxilio a determinado nivel, a tal punto que termine
generando por ejemplo, la muerte de terceras personas, implica un ataque en contra
de los derechos fundamentales que no puede ser tolerado, y carece de toda
conexidad con los fines que persiguen los sindicatos.
L.- Constitucionalidad de la referencia al artículo 263 del Código
Penal.
Finalmente, esta Sala considera que, las acciones tipificadas en el artículo
263 del Código Penal, cuentan con la razonabilidad y proporcionalidad para generar
un juicio de disolución, de conformidad con los alcances del inciso d) del artículo
350 del Código de Trabajo.
Ahora bien, como se indicó supra el propósito de los sindicatos es, obtener,
y conservar beneficios económicos, sociales y profesionales de los trabajadores.
Anteriormente también, indicamos como la actividad sindical tiene un impacto
positivo sobre la sociedad y la democracia, a través de sus conquistas sociales. En
ese sentido, carece de toda conexidad con los fines que persiguen los sindicatos,
aquellos actos delictivos que han sido fomentados por la actividad sindical, que
generan graves afectaciones en el orden público o en la economía del país. En ese
sentido, impedir, estorbar o entorpecer “el normal funcionamiento de los
transportes por tierra, agua y aire a los servicios públicos de comunicación o de
sustancias energéticas”, puede aparejar graves afectaciones en la economía del
país y en el orden público. Fomentar actos de violencia a tal punto que termine
generando el desabastecimiento agravado de combustible, la inoperatividad de las
comunicaciones o telecomunicaciones (o cualquier otra tecnología dispuesta para la
comunicación de las personas), la paralización agravada del sector productivo, o la
prestación de servicios esenciales que dependen exclusivamente del abasto de
sustancias energéticas, implica un ataque en contra de los derechos fundamentales
de personas y de la colectividad, que no puede ser tolerado, y carece de toda
conexidad con los fines que persiguen los sindicatos. No existe duda que, la
destrucción de los diversos sectores que componen la economía nacional,
conllevará un escenario en el cual, la conquista obtenida por la actividad sindical
carezca de razón alguna de ser, ya que inexorablemente, los gremios forman parte
de dicha economía.
M.- Sobre el deber del Estado de garantizar la libertad de tránsito
y la disolución de sindicatos.
Para esta Sala, es claro que, el Estado tiene la potestad –exclusiva- de hacer
uso de la fuerza legítima para garantizar la libertad de tránsito de las personas, la
cual debe ser ejercida de manera razonable y además, tomar en forma oportuna e
inmediata las medidas preventivas necesarias para evitar poner en peligro la
seguridad de la nación y proteger los derechos de los demás ciudadanos. Para ello,
el Estado cuenta con los medios y las fuerzas de policía necesarias para remover
cualquier obstáculo de la vía, desde el mismo momento en que se está produciendo
el bloqueo, lo cual constituye su obligación para evitar que se violenten los
derechos de las demás personas. Sin embargo, dentro del ejercicio de ponderación
–propio de este tipo de casos- y mediante la aplicación del Test de Razonabilidad,
el Estado no puede hacerse de mecanismos jurídicos que, de manera
desproporcionada, terminen anulando del todo (vaciamiento del contenido
esencial), alguno de los derechos fundamentales que se encuentran en disputa,
dentro del contexto del ejercicio de una huelga, como lo es el derecho a
sindicalizarse o manifestarse.
N.- Corolario.
En conclusión, el agregado consultado, violenta los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y de culpabilidad desde cuatro aristas; la primera,
mediante el traslado de la responsabilidad penal personalísima a los derechos de un
conglomerado; la segunda, por la violación al principio de razonabilidad, por la
referencia que realiza al artículo 128 del Código Penal, ya que, no se encuentra
conexidad entre los bienes jurídicos que pretenden tutelar los delitos y la sanción
de disolución sindical. La tercera, por la violación al principio de proporcionalidad,
ante la referencia que realiza a los delitos, 263 bis, 264, 339 y 340 – estos dos
últimos, con las salvedades indicadas- del Código Penal, ya que su uso, dejaría sin
contenido el derecho a la huelga, en vista de que las acciones típicas de una huelga,
inexorablemente generan como consecuencias, su encuadre dentro de los tipos
penales en mención. La cuarta, el roce de constitucionalidad que implica su uso
como causal directa de disolución, en relación con el derecho a un juicio justo, el
cual quedaría sin contenido. En otro orden de ideas, existen escenarios donde la
actividad sindical fomenta la ejecución de actos delictivos, descritos dentro de los
artículos 144, 229, 339 y 340 del Código Penal, que no contienen roces de
constitucionalidad, a la hora de aplicarlos dentro de un juicio de disolución de
sindicato, entre otros, por la relevancia de los bienes jurídicos tutelados.
Finalmente, en relación con los casos donde, la actividad sindical fomenta la
ejecución de actos delictivos, descritos dentro del artículo 263 del Código Penal,
no se encuentran roces de constitucionalidad, a la hora de aplicarlos dentro de un
juicio de disolución de sindicato.
La reforma agrega el párrafo final, del artículo 378, del Código de
Trabajo. En lo que se refiere a este numeral, establece:
“Artículo 378- La huelga, cualquiera que sea su modalidad, sea
que la convoque uno o más sindicatos o, en su caso, una coalición
de personas trabajadoras, podrá ejecutarse intermitentemente, de
manera gradual o de forma escalonada. En estos casos, los días y
las horas de suspensión, así como la modalidad de la huelga,
deben ser comunicados, por escrito, a la parte empleadora
previamente a su inicio, directamente o por medio del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
En ningún caso se podrá reiterar una huelga por los mismos
motivos de una anteriormente realizada”.
La disposición pretende establecer que [E]n ningún caso se podrá reiterar
una huelga por los mismos motivos de una anteriormente realizada. Señalan los
consultantes que implica que si ya hubo un movimiento de huelga por defender
“intereses económicos y sociales” o ante un conflicto jurídico colectivo por
incumplimiento de los contratos de trabajo (salarios mínimos), no podrían los
trabajadores volver a realizar un nuevo movimiento de huelga por esos mismos
motivos. Agregan que, si no hace referencia a los mismos hechos, implica que aún
con hechos nuevos se trataría de un nuevo conflicto colectivo (persiste el
incumplimiento salarial, los acuerdos alcanzados no se cumplen, se trata de
incumplimientos reiterados, etc.), se prohíbe el derecho de huelga aunque el
movimiento cumpla con los demás requisitos para ser declarado legal, únicamente
porque en el pasado se realizó otro movimiento por los mismos motivos.
Finalmente, indican que no se contemplan plazos.
En el criterio de la Sala, se debe interpretar la disposición de conformidad
con el Derecho de la Constitución, en cuyo sentido, debe entenderse que puede
reiterarse una huelga por los mismos motivos a una anteriormente realizada, cuando
hay cambio de circunstancias o se ha llegado a un acuerdo entre las partes,
trabajadores y patronos, de modo que irrespetarlo infringiría los derechos
fundamentales mencionados. Se estima que la norma interpretada de otro modo
puede restringir el derecho a la huelga como mecanismo de presión de los
trabajadores organizados para obtener mejoras socio-económicas en su relación
laboral, especialmente porque como bien lo afirman los consultantes, puede ocurrir
que existen incumplimientos, o acuerdos para deponer el movimiento que luego no
son cumplidos por la parte Patronal, y que requiera retomar las medidas de presión,
en cuyo caso, la prohibición constituye una limitación que cumple un fin
prohibitivo, donde el medio, que es la norma impone una restricción más allá de lo
que deben soportar los trabajadores, su derecho a la libertad sindical y de defensa
de los intereses económicos y sociales. En este sentido, se podría beneficiar
indebidamente a la parte Patronal, porque si bien la disposición prohíbe reiterar una
huelga por los “mismos motivos”, esto debería ser entendido como la misma causa
o razón, pero para que esto sea válido jurídicamente, es necesario interpretar que si
se acudió de nuevo a la huelga fue por idénticas causas o razones concretas
sustentadas en los mismos hechos. Los motivos deben estar obligatoriamente
vinculados a hechos concretos que le sirven de base, como por ejemplo el
reconocimiento del costo de la vida, que normalmente está calculado anualmente,
así la disposición no se puede interpretar que prohíbe volver otro año a la
negociación colectiva, y ante su fracaso, a la huelga, por el mismo motivo, si han
variado las situaciones económicas del país y de los trabajadores. Únicamente si la
premisa estuviera relacionada con los mismos hechos, aplicaría la regla establecida
de los “mismos motivos” que le conectan con esa causa o razón, así resulta
importante determinar si se trata de los mismos hechos que produjeron el conflicto
social y económico anteriormente o no. De este modo, la restricción impuesta no
debe aplicarse si existen cambios de circunstancias en la relación de trabajo, no
puede entenderse que se trata de los mismos motivos si hay hechos nuevos. Por
ejemplo, la limitación a acudir a la huelga por entender que son los “mismos
motivos” un cambio en el aumento de vida debidamente acreditado y negociado por
las partes pese a que hubo un acuerdo anterior para un periodo pasado, es ilógico e
inconsecuente con la negociación colectiva si se pudo haber pactado un porcentaje
que resulta muy inferior al rubro de años anteriores. En el criterio de la Sala, no
podría limitar una nueva negociación o huelga en caso de no lograrase un acuerdo,
de lo contrario, se podría caer en una forma de interpretación contraria a la acción
sindical y libertad sindical. Tampoco, podría eludir las consecuencias con sus
trabajadores, si logra artificiosa y maliciosamente la deposición de la huelga, o
concede ligeramente beneficios, y posteriormente incumple.
La reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, sobre la
suspensión del pago de los salarios. Los consultantes señalan que la norma
contempla dos cambios, que son: primero porque, aunque los trabajadores ejerzan
su derecho de huelga de manera legal y de buena fe, ya no tendrían derecho al
reconocimiento de su salario; y, segundo, el presupuesto del artículo 386, del
Código de Trabajo, de incumplimiento generalizado de los contratos individuales de
trabajo estaría siendo sustituido por el concepto mucho más restrictivo de
“incumplimiento grave” imputable al patrono.
El artículo 379, del Código de Trabajo, consultado establece lo siguiente:
“Artículo 379- La terminación de los contratos de trabajo o
cualquier otra sanción disciplinaria que correspondiere, solo será
procedente a partir de la declaratoria de ilegalidad de la huelga.
En los casos de servicios esenciales, las sanciones disciplinarias que
correspondan podrán ejecutarse desde el momento en que adquiera
firmeza la orden judicial prevista en el artículo 375 bis de este
Código.
La huelga suspende los contratos de trabajo respecto de los
trabajadores que se encuentren participando del movimiento; en
consecuencia, dichos trabajadores no estarán obligados a prestar
sus servicios ni el empleador al pago de las remuneraciones.
Si en sentencia final se declara que los motivos de la huelga son
imputables al patrono por incumplimientos graves del contrato de
trabajo, el patrono deberá pagar los salarios correspondientes a los
días que hubiese durado la huelga.
En ningún caso será condenado el patrono al pago de los salarios
de los trabajadores que hubieran declarado una huelga en
servicios esenciales.
La amortización de los salarios sujetos a reembolso se efectuará en
los plazos establecidos en el segundo párrafo del artículo 173 de
este código. En caso de que el jerarca determine que resulta más
conveniente para satisfacer el fin público, se podrá acordar la
reposición parcial o total del tiempo no laborado, para cuyo efecto
dicho jerarca emitirá una resolución razonada que especificará la
forma en que se llevarán a cabo las labores, sus responsables y los
mecanismos de supervisión de dicha reposición. De esta resolución
remitirá copia a la Contraloría General de la República y a la
Defensoría de los Habitantes”.
Sobre el primer punto, la actual integración de la Sala se decanta por
establecer un cambio de criterio en su jurisprudencia, al igual que ha tenido que
hacer en otros casos, cuando se considera que ocurren algunos supuestos como
una falta de fundamentación adecuada de la sentencia anterior. En la Sentencia N°
2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, en cuanto interpreta el
artículo 377, del Código de Trabajo, se concluyó que:
“Ahora bien, con esta sentencia desaparece por
inconstitucional la obligación legal de los trabajadores de constituir
un sesenta por ciento de las personas de una empresa, lugar o
negocio, establecida como uno de los requisitos para considerar
una huelga legal; sin embargo, surge la cuestión de solventar la
disyuntiva que deja esta sentencia estimatoria, en el sentido de
cómo determinar si un movimiento huelguístico es legal o no, así
como los efectos que se irradian hacia los patronos y los
trabajadores. Es por ello que, para la mayoría de este Tribunal,
debe efectuarse una interpretación conforme a la Constitución del
artículo 377 del Código de Trabajo, el cual no resulta contrario a
la Constitución Política, en el tanto se entienda que la terminación
de los contratos de trabajo o, en su defecto, el rebajo salarial o
cualquier tipo de sanción solo sería procedente a partir de la
declaratoria de ilegalidad de la huelga. En consecuencia, los
trabajadores que hubieran participado en el movimiento
huelguístico antes de esa declaratoria no podrían ser despedidos, ni
sus salarios rebajados, ni tampoco sancionados de forma alguna
por la mera participación en la huelga, ya que, de lo contrario, se
estaría produciendo una lesión a sus derechos fundamentales, en
los términos contemplados y desarrollados en los anteriores
considerandos de este pronunciamiento. La Sala reafirma lo
expresado en el anterior considerando IV, en cuanto a los alcances
de esta sentencia lo es para los conflictos colectivos del sector
privado, y únicamente, con todos sus efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad en el asunto base”.
Si bien en la misma sentencia se considera que el rebajo de los salarios debe
darse a partir de la definición de la ilegalidad de la huelga, y justifica la conclusión
en que le considera una limitación desproporcionada e irrazonable al ejercicio de un
derecho fundamental, que afecta su contenido esencial, la posición de la Sala puede
considerarse defectuosa ab origine para llegar a tal conclusión. En este sentido,
debe indicarse que el artículo 377, del Código de Trabajo, señala los efectos
jurídicos de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, pero una revisión exhaustiva
de los argumentos para llegar a la conclusión aludida de mantener el pago de los
salarios no es clara ni se aborda adecuadamente, incluso es omisa, pues carece de
la justificación y fundamentación que se requiere. La sentencia se concentra en
analizar los requisitos para la declaratoria de la legalidad de la huelga, además de la
objeción de constitucionalidad de que los mecanismos establecidos impedían el
derecho a la huelga, lo cual fue desestimado. Así se ocupó, más que todo, de lo
establecido en la obligación de agotar los procedimientos de conciliación y de
cumplir el requisito que otrora se establecía del sesenta por ciento de las personas
que trabajan en la empresa, lugar o negocio que se trate.
Ahora bien, la Sala debe abordar de nuevo el tema, confrontada con la
escaza referencia a la razonabilidad de la medida, y a los beneficios y virtudes de
dicha solución. En la actualidad, la conformación de la Sala ha variado en cuatro de
sus siete miembros titulares, lo cual, por esta razón hace necesario reexaminar las
condiciones descritas arriba, con el fin de cambiar el criterio, lo cual le es posible a
esta Sala. Al igual que se hizo ya en otra oportunidad, al revisar la cláusula penal
establecida en el artículo 10, de la Convención Colectiva del Banco Crédito
Agrícola de Cartago (BANCREDITO), se analizó de nuevo la disposición que
duplicaba el monto del auxilio de cesantía como indemnización, por despido
declarado judicialmente ilegal. Así, por Sentencia N° 2018-08882 de las 16:30
minutos del 5 de junio de 2018, la Sala al cambiar de criterio, señaló que:
“No obstante, el Tribunal estima necesario revisar el
antecedente recién transcrito y abordar específicamente el reclamo
por desproporción de la cláusula penal allí establecida, al ser un
tema que no recibió una consideración amplia por parte del
Tribunal y tomando en cuenta, además, la decisión que ha tomado
en este mismo caso, y que ha dispuesto reducir el tope máximo para
el pago de cesantía, que la Sala había fijado anteriormente en un
salario mensual por cada año laborado hasta un máximo de 20
años,,(sic) para dejarlo a partir de ahora en un máximo de 12
años, de conformidad con las consideraciones que al respecto se
hacen infra en este mismo pronunciamiento”.
En consecuencia, el tema debe retomarse, dado que existe consenso a nivel
internacional de que el pago de los salarios durante la huelga debe solucionarse de
otra manera. Esto a la luz de la reforma que se discute en la Asamblea Legislativa,
pues propone una solución diferente en el abordaje del problema de los salarios en
tiempo de huelga. Además de lo señalado anteriormente, este elemento es
importante, toda vez que propone un esquema de solución distinto. Una revisión de
los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical señala que toma una posición
intermedia, que deja a las partes su solución; y, los ordenamientos jurídicos de
diferentes países en el mundo, marca un consenso bastante generalizado de que no
procede el pago del salario de los trabajadores en huelga, toda vez que el contrato
de trabajo o la relación laboral está suspendido. Es decir, los elementos primarios
de la prestación del servicio no estarían presentes, de modo que para que existiera
contraprestación salarial debería haber prestación del trabajo, que es precisamente
lo que se suspende en la huelga. En el examen de lo anterior, el Comité de Libertad
Sindical (Digesto 2006 párrafo 656), señaló:
“948. La imposición al empleador del pago de salarios
correspondiente a los días de huelga cuando se declara que ésta es
“imputable” al empleador, además de poder alterar el equilibrio
de las relaciones laborales y ser demasiado gravoso para el
empleador, plantea problemas de conformidad con los principios de
la libertad sindical en la medida en que dicho pago no debería ser
prohibido ni tampoco obligatorio y por ello debería ser un tema a
resolver por las partes”.
