Resolución 00237-2026

Aspectos preliminares. Se efectúan las siguientes advertencias en relación con la forma en que se dicta esta sentencia:

Esta resolución se emite atendiendo a lo dispuesto en el Reglamento sobre Expediente Judicial Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por Corte Plena, en el artículo XXXI de la sesión N° 22-13, celebrada el 20 de mayo de 2013.

Según consta en el Sistema Escritorio Virtual, en virtud de lo dispuesto por parte del Consejo Superior del Poder Judicial en los acuerdos números XXVIII de la Sesión N° 84-2021 del 28 de setiembre de 2021 y XXXIX de la Sesión N° 95-2021 del 04 de noviembre de 2021, en los cuales se ordenó el rediseño del Despacho y lo ordenado por la Comisión de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en los acuerdos No.2.VI.2023, 11.VI.2023 y 12.VI.2023, adoptados en la sesión celebrada el 27 de julio del 2023, en los artículos X y XI de la sesión celebrada el 24 de agosto de 2023 (Oficios 001- CCACH-2023 y 003-CCACH-2023, respectivamente) y el artículo III de la sesión celebrada el 6 de setiembre de 2023 (Oficio 017-CCACH-2023), este proceso fue turnado al Tribunal Colegiado VI el 24 de octubre del 2024 y se procedió a  efectuar el  señalamiento de juicio, según se indicará infra (imágenes 779 a 801, 819 y 820 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

En los procedimientos ante este Tribunal se han cumplido las formalidades de ley y no se observan nulidades que subsanar o que generen indefensión.

Previa deliberación y dentro del plazo establecido en el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), se dicta esta sentencia por unanimidad, con redacción de la jueza ponente Abarca Gómez, con el voto afirmativo y concurrente de las juzgadoras Fernández Brenes y Fonseca Lobo.

Antecedentes procesales relevantes. Para una mayor comprensión de lo que aquí se debate, se estima pertinente efectuar el siguiente recuento en relación con el íter procesal de esta causa.

La sociedad actora interpuso esta demanda, formulando las siguientes pretensiones: "(…) a) Como pretensión principal, se establezca la existencia de un desequilibrio financiero en el contrato administrativo denominado Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución, fechado 09 de diciembre de 2011, celebrado entre el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD y COMPAÑÍA ASESORA DE CONSTRUCCIÓN E INGENIERÍA CACISA S.A., en perjuicio de la actora, producto de la variación y los mayores costos en los bienes e insumos requeridos por la Contratista para la ejecución del objeto contractual, incurridos por la Contratista desde el mes de febrero de 2012, y hasta la fecha de finalización de tales servicios, que corresponde al mes de Octubre de 2012, respecto de aquellos que fueron estimados por la Administración considerando la lista de pruebas y precios de LANAMME de fecha 01 de mayo de 2007, mayores costos que no fueron compensados por el diferencial cambiario del dólar versus el colón costarricense, y a partir de lo cual se defina la suma correspondiente a dicho desequilibrio. / b) Como pretensión principal, se declare la responsabilidad civil contractual y/o extracontractual del CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD-ESTADO, derivadas del Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución que nos vincula y las actuaciones y hechos señalados en la presente demanda judicial; pidiéndose en concreto se declare la correspondiente obligación del CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD- ESTADO, y el correlativo derecho de la actora COMPAÑÍA ASESORA DE CONSTRUCCIÓN E INGENIERÍA CACISA S.A. al restablecimiento del equilibrio económico y financiero de la contratación, mediante el correspondiente reajuste de precios, determinando el desequilibrio producto de la variación y los mayores costos en los bienes e insumos requeridos por la Contratista para la ejecución del objeto contractual, incurridos por la Contratista desde el mes de febrero de 2012, y hasta la fecha de finalización de tales servicios, que corresponde al mes de Octubre de 2012, respecto de aquellos que fueron estimados por la Administración considerando la lista de pruebas y precios de LANAMME de fecha 01 de mayo de 2007, mayores costos que no fueron compensados por el diferencial cambiario del dólar versus el colón costarricense. / c) Como pretensión principal, se condene al CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD-ESTADO a pagar a favor de nuestras representadas (sic), concretamente a título del daño causado el monto dinerario correspondientes al desequilibrio financiero que se determine conforme a la pericia correspondiente, sufrido por la actora como consecuencia de la ejecución del Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución, el cual asciende a la suma de US $465.659,48 (cuatrocientos sesenta y cinco mil seiscientos cincuenta y nueve dólares americanos con 48/1 00).  / d) Como pretensión principal, se condene al CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD y al ESTADO a pagar a favor de mi representada, concretamente a título de perjuicios, al pago de los intereses correspondientes sobre dichas sumas, calculadas al tipo legal, calculadas desde el día 07 de febrero de 2017 (fecha en que se gestionó ante el órgano demandado el restablecimiento del equilibrio económico financiero) hasta la fecha en que se realiza el efectivo pago, intereses que calculados a la fecha en que se interpone la presente acción ascienden a la suma de US$ 122.915,26. (ciento veintidós mil novecientos quince dólares americanos con veintiséis centavos). / e) Como pretensión principal, se condene al CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD-ESTADO a pagar a favor de mi representada. concretamente a título de perjuicios, al pago de la indexación correspondiente sobre dichas sumas, todo ello al tenor de lo dispuesto en el 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo, calculadas desde el día 07 de febrero de 2017 (fecha en que se gestionó ante el órgano demandado el restablecimiento del equilibrio económico-financiero) hasta la fecha en que se realiza el efectivo pago. / f) Como pretensión principal, que se condena al CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD ESTADO, al pago de las costas procesales y personales que se generen con el presente proceso. (...)" (el resaltado y subrayado corresponde al original). En la audiencia de juicio oral celebrada el 5 de diciembre del año pasado, los representantes de la parte actora aclararon que no se formularon pretensiones subsidiarias ni accesorias (imágenes 38 a 40, 366 y 367 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF, así ajustadas, aclaradas y fijadas durante la audiencia preliminar y la complementaria).

La representante del Estado contestó la demanda y formuló las defensas de prescripción y caducidad de la acción, así como las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad, falta de interés actual y falta de derecho. Pidió, se declare sin lugar la acción y se condene a la parte actora al pago de las costas y los intereses que se generen (imágenes 289 a 327 y 401 a 407 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

La representante del CONAVI contestó la demanda y formuló las excepciones de pago y falta de derecho. Pidió, se declare sin lugar la acción y se condene a la parte actora al pago de las costas (imágenes 242 a 256 y 463 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del CPCA inició el 6 de noviembre del 2020, pero fue suspendida a efectos de otorgar audiencia a la parte actora sobre probanzas relativa al expediente administrativo aportado por el CONAVI y para que la sociedad demandante aportara una certificación de personería jurídica.