Con respecto a las distintas jurisdicciones, se puede determinar que siguen
criterios persuasivos, como el de la Corte Europea de Derechos Humanos, que
aunque no tiene relación con la calificación de la huelga o no, sí niega el pago
retroactivo de mejoras económicas conseguidas en la negociación colectiva
(Schmidt and Dahlström vrs. Suecia), o en la legislación de otros países como en
Francia, en que la ley no obliga, pero queda a criterio del empleador si paga o no
los salarios caídos; en Alemania, la Corte Federal Laboral ha establecido que la
ausencia de las obligaciones recíprocas primarias de la obligación quedan
suspendidas durante la huelga; en Holanda, de acuerdo con el artículos 7:627, del
Código Civil, los patronos no están obligados al pago de salarios durante el
ejercicio del derecho a huelga; sin embargo, los sindicatos, usualmente, pagan el
70% del salario con el fin de compensar a los huelguistas; en la República Checa, la
legislación sobre negociaciones colectivas tampoco obliga al pago de los salarios al
trabajador que participe en una huelga; Letonia y República Eslovaca, tampoco
prevén el pago salarial, México así lo prevé tanto a nivel federal como estatal, entre
otros países.
Ciertamente, la regla contenida en el 379, del Código de Trabajo, que se
pretende aprobar, establece que la huelga suspende los contratos de trabajo de
quienes estuvieren en el movimiento social, habilita al trabajador a no prestar el
servicio y al patrono a no pagar los salarios, lo cual, según la legislación actual, solo
sería procedente cuando se declara la legalidad de la huelga. Alegan que esto no era
parte u objetivo del proyecto, que era frenar huelgas ilegales y ahora es frenar el
derecho general a las huelgas. Estiman que se trata de una forma velada, con una
maniobra coercitiva tácita, para desalentar el movimiento de protesta de los
trabajadores.
La Sala estima que no existe una lesión a la acción sindical o al derecho de
huelga de los derechos de los trabajadores, toda vez que, precisamente, no se
analizó en la aludida Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto
de 2011, el efecto de la suspensión de los contratos de trabajo, de la naturaleza de
un contrato sinalagmático entre el empleador y trabajador, tal y como se ha
concluido en muchas otras jurisdicciones del mundo, sin menoscabar por supuesto
que en el caso de una negociación colectiva se pueda llegar a otra solución
(especialmente para el sector privado). Además, debe tomarse en cuenta, que los
sindicatos pueden crear fondos especiales para mantener los movimientos
sindicales y de los trabajadores, dándoles los respectivos subsidios. Aunque se
justifique que los trabajadores tendrán mayores dificultades para acudir a la huelga,
ello es un asunto de hecho que escapa a la tutela de la jurisdicción constitucional, y
los sindicatos deberán considerar y mantener la conveniencia de adoptar los
mecanismos que permitan transitoriamente a los trabajadores el movimiento
colectivo. Debe también decirse, que la reforma al artículo 379, del Código de
Trabajo, que actualmente incluye el tema del rebajo salarial, en el capítulo de paros
legales e ilegales, ya se encontraba propuesta como materia de discusión desde el
inicio del proyecto de ley, de modo que no se puede interpretar que no estaría al
alcance de los legisladores mediante el derecho de enmienda. En consecuencia, el
no pago de los salarios estipulado en el proyecto de ley, no quebranta la
Constitución Política.
7.1 Razones adicionales en relación con el punto 7.- “
La reforma al artículo
379, del Código de Trabajo, sobre la suspensión del pago de los salarios” del
“Consulta sobre el fondo
”.
A los efectos de esta consulta aclaro que, si bien suscribí la sentencia n.º
2011-010832 de las 14:30 horas de 12 de agosto de 2011 en cuanto a la
interpretación conforme del artículo 377 del Código de Trabajo, en esa resolución
se concibió que el despido, o bien, el eventual rebajo de salarios en el sector
privado tenía carácter sancionatorio, por ello, era fundamental establecer primero la
legalidad o ilegalidad de la huelga a efectos de aplicarlos. Justamente, el ordinal 371
del Código de Trabajo definía la huelga legal como: “el abandono temporal del
trabajo en una empresa, establecimiento o negocio, acordado y ejecutado
pacíficamente por un grupo de tres o más trabajadores, con el exclusivo propósito
de mejorar o defender sus intereses económicos y sociales comunes”. Asimismo, el
numeral 377 supra citado únicamente regulaba que: “La huelga ilegal termina,
sin responsabilidad para el patrono, con los contratos de trabajo celebrados por
los huelguistas; quedan a salvo las sanciones de orden represivo que en contra de
éstos lleguen a declarar los Tribunales Comunes. Sin embargo, en los nuevos
contratos que celebre el patrono, no podrán estipularse condiciones inferiores a
las que, en cada caso, regían antes de declararse la huelga ilegal”. Otro
elemento importante que consideré en esa ocasión fue que la normativa no
procuraba una rápida resolución de los conflictos laborales relacionados con la
calificación de la huelga.
En la actualidad, la definición de huelga cambió con la aprobación de la ley
n.º 9343 de 25 de enero de 2016 “Reforma Procesal Laboral”, la cual, sin perjuicio
de los elementos adicionales que se incorporan con el proyecto, se vino a definir en
los siguientes términos: “Artículo 371- La huelga legal es un derecho que
consiste en la suspensión concertada y pacífica del trabajo, en una empresa,
institución, establecimiento o centro de trabajo, acordada y ejecutada por una
pluralidad de tres personas trabajadoras, como mínimo, que represente más de la
mitad de los votos emitidos conforme al artículo 381, por los empleados o las
empleadas involucrados en un conflicto colectivo de trabajo, para lo siguiente: a)
La defensa y promoción de sus intereses económicos y sociales. b) La defensa de
sus derechos en los conflictos jurídicos colectivos señalados en el artículo 386.
(…)”. En adición, las reformas relativas a la terminación o aplicación de sanciones
se encuentran reguladas con mayor detalle en el proyecto sometido a consulta:
“Artículo 379- La terminación de los contratos de trabajo o cualquier otra
sanción disciplinaria que correspondiere, solo será procedente a partir de la
declaratoria de ilegalidad de la huelga. En los casos de servicios esenciales, las
sanciones disciplinarias que correspondan podrán ejecutarse desde el momento
en que adquiera firmeza la orden judicial prevista en el artículo 375 bis de este
Código. La huelga suspende los contratos de trabajo respecto de los trabajadores
que se encuentren participando del movimiento; en consecuencia, dichos
trabajadores no estarán obligados a prestar sus servicios ni el empleador al pago
de las remuneraciones. Si en sentencia final se declara que los motivos de la
huelga son imputables al patrono por incumplimientos graves del contrato de
trabajo, el patrono deberá pagar los salarios correspondientes a los días que
hubiese durado la huelga. En ningún caso será condenado el patrono al pago de
los salarios de los trabajadores que hubieran declarado una huelga en servicios
esenciales. (…)”.
Dado esta nueva regulación, de acuerdo con los numerales del proyecto
supra citados, estimo razonable la falta de pago de salarios como consecuencia
natural de la suspensión del contrato de trabajo, no como sanción, mientras la
huelga no sea calificada de forma definitiva, en cuyo caso todo dependerá de si
todavía se mantiene y de si fue declarada legal o ilegal. Lo anterior viene a tener
sentido práctico en la medida que la calificación jurisdiccional de la huelga se dé en
forma célere.
De ahí que, bajo este nuevo contexto, me sume al criterio de mayoría en este
punto.
Sobre el artículo 379 consultado en cuanto reconoce el pago de
salarios por la huelga declarada legal, únicamente “por incumplimientos
graves”. En cuanto al segundo punto consultado sobre este artículo 379, que el
incumplimiento generalizado de los contratos individuales de trabajo estaría siendo
sustituido por el concepto mucho más restrictivo de “incumplimiento grave
”
imputable al patrono, es claro que la técnica que utiliza el legislador de circunscribir
el pago de los salarios dejados de percibir, con motivo de una huelga declarada
legal por causas imputables al patrono, por incumplimientos graves del contrato de
trabajo, no podría ir en perjuicio de lo establecido en el artículo 386, del Código de
Trabajo. En este sentido, debe de aplicarse el principio protector del Derecho
Laboral, con el cual se revierten los principios hermenéuticos comunes de
interpretación de las normas en conflicto, para que en este caso, la parte
perjudicada pueda pedir la aplicación de la norma más favorable. De este modo,
interpreta la Sala los artículos 379 (por reformarse) y 386, del Código de Trabajo,
de conformidad con el Derecho de la Constitución, que no podría resultar
restrictivo sobre el derecho a la acción sindical, concretamente a la huelga, así
como la libertad sindical, y recuperar los salarios de declararse la huelga legal. Es
claro, que ello sería procedente por los siguientes motivos imputables al empleador
o la empleadora: sea por incumplimiento grave del contrato colectivo de trabajo o el
incumplimiento generalizado de los contratos de trabajo, del arreglo conciliatorio,
de la convención colectiva o del laudo arbitral, por negativa a negociar una
convención colectiva, a reconocer a la organización sindical, la reinstalación de los
representantes de las personas trabajadoras cuando haya sentencia firme que así lo
ordene, maltrato o violencia contra los trabajadores o las trabajadoras. En estos
casos, dicha norma regula la vía (ejecución de sentencia) en la que se podrá hacer
efectivo el reclamo de los salarios dejados de percibir. De este modo, en el criterio
de la Sala, la frase “incumplimientos graves” establecida en el párrafo cuatro, del
artículo 379, que se consulta, no quebrantaría la libertad de sindicación, la acción
sindical y el derecho a la huelga, contenido en los artículos 60 y 61, de la
Constitución Política.
8.1 Razones distintas del Magistrado Rueda Leal en relación con el
punto 8.- “La reforma al artículo 379, del Código de Trabajo, sobre la
suspensión del pago de los salarios” del
“
Consulta sobre el
fondo”.
Al respecto, la propuesta de reforma al artículo 379 del Código de Trabajo,
en tanto establece: “Si en sentencia final se declara que los motivos de la huelga
son imputables al patrono por incumplimientos graves del contrato de trabajo, el
patrono deberá pagar los salarios correspondientes a los días que hubiese
durado la huelga”, ya se encuentra contemplada en el numeral 386 del Código de
Trabajo actual, el cual no sufriría ninguna modificación ni derogación en caso de
aprobarse el proyecto de ley consultado. En ese sentido, como ambas normas
estarían vigentes, estimo innecesaria la aclaración que se hace en la sentencia.
Artículo 375 bis, del Código de Trabajo, en cuanto establece a la
huelga en los servicios esenciales como manifiestamente ilegal. Redacta el
magistrado Castillo Víquez.
La disposición establece que:
“Artículo 375 bis- La huelga en servicios esenciales es
manifiestamente ilegal, por lo que no requiere del trámite de
calificación previsto en este Código. En este caso, dentro de las 24
horas siguientes a la suspensión de labores, la parte patronal
estará obligada a solicitar al Juzgado de Trabajo la emisión de
una orden dirigida a los trabajadores para que se reincorporen
inmediatamente a sus labores. Con la solicitud se aportará la
prueba correspondiente para acreditar la condición de servicio
esencial.
La Procuraduría General de la República también estará
legitimada para promover directamente la gestión indicada.
Dentro de las 24 horas siguientes a la recepción de la solicitud
indicada en el primer párrafo de este artículo, la autoridad judicial
dará audiencia por 24 horas a las contrapartes, que serán
notificadas de conformidad con el artículo 349 en el caso de los
sindicatos, o de acuerdo al artículo 377 en el caso de las
coaliciones temporales de trabajadores.
Transcurrido el plazo del párrafo anterior, la autoridad judicial
contará con 24 horas para resolver la solicitud planteada.Si la
solicitud fuera denegada por el Juzgado por considerar que no se
trata de un servicio esencial, en la misma resolución, el Juez
ordenará la tramitación del caso bajo el procedimiento de
calificación de la huelga. Si la solicitud fuera admitida el juez
ordenará a los trabajadores que se reincorporen de forma
inmediata a sus labores.
Tanto la orden judicial como la denegatoria de la solicitud podrán
ser objeto de apelación. La misma deberá formularse en el plazo
máximo de dos días naturales y será admitida únicamente en el
efecto devolutivo.
En cualquiera de los casos, la apelación deberá presentarse ante el
mismo Juzgado de Trabajo, el cual lo remitirá al superior
correspondiente. Esta última autoridad convocará a las partes a
una audiencia oral dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes,
a efecto de que las mismas expresen los agravios correspondientes, y
emitirán la resolución definitiva, en forma oral, al finalizar la
diligencia.
Bajo ninguna circunstancia podrán ampliarse los plazos
establecidos en la presente norma”.
Para la mayoría de la Sala, esta disposición es congruente con lo resuelto en
el punto 4 de vicios de fondo de esta opinión, sobre el artículo 376, del Código de
Trabajo que se pretende reformar. En este sentido, debe desestimarse la duda, al
estar prohibida en forma absoluta la huelga en los servicios esenciales, y por ello, es
una consecuencia natural el prescindir de la calificación del trámite de la huelga.
Debe tomarse en cuenta, que la exclusión a este procedimiento responde a la
naturaleza de las actividades consideradas como esenciales, y porque están ligadas
a la vida, a la salud, y a la seguridad pública. Otro aspecto consultado, tiene
relación con la lesión al artículo 60 Constitucional, al no establecerse la posibilidad
para que pudiera garantizarse un acuerdo previo sobre la base de criterios técnicos
entre las partes en conflicto, para establecer los servicios de importancia
trascendental (como ocurre con el 376 quater), con el llamado esquema de
prestación de servicios mínimos. La prohibición de la huelga debería estar para
funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado
(cuerpos de seguridad o de policía), o con servicios esenciales en sentido estricto,
quienes podrían poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en
toda o parte de la población. Eximen algunos otros que no ejercen funciones de
autoridad en nombre del Estado. Sobre este aspecto, estima esta Sala que, si bien el
legislador estableció la posibilidad de definir un acuerdo previo entre las partes en
conflicto en la reforma al artículo 376 ter, del Código de Trabajo, para que los
trabajadores pudieran convenir ir a la huelga en aquellos servicios institucionales de
importancia trascendental, esa es una solución que es competencia del legislador.
Decidir si debería aplicar o no la misma fórmula jurídica es un asunto que atañe a la
libre conformación o configuración del legislador, así como de oportunidad y
conveniencia, que le permite decidir cuál es el mejor tratamiento jurídico de los
servicios esenciales que podrían no estar afectos a la limitación al derecho a la
huelga.
9.1 El magistrado Salazar Alvarado y la magistrada Picado Brenes
concurren en el tanto norma es de procedimiento. El magistrado Salazar
Alvarado, y la magistrada Picado Brenes, con redacción del primero, deseamos
dejar constancia que nuestro voto coincide con el de la mayoría, en el tanto que lo
regulado en este numeral, es el tratamiento preciso de un aspecto puntual del
proyecto de ley que reforma el numeral 376, del Código de Trabajo. Si bien, sobre
este último numeral salvamos parcialmente el voto, al establecer la prohibición
absoluta de la huelga en ciertos casos de servicios esenciales, lo que aquí se
pretende modificar sólo se ocupa del procedimiento que debe seguirse en aquellas
huelgas que estarían absolutamente prohibidas como servicios esenciales. En este
sentido, entendemos que se refiere a la huelga que afecta al núcleo duro de los
derechos que protegen los servicios esenciales; es decir, en aquellos servicios
susceptibles de producir una amenaza evidente e inminente para la vida, la
seguridad o la salud de toda o parte de la población. Será sobre estos que cabe un
procedimiento sumario para aquellos servicios en el que estaría prohibido el
derecho a la huelga. En consecuencia, no es inconstitucional que sean objeto del
procedimiento señalado por el legislador en esta norma.
Constitucionalidad de la prohibición absoluta de la huelga en los
servicios judiciales y auxiliares, dispuesta en el artículo 376 consultado.
Redacta el Magistrado Rueda Leal.
Atinente a este extremo, primero se debe aclarar que en el punto 4 de la
consulta n.o 19-016322-0007-CO, referida a una cuestión de fondo, los consultantes
alegan, por un lado, un vicio de procedimiento por la falta de consulta a la Corte
Suprema de Justicia en los términos del artículo 167 de la Constitución Política y
vulneración del principio constitucional de participación ciudadana, y, por otro,
inconstitucionalidades por el fondo por violación al artículo 61 de la Constitución
Política. Al respecto, los vicios de procedimiento ya han sido resueltos en
considerandos anteriores, por lo que ahora se procede a resolver solo lo relativo a
las argüidas inconstitucionalidades por el fondo.
En cuanto al numeral 61 constitucional, los consultantes plantean una
restricción excesiva, abusiva y desproporcionada al derecho a la huelga.