La audiencia preliminar continuó el 17 de noviembre del 2020. Ahí se fijaron las pretensiones de la forma indicada ut supra y la representante del Estado indicó que las defensas de prescripción y caducidad de la acción se formularon para que fueran resueltas en sentencia. También se determinaron los hechos eran controvertidos y se admitió la prueba documental pertinente de todas partes. A la sociedad actora se le admitió, además, la siguiente prueba pericial: a) Un profesional en Ingeniería Civil: "(...) Para que se refiera al análisis, valoración y determinación del quantum al que asciende el desequilibrio económico financiero de la contratación. Específicamente para que se determine: a) Si para la contratación de referencia pactada en dólares americanos, el equilibrio económico y financiero se mantuvo automáticamente por la variación del colon respecto a dicha moneda, tomando en cuenta la inflación y el diferencial cambiario. b) En caso negativo, para que determine los elementos que componen el precio del contrato que sufrieron variaciones, determinando el porcentaje y monto equivalente de dichas variaciones, así como los procedimientos técnicos y legales pertinentes para calcular, determinando y cuantificando dicho desequilibrio y las sumas finales para su restablecimiento. c) Determinen con base en la metodología empleada por el CONAVI para el restablecimiento del equilibrio económico y financiero de las Contrataciones para las contrataciones 2007CD000055DE, 2008DC000103-DE, 2009CD-000129-DE, 2009CD0000007-00200, 2010CD-000124-CV, los fenómenos económicos que fueron medidos, corregidos y reajustados para el restablecimiento del equilibro económico y financiero de la contratación, exponiendo su similitud y/o contraste con la metodología empleada por el CONAVI para el restablecimiento del equilibrio económico y financiero para la contratación 2011CD-000194-CV (se aclara que sólo se debe analizar las metodologías utilizadas en las contrataciones y no los procesos de reajuste de precios realizados en cada una de las contrataciones) (...)". b) Un profesional en Economía: "(...) Para que se refiera al análisis, valoración y determinación del quantum al que asciende el desequilibrio económico financiero de la contratación. Específicamente para que se determine: a) Si para la contratación de referencia pactada en dólares americanos, el equilibrio económico y financiero se mantuvo automáticamente por la variación del colon respecto a dicha moneda, tomando en cuenta la inflación y el diferencial cambiario. b) En caso negativo, para que determine los elementos que componen el precio del contrato que sufrieron variaciones, determinando el porcentaje y monto equivalente de dichas variaciones, así como los procedimientos técnicos y legales pertinentes para calcular, determinando y cuantificando dicho desequilibrio y las sumas finales para su restablecimiento. c) Determinen con base en la metodología empleada por el CONAVI para el restablecimiento del equilibrio económico y financiero de las Contrataciones para las contrataciones 2007CD000055DE, 2008DC000103-DE, 2009CD-000129-DE, 2009CD0000007-00200, 2010CD-000124-CV, los fenómenos económicos que fueron medidos, corregidos y reajustados para el restablecimiento del equilibro económico y financiero de la contratación, exponiendo su similitud y/o contraste con la metodología empleada por el CONAVI para el restablecimiento del equilibrio económico y financiero para la contratación 2011CD-000194-CV (se aclara que sólo se debe analizar las metodologías utilizadas en las contrataciones y no los procesos de reajuste de precios realizados en cada una de las contrataciones). (...)".

Los peritajes admitidos junto con sus adiciones y aclaraciones fueron rendidos por la ingeniera civil Karla Grant Jiménez y el economista Aníbal de Jesús Rojas Saénz y constan en el expediente judicial digital a imágenes 703 a 707 y 740 a 770, así como de la 655 a 677 y 724 a 741. Dichas pericias fueron puestas en conocimiento de las partes, según se infiere de las imágenes 687, 708 y 761 de misma carpeta judicial digital.

Después de que este proceso fuera turnado al Tribunal Colegiado VI, se citó a audiencia de juicio para el día 12 de diciembre del 2025. Sin embargo, en auto dictado a las 8 horas 28 minutos del 13 de noviembre del año pasado, se reprogramó dicha audiencia para el 5 de diciembre del 2025. Lo anterior por cuanto conforme a la circular N°60-2025 del 2 de abril del 2025 emitida por la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia, el disfrute del asueto correspondiente a la celebración del día del servidor judicial se fijó para el viernes 12 de diciembre del 2025 (imágenes 819 y 820 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

La audiencia de juicio se celebró el 5 de diciembre del 2025 y fue llevada a cabo por el Tribunal Colegiado VI, integrado por las juzgadoras Silvia Consuelo Fernández Brenes, Alana Fonseca Lobo y Cynthia Abarca Gómez, esta última en condición de jueza ponente, con el auxilio de la técnica judicial Adriana Artavia Murillo; quienes estuvieron presencialmente en la sala de juicio. Los (as) representantes de la sociedad actora, el Estado y el CONAVI participaron de la audiencia en forma virtual, por la herramienta de Teams. Los (as) representantes de todas partes manifestaron que no observaron aspectos que pudieran constituirse como actividad procesal defectuosa capaz de generar invalidez de lo actuado y tampoco ofrecieron prueba nueva. Además, el Tribunal hizo lectura de las pretensiones fijadas en la forma consignada ut supra y los representantes de la parte actora confirmaron su conformidad con dichos pedimentos. También se hizo un recuento de las excepciones opuestas por los accionados, el cual fue confirmado por sus representantes. Luego, el Tribunal efectuó algunas aclaraciones y prevenciones relacionadas con la prueba documental admitida a las partes. De seguido, los (as) representantes de las partes formularon sus alegatos de apertura y posteriormente se ingresó a la fase de evacuación de la prueba, en la cual se recibieron las declaraciones de los  (as) peritos (as) admitidos; las cuales fueron sometidas al contradictorio. Finalizada la evacuación de las probanzas periciales, los (as) representantes de las partes rindieron conclusiones orales; fase en la cual el representante del CONAVI opuso la defensa de prescripción, de la cual se dio audiencia a la parte actora. Posteriormente, el Tribunal informó que se ingresaba en fase de deliberación y justificó las razones por las cuales declaraba este proceso como uno muy complejo, de modo que, de conformidad con el artículo 111 del CPCA, la sentencia sería dictada dentro de los quince días hábiles siguientes, luego de lo cual les sería notificada a los medios señalados y en el plazo establecido por la Ley de Notificaciones Judiciales para tales efectos; y se cerró la audiencia complementaria.

En auto dictado a las 11 horas 9 minutos del 17 de diciembre del 2025, se informó a las partes que la juzgadora ponente en este asunto había sido incapacitada por motivo de enfermedad mediante boleta número A00280125000711, desde el 16 de diciembre hasta el 18 de diciembre del 2025 (ambas fechas inclusive, lo que se traduce en tres días); razón por la cual, de conformidad con el artículo 111.3 del CPCA, se dispuso la suspensión del plazo de emisión de sentencia durante ese período. Al tenor de lo expuesto, se comunicó que el término para dictar la sentencia vencería ahora el 15 de enero de 2026 (imágenes 872 y 873 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

Objeto del proceso. En lo fundamental, la sociedad actora interpone este proceso para que se declare la responsabilidad civil contractual y extracontractual del ente y órgano demandados y para que se restablezca el equilibrio económico del "Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución", suscrito entre ella y el CONAVI. A partir de su teoría del caso, sostiene que formula un proceso civil de hacienda, porque en vía administrativa se declaró parcialmente con lugar el reclamo planteado para tales efectos; de modo que el reconocimiento no fue pleno, lo que le ocasionó los daños y perjuicios que aquí reclama. En ese sentido, formula pretensiones declarativas dirigidas a que se establezca la existencia de un desequilibrio financiero en el contrato administrativo referido, producto de la variación y los mayores costos en los bienes e insumos requeridos para la ejecución del objeto contractual, incurridos desde febrero de 2012 hasta la fecha de finalización de tales servicios en octubre de ese mismo año, respecto de aquellos que fueron estimados por la Administración, considerando la lista de pruebas y precios de LANAMME del primero de mayo de 2007, costos que no fueron compensados por el diferencial cambiario (pretensión a) y la consecuente responsabilidad civil contractual y/o extracontractual del órgano y ente accionado en ese sentido (pretensiones b). A partir de esas declaraciones, requiere también una condena patrimonial en contra de las partes aquí demandadas, para que se les ordene pagarle el daño causado, correspondiente al desequilibrio financiero que se determine conforme a las pericias, el cual asciende a la suma de cuatrocientos sesenta y cinco mil seiscientos cincuenta y nueve dólares americanos con 48/100 (pretensión c). A título de perjuicios, solicita el pago de los intereses correspondientes sobre dichas sumas, calculadas al tipo legal desde el 7 de febrero de 2017 hasta la fecha en que se realiza el efectivo pago y la indexación correspondiente sobre dichas sumas, calculada desde el 7 de febrero de 2017  hasta la fecha en que se realiza el efectivo pago (pretensiones d y e). Los demandados se opusieron a la acción, formulando ambos la defensa de prescripción y la excepción de falta de derecho. El Estado opuso, además, la defensa de caducidad de la acción y las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad y falta de interés actual; mientras que CONAVI también formuló la excepción de pago. En ese sentido y para lo que se considera un mejor orden, se abordará el examen de lo debatido atendiendo a cada una de las pretensiones y defensas de las partes contendientes, en relación con las probanzas y argumentaciones que resulten pertinentes, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, con el correspondiente análisis, claro está, de todo lo argüido.

Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tienen por acreditados los siguientes:

La sociedad actora se constituyó en escritura pública otorgada en San José a las 12 horas del 8 de abril de 1978 ante el notario Hernán Cordero Maduro y tiene por objeto social "(...) la prestación de toda especie de servicios de consulta, estudio, investigación, diseño, supervisión, inspección, construcción y en general todo tipo de asesoramiento en todas las ramas de la ingeniería y de la arquitectura, la enumeración anterior no excluye la realización de todo otro acto que tenga vinculación o derive del objeto social. (...)" (folios 20 al 23 del expediente administrativo correspondiente a la Contratación Directa N°2011CD-000194-0CV00, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 4 del CD de pruebas).

El 24 de mayo del 2000, el Ministro de Obras Públicas emitió la directriz No. 001630 denominada “Expresión en dólares y reajuste automático de precios de los contratos administrativos en materia de obras públicas”. Ese acto fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 122 del 6 de junio de 2000 (consulta efectuada al sitio web de la Imprenta Nacional y al Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), prueba que fue admitida al CONAVI y consta a imágenes 852 y 853 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

Mediante Oficio DCA-2388 (11328) de 10 de agosto de 2006, la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República (en adelante CGR) aprobó el sistema de contratación vinculado con el Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada (No. 5592). Esta norma reglamentaria fue publicada en La Gaceta N° 29 del 9 de febrero del 2007, con fe de erratas publicada en La Gaceta No 80 del 27 de abril de 2009 (hecho no controvertido, imágenes 45 a 78 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

Mediante oficio DCA1785 (06258) del 11 de julio del 2011, la CGR autorizó prorrogar la vigencia del sistema de contratación vinculado con el Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada, por doce meses, a partir del 12 de octubre de 2011 (hecho no controvertido, imágenes 81 a 85 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

Mediante oficio GCSV-02-11-4230 del 14 de octubre de 2011, remitido al apoderado generalísimo de sociedad actora, la Subgerencia de Conservación de Vías y Puentes del CONAVI le solicitó "(...) manifestar la anuencia de su representada para tramitar una nueva contratación directa suscrita con el CONAVI denominada Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la Obtención de los Servicios de Verificación de la Calidad de los Proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada en Ejecución. / Para tales efectos le solicito remitir a esta Gerencia y en razón de la urgencia la respuesta de su representada a más tardar el día 18 de octubre del 2011. (...)". Ese oficio fue recibido por la sociedad actora  el mismo día de su emisión (hecho no controvertido, imágenes 86 y 87 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

En oficios 395-2011 y 400-2011 de 14 y 19 de octubre de 2011, la sociedad actora comunicó a la Subgerencia de Conservación de Vías y Puentes del CONAVI su anuencia para tramitar la nueva contratación directa indicada en el hecho probado anterior y aportó la documentación correspondiente para tales efectos, incluyendo la respectiva garantía de cumplimiento (hecho no controvertido, imágenes 89 y 90 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF y folios 47 y 27 del expediente administrativo correspondiente a la Contratación Directa N°2011CD-000194-0CV00, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 4 del CD de pruebas).

En el artículo VII de la sesión No. 867-11 de 8 de noviembre de 2011, el Consejo de Administración del CONAVI acordó adjudicar la contratación directa 2011CD-0001940CV00 a la sociedad actora (hecho no controvertido, folio 67 del expediente administrativo correspondiente a la Contratación Directa N°2011CD-000194-0CV00, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 4 del CD de pruebas).

El 9 de diciembre de 2011 el CONAVI y la sociedad actora suscribieron el "Contrato de Contratación Especial de Organismos de Ensayo para la Obtención de los Servicios de Verificación de la Calidad de los Proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada en Ejecución", correspondiente a la contratación directa número 2011CD000194-CV. Conforme a la cláusula segunda el objeto contractual es "(...) la verificación de la calidad de los proyectos de Conservación Vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución ello en observancia al programa de trabajo establecido, a las disposiciones estipuladas en Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la Obtención de los Servidos de Verificación de la calidad de los Proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada, publicado el Diario Oficial La Gaceta No. 29 del 9 de febrero de 2007, modificado mediante Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta No.80 del 27 de abril de 2009, modificación autorizada por la Contraloría General de la República mediante ocio N°02600 (DGA-0735) del 05 de marzo del 2009 y nueva vigencia 2011-2012 autorizada también por la Contraloría General de la República mediante ocio N°06258 (DCA-1785) del 11 de julio del 2011, así como a su oferta y en estricto apego a los documentos incluidos en el aparte de "ANTECEDENTES" del presente contrato que forman parte integral del mismo. (...)". Luego, en su cláusula tercera se reguló el precio y se indicó "(...) Los precios máximos a reconocer a EL CONTRATISTA por los servicios de verificación de la calidad se regirán por lo dispuesto por la Administración según "Cuadro de Resumen de Precios Unitarios de ensayos a materiales" vigente a la fecha de la contratación. / Dichos precios unitarios están establecidos en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, por tanto, para efectos de reajuste de prados se aplicará la directriz No. 001630 derecha 24 de mayo de 2000, denominada "Expresión en dólares y reajuste automático de precios de los contratos administrativos en materia de obras públicas", publicada en La Gaceta N° 122 del 6 de junio de 2000 por lo que el reconocimiento de reajustes de precio no se hará con índices y fórmulas matemáticas. (...)". En relación con el plazo de ejecución, la cláusula cuarta dispuso que lo sería hasta el 12 de octubre del 2012. Este contrato obtuvo aprobación interna el 16 de diciembre del 2011 (imágenes 92 a 102 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

En oficio DIE-07-11-468 del 19 de diciembre del 2011, la Dirección Ejecutiva del CONAVI emitió el Comunicado de Aprobación de la Orden de Servicio No. 1 de la contratación directa 2011CD000194-CV, la cual fue comunicada a la sociedad actora el día 20 de ese mismo mes y año, ordenándole, en lo relevante "(...) Iniciar los trabajos del Proyecto arriba indicado a partir del 20 de diciembre del 2011. (...)" y reiterando que el plazo original del contrato para la realización de la obra sería hasta el mes de octubre del 2012 (hecho no controvertido, imágenes 103 a 106 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF, folios 244 a 247 del expediente administrativo correspondiente a la Contratación Directa N°2011CD-000194-0CV00, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 4 del CD de pruebas).

La sociedad accionante ejecutó la contratación directa 2011CD000194-CV en forma ininterrumpida durante los meses de diciembre de 2011 a octubre de 2012 (hecho octavo de la demanda admitido por el Estado y el CONAVI al contestar la acción).

El 10 de marzo del 2014, la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes del CONAVI y la sociedad actora suscribieron un Acta de Recibo de Obra de la Contratación Especial de Organismos de Ensayo para la Obtención de los Servicios de Verificación de la Calidad de los Proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional Pavimentada, correspondiente a la contratación directa número 2011CD000194-CV. En lo aquí relevante, en el punto 4 denominado Observaciones de la Administración, se indicó: "(...) La Administración se compromete a agilizar los trámites necesarios para gestionar la elaboración del finiquito correspondiente (...)". Por su parte, en lo que aquí interesa, el acápite 5 denominado Observaciones del Contratista señaló "(...) El Contratista solicita elaborarse el finiquito correspondiente a la presente contratación. (...)" (imágenes 109 a 111 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF, folios 342 y 343 del expediente administrativo correspondiente a la Contratación Directa N°2011CD-000194-0CV00, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 4 del CD de pruebas).

El 7 de febrero del 2017, la sociedad actora presentó un reclamo para el reconocimiento y pago de reajuste de precios dentro de la contratación directa número 2011CD000194-CV, por variación en los costos ocurridos durante la ejecución de los servicio ahí prestados, al estimar que dicha variación no fue cubierta, ni reconocida o pagada bajo el mecanismo automático de reajuste, el régimen cambiario y su sistema de bandas establecido por el Banco Central de Costa Rica. Lo anterior por la suma de U$D 563.299,26 (hecho no controvertido, imágenes 103 a 106 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF y folios 3 a 32 del expediente administrativo denominado Exp. Legal No. 0145-17 identificado con el nombre “Reclamo Administrativo interpuesto por la empresa CACISA por concepto de reconocimiento de reajuste de precios dentro de la Contratación de Organismos de Ensayo para la verificación de la calidad del proyecto de Conservación Vial (2011CD-000194-0DE00). Reclamos Administrativos”, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 6 del CD de pruebas).

Mediante resolución RES-CA-2018-029 dictada a las 9 horas 15 minutos del 21 de junio de 2018, el Consejo de Administración del CONAVI resolvió el reclamo presentado por la sociedad actora. En la parte dispositiva de ese acto se indicó: "(...)