Subrayan que los servicios judiciales en derecho de familia, concebidos en su
totalidad, aunque son muy importantes no califican como servicios esenciales a los
efectos de prohibir de forma generalizada el ejercicio del derecho de huelga. No
objetan la inclusión de materias como pensiones alimentarias o violencia
intrafamiliar donde se discuten asuntos que pueden afectar la vida y la seguridad o
el derecho a la alimentación; no obstante, la inclusión generalizada de todos los
procesos de familia implica una restricción desproporcionada al derecho de huelga
de las personas servidoras judiciales, pues un proceso de divorcio o un proceso
para discutir cuestiones patrimoniales no pueden incluirse en la misma categoría.
Asimismo, la inclusión del concepto "derechos fundamentales" como
servicios judiciales donde se prohíbe el ejercicio del derecho de huelga, implica una
restricción arbitraria y desproporcionada, porque en todos los procesos judiciales
se discute la tutela de algún derecho fundamental. No se objetan los procesos
donde se discute la tutela de los derechos a la vida, la salud y la de las personas,
como un proceso de habeas corpus o uno penal donde se ha cometido un delito
contra la vida o donde está en peligro la seguridad. Empero, la prohibición de la
huelga en todos los procesos donde se busque la tutela de algún derecho
fundamental implicaría que los procesos puramente patrimoniales, como un juicio
cobratorio civil o uno comercial, también quedarían calificados como esenciales
pues en ellos también se encuentran involucrados derechos fundamentales (derecho
de propiedad, libertad de comercio).
Agregan que la inclusión de los juicios contravencionales de igual manera
resulta desproporcionada pues ahí se discuten infracciones de menor gravedad,
donde no se tutela la vida, la salud y la seguridad de las personas. La pretensión de
prohibir el derecho de huelga hasta en estos procesos, equivale a una prohibición
total del derecho de huelga en todos los procesos judiciales, calificando los
derechos laborales colectivos como el bien jurídico más prescindible y de menor
jerarquía respecto a cualquier otro bien jurídico tutelado.
Los mismos argumentos aplican para la pretensión de prohibir el derecho de
la huelga en todos los procesos laborales, máxime que a través de un programa de
servicios mínimos se puede garantizar que juzgados de trabajo funcionen para
resolver procesos de calificación de huelga.
A los efectos de resolver este cuestionamiento de constitucionalidad, por su
evidente conexidad, se debe remitir a lo ya explicado en el considerando relativo a
la constitucionalidad de la prohibición absoluta de la huelga en los servicios
públicos esenciales, dispuesta en el artículo 376 consultado.
En ese considerando se concluye que las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical (CLS) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) no son
de acatamiento obligatorio, sino que son pautas de orientación, lo cual concuerda
con el hecho de que no existe alguna norma jurídica convencional que de modo
expreso les confiera carácter vinculante a tales recomendaciones, tesitura avalada
incluso por la Corte IDH en Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Lo anterior no
significa que esta Sala desconozca el valor jurídico y doctrinario de los
pronunciamientos de los órganos de control de la OIT, cuya autoridad técnica e
histórica les da un valor superior al de una recomendación de naturaleza puramente
axiológica o teórica. Empero, tal reconocimiento no significa que la jurisdicción
constitucional carezca de un margen de apreciación a la hora de aplicar control de
constitucionalidad, toda vez que las referidas recomendaciones, como ya se indicó,
no revisten cualidad vinculante, el hard law -la regulación constitucional vigente –
prima sobre el soft law, y de manera equilibrada se deben resguardar los diferentes
bienes constitucionales en juego.
Por consiguiente, la calificación de un servicio público como esencial no solo
depende de que se comprometan bienes jurídicos como la vida, salud y seguridad
de la persona, sino que también se justifica en la medida que se esté ante un servicio
público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer la economía
pública, bien jurídico relevante conforme la sentencia de la Sala n.o
1998-01317 de
las 10:12 horas de 27 de febrero de 1998.
Aclarado lo anterior, la especial relevancia del servicio de administración de
justicia no solo en la vida, salud y seguridad de la persona, sino también en la
economía pública justifica la calificación de aquel como servicio esencial.
Primeramente, existe el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva,
cobijado en los artículos 41 de la Constitución Política, 8 inciso 1) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos.
De esta forma, el numeral 41 constitucional dispone que “Ocurriendo a las
leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan
recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia
pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con la ley.” Por su
parte, el ordinal 8 inciso 1) convencional regula que “Toda persona tiene derecho a
ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por
la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o
para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral,
fiscal o de cualquier otro carácter.” Asimismo, el artículo 10 de la Declaración
Universal de Derechos humanos estipula: “Toda persona tiene derecho, en
condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un
tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y
obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia
penal.”
En segundo lugar, la propia Constitución Política reconoce en su numeral 61
“el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en
los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y
conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán
desautorizar todo acto de coacción o de violencia.”
Como ya se explicó, la referencia a “servicio público
” del ordinal 61
constitucional no partió de un concepto dogmático preciso y cerrado, sino que, en
realidad, el Constituyente del 49 optó por mantener la noción del Congreso
Constitucional de 1943 contenida en el artículo 56 de la Carta de 1871. Si se toma
en consideración el momento histórico de la aprobación de esta norma en julio de
1943, se nota con facilidad su vínculo político irrefutable con la noción de servicio
público del Código de Trabajo pocos meses después, en agosto de ese mismo año.
En lo concerniente a la huelga, esta última normativa liga el concepto de servicio
público con la especial relevancia de la actividad para la colectividad; es decir, con
un elemento objetivo. Por ello, desde el punto de vista de nuestra Ley Fundamental
resulta plausible extender la noción de servicio público esencial a la vida, salud y
seguridad de la persona, así como a la economía pública, siempre que se trate de
un servicio público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer tal
bien jurídico.
En el caso del servicio de administración de justicia, la Sala no advierte
argumento alguno que desvirtúe la relevancia de este no solo en la salud, vida y
seguridad de las personas, sino también en la economía pública, lo que
naturalmente comprende incluso los procesos puramente patrimoniales. Nótese que
el derecho de acceso a la tutela jurisdiccional es de tal grado de relevancia que goza
de reconocimiento expreso en dos fundamentales instrumentos convencionales, la
Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
Además, en el sub lite no se trata de categorizar el derecho constitucional a la
huelga como uno de menor rango, sino de reconocer que, por voluntad del
Constituyente del 49, la propia Ley Fundamental, si bien admite el derecho de los
patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, no menos cierto es que
exceptúa de tal regla a los servicios públicos, dejando su determinación en manos
del legislador. Así, dado que la tutela jurisdiccional es sin duda un servicio público
con gran incidencia en la vida, salud y seguridad de las personas, así como en la
economía pública, deviene constitucionalmente plausible su calificación como
servicio esencial, sin que se aprecie del razonamiento de los consultantes alguna
argumentación técnica, precisa y sólidamente sustentada, ni mucho menos algún
test jurídico de razonabilidad, como para que este Tribunal considere tal servicio
público como carente de una relevante incidencia e impacto social, de modo que su
suspensión no venga a causar un daño significativo, grave e inmediato en la salud,
la vida, la seguridad o la economía pública, menos aún si se toma en consideración
el manifiesto y grave problema de mora judicial que afecta a los habitantes de la
República en muchas competencias jurisdiccionales. Como se indicó con
anterioridad, en la especie, el juez constitucional debe aplicar autocontención, dado
el amplio margen de apreciación que el Legislador tiene en este campo, de modo
que solo si con absoluta solidez se demostrare la intrascendencia de un servicio
público para con los mencionados bienes constitucionales, eventualmente se podría
sustentar alguna lesión al principio constitucional de razonabilidad y
proporcionalidad, lo cual en la especie no ocurre.
En virtud de lo expuesto, la Sala estima constitucional la prohibición absoluta
de la huelga en los servicios judiciales y auxiliares, dispuesta en el artículo 376
consultado.
10.1 Razones de los magistrados Salazar Alvarado y Picado Brenes.
En este extremo consideramos necesario establecer que esta disposición resulta
constitucional en la medida en que los servicios judiciales y auxiliares de la
administración de justicia, incidan en la vida, la seguridad, o la salud de toda o parte
de la población, de modo que puede establecerse la prohibición del derecho a la
huelga. Esto, al igual que lo sostuvimos en el análisis general del artículo 376, del
Código de Trabajo, toda vez que es posible para el legislador establecer una
prohibición absoluta para aquellos servicios públicos esenciales donde pueda
existir una lesión a estos límites (vida, seguridad y salud). Para ello, remitimos a las
razones expresadas en el voto salvado en el punto 4 (sobre el fondo) de esta
sentencia. Sin embargo, donde no existan ese tipo de condiciones, consideramos
que debería establecerse restricciones al derecho a la huelga, en cuyo caso debe
exigirse una prestación mínima de servicios, como el establecido para los servicios
trascendentales, que estaría regulado en el 376 ter del proyecto consultado. En este
sentido, siempre debe garantizarse una expresión mínima del derecho a la huelga,
para casos donde la falta de prestación del servicio no ponga en peligro la vida,
seguridad y salud de parte o de toda la población.
Sobre la consulta acumulada N° 19-016630-0007-CO
.-
En cuanto a la reforma al artículo 379, del Código de Trabajo.
En la
consulta se pretende determinar si la reforma propuesta al artículo 379 (previamente
transcrito), del Código de Trabajo, podría contravenir el principio de progresividad
de los derechos laborales, porque la reforma legal dejaría la legislación peor a como
existía con el Código de Trabajo de 1943. Aducen que el tratamiento salarial del
proyecto quebrantaría el derecho a la huelga, porque establece la posibilidad del
rebajo de los salarios desde el primer día de huelga y solamente si la huelga fuera
declarada legal, y además se demostrara que el motivo de la huelga fuera imputable
al patrono por un “incumplimiento grave” se pagarían esos salarios. Señalan que
actualmente el artículo 379 establece que para proceder al rebajo de salarios se
requiere una declaratoria de ilegalidad de la huelga, y que, en concordancia con la
jurisprudencia de la Sala Constitucional, no puede rebajarse el salario si la huelga es
declarada legal. En este sentido, consultan a la Sala si la reforma que se introduciría
al artículo 379, del Código de Trabajo, es regresivo o no, de conformidad con el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por
Costa Rica el 11 de diciembre de 1968, específicamente en su artículo 8, inciso d),
la Constitución Política, las disposiciones del Código de Trabajo de 1943 y sus
reformas con la Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, “Reforma Procesal
Laboral”, y también, con los principios de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) y la doctrina de sus órganos de control. Indican que se deben
comparar las modificaciones realizadas a dicho artículo con la legislación vigente, a
fin de determinar si ellas representan cambios que impliquen una regresión en los
derechos laborales. Aseguran que se elimina, del texto del artículo 379, del Código
de Trabajo, el concepto de “rebajo salarial”, que según lo antes descrito, se ha
prestado para interpretaciones incorrectas que han tenido graves consecuencias
para los empleadores, trabajadores y la sociedad en general, y que de no
modificarse, se pueden seguir ocasionando.
Sobre el punto de la modificación del tratamiento salarial a partir del
movimiento de huelga, debe traerse a colación lo indicado supra en la consulta
legislativa N°19-16322-0007-CO, en el punto
Los efectos continuos del salario
aún durante la huelga, se originó por la Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas
del 12 de agosto de 2011, la que requiere de una nueva interpretación (Sentencia N°
2018-08882 de las 16:30 minutos del 5 de junio de 2018), lo cual da pie a la
posibilidad de reexaminar el punto. Si bien, aunque por medio de la Reforma
Procesal Laboral, Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, se intentaron aclarar los
efectos de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, como la terminación de los
contratos de trabajo, o en su defecto, el rebajo salarial o cualquier otro tipo de
sanción, la disposición legal es un reflejo de la decisión de la Sala, acogido por el
legislador ( según la mencionada Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016) y cuyo
criterio debe ser modificado, conforme a la reforma que recién se aprueba en
primer debate. En efecto, se ha entendido jurisprudencialmente que debía
mantenerse el pago salarial a los trabajadores desde el primer día de la huelga, con
fundamento en el actual artículo 379, del Código de Trabajo. Si bien se indica que
en el tercer párrafo hay suspensión del contrato, que ya está establecido en el
artículo 380 para la huelga legal, y que el cuarto párrafo establece el principio de
culpabilidad, que pena y sanciona al responsable, los consultantes alegan que existe
un problema que podría ser regresivo. Se señala que utilizan el mismo calificativo
de incumplimiento “grave” del contrato, tal y como aparece en el numeral 386, del
Código de Trabajo, que lo complementa. Sin embargo, en opinión de esta Sala,
como se indicó en la consulta N°19-16322-0007-CO, el aparente conflicto entre las
normas señalado debe interpretarse conforme al Derecho de la Constitución, para
que no limite el derecho de sindicación y de huelga, y no se aplique solo para
circunscribir el incumplimiento a temas individuales del contrato de trabajo, sino a
los colectivos, que también forma parte de los derechos sindicales.
Conforme lo indica la Sala, el principio de progresividad y de no regresión
no puede ser absoluto, sino que dependerá de la adecuación a los cambios sociales
y económicos de un país. Por Sentencia N° 2013-11088 de las 15:30 horas del 21
de agosto de 2013, cuando se conoce la inconstitucionalidad del artículo 2, de la
Ley N° 8837 del 3 de mayo de 2010, “Ley de Creación del recurso de apelación de
la sentencia, otras reformas al régimen de impugnación e implementación de nuevas
reglas de oralidad en el proceso penal”, esta Sala enunció que:
“La progresividad debe ser entendida en relación con los niveles de
obligaciones que genera cada derecho (respetar, proteger y satisfacer)
independientemente de que sea civil, político, económico, social o cultural.
Esto por cuanto, algunas medidas que se deben implementar tienen un
carácter más inmediato que otras que son progresivas o graduales, que se
desarrollan a mediano o largo plazo con el fin de lograr el pleno ejercicio
de los derechos humanos. Los instrumentos de derechos humanos incluyen
disposiciones que implícita o explícitamente prevén la expansión de los
derechos contenidos en ellos, sean civiles y políticos o económicos, sociales
y culturales. Los principios de la Declaración Universal de
Derechos Humanos fueron elaborados y ampliados en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en todas las demás
normas convencionales sobre derechos humanos. La Declaración
constituyó el primer paso para el desarrollo progresivo de los derechos
humanos y por ello, sus previsiones tienen un carácter positivo en el sentido
de que representan el primero de muchos avances en la protección
internacional de tales derechos y en virtud de la prohibición de
regresividad, sus presupuestos tienen un carácter negativo, en el sentido de
que los Estados no pueden retroceder en relación con el estándar de
protección establecido. El principio de progresividad exige que a medida
que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de
compromiso de garantizar los derechos. En teoría, la idea es que, entre
más recursos tenga un Estado, mayor será su capacidad para brindar
servicios que garanticen los derechos. La obligación de implementación
progresiva contiene la prohibición de no regresividad que puede ser
sometida a control judicial en caso de incumplimiento. Cuando un Estado
reconoce, respeta y satisface algún derecho fundamental, tiene prohibido
reducir los niveles de protección de los derechos vigentes o suprimir los ya
existentes. Una decisión o política pública puede considerarse regresiva
cuando sus resultados desmejoran, en comparación con los resultados de
un punto de partida anterior que ha sido escogido como parámetro y en el
campo de las normas jurídicas, si al comparar una nueva norma, se
suprimen, limitan o restringen derechos anteriormente existentes. En ese
sentido, la doctrina ha establecido que una vez que un determinado
derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona
humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría
de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria. Ahora bien, para
que pueda señalarse que existe una lesión al principio de progresividad y
no regresividad, se requiere que exista un derecho fundamental que se
hubiera reconocido y que el mismo sea limitado o restringido sin
justificación razonable alguna”.
Cuando mediante una política hay una afectación negativa a un derecho
fundamental, es decir, cuando se le suprime, limita o restringe, es indispensable que
la medida sea acorde con el principio de razonabilidad; de lo contrario, se
imposibilitaría que el Derecho evolucione cuando se le pondera con otros derechos
fundamentales.
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se refieren a derechos
prestacionales como el derecho a la salud o a la educación, que requieren para su
desarrollo de importantes dotaciones presupuestarias del Estado hasta el máximo
de sus recursos. Implican una libertad frente al Estado, y otra, a través del Estado.