Declarar con lugar, parcialmente, el reclamo interpuesto para el reconocimiento de reajuste de precios por Compañía Asesora de Construcción e Ingeniería S. A. (CACISA) para el reconocimiento de reajuste de precios dentro de la contratación directa número 2011CD-000194-0CV00: "Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución", la suma de $ 30.865,94 (treinta mil ochocientos sesenta y cinco dólares con noventa y cuatro centavos). Se aclara que dicha suma ya se encuentra actualizada. /

Declarar prescrito el derecho del contratista para reclamar cualquier extremo respecto a las estimaciones correspondientes a diciembre de 2011 y enero 2012. / Contra el presente acto procede el recurso de reposición, siempre que se interponga ante este Consejo de Administración dentro de los tres días hábiles siguientes contados a partir de su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 345 y 346 de la Ley General de la Administración Pública. (...)"(hecho no controvertido, imágenes 184 a 194 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF y folios 87 a 93 del expediente administrativo denominado Exp. Legal No. 0145-17 identificado con el nombre “Reclamo Administrativo interpuesto por la empresa CACISA por concepto de reconocimiento de reajuste de precios dentro de la Contratación de Organismos de Ensayo para la verificación de la calidad del proyecto de Conservación Vial (2011CD-000194-0DE00). Reclamos Administrativos”, aportado en formato digital y que consta en la carpeta 6 del CD de pruebas).

La demanda en este proceso fue interpuesta el 23 de agosto del 2019 y notificada al Estado y al CONAVI el 24 y el 29 de setiembre del mismo año, respectivamente (imágenes 2, 238 y 240 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

Hechos no probados. De relevancia para el presente proceso y por no haber prueba en el expediente que lo sustente, se tiene por indemostrado lo siguiente:

La sociedad actora haya sido coaccionada por los algunos de los demandados, para que firmara el Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada, en la contratación directa 2011CD-000194-0DE00.

La sociedad accionante hubiese formulado recurso de reposición en contra de la resolución  RES-CA-2018-029 citada.

La existencia de un acta de recepción definitiva o un finiquito de la contratación directa número 2011CD000194-CV.

El reajuste de precios y la actualización monetaria dispuesta por la Administración contratante en la resolución RES-CA-2018-029 citada haya sido insuficiente para recomponer y equilibrar financieramente el contrato.

La actora haya sufrido un desequilibrio financiero en el contrato administrativo denominado Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada.

El Estado o el CONAVI hayan actuado de mala fe o hubiesen obtenido un enriquecimiento indebido o costa de la sociedad actora, en la contratación directa 2011CD-000194-0DE00.

El Estado o el CONAVI hayan causado a la sociedad actora daños o perjuicios antijurídicos, que ella no esté obligada a soportar.

Sobre el derecho al equilibrio económico del contrato. En atención al objeto de lo debatido, el Tribunal estima necesario referirse brevemente al tema del reajuste de precios como un derecho que se erige en el contrato administrativo. Se trata de un tema que ya ha sido abordado por este Tribunal, entre otras, en la sentencia No. 090-2018-VI dictada a las 14 horas 35 minutos del 6 de agosto del 2018 y 057-2023-VI de las 9 horas 30 minutos del 31 de julio del 2023. En esas resoluciones se indicó, en lo relevante, que el ordenamiento jurídico de la contratación pública confiere al adjudicatario o contratista un derecho al equilibrio económico del contrato, que deriva de la máxima constitucional de la intangibilidad patrimonial (ordinales 33, 45 y 50 de la Constitución Política) y que tiene por objeto mantener la equidad en la distribución de las cargas contractuales, específicamente en el tema del área económica y financiera del contrato, procurando que el operador mantenga el nivel de rentabilidad que inicialmente fue pactado o al menos, persistan las condiciones económicas normales. Este equilibrio permite otorgar al contratista la utilidad justa por la prestación de un servicio, el desarrollo de una obra o en general, el cumplimiento del objeto que le ha sido contratado. Este nivel de sanidad financiera y equidad económica es determinante para la ejecución debida de la actividad pactada, tanto si la ejecución es instantánea, como si es sucesiva. En el primer caso, las condiciones económicas originariamente pactadas deben ser equitativas al momento de la ejecución contractual, considerando las variaciones que se haya podido producir desde la fecha de la propuesta y la orden de inicio o ejecución, siempre que se tratare de aspectos que no puedan considerarse parte de los riesgos que ha de asumir el contratista, bajo la teoría del riesgo contractual. Por su parte, en los de ejecución sucesiva, el mantenimiento del equilibrio financiero posibilita afrontar los costos asociados y mantener la rentabilidad pactada. El desequilibrio en la estructura de precios de un contrato público supone un detrimento en la esfera patrimonial del contratista con el correlativo beneficio sin causa legítima de la Administración concedente o licitante, al estar frente a actividades cuya remuneración se encuentra por debajo del equilibrio financiero debido. Por el contrario, el reajuste de precios a un nivel cuantitativo superior al justo, llevaría a un enriquecimiento injustificado en la esfera del contratista y en mengua del interés público, al cancelarse un precio superior al que permite la utilidad acordada. De ahí que un justo equilibrio permite el desarrollo de la actividad para beneficio del destinatario y el cumplimiento armónico de los deberes asumidos en la contratación. A fin de cuentas, el ajuste de los precios, cuando corresponda, constituye una garantía a favor del contratista para que se analice el contrato, cuando sobrevengan circunstancias que generan alteraciones en su ejecución. Ergo, es una manifestación del deber de cumplir con lo pactado, de conformidad con el numeral 15 de la Ley de Contratación Administrativa (en adelante LCA), norma vigente al momento de los hechos que aquí se discuten. Se configura, entonces, como un deber de la Administración (y no en una facultad), en la medida de que, en tanto se presenten y se demuestren las condiciones que alteren el equilibrio financiero en perjuicio del contratista, lo que da lugar al reajuste, la Administración está obligada a disponer el aumento para mantener las condiciones convenidas originalmente y así satisfacer un derecho que la misma legislación otorga al contratista. Como derivado de lo dicho, es parte del derecho de obtener la retribución pactada. El reajuste de precios se encontraba regulado en el precepto 18 de la citada LCA vigente al momento de los hechos que dieron origen a este proceso (derogada por la Ley de Contratación Pública); mismo que en lo relevante señalaba: "Artículo

Mantenimiento del equilibrio económico del contrato. Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. (...)". Esta disposición fue desarrollada además en el numeral 31 del Reglamento a la LCA (en adelante RLCA), hoy también derogado, pero vigente al momento de los hechos que aquí se discuten. Como se observa, el legislador partió del reajuste de precios como forma para mantener el equilibrio financiero en el contrato. Para tales efectos, bien pueden establecerse en el cartel respectivo o en el mismo contrato, formas de adecuación económica distintas, sea la actualización económica del contrato o mediante mecanismos convenidos entre las partes, siempre guardando sujeción a las reglas ya fijadas. Sin embargo, ese equilibrio económico ha de ser garantizado ante la concurrencia de diversas causas que produzcan una alteración en el orden del contrato. Por ello, la Administración contratante debe asegurar esta armonía cuando el efecto de inestabilidad se origine como derivación de modificaciones que haya dispuesto en el régimen del contrato o decisiones que le incidan de manera directa o indirecta, como sería el caso de las modificaciones unilaterales, lo que constituye el denominado ius variandi. Pero además, debe resguardarse frente a actos de otras Administraciones que incidan en la ejecución contractual (teoría del hecho del príncipe) o bien, cuando surjan causas imprevisibles que tornen insostenible desde el plano financiero el contrato (teoría de la imprevisibilidad). Desde luego que no estarían sujetas a ser consideradas como fuentes del reajuste de precios aquellas situaciones que sean inherentes al riesgo o ventura propias de la actividad contratada, las que en términos normales deben ser toleradas por el contratista al formar parte del álea consustancial a toda actividad de susceptible explotación económica. En esa dimensión, las variaciones originadas en circunstancias previsibles al momento de plantear la propuesta económica, en principio, no están cubiertas dentro de la necesidad de reajuste. Sobre el contenido de la teoría del reajuste de precios, la Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de emitir fallos relevantes que hacen un exhaustivo desarrollo sobre el tema. Entre muchos, en la sentencia No. 6432-1998 de las 10 horas 30 minutos del 4 de setiembre de 1998 indicó: "(...) El reajuste del precio del contrato se identifica con el principio de la revisión del mismo, para atemperarlo a la realidad económica del momento, lo que se hace por tres medios distintos que reconocen tanto la doctrina del Derecho Público como la que informa nuestro sistema jurídico: la cláusula rebus sic stántibus, la teoría de la imprevisión y la teoría del enriquecimiento injusto. Los tres medios tienen como fin introducir en la relación contractual una nota de equidad, que pueda conservar la armonía de los intereses contrapuestos de las partes contratantes, a la vez que mantiene la equivalencia de las prestaciones comprometidas y la igualdad ante los riesgos. La más calificada doctrina sobre contratación administrativa, es conteste en afirmar que el reconocimiento de las variaciones de precios no es una potestad del Estado sino una obligación, puesto que la incidencia de los mayores costos es de orden público, como lo es todo lo atinente al reconocimiento de las consecuencias derivadas de la teoría de la imprevisión.(...) En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien, un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio financiero del contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el pago integral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado. (...)" (el resaltado no corresponde al original).