De este modo, debe el Estado tomar las medidas para que el derecho sea efectivo y
real entre la población, pero también debe canalizar esa efectividad del derecho, de
manera que lleguen a la población o sean accesibles mediante las políticas
adoptadas y otras medidas, o especialmente para las personas más vulnerables, y
dotar de los recursos con que dispone. En otro tipo de derechos económicos,
sociales y culturales, debe reconocerse que no necesariamente requieren de
importantes rubros presupuestarios, sino que su efectividad se juzga en la manera
en que el Estado garantiza esos derechos, como formar sindicatos, no interferir en
la organización interna, o incluso, el derecho a la huelga. Este tipo de derechos,
como fundación y afiliación a sindicatos, o a la huelga, son derechos exigibles a
una protección inmediata (artículo 8, del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales). En este sentido, con la reforma al artículo 379,
del Código de Trabajo, que se consulta, tiene efectos sobre el salario porque,
reafirma a la huelga como una causa de suspensión del contrato de trabajo, en cuyo
caso, en consecuencia, exime prestar los servicios al trabajador, y al empleador al
pago de las remuneraciones. La cuestión a dilucidar es si es regresivo sobre el
salario. En este sentido, toma en cuenta la Sala, el artículo 4, del Convenio
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto a que
posibilita a los Estados a que puedan establecer limitaciones sobre los derechos
garantizados en el Convenio, pero determinadas por ley, solo en la medida
compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de
promover el bienestar general en una sociedad democrática. En el criterio de la Sala,
hay un nivel de consenso general a nivel internacional que el derecho a la huelga no
conlleva necesariamente el derecho de los trabajadores de recibir el salario mientras
permanezcan en huelga. Por ello, el Comité de Libertad Sindical lo admite para
cuando haya acuerdo entre partes, para garantizar un equilibrio económico entre
ellos. Lo anterior, según se indicó supra, que
fue discutido en el punto 7 de esta
opinión. Pero además, la Sala estima que no hay ninguna imposibilidad, y de hecho,
los Sindicatos tienen y obtienen muchas veces recursos de los trabajadores y del
Estado para formar fondos de ahorro y préstamo que les permite organizarse a lo
interno para ayudar a sus trabajadores a enfrentar las consecuencias del movimiento
social, o incluso, los retos económicos de la vida. Si bien la Sala se pronunció en la
Sentencia N° 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011, para el
sector privado, esta se ha aplicado al sector público también. Sobre este último
sector, se han tomado diversas medidas para adecuar el país, a la apremiante
situación financiera, de lo cual hay múltiples estudios financieros y económicos, así
como la necesidad de adecuación de la conducta administrativa, así como la
necesidad de adecuar a la negociación colectiva a la legalidad.
De ahí, que para la Sala ha sido necesario el replanteamiento del Estado
Social de Derecho en nuestro país; y por ello, la necesidad de que el Estado, como
los actores sociales, incluidos los sindicatos, observen la legalidad de los
procedimientos de los conflictos colectivos, previos a la huelga. Por Sentencia N°
2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, la Sala estableció
que:
“En segundo lugar, los principios de progresividad y no regresividad no
implican el derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico. A
manera de ejemplo, en materia de derechos humanos ambientales ha
señalado la Sala:
“Del principio de progresividad de los derechos humanos y del
principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos
adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el
numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no
regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección
alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los
derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve
obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas
jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y
proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta
entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta
pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza
económica, política, social o por causa de la naturaleza, que
impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y
obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección (…)
En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala
Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido
ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de
protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción
solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico
ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las
exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al
bienestar general de la población, que sirva para justificar la
medida.” (Sentencia n.° 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de
setiembre de 2012, destacado no corresponde al original; en igual
sentido ver las sentencias n.° 2017-005994 de las 11:00 horas de 26
de abril de 2017 y 2014-012887de las 14:30 horas del 8 de agosto
de 2014).
Lo anterior aplica no solo a los derechos humanos ambientales sino
a todos en general, como tesis de principio. Ni el derecho de progresividad
ni el de no regresividad se oponen a la mutabilidad propia del derecho
(modificación permanente e inevitable), por cuanto ningún derecho es
inmutable o eterno, toda vez que ello significaría la petrificación del
ordenamiento y haría que el Derecho dejara de ser un medio dinámico
para la resolución de los problemas de la sociedad, los cuales
perennemente varían con el tiempo. Lo que sí demandan los principios
mencionados es que la tónica sea aspirar siempre y de preferencia a
aumentar la cobertura de los derechos humanos e igualmente de los
prestacionales en aras del Estado Social de Derecho; empero, tal meta no
es ajena al contexto socio económico de una coyuntura histórica
determinada ni a la obligación de efectuar un ejercicio de ponderación y
optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales
en juego (verbigracia, entre el principio del Estado Social de Derecho y el
del Equilibrio Presupuestario), de manera que en el contexto de una
insostenibilidad financiera del Estado particularmente seria, debidamente
acreditada desde el punto de vista técnico, se puedan tomar medidas para
paliar la situación, siempre que estas se adopten salvaguardando los
derechos fundamentales cobijados en la Constitución Política y los
instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados
por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del
país (en una república democrática, libre, independiente, multiétnica y
pluricultural, cuyo Gobierno es popular, representativo, participativo,
alternativo y responsable), lo que implica que los remedios en cuestión no
pueden vaciar de contenido a ningún derecho constitucional, situación que
en la especie y en estos momentos no se observa que ocurra con la
regulación cuestionada” (lo escrito en negrita es del original).
Es por ello que, si bien hay un cambio normativo con la reforma, ello
obedece a la necesidad de ajustar el ordenamiento jurídico a las nuevas condiciones
económicas y sociales actuales, las cuales no son antojadizas. Se busca alcanzar un
máximo equilibrio de derechos y del equilibrio financiero como principio
constitucional en conflicto, toda vez que, toda actuación del Estado debe estar
ajustada al principio de legalidad, y no le sería posible, pagar salarios a los
funcionarios que no estuvieren prestando sus labores de forma regular, y mucho
menos, irregularmente por un movimiento social que posteriormente no cumpla con
los requisitos respectivos. En ese sentido, sería ilegal como así el pago salarial en
esas condiciones. En todo caso, debe tomarse en consideración, que el tratamiento
del salario, salvo disposiciones constitucionales y convencionales concretas, es
fijado conforme a los mecanismos establecidos conforme a la ley (artículo 57, de la
Constitución Política).
Sobre la consulta de un posible conflicto entre el párrafo 3°, de la reforma, al
artículo 379, del Código de Trabajo, y el 380, del Código de Trabajo, no será
necesario pronunciarse, toda vez que no se refiere a un posible conflicto de
constitucionalidad, pues lo que hace es solo señalar los ámbitos de suspensión de
los contratos de trabajo. Respecto del párrafo 4°, de la reforma al artículo 379, del
Código de Trabajo, debe traerse a colación lo indicado en el punto 7 de la consulta
N° 19-016322-0007-CO, de manera que debe reiterarse que no habría conflicto
entre esa disposición y el artículo 386, del Código de Trabajo, vigente. Por último,
no se aborda la razonabilidad y proporcionalidad de la disposición, toda vez que,
revisada la consulta se evidencia que se pretende una opinión de la Sala en
abstracto, si el proyecto de ley cumple con estos principios, señalando “con base
en lo explicado y expuesto anteriormente”, sin embargo, no se precisa en cuáles de
los elementos de estos principios, estaría la duda de constitucionalidad de los
consultantes.
Constitucionalidad de la prohibición absoluta de la huelga en los
servicios de transporte ferroviario, marítimo, carga y descarga en muelles y
atracaderos de bienes perecederos, dispuesta en el artículo 376 consultado.
Redacta el Magistrado Rueda Leal.
Con relación a este punto, los consultantes dudan de la
constitucionalidad de que el artículo 376 consultado haya calificado como servicio
esencial al transporte ferroviario, marítimo, carga y descarga en muelles y
atracaderos de bienes perecederos, toda vez que ello no implica en forma directa
una actividad, cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar daño
significativo a los derechos a la vida, salud y seguridad pública.
Con el propósito de resolver esta duda de constitucionalidad, por su evidente
conexidad, se debe remitir a lo ya explicado en el considerando relativo a la
constitucionalidad de la prohibición absoluta de la huelga en los servicios públicos
esenciales, contemplada en el numeral 376 supra citado.
En ese considerando se concluye que las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical (CLS) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) no son
de acatamiento obligatorio, sino que son pautas de orientación, lo cual concuerda
con el hecho de que no existe alguna norma jurídica convencional que de modo
expreso les confiera carácter vinculante a tales recomendaciones, tesitura avalada
incluso por la Corte IDH en Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Lo anterior no
significa que esta Sala desconozca el valor jurídico y doctrinario de los
pronunciamientos de los órganos de control de la OIT, cuya autoridad técnica e
histórica les da un valor superior al de una recomendación de naturaleza puramente
axiológica o teórica. Empero, tal reconocimiento no significa que la jurisdicción
constitucional carezca de un margen de apreciación a la hora de aplicar control de
constitucionalidad, toda vez que las referidas recomendaciones, como ya se indicó,
no revisten cualidad vinculante, el hard law -la regulación constitucional vigente –
prima sobre el soft law, y de manera equilibrada se deben resguardar los diferentes
bienes constitucionales en juego.
Por consiguiente, la calificación de un servicio público como esencial no solo
depende de que se comprometan bienes jurídicos como la vida, salud y seguridad
de la persona, sino que también se justifica en la medida que se esté ante un servicio
público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer la economía
pública, bien jurídico relevante conforme la sentencia de la Sala n.o
1998-01317 de
las 10:12 horas de 27 de febrero de 1998.
Además, se debe señalar que la propia Constitución Política reconoce en su
numeral 61 “el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la
huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de
éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las
cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia.”
Como ya se explicó, la referencia a “
servicio público” del ordinal 61
constitucional no partió de un concepto dogmático preciso y cerrado, sino que, en
realidad, el Constituyente del 49 optó por mantener la noción del Congreso
Constitucional de 1943 contenida en el artículo 56 de la Carta de 1871. Si se toma
en consideración el momento histórico de la aprobación de esta norma en julio de
1943, se nota con facilidad su vínculo político irrefutable con la noción de servicio
público del Código de Trabajo pocos meses después, en agosto de ese mismo año.
En lo concerniente a la huelga, esta última normativa liga el concepto de servicio
público con la especial relevancia de la actividad para la colectividad; es decir, con
un elemento objetivo. Por ello, desde el punto de vista de nuestra Ley Fundamental
resulta plausible extender la noción de servicio público esencial a la vida, salud y
seguridad de la persona, así como a la economía pública, siempre que se trate de
un servicio público absolutamente indispensable y susceptible de comprometer tal
bien jurídico.
Aclarado lo anterior, la especial relevancia de los servicios de transporte
ferroviario, marítimo, carga y descarga en muelles y atracaderos de bienes
perecederos en la economía pública justifica la calificación de aquellos como
servicio esencial, máxime que de la consulta solo se infiere como argumento que no
se trata de algo directamente vinculado a la salud, vida y seguridad pública. Sin
embargo, como ya se clarificó, a la luz del marco constitucional vigente sí deviene
procedente considerar una afectación al bien jurídico “economía pública” como
razón suficiente para considerar un servicio público como esencial, siempre que no
se violente el principio constitucional de razonabilidad y proporcional, lo cual no se
extrae de la argumentación de los consultantes en este asunto en concreto.
2.1. Voto salvado de los magistrados Salazar Alvarado y Picado
Brenes. Los suscritos magistrados, con redacción del primero, nos decantamos
por dar una protección al derecho fundamental a la huelga, toda vez que, si el
criterio determinante es el daño a la economía o desarrollo nacional, puede con ello
conculcarse el derecho a la huelga, como lamentablemente ocurrió en la historia
costarricense cuando se prohibía este derecho al sector agrario, basado en la
importancia económica de la actividad para la época y en la falta de diversificación
económica que sufría el país. Si bien el aspecto económico es un factor común y
determinante para establecer que un servicio reviste de una determinada importancia
para el país, la relevancia económica no podría ser determinante para considerarse
un servicio esencial, pues podría ser un criterio que también impactaría
negativamente muchos de los derechos económicos, sociales y culturales, que se
mueven en ámbitos similares. Es connatural a este tipo de derechos que generen un
impacto en la forma en que el Estado debe disponer de sus recursos o de otros
para hacerlos efectivos. Véase que los derechos civiles y políticos solo exigen una
obligación negativa del Estado; es decir, de abstenerse de interferir, pero en el caso
de los derechos de segunda generación, postulan un reto para la comunidad y
sociedad en general, pues deben coexistir en bastantes ocasiones con el sacrificio
de la colectividad nacional. Tienen dos caras de la libertad, el del Estado de
garantizar el ejercicio del derecho, y el de garantizar ese ejercicio a través del
Estado.
El concepto de servicios esenciales requiere necesariamente de una
ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan
su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los
usuarios de los servicios. En este sentido, el derecho a la huelga debe ceder frente a
otros derechos como la vida, la seguridad y la salud de una parte o de la totalidad
de la población, toda vez que estamos ante las limitaciones de los derechos
fundamentales reconocidos internacionalmente, y porque la huelga no es un
derecho absoluto. El tema de dónde colocar los límites no es pacífico, puede
incluso pesar la ubicación geográfica de un país, por lo que, puede ser que no sea
lo mismo para uno que para otro; el mismo Comité de Libertad Sindical reconoce
que depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. En efecto, el
Comité de Libertad Sindical guía la discusión y reconoce los casos en que podría
establecerse como servicios esenciales (en tal sentido, remitimos al voto salvado
sobre servicios esenciales punto 4.1); y, por ende, prohibirse la huelga, cuando
haya amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o
parte de la población. De igual manera, se refiere a los que no se considera como
servicios esenciales, como los puertos (carga y descarga), los transportes, en
general, incluidos, los pilotos de líneas aéreas, los servicios ferroviarios, los
transportes metropolitanos, transportes y distribución de combustibles. No ha sido
una práctica inusual para los Estados, que en caso de ciertas huelgas tomar las
diferentes instalaciones con la policía y adoptar medidas sustitutivas de servicios
con recursos humanos (nacionales y extranjeros) como parte de las medidas de
emergencia y para enfrentar el movimiento social. Más aún, a pesar de que la
mayoría de la Sala no acepta el criterio del Comité de Libertad Sindical en este
tema, la Corte Europea de Derechos Humanos, como uno de los prestigiosos
tribunales de Derechos Humanos, seguido por una importante región del mundo,
estima que hay ciertas actividades que no constituyen servicios esenciales. En este
sentido, se señala el caso de Ognevenko vrs. Rusia, N° 44873/09, del 20 de
noviembre de 2018, donde la Corte Europea de Derechos Humanos no dudó en
reconocer que había un consenso internacional de que los miembros de las fuerzas
armadas, de la policía y de la administración del Estado, tenían restricciones para
utilizar la huelga, pues proveían servicios esenciales a la población. Sin embargo,
estableció que ni la Organización Internacional del Trabajo ni la Comisión Europea
de Derechos Sociales, consideraban al transporte en general, y el transporte
ferroviario en particular como un servicio esencial, cuya interrupción pudiera poner
en peligro la vida o salud de una parte o de la población. Hizo saber que no es la
primera vez que así lo ha hecho de conocimiento a las autoridades rusas.
En consecuencia de lo anterior, estimamos que estos casos, al igual que se ha
establecido para el artículo 376, anteriormente referido, se debe entender que la
prohibición absoluta de la huelga es procedente cuando exista una amenaza
evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la
población. Y donde no exista esta circunstancia, concluimos en que debe exigirse
una prestación mínima de servicios, de conformidad con lo establecido en el
artículo 376 ter del proyecto consultado, para los servicios trascendentales.
Nota del Magistrado Rueda Leal sobre el
IV.-
Consulta sobre el fondo, parte general.
Al respecto, advierto que me circunscribo únicamente al análisis jurídico de
lo consultado, puesto que el abordaje histórico contenido en la parte general de este
considerando (antes del punto 1), si bien está referido a las huelgas, resulta
escindible a los efectos de resolver la consulta.
Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes
que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas
contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático,
magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán
ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a
partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel
material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el
"Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la
Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y
publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el
acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N°
43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Decisión final del tribunal
Se evacuan las consultas formuladas al proyecto de "Ley para brindar
seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos", expediente legislativo N°
21.049, de la siguiente forma:
Primera consulta. Expediente N° 19-16322-0007-CO.
En cuanto a los vicios de procedimiento:
Por unanimidad, no se encontraron vicios de inconstitucionalidad respecto del
artículo 349 inciso d) consultado, siempre y cuando el tratamiento de los datos
ahí contenidos respete lo establecido en la Ley N° 8968 “Protección de la
persona frente al tratamiento de sus datos personales”.
Por mayoría, se dispone que no contiene los vicios de inconstitucionalidad
alegados respecto de los artículos 375 bis, 376 quater, 376 quinquies, 663 y 664
bis. El magistrado Salazar Alvarado pone nota. Los magistrados Rueda Leal y
Chacón Jiménez dan razones particulares. Las magistradas Hernández López y
Picado Brenes salvan el voto y estiman que existe un vicio de procedimiento por
violación al artículo 167 de la Constitución Política al introducir en el texto
consultado la inamovilidad de los plazos decisorios sin haber consultado a la
Corte Suprema de Justicia con la frase “bajo ninguna circunstancia se podrán
ampliar los plazos establecidos en la presente norma”, contenido en el párrafo
final del artículo 663, lo cual afecta el servicio de administración de justicia.
Adicionalmente, la magistrada Hernández López estima que esa frase es
inconstitucional por razones de fondo, por violación al principio de
independencia del juez, debido proceso y tutela judicial efectiva. El magistrado
Castillo Víquez salva el voto y encuentra un vicio de fondo en relación con los
artículos 663 y 375 bis consultados, porque afecta de forma grave el principio
de independencia judicial, por lo que frente a tal hecho, la consulta
constitucional a la Corte Suprema de Justicia resultaba irrelevante.
Por mayoría, se declara que hay un vicio de inconstitucionalidad en relación con
la falta de consulta a la Corte Suprema de Justicia del artículo 376 inciso 10 del
proyecto, por violación al artículo 167 de la Constitución Política. La
magistrada Picado Brenes además declara inconstitucional que no se haya
consultado a la Corte Suprema de Justicia el artículo 376 inciso
Los
magistrados Salazar Alvarado y Araya García estiman que el proyecto
consultado no tiene vicio de procedimiento.
Por unanimidad, no se encontró vicio de inconstitucionalidad alguno en cuanto a
la alegada falta de consulta a las organizaciones de las personas trabajadoras del
Poder Judicial.
En cuanto a los vicios de fondo:
Por unanimidad, no se encontró inconstitucionalidad alguna en el artículo 349
consultado, siempre y cuando el tratamiento de los datos ahí contenidos respete
lo establecido en la Ley N° 8968 “Protección de la persona frente al tratamiento
de sus datos personales”. Tampoco se encontró inconstitucionalidad alguna en
el artículo 19 de la Ley Notificaciones. El magistrado Rueda Leal pone nota.
Por unanimidad,se dispone que no es inconstitucional la ilegalidad de la huelga
política establecida en el artículo 371 consultado. Los magistrados Rueda Leal y
Picado Brenes dan razones particulares. La magistrada Picado Brenes pone
nota.
Por unanimidad no es inconstitucional el plazo de cuarenta y ocho horas
dispuesto en el artículo 371 consultado para la huelga que tenga como finalidad
protestar contra políticas públicas que afecten de forma directa los intereses
económicos y sociales de los trabajadores. Respecto de la prohibición de la
reiteración, por unanimidad se dispone que es constitucional, siempre y cuando
se interprete que sí es posible realizar una nueva huelga cuando exista un cambio
en las circunstancias. Los magistrados Rueda Leal y Hernández López dan
razones separadas. La magistrada Picado Brenes pone nota.
Por mayoría, no se encuentra vicio de inconstitucionalidad en relación con la
prohibición absoluta de la huelga en los servicios esenciales, dispuesta en el
artículo 376 consultado. Los magistrados Salazar Alvarado y Picado Brenes
salvan parcialmente el voto en el tanto la prohibición absoluta de la huelga solo
debe aplicar para los supuestos en que exista una amenaza evidente e inminente
para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población; y, en los
casos donde no aplica esa prohibición, se debe exigir una prestación mínima de
servicios, tal como está establecido para los servicios trascendentales (artículo
376 ter del proyecto consultado). La magistrada Picado Brenes, adicionalmente,
declara inconstitucional la prohibición absoluta de la huelga en servicios
judiciales por falta de consulta previa a la Corte Suprema de Justicia.
Por unanimidad, se declara inconstitucional la inclusión en el artículo 350
Consultado, relativo a la disolución de sindicatos, de los artículos 128, 263 bis y
264 del Código Penal en el párrafo introducido en el párrafo consultado por
violación a los , y 60 de la Constitución Política y a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. en cuanto se refiere a la
actuación del sindicato. En cuanto a los artículos 144, 229, 339 y 340 se
interpreta que es constitucional su aplicación únicamente en aquellos casos en
que como consecuencia del delito exista pérdida de vidas humanas o
afectaciones graves a la salud, al orden público o a la economía del país. En
relación con el artículo 263 del Código Penal, se estima constitucional su
aplicación. Asimismo, a los efectos específicos de la disolución de un sindicato
se declara inconstitucional el traslado de la responsabilidad penal y
personalísima de uno o varios de los dirigentes sindicales o integrantes del
sindicato en su actuación individual, al sindicato como tal por violación a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Por mayoría, no se encontró inconstitucional la reforma introducida al artículo
378 consultado, siempre y cuando se interprete que la expresión “por los
mismos motivos” no impide la realización de una nueva huelga cuando haya un
cambio en las circunstancias o un incumplimiento patronal. La magistrada
Picado Brenes salva el voto y declara inconstitucional la prohibición de la
reiteración.
Por unanimidad, se declara que no es inconstitucional el artículo 379 consultado
que exonera al patrono del pago de las remuneraciones a los trabajadores que se
encuentren participando del movimiento de huelga. El magistrado Rueda Leal da
razones adicionales. La magistrada Picado Brenes pone nota.
Por unanimidad, se interpreta que el artículo 379 consultado en cuanto reconoce
el pago de los salarios correspondientes a los días de una huelga declarada legal,
delimitándolo únicamente “por incumplimientos graves del contrato de
trabajo”, es conforme con el Derecho de la Constitución en el tanto su
reconocimiento no excluya los demás supuestos establecidos en el artículo 386
del Código de Trabajo. El Magistrado Rueda Leal da razones distintas respecto
de la expresión “por incumplimientos graves del contrato de trabajo”, toda vez
que ese supuesto ya está incluido en el ordinal 386 del Código de Trabajo.
Por unanimidad se declara que no es inconstitucional prescindir del trámite de
calificación previa según el artículo 375 bis consultado. Los magistrados Salazar
Alvarado y Picado Brenes concurren con la mayoría en el tanto la norma
consultada se refiere únicamente al procedimiento.
Por mayoría se declara que no hay vicio de inconstitucionalidad en cuanto a
la prohibición de huelga de los servicios judiciales y auxiliares contemplada en el
artículo 376 inciso 10 consultado. Los magistrados Salazar Alvarado y Picado
Brenes estiman que el proyecto consultado en cuanto prohíbe de manera
absoluta el ejercicio de huelga en los servicios judiciales y auxiliares es
constitucional sólo para los supuestos en que exista una amenaza evidente e
inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población; y,
en los casos donde no aplica esa prohibición, se debe exigir una prestación
mínima de servicios, tal como está establecido para los servicios trascendentales
(artículo 376 ter del proyecto consultado). La magistrada Picado Brenes pone
nota.
Segunda consulta. Expediente N° 19-16630-0007-CO.
En cuanto a la violación del principio de no regresión de los derechos laborales,
contenido en el artículo 379 consultado, por unanimidad se dispone que no hay
vicio de inconstitucionalidad. En relación con el artículo 386, se remite a lo
expresado sobre este mismo punto en la primera consulta. La magistrada Picado
Brenes pone nota.
Por mayoría se dispone que es constitucional la inclusión de los servicios de
transporte ferroviario, marítimo, carga y descarga en muelles y atracaderos de
bienes perecederos, dentro de la noción de servicios esenciales, en los que se
prohíbe la huelga, según el artículo 376 inciso 4 consultado. Los magistrados
Salazar Alvarado y Picado Brenes salvan el voto en el tanto la prohibición
absoluta de la huelga en estos servicios, solo debe aplicar para los supuestos en
que exista una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud
de toda o parte de la población; y, en los casos donde no aplica esa
prohibición, se debe exigir una prestación mínima de servicios, tal como está
establecido para los servicios trascendentales (artículo 376 ter del proyecto
consultado). La magistrada Picado Brenes pone nota.
Los magistrados Castillo Víquez, Rueda Leal, Hernández López, Picado
Brenes y Chacón Jiménez ponen notas separadas.
Notifíquese esta resolución al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los
diputados y diputadas consultantes.-
Fernando Castillo
V.
Presidente
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Ana María Picado B. Mauricio Chacón J.
Expediente 19-016322-0007-CO
NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.
En relación
con la huelga marcadamente política o aquella que no afecta directa o
indirectamente las condiciones socioeconómicas del trabajador, es conforme con el
Derecho de la Constitución -valores, principios y normas- su prohibición, aunque
es plausible que se permite en un caso, tal y como explico más adelante. Distinto es
cuando hay una conexión directa con la relación de empleo o incumplimiento
laborales del patrono, pues, en el estado actual de las cosas, no es posible sostener
que este instrumento de presión solo aplica para la defensa económica y social de
los derechos de los trabajadores. En primer lugar, porque es posible entender los
intereses económicos y sociales en una categoría más amplia: los intereses de los
trabajadores, de ahí que resulta admisible la llamada huelga de solidaridad -que no
se regula en el proyecto de ley consultado (ni se prohíbe ni se permite)-, tal y como
acertadamente lo estableció el Tribunal Constitucional español en la sentencia STC
11/1981, pese a la prohibición que establece el artículo 11 del Real Decreto ley
17/1997, en el sentido de que se considera ilegal una huelga cuando se inicie o se
sostenga por motivos políticos o con cualquier otra finalidad ajena al interés
profesional de los trabajadores afectados. En segundo término, es plausible un
movimiento de huelga cuando los trabajadores están en contra de una política
social llevada a cabo por un gobierno en la que hay una afectación directa a las
condiciones socioeconómicas. Incluso, es posible una huelga de la clase
trabajadora cuando se trata de la defensa de la democracia, se esté en una situación
tal, que un determinado gobierno afecte los elementos nucleares del sistema
republicano y, por consiguiente, se realice un abandono voluntario y pacífico de los
lugares de trabajo para impedir que se socave la democracia. Ahora bien, en estos
casos, el legislador tiene un amplio margen para regular este tipo de huelga en
cuanto tiempo, forma y otros aspectos, de ahí que la norma consultada no es
contraria al Derecho de la Constitución.
El plazo de las cuarenta y ocho horas resulta constitucional en el caso de la huelga
para protestar contra políticas públicas que afectan directamente las condiciones
socioeconómicas de los trabajadores, siempre y cuando se haya declarado legal y
no haya pago de salarios de parte del patrono, por la elemental razón de que la
causa de la huelga no tiene relación con la conducta de este último, según el
principio de equivalencia de las contraprestaciones que rige la relación laboral.
En lo que atañe a los servicios esenciales, es claro que tanto la Constitución
Política -artículo 61- como los instrumentos internacionales en la materia, así como
el Comité de Expertos sobre Libertad Sindical -solflaw-, son conteste en el sentido
de que el legislador puede prohibir este tipo de huelga en estos servicios, por
consiguiente, la norma consultada no presenta vicios de inconstitucionalidad.,
Ahora bien, en los casos de los incisos 4, 6, 7 y 8 del artículo 376 del Código de
Trabajo consultado, se debe entender la prohibición absoluta de la huelga en lo que
ahí se puntualiza, lo cual significa que en aquellas empresas públicas y privadas, así
como las instituciones públicas, en el tanto y cuando se garantice el servicio en sus
condiciones normales y de continuidad lógicamente, el resto de los empleados y
trabajadores de la institución, empresas públicas y privadas sí tienen derecho a ir a
huelga, siempre y cuando cumplan con los requisitos para que la huelga sea legal.
En estos términos también deben entenderse el numeral 375 bis.
Lo que sí es contrario al Derecho de la Constitución, tal y como se explica en la
opinión consultiva, es la norma que disuelve los sindicatos a causa de la conducta
delictiva de sus dirigentes. Revisando legislación comparada, en este caso el
artículo 5 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical del Reino de España, la norma
únicamente establece una responsabilidad del sindicato por los actos o acuerdos
adoptados por sus órganos estatutarios o por sus afiliados cuando se produzcan en
el ejercicio regular de funciones representativas o se pruebe que dichos afiliados
actuaban por cuenta del sindicato, nunca se establece la disolución de la
organización de los trabajadores. En este supuesto específico, estamos ante un
vaciamiento del contenido esencial de la libertad sindical. Además, la norma va más
allá de lo razonable y proporcional, al atribuirle al sindicato la responsabilidad
personal de uno de sus miembros, tal y como se desarrolla en la opinión consultiva.
Finalmente, sobre el rebajo de salarios hay que tener presente varias cuestiones. En
primer lugar, hay que distinguir lo que es un movimiento de huelga -abandono
pacífico y voluntario de los centros de trabajo- de lo que es un abandono
intempestivo -una suspensión de labores-, también pacífico y voluntario de los
centros de trabajo. Hay que recordar que el ejercicio del derecho fundamental a la
huelga está condicionado a que se cumplan TODOS LOS REQUISITOS QUE
PREVÉ LA LEGISLACIÓN LABORAL para que la huelga sea declarada legal,
es decir, se debe cumplir los requisitos que prevé los numerales 371 y 377 del
Código de Trabajo, en especial agotar alguna de las alternativas procesales de
conciliación establecidas en el artículo 618 de ese cuerpo normativo, con la
excepción de la huelga para protestar contra políticas públicas que afectan
directamente las condiciones socio-económicas del trabajador. En esta dirección, la
huelga es la última ratio cuando se presenta un conflicto económico social en la
empresa o en la institución. Cuando no se cumple los requisitos que prevé el
Código de Trabajo para declarar legal la huelga, estamos ante un abandono
intempestivo del lugar de trabajo, en cuyo caso el patrono puede dar por terminado
los contratos de trabajo sin responsabilidad patronal o dejar de pagar los salarios
correspondientes -se da una especie de suspensión del contrato de trabajo-,
siguiendo el principio que se aplica, incluso en la huelga legal, de equivalencia de las
prestaciones. Sobre este extremo, en la sentencia n.° 2011-010832 expresé en el
voto salvado que redacté y suscribí con el magistrado Jinesta Lobo, lo siguiente:
Nos separamos del voto de la mayoría en cuanto a lo señalado en el
Considerando IX de la sentencia, por el contrario, estimamos que no precisa de
interpretación conforme el numeral 377 del Código de Trabajo, toda vez que es
acorde con el Derecho de la Constitución y los Convenios de la OIT, tal y como a
continuación se explica. El citado artículo reza en su contenido lo siguiente:
“Artículo 377.- La huelga ilegal termina, sin responsabilidad para el
patrono, con los contratos de trabajo celebrados por los huelguistas; quedan a
salvo las sanciones de orden represivo que en contra de éstos lleguen a declarar
los Tribunales Comunes.
Sin embargo, en los nuevos contratos que celebre el patrono, no podrán
estipularse condiciones inferiores a las que, en cada caso, regían antes de
declararse la huelga ilegal.”
El alegato principal esgrimido por el accionante lo es que, en la práctica
judicial, al calificarse como ilegal una huelga, el juzgador deja de lado y sin
protección a trabajadores que por causas especiales (vacaciones, incapacidades,
permisos, etc.) aunado a un proceso judicial omiso y genérico, no se determina,
de manera precisa, quienes participaron o no del movimiento ilegal con esa
intención, para que sea solo contra ellos que recaiga el peso de la ley.
En la práctica, lo que se hace es una verificación de la situación de
ilegalidad para así declararla, siendo la ejecución, en torno al tema de los
despidos, una labor a realizar por parte del patrono, quien será el único que
conoce la situación laboral de cada uno de sus empleados. No obstante, lo
señalado por el accionante, no encontramos ninguna inconstitucionalidad
derivada de la norma impugnada. Lo alegado resulta contrario a lo que él
señala es el proceder de las autoridades judiciales, así como de los patronos, ante
la declaratoria de ilegalidad de un movimiento de huelga, situación que, por su
naturaleza, no es un motivo de impugnación mediante la acción de
inconstitucionalidad, al no estarse ante alguno de los supuestos establecidos en el
numeral 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que en ese sentido
lo alegado resulta improcedente. Debe resaltarse que el derecho de huelga no es
de ejercicio absoluto y debe someterse a ciertos requisitos y es legítimo establecer
consecuencias al ejercicio abusivo o sustancialmente disconforme con el
ordenamiento jurídico del mismo. Lo anterior por cuanto los efectos jurídicos que
prevé el numeral 377 del Código de Trabajo es para quienes participaron en la
huelga que se declara ilegal, en el artículo 386 del Código de Trabajo se
establece: "ARTICULO 386.- Ni los paros ni las huelgas pueden perjudicar en
forma alguna a los trabajadores que estuvieran percibiendo salarios o
indemnizaciones por accidente, enfermedades, maternidad, vacaciones u otras
cosas análogas":
Por lo anterior, si se considera que se han violentado derechos de algunos
trabajadores, que injustamente han sido sometidos a la sanción derivada de la
ilegalidad de una huelga, por una condición especial en su relación, el
perjudicado está en la posibilidad legal de acudir a las vías administrativas y
judiciales ordinarias pertinentes para reclamar el restablecimiento de sus
derechos. La OIT ha sido clara en establecer la facultad legítima de los
Estados de prever en sus legislaciones laborales consecuencias jurídicas de la
huelga declarada ilegal, las que deben funcionar como contra estímulos para
evitar movimientos conflictivos que se generen de mala fe. Pero, esas
consecuencias deben ser aplicadas, únicamente, a quienes se compruebe,
fehacientemente, que participaron directa y voluntariamente en el movimiento
ilegal de huelga, por lo que nadie deberá ser objeto de sanciones por realizar o
intentar realizar una huelga legal, de ahí que el despido de trabajadores a raíz
de una huelga legítima, constituye una grave discriminación en materia de
empleo, por ejercicio de una actividad sindical lícita, contraria al Convenio 98,
no así cuando los trabajadores han participado en un movimiento de huelga que
posteriormente es declarado ilegal, en cuyo caso el patrono puede dar por
terminado el contrato de trabajo sin responsabilidad patronal, rebajar sus
salarios o establecer las sanciones por la mera participación en la huelga que ha
sido declarada ilegal. Consideramos importante reafirmar en este punto dos
aspectos de suma importancia, el primero que la legislación puede establecer
consecuencias razonables para el ejercicio del derecho a la huelga, así las
protecciones necesarias se derivan de un ejercicio legítimo, de conformidad con
los principios de la libertad sindical, y segundo, el Comité de Libertad Sindical
señala que se pueden tomar las medidas cuando se haya declarado la huelga
ilegal o incluso por extralimitación en su ejercicio. Lo anterior porque, si bien es
procedente proteger el núcleo duro de este derecho fundamental, no escapa de
nuestra apreciación que alberga limitaciones propias que se generan en el
derecho de los demás. Tanto la huelga legal como la ilegal tienen consecuencias
muy distintas, pero debe procurarse un balance de todos aquellos derechos, tanto
los relacionados con los trabajadores y los patronos, como también los intereses
de la colectividad (a veces muy pronunciados y dramáticos) que merecen
protección, desde nuestro punto de vista, con la predictibilidad de un movimiento
de trabajadores amparado al derecho colectivo laboral, pero asegurando el
agotamiento de todas sus etapas. Por ello, la conservación del vínculo laboral
constituye una consecuencia normal del reconocimiento del derecho de huelga y
el ejercicio de este derecho no debería derivarse el despido ni discriminaciones en
contra de los huelguistas. A estos efectos es irrelevante si el despido se produce
durante la huelga o después de la misma e igualmente si se produce antes si su
finalidad es impedir o sancionar el ejercicio del derecho de huelga. Por ello
despedir a un trabajador por haber participado en una huelga y rehusar su
reingreso, cuando la huelga es declarada legal, constituye una medida
"extremadamente grave" y, por tanto, ilegal y violatoria del derecho
constitucional a la huelga. Otra cosa es lo que prevé el artículo 377 del Código
de Trabajo, y es el despido sin responsabilidad patronal, pero solamente de
quienes hayan participado de la huelga cuando ésta es declarada ilegal, de
manera que ninguna inconstitucionalidad puede derivarse de esa norma, ni
tampoco requiere de ninguna interpretación conforme al Derecho de la
Constitución. La interpretación conforme al Derecho de la Constitución dispuesta
por la mayoría de este Tribunal, adicionalmente, cambia, de manera radical y
absoluta, el sentido, el tenor literal y los fines de la norma que se pretende
interpretar, con lo que, lejos de interpretar, se legisla y reforma, sustituyendo al
órgano constitucional establecido para ese efecto. De otra parte, la interpretación
conforme que brinda la mayoría, produce graves efectos, por cuanto, toda
organización sindical, a tratarse de una materia exhaustivamente reglada por el
Código de Trabajo debe conocer los requisitos para que una huelga sea
declarada legal. Sin embargo, con la interpretación que brinda la mayoría,
pueden, ahora organizarse movimientos de huelga ilegales sin ninguna
consecuencia para quienes participan de éste, por cuanto, según la mayoría,
debe esperarse a que el juez declare ilegal la huelga para que los patronos
puedan tomar alguna medida contra quienes participaron del mismo. El órgano
jurisdiccional requiere de un plazo prudencial o razonable para determinar si el
movimiento de huelga es legal o ilegal, la consecuencia del voto de la mayoría es
que se puede realizar una huelga ilegal durante todo el lapso que requiera el
órgano jurisdiccional, sin ninguna consecuencia jurídica para los que tomaron
parte de la misma.