Como se ha señalado, el numeral 31 del RLCA (norma vigente al momento de los hechos que aquí se analizan), desarrolló la disposición legal referida al reajuste de precios. En su literalidad, ese precepto disponía: "Artículo

Reajustes o revisiones del precio. Las partes tendrán derecho al reajuste o revisión del precio siempre que se acredite la variación de los respectivos costos, conforme las reglas existentes. El derecho a reajuste o revisión de los precios rige desde la presentación de la oferta y podrá ser solicitado una vez que dé inicio la ejecución contractual. / Las partes estarán obligadas a fundamentar su gestión y a aportar las pruebas en que sustenten su dicho, tomando en cuenta las regulaciones específicas de la materia. / Las gestiones por este concepto prescriben en cinco años, a partir de que existe la posibilidad de interponer acciones cobratorias en relación con la variación de costos que se demande. Dicha prescripción se interrumpe con la presentación de la gestión.". Debemos, entonces, referirnos a varios aspectos relevantes de ese tratamiento normativo. Como punto de partida, debemos señalar que el derecho a requerir el reajuste de precios nace con la presentación de la oferta; sin embargo solo puede ejercitarse con el inicio de la ejecución contractual, lo que resulta lógico si se considera que la distorsión entre los costos de realización de la obra o prestación del servicio solo puede darse si se lleva a cabo la ejecución. En esa línea, en el curso de la ejecución contractual y hasta culminado el contrato, pervive el derecho del contratista de peticionar el reajuste de precios. La norma reglamentaria en cuestión dispone un plazo prescriptivo de cinco años para el ejercicio de ese derecho; mismo que, en todo caso, resultaba conteste con el establecido en el artículo 35 de la LCA (ya derogada) para reclamar daños y perjuicios en los contratos administrativos. El plazo quinquenal indicado debe computarse desde el momento en que el contratista se encuentre objetivamente en posibilidad de interponer las acciones de reajuste por la variación de los costos, ejercicio que dependerá del análisis de las circunstancias fácticas en cada caso concreto. Cabe destacar que, en tesis de principio, la culminación del contrato hace fenecer el derecho de reajuste de precios; sin embargo, cuando las causas de desequilibrio financiero sean previas a esa culminación, es claro que opera el plazo de los cinco años aludido, siendo viable en esos escenarios, el reconocimiento del derecho de reajuste de precios, aún cuando el contrato ya hubiere fenecido por su ejecución total. Lo opuesto implicaría la negación del derecho de reajuste por la terminación del contrato, en violación de ese derecho, aún cuando las causas de distorsión fueren previas. No obstante, cuando entre las partes se suscribiera un finiquito en virtud del cual se dan por satisfechas en el contrato y por liquidada la situación financiera, ese pacto supone la conformidad de las partes en cuanto a la ejecución del contrato, lo que incluye el aspecto económico. Con todo, ese finiquito no imposibilita reclamos ulteriores por vicios ocultos o aspectos desconocidos, reclamos contractuales que se encontrarían sujetos al ámbito de aplicación del numeral 35 de la LCA vigente al momento de los hechos. Cabe agregar que la presentación de la gestión de parte del contratista requiriendo el reconocimiento del reajuste de precios tiene efecto interruptor en el cómputo de la prescripción; el cual se mantiene por todo el curso del procedimiento administrativo que se establezca para determinar si procede o no el reajuste. En otro orden de ideas, la norma reglamentaria (específicamente el artículo 31 del RLCA) imponía la exigencia de acreditar la variación de costos que sirven de base a la petición de reajuste de precios, requisito que ha sido tratado igualmente por extensa jurisprudencia de la Sala Constitucional, entre otras,  la sentencia No. 6432-1998 ya citada. Se trata de una exigencia fundamental que ha de ser satisfecha por el reclamante, lo que le impone, no solamente argumentar las variaciones de costos, sino además, acreditarlas con los elementos de convicción pertinentes, aportando detalle preciso de las causas que justifiquen la adecuación financiera pedida, así como el impacto concreto que se ha producido en las proyecciones de rentabilidad que fueron insertas en su propuesta económica. Se trata de cargas argumentativas y probatorias que corren a cargo del petente, sin perjuicio del tratamiento en el caso concreto de la máxima de la carga dinámica de la prueba -que impone el deber probatorio en la parte que se encuentre en mayor posibilidad objetiva de acreditar-. Así, en la gestión, el contratista debe acreditar la variación sustancial de costos y del flujo de ingresos, de suerte que se pueda establecer el detrimento en la equidad económica que se propuso al momento de suscribir el contrato. Para ello deberá tomar en cuenta las regulaciones específicas de la materia y las que imponga la misma Administración atendiendo a la tipología del objeto contractual, como podría ser el caso de los contratos de obra pública, en la que la estructura financiera merece tratamiento particular. De ahí que un aspecto primario a ponderar en este tipo de cuestiones, es si las condiciones sobre las cuales el contratista basa su reclamo de ajuste económico e intangibilidad patrimonial, derivan del acaecimiento de circunstancias en el curso de la ejecución del contrato, que no eran de previsibilidad objetiva al momento de presentar la propuesta, sino que derivan de modificaciones unilaterales, variaciones derivadas de conductas de otras instancias, o en general, por aspectos externos a la relación contractual, no previstos a priori y que por ende, no podían constituirse en circunstancias que el postulante debía considerar al momento de ofertar. De otro modo, si la causa de la supuesta distorsión financiera consiste en situaciones que eran previsibles o anticipables en el curso normal de la ejecución del contrato, forman parte del riesgo contractual tolerable y que por ende, debe ser anticipado y presupuestado por el oferente, luego contratista. Para ello resulta determinante analizar el objeto contractual, así como el conjunto de especificidades fijadas en el vínculo relacional en cuanto a las obligaciones prestacionales. Ergo, en cada caso ha de ponderarse el conjunto de requerimientos mínimos (o máximos) fijados por la Administración licitante, la oferta económica del contratista y las particularidades de la ejecución, pues, se insiste, si las condiciones que llevan al supuesto desajuste de la ecuación financiera son propias de circunstancias que no eran previsibles de antemano, surge la posibilidad de esa revisión, en tanto que si el desequilibrio se origina en una mala planificación financiera de la oferente en cuanto a los insumos de equipo y servicios requeridos para cumplir eficientemente el objeto contractual, ha de asumir esas consecuencias como parte normal del riesgo que asume en todo negocio jurídico. En el primer supuesto, el equilibrio en las cargas contractuales exigiría el ajuste económico del contrato, a fin de que se mantengan las condiciones financieras pactadas de manera originaria, pues de otro modo, tal inequidad produce un beneficio incausado a favor de la Administración. En el segundo, no hay tal desbalance, sino una inadecuada visión y propuesta del negocio de parte del contratista, quien, si bien no obtiene la rentabilidad propuesta, ello resulta como consecuencia de una inadecuada programación de los costos asociados al objeto contractual. Con todo, es claro que este derecho en cuestión guarda una relación innegable con el precio de la oferta, en tanto constituye el elemento de retribución por la ejecución contractual. De ahí que en la propuesta económica, el ordinal 25 del Reglamento a la LCA ya derogado, fija que el precio ha de ser cierto y definitivo, sujeto a las condiciones cartelarias, sin perjuicio de eventuales reajustes o revisiones. De nuevo, es menester analizar el tema de forma casuística, sobre la base de las pautas teóricas y normativas que regulan la temática del reajuste de precios. A partir de estas consideraciones, se ingresa al objeto de lo debatido.