Como puede verse, antes de que la huelga sea declarada legal, en el supuesto de
que los trabajadores abandonen el lugar de trabajo, el patrono tiene la facultad de
dar por terminado los contratos de trabajo o rebajar los salarios atendiendo al
principio de la equivalencia entre las prestaciones. Igual ocurre cuando se declara
legal la huelga por causas no imputables al patrono.
En lo que respecta a la segunda consulta de constitucionalidad facultativa,
específicamente sobre la violación al principio de no regresión de los derechos
laborales, en otros fallos he sostenido lo que a continuación expongo. Haciendo un
repaso por la jurisprudencia, nacional y extranjera, así como la doctrina sobre el
tema, tenemos que la Sala, en un fallo -2013-11083-, reconoció, como una
consecuencia lógica y necesaria del Principio de Progresividad, que “(…) El
principio de progresividad exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo
de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos. En
teoría, la idea es que, entre más recursos tenga un Estado, mayor será su
capacidad para brindar servicios que garanticen los derechos. La obligación de
implementación progresiva contiene la prohibición de no regresividad que puede
ser sometida a control judicial en caso de incumplimiento. Cuando un Estado
reconoce, respeta y satisface algún derecho fundamental, tiene prohibido reducir
los niveles de protección de los derechos vigentes o suprimir los ya existentes. Una
decisión o política pública puede considerarse regresiva cuando sus resultados
desmejoran, en comparación con los resultados de un punto de partida anterior
que ha sido escogido como parámetro y en el campo de las normas jurídicas, si
al comparar una nueva norma, se suprimen, limitan o restringen derechos
anteriormente existentes. En ese sentido, la doctrina ha establecido que una vez
que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la
persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la
categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria. Ahora bien,
para que pueda señalarse que existe una lesión al principio de progresividad y
no regresividad, se requiere que exista un derecho fundamental que se hubiera
reconocido y que el mismo sea limitado o restringido sin justificación razonable
alguna…”.
Debemos traer a colación que fue el Tribunal Constitucional portugués, en su
sentencia 39/84 de 3 de mayo, el que consagró el principio de prohibición de
retroceso social; además, en lo que algunos han denominado la defensa del Estado
social de Derecho, dictó dos fallos, en los años 2012 y 2013, en lo que ha
declarado inconstitucional y discriminatorio varios recortes que pretendía hacer el
gobierno a la paga extra, las pensiones y el subsidio de desempleo.
Fue la doctrina jurídico-alemana la que formuló la teoría de la irreversibilidad de las
conquistas sociales. Según esta concepción, el desarrollo de los derechos
económicos y sociales depende del legislador, pero una vez que se materializan se
constitucionalizan, de tal forma, que toda vuelta atrás es inconstitucional. Sin
embargo, esta teoría no ha encontrado eco, es decir, aceptación generalizada. En
igual sentido, el TCE no ha acogido el criterio de irregresividad o irreversibilidad,
pues del artículo 50 de la Constitución española, relativo a la protección de los
ancianos, “(…) no se deduce el debe de mantener ‘todas y cada una de las
pensiones iniciales en su cuantía prevista ni que todas y cada una de las ya
causadas experimenten un incremento anual”.
En Italia, la Corte Constitucional estableció en la sentencia 275/2016, lo siguiente:
“…Tampoco puede aceptarse el argumento de que, si la disposición
impugnada no respetara el límite de los ingresos aprobados en el Presupuesto, la
norma violaría el artículo 81 de la Constitución, por carecer de cobertura
financiera. Aparte del hecho de que, una vez que se le ha identificado
normativamente, el núcleo insuperable de las garantías requeridas para hacer
efectivo el derecho al estudio y a la educación de los alumnos discapacitados no
puede ser financieramente condicionado en términos absolutos y generales, es
evidente que la alegada violación del artículo 81 constitucional es el fruto de una
visión incorrecta del concepto de ‘equilibrio del Presupuesto’ (…) La garantía
de los derechos humanos irreductibles compromete al Presupuesto, y el equilibrio
de éste no puede condicionar su cumplida satisfacción.”
Diferente ha sido el tratamiento que se le ha dado a este principio en Colombia. En
efecto, bajo el nombre de la prohibición de regresividad en materia de derechos
sociales o de no regresividad de los derechos ya reconocidos, la Corte
Constitucional colombiana lo ha aceptado, pese a no estar consagrado en la CP de
1991. Según la Corte, con base en el principio de progresividad “(…) una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador, en materia de derechos sociales se ve menguada al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe
presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control
judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que
demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo
en el desarrollo de un derecho social prestacional” (Vid., entre otras, las
sentencias n.° C-251 de 1997 (fundamento 8), la n.° SU-624 de 1999, la n.° C-1165
del 2000, la n.° C-1489 del 2000 y la n.° C-671 del 2002). Ergo, alcanzado un
determinado nivel de protección, en principio, todo retroceso está prohibido.
Al igual que en España este principio no ha encontrado respaldo en la
jurisprudencia y en los precedentes de la Sala; empero, esta, como se estableció
atrás, no ha admitido el argumento de la falta de recursos cuando están de por
medio derechos fundamentales tales como la vida y la salud, la educación y los
derechos de los menores. En el caso que nos ocupa, no nos encontramos en
ninguno de estos supuestos. Además, y teniendo claro que la doctrina de la no
regresión de las conquistas sociales no está constitucionalizada en nuestro medio y
que ante una insuficiencia de recursos por la inobservancia del principio del
equilibrio presupuestario u otra causa justificada y razonable, es posible hacer
los ajustes correspondientes, incluidos en los programas sociales, situación que
tampoco se presenta en el extremo consultado.
Recapitulando: Únicamente encuentro vicios de inconstitucionalidad en lo que
atañe a la disolución de los sindicatos por conductas delictivas atribuibles a sus
dirigentes, pues ello vulnera la libertad sindical, así como en la no consulta a la
Corte Suprema de Justicia por las razones que se explican en la opinión consultiva.
Fernando Castillo
V.
Magistrado
Primera consulta. Expediente N° 19-16322-0007-CO. (punto
3)
Razones separadas de la Magistrada Hernández López sobre la Huelga
Política.
El legislador ha establecido un nuevo derecho de huelga contra políticas
públicas que afecten de forma directa los intereses económicos y sociales de los
trabajadores, siempre y cuando sea por 48 horas y con prohibición de reiteración
por los mismos motivos. En el caso no he suscrito los argumentos de la sentencia,
porque estimo que con el reconocimiento de esta figura en la forma que quedó
regulada, podríamos estar ante una afectación de derechos constitucionales de
terceros. Estamos claros que el legislador es libre de otorgar nuevos derechos a las
personas ya sea por reforma constitucional o legal. No obstante, no puede hacerlo
si con ello vacía el contenido deotrosderechos fundamentales.
Sin duda alguna, existen una serie de políticas públicas capaces de afectar
directa o indirectamente los intereses económicos y sociales de los trabajadores.
Para reclamar contra estas políticas, existe el derecho de participar de diversas
formas. En el caso de los proyectos de ley, puede ser por medio de sus
representantes, o directamente en la participación de audiencias en las Comisiones
que conocen de los proyectos de ley. En el caso de políticas públicas no
legislativas, la participación tradicionalmente se ha dado por medio de la discusión
pública, participación ante la autoridad correspondiente y naturalmente en ambos
casos, por medio del ejercicio de la libertad de expresión, el cual es ampliamente
reconocido en el país y que incluye la posibilidad de manifestarse en horas no
laborales ( por ejemplo fines de semana como ocurre con frecuencia en diversas
marchas)
Es decir que el derecho a opinar y manifestarse contra políticas públicas
capaces de afectar directa o indirectamente los intereses económicos y sociales de
los trabajadores, está constitucional y legalmente garantizado. El proyecto
consultado vendría a ampliar esa participación a través del derecho de huelga por
48 horas. El problema constitucional que tiene este reconocimiento, es que no toma
en cuenta que traslada el costo del ejercicio de ese derecho, al patrono público o
privado y a terceros afectados. En el caso del patrono público son millones de
millones de fondos públicos que se pierden y usuarios/as que se ven afectados/as y
en el caso del patrono privado, puede incluso implicar pérdidas económicas
millonarias algunas incluso irrecuperables, especialmente si se trata de productos
perecederos o incluso de pequeñas industrias que no puedan soportar los costos
de la paralización del servicio. Se trata de una traslación del costo al patrono
público o privado, por acciones u omisiones no imputables a éstos. En el caso del
patrono privado, representa una violación a los artículos 18 y 45 de la Constitución
Política que no permite a un particular soportar por sí mismo, en el nombre del
interés público, el peso o perjuicio económico de una determinada acción u
omisión del Estado. En este caso, el legislador le impone el peso de soportar los
costos o pérdidas de las 48 horas de huelga por razones no imputables a éste -ni
por acción ni omisión-, por una participación que ya está garantizada por medio
otros mecanismos y que igualmente garantizan la discusión democrática de las
ideas. Imaginémonos un exportador de productos perecederos paralizado 48 horas,
o cualquier industria (a la que se ausente el 100 de su planilla o una parte
significativa de ésta), los costos que eso representa pueden ser irrecuperables,
porque puede incluso perder su mercadería, o incumplir contratos y plazos que
conlleven demandas de terceros. Existen otro tipo de negocios que por su
naturaleza, no podrían cumplir su demanda diaria como son por ejemplo los
medios de comunicación, con un impacto significativo además, sobre derechos
fundamentales de terceros. No menos peligroso es en el caso del patrono público,
donde están de por medio millones de colones de fondos públicos y cientos de
miles de usuarios/as. En ambos casos se sufren pérdidas millonarias del patrono
público o privado por acciones u omisiones en las que no ha tenido ninguna
participación. Esa circunstancia puede repetirse varias veces al año, por razones
distintas, cada una por 48 horas, con la gravedad de que el proyecto no define que
se entiende por “políticas públicas”, lo cual a su vez causa una gran inseguridad
jurídica para patronos y trabajadores.
Finalmente, revisada la normativa internacional en la materia no encuentro
ninguna disposición convencional que obligue al estado costarricense a otorgar este
derecho, con el agravante que será otorgado en perjuicio de otros bienes jurídicos
constitucionalmente relevantes. El ejercicio de este derecho sería conciliable con la
Constitución, desde mi perspectiva, únicamente si los perjuicios derivados de su
ejercicio, fueran compensables por medio de un fondo estatal o reconocimiento
fiscal (cuando proceda), lo cual no aparece regulado en el proyecto, o bien con una
regulación que permita que la huelga sea de un porcentaje de trabajadores muy
reducido, incapaz de generar desequilibrios financieros al patrono público o
privado.
Nancy Hernández López
Magistrada
Expediente 19-016322-0007-CO
Nota separada de la Magistrada Hernández López
En la discusión del presente asunto, me había reservado la redacción de una
nota separada. Sin embargo, prescindo de la misma, por haber sido incorporadas
sus observaciones en la redacción de la sentencia.
Nancy Hernández López
Magistrada
19-016322
NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA PICADO.
Procedo a suscribir esta nota separada para expresar con más detalle la posición
que mantengo en cuanto al proyecto consultado “Ley para brindar seguridad
jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, expediente legislativo hn°21.049.
Lo primero que debo expresar es que consideré, al igual que la mayoría, que este
proyecto contenía un vicio sustancial de procedimiento, referido a la falta de
consulta a la Corte Suprema de Justicia en los aspectos relacionados con el Poder
Judicial, según aclaro más adelante, y por ello, que se dio una violación del artículo
167 de la Constitución Política. Consideré además, en mi carácter particular, que
ese vicio de procedimiento era tan grave, que constituía razón suficiente para
establecer la inconstitucionalidad del proyecto, y que por ello, no procedía conocer
la consulta legislativa en cuanto a los aspectos de fondo. Sin embargo, para lograr
voto de mayoría de toda conformidad, debí proceder también a pronunciarme
sobre los aspectos de fondo consultados, indicando en los casos en que se dirán,
notas particulares.
En este sentido, expreso notas particulares y voto salvado en cuanto a: la falta de
consulta a la Corte Suprema de Justicia por lo establecido en cuanto a la
inamovilidad de los plazos y en cuanto a lo establecido en el artículo 376.2 sobre la
policía judicial (1), en cuanto al concepto de “huelga política” (2), en cuanto a la
huelga contra omisiones en políticas públicas (3), en cuanto a la prohibición de
huelga en los servicios esenciales, junto al Magistrado Salazar (4), en cuanto al pago
del salario durante el movimiento de huelga (5).
Razones adicionales de la Magistrada Picado en cuanto a la falta de
consulta a la Corte Suprema de Justicia
Tal como lo indiqué, considero al igual que la mayoría, que hay un vicio de
inconstitucionalidad en relación con la falta de consulta a la Corte Suprema de
Justicia del artículo 376 inciso 10 del proyecto, por violación al artículo 167 de la
Constitución Política. Pero además, en el mismo sentido en que lo consigna la
Magistrada Hernández López, salvé el voto en cuanto a lo que se indica en el
artículo 375 bis, pues estimo que existe un vicio de procedimiento por violación al
artículo 167 de la Constitución Política al introducir en el texto consultado la
inamovilidad de los plazos decisorios con la frase “bajo ninguna circunstancia se
podrán ampliar los plazos establecidos en la presente norma”, contenido en el
párrafo final del artículo 663, lo cual afecta el servicio de administración de justicia.
Así entonces, en cuanto a este aspecto, me pliego al voto salvado de la Magistrada
Hernández López.
Por otro lado, considero adicionalmente que también el inciso 2) del mismo artículo
376 debió ser consultado a la Corte, en la parte en que se refiere a la “policía
judicial”, por ser el Organismo de Investigación Judicial un ente auxiliar de los
Tribunales Penales y del Ministerio Público, todos pertenecientes al Poder Judicial.
Aunque este aspecto no fue expresamente consultado, conforme lo establece el
artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (“La Sala evacuará la
consulta dentro del mes siguiente a su recibo, y, al hacerlo, dictaminará sobre los
aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere
relevantes desde el punto de vista constitucional.”) se puede evacuar la consulta
sobre cualesquiera otros aspectos que se consideren relevantes, como lo he
considero en este caso, respecto de la “policía judicial”.