Sobre las defensas de prescripción y caducidad de la acción. Como indicamos ut supra, los demandados formularon estas excepciones para que fueran resueltas por el Tribunal de Juicio al momento de dictar sentencia. Se trata de pronunciamientos previos que debemos efectuar estas juzgadoras, en tanto de lo que ahí se resuelva, dependerá que se ingrese o no al mérito del asunto. Para una mejor comprensión de lo que se resolverá, debemos señalar que el control jurisdiccional que se ejerce en el proceso contencioso administrativo y civil de hacienda es amplio, en el tanto supone no solo la revisión de actos, sino también de la relación jurídico-administrativa; lo que permite el conocimiento de las relaciones reguladas por el derecho privado y los reclamos de corte patrimonial contra los entes públicos. Atendiendo a esta diferencia de objeto, el CPCA regula la temporalidad del ejercicio del derecho de acción según la naturaleza de las pretensiones, ya sea que versen sobre cuestiones patrimoniales o sometidas al derecho privado (civil de hacienda), o que, por el contrario, persigan la declaratoria de validez o invalidez de una determinada manifestación de la función administrativa (contencioso administrativo). Ante esta precisión, se fijan cauces de temporalidad diversos, pues el mismo CPCA discrimina si ese derecho de acción se encuentra sujeto a un régimen de caducidad de la acción, cuando la acción refiere al análisis de la conducta administrativa (con las excepciones previstas en normas legales o el propio CPCA) o si, por el contrario, dado el carácter patrimonial de las pretensiones deducidas, se refiere a situaciones que son reguladas por el instituto de la prescripción (supuestos que, por regla general, se corresponden con los procesos civiles de hacienda). Ello obliga al juzgador a ponderar en cada caso en particular varios aspectos relevantes para determinar el aspecto temporal del ejercicio del derecho de acción, que con claridad, incidiría de manera directa en la oponibilidad de las pretensiones deducidas contra el accionado. Por un lado, se insiste, el derecho de acción en términos genéricos comprende el ejercicio de formular determinada pretensión dentro de un proceso judicial; pero el ejercicio de este derecho se encuentra sujeto a caducidad o a prescripción, según el tipo de proceso de que se trate, condicionado a las pretensiones que se formulen. Para ello resulta de utilidad discriminar entre ambas figuras, distinción que este Tribunal ha abordado, entre otras en las sentencias No 23-2018-VI dictada a las 13 horas 45 minutos del 27 de febrero del 2018, No. 3-2020-VI de las 14 horas del 17 de enero del 2020 y No. 80-2021-VI de las 10  horas 55 minutos del 18 de junio del 2021.  Ahí se indicó, en lo relevante que la caducidad podemos entenderla como el plazo establecido en la norma legal de orden procesal para interponer legítimamente -en tiempo- el proceso. Se trata de un plazo inflexible, rígido, por lo que acaecido el plazo previsto, sin que la acción haya sido interpuesta, aquella se tiene por caduca, lo que se traduce en la inadmisibilidad de la demanda. Otro rasgo esencial del instituto de la caducidad refiere a su revisión oficiosa por los Juzgadores, esto es, sin que haya sido alegado por los demandados. Así, pues, "(…) cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término,…, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (PÉREZ VARGAS, Víctor. Derecho Privado, San José, Litografía e Imprenta LIL, S.A, 3° edición, 1994, p. 203-204). Finalmente, el cómputo del plazo de caducidad toma como referencia final, la fecha de interposición de la demanda ante las autoridades jurisdiccionales. Por su parte, la prescripción refiere a la extinción de un derecho por el abandono de su titular de accionar en el plazo, también fijado en la ley; motivo por el cual la doctrina y la jurisprudencia nacional la han denominado como “extintiva", "negativa” o “liberatoria”-, en razón de sus efectos. Es creada precisamente para tutelar el orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas, por cuanto, aún cuando, en principio, el ideal de justicia se cierne como materia prima en todas las normas jurídicas, en algunas oportunidades cede a favor de otras aspiraciones, tales como el de la seguridad jurídica. Así, es bajo el influjo de este principio, que el instituto de la prescripción encuentra sentido, porque permite rehusar brindar tutela a aquél, que ostentando un derecho subjetivo, ha dejado transcurrir el lapso determinado sin gestionar en modo alguno para su resguardo. Se diferencia del plazo de la acción de la acción, en que es un plazo flexible, en tanto está sujeto a interrupciones conforme a las causales establecidas en la ley, y al tenor de lo cual, se reinicia el cómputo de aquel plazo, cuyas causales deben estar definidas por el legislador (así por ejemplo en los artículos 876 del Código Civil y 977 del Código de Comercio) y a suspensiones, en cuyo supuesto, el lapso en el que persista la causal no corre, de manera que al tiempo anterior se le agrega el posterior a la causa de suspensión, donde los supuestos, también deben estar establecidas en la ley (a modo de ejemplo se citan los ordinales 880 del Código Civil y el 976 del Código de Comercio). Para la procedencia de la prescripción, se requiere de la concurrencia de tres elementos fundamentales: la inercia del titular de un derecho en su ejercicio; el transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico al efecto; y, la alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica, haciendo valer la prescripción. Ello supone que no existe efecto liberatorio si, pese a concurrir los dos primeros presupuestos, la articulación no se formula; por cuanto este instituto jurídico atiende a un principio rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales), no puede ser considerada de oficio. Finalmente, tratándose de prescripciones alegadas en procesos jurisdiccionales, el cómputo final del plazo toma como referencia la fecha de notificación de la acción judicial al obligado. Las distinciones de estos dos institutos pueden también referenciarse en la sentencia No. 43-97, dictada las 14 horas 40 minutos del 28 de mayo de 1997 por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la que distinguió estos institutos de la siguiente manera: "(...)

La prescripción extintiva y la caducidad son instituciones jurídicas afines, que tienen de común que el tiempo actúa de causa extintiva de derechos, sin embargo, ambos se distinguen profundamente tanto por su fundamento como por sus efectos. La prescripción afecta a derechos que han nacido con vida, en principio ilimitada, y sólo por su inactividad durante un plazo, generalmente prolongado, pueden quedar extinguidos. La caducidad por su parte, afecta a derechos que la ley o la voluntad de particulares concede con vida ya limitada de antemano para su ejercicio, por lo que se extinguirán fatalmente cuando haya transcurrido el plazo. Opera pues, por el mero transcurso del tiempo que le ha sido fijado, pudiendo ser tenida en cuenta de oficio por el juez, a diferencia de la prescripción en que debe ser alegada en forma de excepción por el que pretende beneficiarse de sus efectos, ya que mientras no se invoque, el derecho ejercitado, aún después de la prescripción despliega su eficacia. La caducidad hace referencia a la duración del mismo derecho, de manera que su transcurso provoca la decadencia o extinción y con ello la de la acción que del mismo dimana; por el contrario, la prescripción hace referencia a la acción y se funda en la necesidad de seguridad jurídica, como sanción a la inactividad por parte del titular de un derecho que no ejercita la acción que le es inherente. Se puede afirmar que en la prescripción el derecho se pierde porque se ha extinguido la acción, y en la caducidad, por el contrario, desaparece la acción por haberse extinguido el derecho, por el transcurso del plazo de duración que tenía fijado. La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular, por ello cabe hacer prueba de que este abandono o inactividad no ha existido, es decir ser interrumpida, y por lo mismo sólo puede estimarse a instancia de parte. Por su parte, la caducidad se funda exclusivamente en la necesidad de dar seguridad al tráfico jurídico, y por lo tanto no admite en ningún caso la interrupción del tiempo cuyo simple transcurso la origina. (...)". A partir de lo expuesto, en los procesos anulatorios o aquellos en los que se pide el control de validez de la función administrativa, las pretensiones están afectas a un régimen de caducidad del derecho de impugnación, lo que resulta consustancial al régimen jurídico de reproche de los actos administrativos. Mientras que en los denominados procesos civiles de hacienda -que incluye los reclamos de responsabilidad administrativa se insiste-, el derecho esgrimido no está sujeto a caducidad, sino a un régimen de prescripción. La distinción de ese factor de temporalidad del ejercicio del derecho de fondo se desprende de la sola lectura de los ordinales 39 y 40 del CPCA -para casos anulatorios-, y del 41.1 ibídem -para los civiles de hacienda-. Ahora bien, ante ese criterio de demarcación, es que se ha establecido como máxima que en los procesos civiles de hacienda, no opera la caducidad de la acción, sino la prescripción del derecho de fondo; tal y como lo ha reconocido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en la sentencia número 654-F-S1-2008 de las 10 horas 45 minutos del 26 de setiembre del 2008. Al tenor de lo expuesto, se ingresa a resolver las defensas señaladas.

El Estado formuló, desde la contestación de la demanda, la defensa de la caducidad de la acción. Argumenta que, a pesar de que la parte actora aduce que el objeto de este proceso es solo para que se declare la responsabilidad civil de la Administración y típicamente de daños y perjuicios; lo cierto es que no es así porque en la vía administrativa se rechazó el reajuste de precios que está requiriendo en esta causa, atendiendo a los establecido en el contrato y la normativa que forma parte integral de éste. Por eso, afirma que si la actora reclama un reajuste de precios el cual, insiste, ya fue rechazado por la Administración, era necesario cuestionar la validez de aquella decisión desfavorable y requerir su nulidad, para que de ahí se generase la responsabilidad que reclama; para lo cual tenía un plazo de un año, de conformidad con el numeral 39 del CPCA. Como no lo hizo, la representante estatal concluye que esta acción está caduca. Afirma que lo que se pretende, en el fondo, es disfrazar este proceso como uno civil de hacienda, cuando en realidad la parte actora no cuestionó la legalidad de las cláusulas contractuales que sirvieron de fundamento al acto desfavorable, ni esa conducta formal que resolvió el reclamo de reajuste interpuesto en sede administrativa por la contratista, precisamente porque ya habían vencido los plazos establecidos por el ordenamiento jurídico para tales efectos; razón por la cual debe acogerse la defensa de caducidad de la acción. La parte actora sostiene que ella no ha consentido ni impugnado la resolución que resolvió el reajuste en la vía administrativa, porque no ha retirado las sumas que le fueron reconocidas en la vía administrativa. Manifiesta que la línea argumentativa del Estado refiere a viejos resabios de la legislación pasada y que no estaba obligada a agotar la vía administrativa, ni tiene cabida la teoría del acto consentido en forma implícita. Reconoce que en este proceso no se está impugnando ningún acto administrativo e insiste en que estamos ante un típico proceso civil de hacienda, pues se deducen pretensiones únicamente de tipo indemnizatorio fundamentadas en una contratación administrativa, en el cual, conforme al numeral 38 del CPCA, no es necesario agotar la vía ni aplica el plazo de caducidad regulado en el numeral 39 del mismo código, sino el de prescripción regulado en el artículo 41.1 de ese cuerpo normativo. Por ello pide que se rechace la defensa en cuestión. Al tenor de lo expuesto y de las particularidades de la teoría del caso que formula la demandante, luego del análisis correspondiente estimamos que la defensa de caducidad de la acción resulta improcedente. Lo anterior porque, como explicamos en el Considerando anterior, ésta constituye un límite temporal al ejercicio del derecho de acción que resulta aplicable cuando se requiere el control de legalidad de alguna manifestación de función administrativa. Pero, en este caso, tal y como lo han venido reconociendo expresamente los representantes de la sociedad actora, la conducta objeto del proceso no incluye, el cotejo de validez de ningún acto, contrato o actuación administrativa, ni se formuló ninguna acción anulatoria en ese sentido. Más bien, las pretensiones de la demandante se limitan a solicitar la emisión de pronunciamientos declarativos y de condena patrimonial; cuya temporalidad está regida por el instituto de la prescripción. En consecuencia, los plazos de caducidad que se establecen en el numeral 39 y 40 del CPCA no resultan aplicables y la defensa de caducidad debe ser rechazada, como en efecto se hace.

Tanto el Estado como el CONAVI opusieron la defensa de prescripción. El ente público demandado sostiene que conforme al artículo 41.1 del CPCA, el plazo máximo para interponer el proceso es el mismo de prescripción del derecho de fondo. Agrega que, en este caso, las normas aplicables son el artículo 31 del RLCA que establece un plazo de cinco años para requerir el reajuste de precios contrataciones; y el numeral 34 del mismo reglamento, que fija un plazo de prescripción de un año para el cobro de intereses. Explica que como el contrato fue ejecutado entre diciembre del 2011 y octubre del 2012, resulta evidente que el derecho patrimonial que se reclama está prescrito. El representante del CONAVI alegó, en conclusiones, la prescripción de los intereses, al tenor del numeral 34 ya citado. La parte actora ha venido sosteniendo, en lo medular, que esta defensa resulta improcedente porque el plazo de cinco años que fija el ordinal 31 del RLCA debe computarse a partir de que existe posibilidad de interponer gestiones cobratorias en relación con variación de costos y que, en todo caso, el reclamo interpuesto en la vía administrativa constituye una causa interruptora del plazo prescriptivo, lo que evidencia que la acción sí fue formulada dentro del plazo de prescripción aludido. Luego del análisis correspondiente, estimamos que la defensa que plantean los demandados resulta inatendible por las siguientes razones. Para el Tribunal, son cuatro los aspectos que deben considerarse para establecer si, en el caso concreto, acaeció o no la prescripción del ejercicio del derecho que reclama la parte actora en sus pretensiones, a saber: a) La normativa aplicable. b) El plazo específico ahí establecido para tales efectos. c) El momento a partir del cual éste debe computarse. d) La existencia de causas de interrupción o suspensión de la prescripción. En el caso que nos ocupa, no existe controversia en cuanto a que la normativa aplicable es la que regulaba ese derecho al momento de los hechos que aquí se analizan, a saber, la LCA y su Reglamento, específicamente el 31 del RLCA que disponía un plazo prescriptivo de cinco años para reclamar los reajustes de precio. Corresponde ahora establecer el momento a partir del cual dicho plazo debe computarse. De conformidad con el numeral 31 ibídem, éste corre desde el momento en que objetivamente el contratista se encuentre en posibilidad de interponer las acciones de reajuste por la variación de los costos. En este caso y al tenor de los hechos que se han tenido por acreditados, entiende el Tribunal que ello acontece una vez que concluye la ejecución contractual, sea, en octubre del 2012 (hecho probado 10),   fecha a partir de la cual debe computarse el plazo quinquenal mencionado. Resta, entonces, determinar si existieron o no causas de interrupción o suspensión de la prescripción. La sociedad actora ha señalado que sí existen distintas gestiones que interrumpieron el plazo fatal, con lo que coincidimos estas juzgadoras. Lo anterior pues aquí se ha tenido por demostrado que el 7 de febrero del 2017, la sociedad accionante presentó un reclamo para el reconocimiento de reajuste de precios dentro de la contratación directa número 2011CD000194-CV (hecho probado 12). Se trata de una gestión que se presenta dentro del plazo quinquenal ya aludido y que conforme al artículo 31 del RLCA, produce un efecto interruptor de la prescripción. Ese reclamo fue rechazado hasta el 21 de junio del 2018 (hecho probado 13), momento a partir del cual vuelve a computarse nuevamente el plazo quincenal ya indicado, que vencería, ahora, el 21 de junio del 2023. Y lo cierto del caso es que aquí se ha tenido por demostrado que la demanda fue interpuesta el 23 de agosto del 2019 y notificada al Estado y al CONAVI el 24 y el 29 de setiembre del mismo año, respectivamente (hecho probado 14). Ergo, la  acción indemnizatoria fue presentada antes de que feneciera el plazo prescriptivo; lo que lleva al rechazo de la defensa de prescripción que, en ese sentido planteó el Estado. Si no está prescrito el derecho patrimonial principal referido a reclamar el reajuste de precios al que refiere este proceso, resulta prematura la prescripción de los intereses alegan el Estado y el CONAVI. Por lo expuesto, también debe rechazarse la defensa de prescripción opuesta por ambos demandados, en los términos expuestos.