Definir, cualquiera de los servicios que presta el Poder Judicial, como servicios
esenciales y por tanto, prohibir de forma absoluta la huelga, supone, en principio -y
más allá del cuestionamiento sobre la adecuada determinación de esos servicios
como efectivamente esenciales en su totalidad- una serie de medidas
compensatorias de parte de la Corte como patrono. Tal como lo ha indicado la
Organización Internacional del Trabajo (“La libertad sindical” Recopilación de
decisiones del Comité de Libertad Sindical, 2018, página 165), cuando el derecho
de huelga ha sido limitado o suprimido en servicios considerados esenciales, los
trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les
compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los
conflictos que puedan surgir en dichos servicios. Lo cual incluye procedimientos
de conciliación y arbitrajes adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados
puedan participar en todas las etapas.
Por lo demás, en el mismo sentido a lo indicado en el voto salvado del voto
número 2018-05758, considero que, la independencia funcional del Poder Judicial,
establecida en el , y reforzada en el artículo 154, ambos de la Constitución
Política, implica, necesariamente, la potestad de dicho Poder de la República de
darse su propia organización, con el fin de evitar, en especial, la intromisión de
intereses políticos en su función. Y esta independencia organizativa, tanto
administrativa como jurisdiccional, es la que también se tutela en el numeral 167,
Constitucional. Sin la independencia judicial sería imposible ejercer correctamente
la función jurisdiccional. Función sumamente delicada y de gran responsabilidad, la
cual no podría llevarse a cabo si no se garantiza la independencia funcional del
Poder Judicial y de los juzgadores que lo conforman. Tal como se dice en el citado
voto salvado, existe consenso en la doctrina administrativa, en que la función
jurisdiccional es, si no la más compleja, una de las más complejas y difíciles de
llevar a cabo en el Estado Constitucional de Derecho en las sociedades modernas.
Esto por cuanto, a diferencia de lo que se decida en los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, las decisiones del Poder Judicial, en ejercicio de la función jurisdiccional,
son inapelables; es decir, tiene fuerza o autoridad de cosa juzgada. Esto no solo
implica una gran responsabilidad, sino la necesidad de contar con una serie de
principios y garantías que permitan el adecuado ejercicio de esa función. En este
contexto, la independencia del Poder Judicial, tanto orgánica como funcional, se
presenta como una condición sine qua non para el ejercicio de esa delicada función.
Corresponde al juez decidir sobre la única y posible interpretación de la ley, de la
Constitución y del parámetro de convencionalidad, lo cual sería imposible si no
cuenta con la debida independencia. En todo esto, la independencia judicial juega
un papel protagónico, pues en un Estado Constitucional de Derecho, es decir, en
un Estado Democrático, ese principio tiene una proyección institucional en el Poder
Judicial propiamente dicho, frente a cualesquiera de los otros Poderes del Estado,
lo que también implica, indispensablemente, la independencia personal y funcional
de la figura del juez, no solo en relación con esos otros Poderes del Estado, sino,
incluso, frente a los jerarcas del Poder Judicial. Hoy por hoy, no hay Estado de
Derecho si el Poder Judicial -con todos sus servidores incluidos-, no cuenta con
una real y efectiva independencia. La independencia judicial es una garantía
institucional establecida a nivel constitucional, sea, en el rango más elevado de la
jerarquía de las normas, al punto que también se encuentra estipulada como un
Derecho Humano. En efecto, la Convención Americana de Derechos Humanos ha
establecido, como derecho humano, el ser oído por un juez imparcial.
Así las cosas, una forma de garantizar la independencia del Poder Judicial, es
respetar en toda su amplitud el mandato constitucional que obliga a consultar al
Poder Judicial aquellos proyectos de ley que se relacionen con su organización y
funcionamiento, como lo es, en este caso.
Nota sobre el concepto de huelga política del artículo 371 del proyecto
Consideré, al igual que la unanimidad de esta Sala, que no es inconstitucional la
ilegalidad de la huelga política, contenida en el artículo 371 consultado. Sin
embargo, ello es así, desde mi punto de vista, siempre y cuando se interprete de
forma restrictiva el concepto de “huelga política”, por cuanto, si estamos frente a
decisiones y acciones del gobierno (política) que tengan relación con políticas
económicas y sociales, entonces ello no sería en estricto sentido una “huelga
política”, ni podría por tanto, entenderse prohibida.
Así entonces, aquella huelga que se ejecuta contra las acciones del Poder Ejecutivo
o del Poder Legislativo, tendientes a direccionar temas de orden económico y
social, que afectan los intereses de los trabajadores (aunque no sean empleados
directos de dichos Poderes), no deben ser consideradas huelgas políticas. Ahora
bien, si no se cumple con este criterio, el movimiento huelguístico sí podría ser
definido como “huelga política”.
Nota de la Magistrada Picado sobre el concepto de huelga contra
OMISIONES en políticas públicas del artículo 371
El artículo 371 del proyecto consultado indica que se permite la huelga que tenga
por finalidad protestar contra políticas públicas, siempre que dichas políticas
afecten de forma directa los intereses económicos y sociales de los trabajadores.
En este sentido, considero que debe entenderse en sentido amplio el concepto de
“políticas públicas”, a efectos de que se conciba correctamente, que no se trata
solo de acciones, sino también frente a la omisión en el dictado de políticas
públicas que los trabajadores reclamen. Por supuesto, no se trataría de cualquier
omisión, sino de aquellas omisiones que se relacionen con problemas de
envergadura de un sector social concreto.
Así entonces, procedería este tipo de huelga, no sólo frente a una política pública
concreta, sino además, frente al reclamo de una política pública que no se ha
dictado, y que tenga relación con los intereses económicos y sociales de los
trabajadores o sectores sociales involucrados.
Por lo demás, en cuanto al
alcance de la doctrina de los órganos de control de
la OIT, quisiera expresar lo siguiente: Una discusión similar es la sostenida en el
país respecto de las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. En el caso costarricense es posible señalar que la doctrina de los
órganos de control de la OIT es vinculante por decisión de la Sala Constitucional,
cuya jurisprudencia es vinculante. En efecto, la jurisprudencia de la Sala
Constitucional ha dado dos razones por las cuales esto es así: el sometimiento de
Costa Rica a la OIT y sus órganos de control, por una parte, y por haber hecho
suyos dentro de su jurisprudencia constitucional, los criterios definidos por los
órganos de control de la OIT para definir los servicios esenciales y sus
consecuencias.
Adhesión de Costa Rica a la OIT y a sus órganos de control:
Lo primero que
se debe señalar es que inicialmente, tanto en Tratado de Versalles como en la
Declaración de Filadelfia y la Constitución de la OIT, se estableció la competencia
de la Corte Internacional de Justicia para dar una interpretación auténtica de los
Convenios de la OIT, pero se estableció, además, la posibilidad de que, a lo interno
de la OIT se creara un tribunal que resolviera los conflictos relacionados. Este
tribunal nunca se creó, pero en su defecto se crearon los órganos de control de la
OIT, que desarrollan un control sistemático del cumplimiento de los convenios de
la OIT por parte de los países (CEACR y Comisión de Aplicación de Normas), así
como una serie de mecanismos cuasi-contenciosos por medio de los cuales se
tramitan reclamaciones y quejas de diverso tipo en contra de los países miembros
de la OIT. Luego de un proceso en el que los países participan, ofrecen pruebas y
hacen alegatos, estos órganos dictan sus conclusiones. El más relevante de ellos
para efectos de la libertad sindical y sus componentes (incluida la huelga) es el
Comité de Libertad Sindical.
Costa Rica no solo es miembro de la OIT, sino que ha aceptado históricamente
someterse a este régimen de control convencional por parte de estos órganos. Es
aquí donde se hace aplicable lo señalado por la Sala Constitucional desde el primer
antecedente al respecto (SCV 2313-95), de manera que la jurisprudencia vinculante
de la Sala Constitucional, aunque refiriéndose a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, señaló que si Costa Rica se adhirió a un organismo
internacional, debe respetar sus decisiones. Con base en eso se aceptó en 1995 que
las simples opiniones de la Corte eran vinculantes (2313-95).
En el caso de OIT Costa Rica decidió ser miembro de la OIT, con lo que acepta
sus principios fundamentales establecidos en la Constitución de la OIT y en la
Declaración de Filadelfia, así como someterse a sus procedimientos y órganos de
control. De forma tal que, siguiendo los criterios definidos por la Sala
Constitucional, su adhesión a la OIT y a sus procedimientos, incluidos los
mecanismos de control, no podrían ser rechazados por Costa Rica. Estos
mecanismos son absolutamente imparciales, especializados y garantizan la
participación activa de los países en ellos.
La Sala Constitucional ha incorporado la doctrina de los órganos de control
a su jurisprudencia: Además, son vinculantes en virtud de que la jurisprudencia de
la Sala Constitucional, a partir del año 2011, los ha asumido como los parámetros o
criterios que regulan el tema de los servicios esenciales en Costa Rica. Al efecto
transcribo las principales resoluciones al respecto:
-
“El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha adoptado determinados
criterios respecto al derecho de huelga, en función de las quejas que se le han
presentado. Y la Comisión de Expertos, del mismo organismo, ha desarrollado lo
que ha llamado una auténtica "jurisprudencia" en la materia.” SCV
2011-010832 de 14:30 horas del 12 de agosto del 2011.
- En ese voto no solo se adoptaron los criterios definidos por la CEACR y el
CLS, sino que se señaló que la regulación de los requisitos para la huelga legal debe
estar acordes con es jurisprudencia, y además se instruyó a los jueces de la
siguiente forma: “los jueces de la República que les corresponde conocer de este
tipo de asuntos deberán aplicar los convenios y las recomendaciones del Comité
de Expertos de la OIT para determinar el porcentaje correspondiente.”
- En el caso de los anestesistas (2011-017211 de las 15:30 horas y
2011-017212 de las 15:31 horas ambas del 14 de diciembre de 2011) señaló:“Por
su parte, el ordinal 61 de la Constitución Política, amén del derecho de los
patronos al paro, consagra el derecho a la huelga de los trabajadores, el cual,
sin embargo, es susceptible de limitaciones en los servicios públicos, de acuerdo
con la determinación que de estos haga la ley y conforme a las regulaciones que
la misma establezca. Tal limitación no comprende la totalidad de servicios
públicos. Así los convenios y recomendaciones emitidos por la Organización
Internacional del Trabajo, a través del Comité de Libertad Sindical y el Comité
de Expertos, han ido perfilando los casos en que la huelga puede ser objeto de
restricciones o incluso de prohibición y garantías compensatorias. En tal sentido,
la OIT ha hecho uso del término “servicios esenciales” para determinar cuándo
resulta viable prohibir la huelga en los servicios públicos. En 1983, la Comisión
de Expertos de la OIT definió los servicios esenciales como aquellos “cuya
interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población”.
- Y en la más reciente sentencia (SCV 2018-017988 de las 12:13 horas del 26
de octubre del 2018) ha señalado que “En virtud de lo expuesto, resulta claro que
con fundamento en los criterios vertidos por los Comités de Libertad y de
Expertos de la OIT, la jurisprudencia de esta Sala y la normativa constitucional
y legal vigente en el país, la huelga en los servicios hospitalarios, en tanto
actividad esencial del Estado, está prohibida, toda vez que se ponen en peligro
bienes jurídicos fundamentales de la sociedad, como la salud y la vida de la
población, Desde la
sentencia 017211-11 y hasta antes de este pronunciamiento de la mayoría, el
criterio mencionado ha sido afirmado de manera reiterada y constante en las
sentencias estimatorias relativas a la falta de prestación del servicio público de
salud a causa de una huelga (ver sentencias números 2011-17211, 2011- 12212,
2011-17455, 2011-17680, 2012-1003, 2012,1842, 2012-2415, 2012- 9794,
2016-6463, 2016-7342).
De manera tal que resulta evidente que, en atención a la obligatoriedad de la
jurisprudencia de la Sala Constitucional establecida en la Ley de Jurisdicción
Constitucional, el concepto y los criterios definidos por los órganos de control de
la OIT respecto de los servicios esenciales han sido señalados como de
acatamiento obligatorio. De manera que a partir del año 2011 la Sala Constitucional
incorporó estos criterios en jurisprudencia vinculante, de la misma forma que ya lo
había hecho anteriormente con otros elementos de la libertad sindical (por ejemplo,
la sentencia 5000-93).
Razones adicionales de la Magistrada Picado sobre la
inconstitucionalidad en relación con la prohibición absoluta de la huelga en
los servicios esenciales, dispuesta en el artículo 376 consultado
Conforme lo indicado en voto salvado que suscribo con el Magistrado Salazar,
considero que la prohibición absoluta de la huelga en los servicios esenciales,
dispuesta en el artículo 376 consultado, es inconstitucional, pues tal como se
detalla en ese voto salvado, la prohibición absoluta de la huelga solo debe aplicar
para los supuestos en que exista una amenaza evidente e inminente para la vida, la
seguridad o la salud de toda o parte de la población; y, en los casos donde no
aplica esa prohibición, se debe exigir una prestación mínima de servicios, tal como
está establecido para los servicios trascendentales (artículo 376 ter del proyecto
consultado).
Con la indicación de que, considera la suscrita, además que, es inconstitucional la
prohibición absoluta de la huelga en servicios judiciales por el procedimiento, por
falta de consulta previa a la Corte Suprema de Justicia, en los términos indicados
supra.
Nota de la Magistrada Picado en cuanto al artículo 379 consultado, sobre
los rebajos de salario
En cuanto a lo dispuesto en el artículo 379 consultado, por unanimidad hemos
considerado que no es inconstitucional exonerar al patrono del pago de las
remuneraciones a los trabajadores que se encuentren participando del movimiento
de huelga. Lo anterior, considera la suscrita, siempre que se entienda que, esa
exoneración del pago del salario es únicamente para el caso de huelgas declaradas
ilegales, puesto que, en el caso de las huelgas declaradas legales, el empleador debe
proceder con el pago del salario correspondiente a los días de huelga.
Todo lo cual, por supuesto, no impide que, aún en la huelga legal o ilegal, puedan
haber negociaciones en cuanto al pago de salario, entre trabajadores y el empleador,
en los términos en que el Comité de Libertad Sindical, de la Organización
Internacional del Trabajo, lo ha indicado cuando expresa que el pago del salario no
debería ser prohibido y por ello debería ser un tema a resolver por las partes (ver
recopilación de 2006, párrafo 656 del Comité de Libertad Sindical).
Por lo demás, aunque se entienda que, durante el periodo de huelga el contrato de
trabajo queda suspendido, debe recordarse que, uno de los principios del derecho
del trabajo es el de continuidad, lo que implica que se privilegie el mantenimiento de
la relación laboral. La obra más citada al respecto es la de Américo Plá Rodríguez.
Los principios del derecho del trabajo. Ese mantenimiento de la relación laboral se
expresa por ejemplo, en que se prefieran los contratos por tiempo indefinido sobre
los contratos por tiempo definido, o la posibilidad de suspender el contrato de
trabajo en lugar de extinguirlo si se suceden una serie de eventualidades que
impidan por un tiempo que el contrato se desarrolle: por ejemplo falta de materia
prima, caso fortuito, fuerza mayor, enfermedad del trabajador, licencias varias (por
ejemplo por maternidad y lactancia, etc.) o bien la huelga (entre otras). Así
entonces, la regla general es que la suspensión no implica la interrupción del
contrato de trabajo, y, por lo tanto, el tiempo que dure la suspensión se computa
como parte de la antigüedad de la relación laboral para todos los efectos.
En este mismo sentido va la nota que suscribí para el caso de la segunda consulta,
en el punto 1), sobre el alegato de violación al principio de no regresión de los
derechos laborales.
Finalmente, desisto de consignar nota en cuanto al punto 2) de la segunda consulta,
por cuanto el voto salvado que suscribo, junto al Magistrado Salazar Alvarado,
expresa suficientemente mi posición al respecto.
Ana María Picado Brenes
Magistrada
Expediente 19-016322-0007-CO
Nota separada del Magistrado Chacón Jiménez
.
En la discusión del presente asunto, me había reservado la redacción de una
nota separada. Sin embargo, prescindo de la misma, toda vez que las razones que
suscribimos el Magistrado Rueda Leal y el suscrito quedaron claramente
expresadas.
Mauricio Chacón Jiménez
Magistrado
Primera consulta. Expediente N° 19-16322-0007-CO.
Voto salvado de la Magistrada Hernández López,
respecto a la frase
“bajo ninguna circunstancia se podrán ampliar los plazos establecidos en la
presente norma”, contenido en el párrafo final del artículo 663 del proyecto de ley
consultado, por estimar que lesiona la Constitución Política, por vicios de
procedimiento y razones de fondo.
El proyecto que se consulta presenta modificaciones en los artículos 663 del
artículo 1° del proyecto, y las adiciones al 375 bis, los artículos 376 quater, 376
quinquies, y 665 bis, del artículo 2° del proyecto. Dichos numerales imponen
plazos de tramitación y resolución de fondo perentorios a las personas juzgadoras,
que deberán conocer aquellos asuntos que han sido determinados como
manifiestamente ilegales o bien cuando deban calificar una huelga, so pena de ser
sancionados disciplinariamente en caso de incumplimiento, sin que puedan ser
ampliados si las circunstancias del caso lo requieren. Al haber introducido la frase
“bajo ninguna circunstancia se podrán ampliar los plazos establecidos en la
presente norma”, contenida en el artículo 375 bis párrafo sétimo, se cierra toda
posibilidad de tomar en cuenta las circunstancias particulares del caso, para
resolver fuera de los plazos establecidos cuando el caso lo amerite, plazos que
además son extremadamente reducidos (por ejemplo de 48 horas). Como se verá,
bajo ciertos supuestos, los plazos establecidos para la resolución de fondo de los
procesos regulados en el proyecto consultado, son de imposible cumplimiento, lo
cual expone al juez a responsabilidades de tipo disciplinario, civil y penal, que en la
práctica va a impactar negativamente el servicio de justicia y la independencia de los
jueces.
A juicio de la suscrita, las normas cuestionadas presentan una doble lesión a
la Constitución por razones de procedimiento y de fondo:
Razones de Fondo.
En cuanto a los plazos establecidos por el legislador, debe necesariamente
hacerse la diferencia entre lo que son plazos de instrucción de la gestión –sea para
calificar la huelga (artículo 661 y 663) o bien para decretar su ilegalidad
manifiesta (375 bis)- y los plazos de resolución de fondo (ibidem) tanto de
primera como de segunda instancia. Los primeros no resultan irrazonables, pues se
entiende que la tramitación de este tipo de gestiones debe realizarse de forma rápida
y eficaz y no requieren un análisis exhaustivo de pruebas o una actividad
jurisdiccional intensa, además se trata de gestiones procesales de mero trámite y se
encuentra en juego la prestación de servicios públicos esenciales o bien
trascendentales, cuyo abordaje debe ser prioritario. No obstante, los plazos
perentorios otorgados para el análisis de fondo de los asuntos, desde mi
perspectiva, sí resultan irrazonables porque obliga a las personas juzgadoras a
emitir sentencias de fondo sobre asuntos que requieren de un análisis exhaustivo y
acucioso, de pruebas, escritos y gestiones, que no pueden realizarse a la ligera, en
plazos de imposible cumplimiento, los cuales no existen, ni siquiera para el caso del
proceso más sumario del ordenamiento jurídico costarricense que es el recurso de
habeas corpus. Además, estimo que esta norma no puede verse aislada, de las
nuevas funciones que se otorgan a los jueces competentes como lo son la
confección de planes de servicio mínimo, que exigen un mayor estudio -no sólo
jurídico-, de la situación sometida a su conocimiento, pues deben aprender,
conocer y dominar la estructura de una determinada empresa u órgano o de varios
simultáneamente, para aprobar por ejemplo un determinado plan de servicios o bien
para rechazarlo. A manera de ejemplo, se les impone fijar un plan de prestación de
servicios que deberá mantenerse a pesar de la huelga –cuando no exista consenso
entre las partes involucradas- es decir, la persona juzgadora de primera instancia
debe:
Realizar un estudio del servicio público que prestan los trabajadores en
huelga, lo cual incluye toda su estructura administrativa y económica.
Determinar
si se trata de un servicio público esencial o si por el contrario es un servicio público
trascendental.
Si se trata de un servicio público trascendental, debe fijar el plan
de prestación de servicios mínimos para lo cual tiene que entender toda su
estructura y funcionamiento.
Dar seguimiento al plan fijado a fin de verificar su
cumplimiento. Imaginémonos por ejemplo lo que serían estas funciones en plazos
de 48 horas, cuando se trata varios sectores simultáneamente, como sucedió en la
huelga pasada y que además correspondan a la misma jurisdicción. Todos estos
supuestos conllevan un ejercicio de análisis fáctico y valoración probatoria que no
puede realizarse a la ligera, de ahí que los plazos para la resolución de fondo de los
asuntos a 48 horas limitan el correcto ejercicio de la función jurisdiccional como
servicio público, y el derecho de las partes a un debido proceso legal y tutela
judicial efectiva. En esa misma línea, la sentencia de primera instancia puede ser
recurrida y revisada en alzada, instancia donde también se imponen plazos de
resolución que no permiten realizar una debida motivación de la decisión que se
tome. Lo anterior, tendría como consecuencia la emisión de sentencias por
aspectos formales –cumplimiento obligatorio de plazos- y no materiales, lo cual
provoca un vaciamiento del contenido del artículo 41 constitucional y en
consecuencia, hace nugatorio el derecho al acceso a la justicia y tutela judicial
efectiva de las partes que tienen derecho a una correcta aplicación del derecho
previa valoración de las circunstancias del caso.
De la mano con lo expuesto en el párrafo anterior, estimo que también se
lesiona el principio de independencia judicial, porque se prohíbe la ampliación de
plazos, sin justificación alguna, esto pese a que como se explicó, se puede estar
ante casos de contenido complejo; y en segundo lugar, porque se imponen
presiones indebidas a las personas juzgadoras como lo son las advertencias de
procesos disciplinarios en casos de incumplimiento de los plazos irrazonables, a lo
que hay que sumar las responsabilidades civiles y penales a que toda persona
juzgadora está sometida. En ese sentido los Principios básicos relativos a la
independencia de la judicatura, adoptados por la Asamblea General de Naciones
Unidas, mediante resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13
de diciembre de 1945, establecen entre otros, que:
“los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad,
basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna
y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas,
sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo.”
Cabe agregar, que de acuerdo con el proyecto consultado, el incumplimiento
de esos plazos -que como se señaló son de imposible cumplimiento en muchos
escenarios-, acarrea una sanción administrativa sancionatoria para la persona
juzgadora, que pueden implicar suspensión o la revocatoria del nombramiento del
funcionario. Lo curioso es que la ley no establece una sanción procesal sobre el
asunto fallado fuera de plazo. Es decir, se propicia la resolución de los asuntos de
forma intempestiva, que aparte de la responsabilidad del juez, podría acarrear
violaciones groseras de fundamentación y en consecuencia la nulidad de los fallos
con grandes costos para los derechos de las partes y la administración de justicia.
Es cierto que el artículo 3.2 del mismo proyecto propone una nueva reforma al
artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y al final del párrafo primero,
pareciera permitir con la frase cuando la justicia se haya retardado por causa
atribuibles a ellos, ”que se pueda eximir al juez en ciertas circunstancias. No
obstante, con la frase introducida “bajo ninguna circunstancia se podrán
ampliar los plazos establecidos en la presente norma”, pareciera que esa
modificación al artículo 5 es, en general, y no para el caso de huelgas. Pero aún si
interpretáramos que sí lo es, el juez por no cumplir con los plazos intempestivos,
aún y cuando pudiera eximirse de una responsabilidad disciplinaria, quedaría sujeto
a responsabilidad civil y penal por no cumplir esos plazos.
Sin lugar a dudas, la resolución intempestiva de casos, sin atender a su
naturaleza concreta, puede generar errores que no sólo lesionen los derechos de las
partes al debido proceso y a una tutela judicial efectiva -con una afectación de la
adecuada prestación de las competencia y responsabilidades de la administración
de justicia-, sino que además como se indicó, acarrea además responsabilidad,
penal, civil y administrativa para la persona juzgadora.
Lo anterior postura, no significa que estime que el legislador no pueda
ponerle plazos perentorios a la administración de justicia para la resolución de los
procesos, lo que no puede -desde el punto de vista constitucional-, es imponer
plazos de imposible cumplimiento de acuerdo a las circunstancias y naturaleza de
cada materia y proceso.
Vicio de procedimiento:
Por otra parte, la frase: “bajo ninguna circunstancia se podrán ampliar
los plazos establecidos en la presenten norma”, contenida en el artículo 375
bis, agregada en el texto sustitutivo aprobado en primer debate el pasado 3 de
setiembre 2019, no fue consultada a la Corte Suprema de Justicia, lo cual, desde mi
perspectiva, resulta inconstitucional por tratarse de una modificación sustancial al
proyecto de ley, capaz de afectar el servicio de justicia. Imponer plazos
intempestivos de imposible cumplimiento en la práctica, también afecta el servicio
público de justicia y adecuado funcionamiento. De conformidad con la
Constitución Política, el adecuado funcionamiento del Poder Judicial es
responsabilidad de su Corte Suprema y cualquier impacto en su organización y
funcionamiento deberá ser consultado conforme lo dispone el artículo 167
constitucional. En el caso bajo análisis, la única forma de cumplir con los plazos
inamovibles de 48 y 72 para resoluciones de fondo, implica necesariamente que el
Poder Judicial, tenga que considerar modificaciones en su estructura hacia juzgados
especializados o destinando mayores recursos a esos efectos, que implique un
refuerzo o aumento de planilla, sin que ese impacto haya sido considerado por la
Asamblea Legislativa. El problema se agrava cuando con las modificaciones
legales, además el Poder Judicial tiene, como el resto del Estado, restricciones
presupuestarias y de regla fiscal que cumplir. Es decir que estos nuevos
requerimientos sin recursos adicionales no van a poder cumplirse a corto o
mediano plazo, salvo que se sacrifiquen otras áreas de la administración de justicia.
En la práctica, es un hecho público y notorio que existe en la materia, una lentitud
en la resolución de los procesos de huelga, prácticamente en todo el país. El
proyecto de ley, al reducir los plazos más allá de lo razonable, pone a la
administración de justicia en un predicamento de reducir los plazos de resolución
de despachos ya colapsados por el volumen de casos, sin los recursos necesarios,
tema que indiscutiblemente debió haber sido consultado a la Corte Suprema de
Justicia como lo ordena la Constitución Política. Desde mi perspectiva no interesa
si la Corte en su oportunidad no se opuso cuando fue consultada, no sólo porque
en el momento que fue consultada no se establecía la inamovilidad de los plazos
“bajo ninguna circunstancia”, como se hizo con la introducción del texto citado,
sino porque la opinión de la Corte no vincula a este Tribunal.
Estimo que con la modificación inconsulta introducida, la administración de
justicia queda en una situación de incumplimiento por partida doble. Sus jueces
quedan atados a plazos humanamente imposibles, inexistentes aún para casos tan
sumarios como el hábeas corpus (el más sumario del ordenamiento jurídico)y
tampoco desde el punto de vista estructural u organizacional, se tomó en cuenta
que si en la práctica los plazos de resolución en esa materia tienen un enorme
rezago, su reducción requiere como mínimo rediseño de procesos, replanteamiento
de estructuras que necesariamente demanda recursos nuevos, que naturalmente
implican un impacto en la estructura y funcionamiento del Poder Judicial.
Por las razones indicadas, estimo que la frase introducida
“bajo ninguna
circunstancia se podrán ampliar los plazos establecidos en la presente norma”,
al introducirse en el texto sustitutivo, sin consulta a la Corte Suprema de Justicia en
el texto, contiene un vicio sustancial de procedimiento por violación al artículo 167
de la Constitución Política.
Nancy Hernández López
Magistrada
VOTOS SALVADOS DE LA MAGISTRADA PICADO
Voto salvado en cuanto a violación de procedimiento por falta de consulta
a la Corte Suprema de Justicia: En el mismo sentido en que lo consigna la
Magistrada Hernández López, salvé el voto en cuanto a lo que se indica en el
artículo 375 bis, pues estimo que existe un vicio de procedimiento por violación al
artículo 167 de la Constitución Política al introducir en el texto consultado la
inamovilidad de los plazos decisorios con la frase “bajo ninguna circunstancia se
podrán ampliar los plazos establecidos en la presente norma”, contenido en el
párrafo final del artículo 663, lo cual afecta el servicio de administración de justicia.
Así entonces, en cuanto a este aspecto, me pliego al voto salvado de la Magistrada
Hernández López.
Voto salvado en cuanto a violación de procedimiento por falta de consulta
a la Corte Suprema de Justicia: Considero adicionalmente que también el inciso
del mismo artículo 376 debió ser consultado a la Corte, en la parte en que se
refiere a la “policía judicial”, conforme a lo indicado supra, en la nota anterior.
Voto salvado en cuanto a la prohibición de huelga en servicios públicos
calificados de esenciales: Conforme lo indicado en voto salvado que suscribo
con el Magistrado Salazar, considero que la prohibición absoluta de la huelga en los
servicios esenciales, dispuesta en el artículo 376 consultado, es inconstitucional.
Con la indicación de que, considera la suscrita, además que, la prohibición absoluta
de la huelga en servicios judiciales es inconstitucional por el procedimiento, por
falta de consulta previa a la Corte Suprema de Justicia, en los términos indicados
supra.
Voto salvado de la Magistrada Picado en cuanto a la inconstitucionalidad
del artículo 378 consultado por prohibir la reiteración, en caso de huelgas
contractuales: En cuanto a lo dispuesto en el artículo 378 consultado, que se
refiere a la prohibición de reiterar una huelga contractual, por los mismos motivos,
considero que tal disposición es inconstitucional, y no admite interpretación
conforme. A diferencia de lo que consideré en el caso de las huelgas contra
políticas públicas (o contra la omisión de políticas públicas), en estos casos, de
huelgas contractuales, considero que no es constitucionalmente posible admitir
restricción en cuanto a su reiteración. El alcance del derecho a huelga de los
trabajadores, en caso de huelgas contractuales, no se puede admitir la prohibición
total de reiteración, sino que, debe entenderse que, se puede reiterar cuando las
circunstancias laborales así lo requieran. Si se tiene en cuenta que, el derecho de
huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus
organizaciones como medio de defensa de sus intereses económicos, y que, en
casos de huelga contractual, la interrupción temporal del trabajo voluntaria,
efectuada por los trabajadores, es para obtener reivindicaciones, rechazar
exigencias, expresar quejas o apoyar quejas o reivindicaciones de otros
trabajadores, frente al empleador, no se puede admitir la prohibición de reiteración,
pues reiterar una huelga en estos casos, alude al hecho de que la pretensión inicial
de la huelga no fue satisfecha.
Voto salvado en cuanto a la prohibición de huelga en servicios públicos
judiciales y auxiliares: Conforme lo indicado en voto salvado que suscribo con el
Magistrado Salazar, considero que la prohibición absoluta de la huelga en los
servicios judiciales y auxiliares, dispuesta en el artículo 376.10 consultado, por
calificarlos de esenciales, es inconstitucional. Con la indicación de que, considera la
suscrita, además que, la prohibición absoluta de la huelga en servicios judiciales es
inconstitucional por el procedimiento, por falta de consulta previa a la Corte
Suprema de Justicia, en los términos indicados supra.
Voto salvado en cuanto a los servicios de transporte: Suscribo el voto
salvado, junto al Magistrado Salazar Alvarado, en cuanto a los servicios ferroviario,
marítimo, carga y descarga en muelles y atracaderos. Desisto de la nota por cuanto,
dicho voto expresa suficientemente mi posición al respecto.
Ana María Picado Brenes
Magistrada
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1El primer párrafo del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, antes de la reforma que se dirá de seguido, se refiere a los principios dispositivo, de oficiosidad y de celeridad, con sus respectivas excepciones, el cual dice lo siguiente: “Los tribunales no podrán ejercer su ministerio sino a petición de parte, a no ser en los casos exceptuados por la ley; pero, una vez requerida legalmente su intervención, deberán actuar de oficio y con la mayor celeridad, sin que puedan retardar el procedimiento
valiéndose de la inercia de las partes, salvo cuando la actividad de éstas sea legalmente indispensable.” Mediante Ley 9342 -nuevo Código Procesal Civil-, en el artículo 184.4, se dispuso la ADICIÓN de un párrafo primero a esta norma, el cual contempla la posibilidad de gestionar el pronto despacho cuando hay retrasos y la eventual responsabilidad disciplinaria de la persona juzgadora en caso de incumplimiento injustificado de los plazos, por lo que el párrafo que se ha destacado con subrayado, ahora es el
Sin embargo, en la versión de la Ley Orgánica del Poder Judicial que publica la Procuraduría
General de la República en su página web, se aprecia un error material, pues ese párrafo que ordenó adicionar la Ley 9342 no fue ADICIONADO, sino que en esa versión lo que se hizo fue SUSTITUIR al anterior primer párrafo. Más adelante, mediante Ley 9609, Código Procesal Agrario, que entrará a regir el 28 de febrero de 2020 si otra causa no lo impide, se introdujo una nueva reforma al artículo 5 de repetida cita en el artículo 341.5, a través de la cual se incluye un párrafo final que dirá: “Los usos y costumbres tendrán carácter supletorio del derecho escrito. Al resolver
los asuntos propios de su competencia, los tribunales, en cualquier instancia, deberán respetar eficazmente los principios y las normas de cada disciplina jurídica, prioritariamente cuando se trate de las especializadas.” En esta última reforma,
que como se reitera no ha entrado en vigor, no aparece el primer párrafo que había adicionado el Código Procesal Civil. En el proyecto que ahora está siendo consultado, observamos que la reforma que se propone hacer mediante el artículo 3.2 incluye tanto el párrafo primero que había ordenado adicionar el Código Procesal Civil cuanto el párrafo final que ordena adicionar el Código Procesal Agrario; pero los suscritos Magistrados advertimos que también suprime el párrafo que se refiere a los principios dispositivo, de oficiosidad y de celeridad, con sus respectivas excepciones.
2 Página oficial de la Organización Internacional del Trabajo. Recuperado en:
https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/lang--es/index.htm
3 Oficina Internacional del Trabajo. La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical. Sexta edición (2018). Recuperado en:
4 Oficina Internacional del Trabajo. La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical. Sexta edición (2018). Recuperado en:
5 Solo se advierte como diferencia una coma, puesto que el artículo 56 consignaba “
trabajadores a la huelga salvo
en los servicios públicos” mientras que, según el SINALEVI, la norma actual reza “
trabajadores a la huelga, salvo
en los servicios públicos”, lo cual, en este caso, carece de toda relevancia.
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