Sobre el caso concreto. Luego del análisis correspondiente, el Tribunal estima que, de la forma en que fue planteada, la demanda resulta improcedente y debe ser desestimada; decisión que justificamos de la siguiente manera. De inicio, debemos señalar que de conformidad con los artículos 49 de la Constitución Política, así como el 1 y 2 del CPCA, el control de legalidad que efectúa este Tribunal viene dado por las pretensiones que plantea el justiciable y motivos o argumentaciones en que fundamenta ese pedido, expresado en el principio de congruencia que rige el ejercicio de la función jurisdiccional, y en esta sede, contenido en el artículo 119 del CPCA. Pues bien, en criterio de estas juzgadoras, la acción que formula la parte actora no resulta atendible por deficiencias e incumplimiento de las cargas argumentativas que incumbían a la sociedad demandante, según explicamos de seguido. La primera pretensión de la parte actora se dirige a que "(...) se establezca la existencia de un desequilibrio financiero en el contrato administrativo denominado Contrato de Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución, fechado 09 de diciembre de 2011, celebrado entre el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD y COMPAÑÍA ASESORA DE CONSTRUCCIÓN E INGENIERÍA CACISA S.A., en perjuicio de la actora, producto de la variación y los mayores costos en los bienes e insumos requeridos por la Contratista para la ejecución del objeto contractual, incurridos por la Contratista desde el mes de febrero de 2012, y hasta la fecha de finalización de tales servicios, que corresponde al mes de Octubre de 2012, respecto de aquellos que fueron estimados por la Administración considerando la lista de pruebas y precios de LANAMME de fecha 01 de mayo de 2007, mayores costos que no fueron compensados por el diferencial cambiario del dólar versus el colón costarricense, y a partir de lo cual se defina la suma correspondiente a dicho desequilibrio. (...)". Sin embargo, aquí se ha tenido por demostrado que el 7 de febrero del 2017, la sociedad actora presentó un reclamo para el reconocimiento de reajuste de precios dentro de la contratación directa número 2011CD000194-CV, por la suma de U$D 563.299,26, que incluía el mismo período que aquí se reclama (febrero a octubre del 2021) y que se sustentó en los mismos argumentos y variaciones de costos que sirven de sustento a esta demanda (hecho probado 12). También se acreditó que mediante la resolución RES-CA-2018-029 citada, el CONAVI resolvió el reclamo presentado por la sociedad actora. En la parte dispositiva de ese acto se indicó: "(...)

Declarar con lugar, parcialmente, el reclamo interpuesto para el reconocimiento de reajuste de precios por Compañía Asesora de Construcción e Ingeniería S. A. (CACISA) para el reconocimiento de reajuste de precios dentro de la contratación directa número 2011CD-000194-0CV00: "Contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución", la suma de $ 30.865,94 (treinta mil ochocientos sesenta y cinco dólares con noventa y cuatro centavos). Se aclara que dicha suma ya se encuentra actualizada. /

Declarar prescrito el derecho del contratista para reclamar cualquier extremo respecto a las estimaciones correspondientes a diciembre de 2011 y enero 2012. / Contra el presente acto procede el recurso de reposición, siempre que se interponga ante este Consejo de Administración dentro de los tres días hábiles siguientes contados a partir de su notificación, de conformidad con lo establecido en los artículos 345 y 346 de la Ley General de la Administración Pública. (...)" (hecho probado 13). Debemos resaltar, además, que en sus argumentaciones la parte reconoce que el reajuste de precios que reclama en este proceso se corresponde, precisamente, con la variación de costos que no fue reconocida por el CONAVI en la resolución RES-CA-2018-029 citada. Pero no observa el Tribunal ningún pedimento dirigido a combatir y declarar la ilegitimidad de esa decisión administrativa desfavorable, mediante la cual el CONAVI rechazó el extremo económico que ahora se reclama en este proceso. En este punto, debemos resaltar que la parte considerativa de esa resolución denegatoria se fundamenta en distintas fuentes normativas como lo son el Reglamento para la contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional, las cláusulas del contrato suscrito entre la aquí accionante y el CONAVI, que se trataba de una contratación pactada en dólares y las regulaciones propias de este tipo de convenio, por ejemplo, la directriz N° 001630 citada, para concluir que "(...) efectivamente, el tipo de cambio con el cual se le pagó cada estimación fue menor al que estuvo vigente el 1 de mayo de 2007, es decir, que el diferencial cambiario no resultó un instrumento eficaz ni útil para que el contratista viera restablecido el equilibrio financiero de sus contratos, los cuales fueron armados en diciembre de 2011. /  Sin embargo, los montos del contratista planteados en el reclamo no resultan atendibles, sino que, a juicio de la citada Dirección el (sic) "El procedimiento aplicado por la empresa para establecer el monto reclamado se basa en la comparación de lo pagado en dólares estadounidenses respecto a lo que se hubiere pagado utilizando índices de precios emitidos por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y el Banco Central de Costa Rica (BCCR) a una estructura de costos que como se indicó anteriormente no fue establecida contractualmente o bien sometida a revisión y aprobación posterior por parte de la Administración. / ... El mantenimiento del equilibrio económico inicial del contrato persigue el propósito de garantizar al contratista y de igual forma a la Administración contratante que la utilidad original proyectada en la oferta se logre conservar durante la normal  ejecución contractual. Dado lo anterior se considera que mediante el reconocimiento de la diferencia entre los montos facturados en dólares para cada estimación tomando como base el valor del dólar al tipo de cambio de oferta versus el tipo de cambio al día de cancelación de la factura y mediante una metodología de actualización por medio de la tasa "Prime Rate" se logra cuantificar la supuesta afectación de la ecuación financiera." (Folio74-76 expediente legal) / En virtud de lo expuesto, procedería un reconocimiento por la suma de $ 30.865,94 desglosados de la siguiente manera (...) A juicio de este Consejo, efectivamente, fue decisión del contratista participar en este concurso con tarifas fijadas por la Administración y con un tipo de cambio referenciado al año 2007. (...)". A partir de lo expuesto, estimamos estas juzgadoras que la resolución RES-CA-2018-029 citada contiene un razonamiento a partir del cual la Administración contratante reconoce parcialmente el reajuste solicitado por la sociedad demandante, rechazando la gestión respecto de la variación de costos por diferencial cambiario en los términos planteados por ella pues, en su criterio, la metodología de cálculo que a partir de la cual se pretende el reajuste no fue la regulada para las contrataciones en dólares ni la convenida en el contrato para tales efectos; decisión que insistimos, no ha sido impugnada en este proceso pues, la acción no incluyó ningún pedimento de carácter anulatorio de esa conducta formal ni de los actos preparatorios ahí mencionados. Estas juzgadoras somos del criterio que para proceder con el análisis del reclamo de reajuste de precios que interpuso la sociedad actora, era indispensable la impugnación de las conductas formales ya referidas, para establecer esa decisión administrativa desfavorable a la sociedad actora resultaba o no sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, de modo que se pudiera tener por establecido que efectivamente el reajuste reconocido por el CONAVI era insuficiente y, por ende, que el derecho al equilibrio económico de la demandante no fue debidamente restablecido; aspectos que este Tribunal ha de tener por indemostrados (hechos no probados 4 y 5) ya que no puede ingresar a un análisis de fondo en ese sentido, porque la parte actora no requirió la nulidad de esos actos y cláusulas contractuales. Como veremos infra, esa desatención imputable exclusivamente a la parte actora, también impide establecer un parámetro de imputación que pudiera dar cabida a la responsabilidad patrimonial contractual o extracontractual que se reclama en este proceso y por ende, tener establecido que los daños que reclama resultan imputables a los aquí demandados (hecho no probado 7). A lo anterior hay que agregarle que, como indicamos, la resolución se sustenta en fuentes normativas que establecían la metodología de cálculo del reajuste de precios que resultaba aplicable a las contrataciones pactadas en dólares, como la que ejecutó la demandante; cuya legalidad tampoco fue cuestionada ni impugnada en este proceso. Veamos. El artículo 57 del Reglamento para la contratación especial de organismos de ensayo para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional, vigente al momento en que se suscribió el contrato, señalaba: "(...) Precios máximos para ejecución de ensayos de verificación. Los precios máximos a reconocer por los servicios de verificación de la calidad se regirán por lo dispuesto por la Administración según "Cuadro de Resumen de Precios Unitarios de ensayos a materiales" vigente a la fecha de la contratación./ Dichos precios unitarios están establecidos en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, por tanto, para efectos de reajuste de precios se aplicará la directriz Nº 001630 de fecha 24 de mayo de 2000, denominada "Expresión en dólares y reajuste automático de precios de los contratos administrativos en materia de obras públicas", publicada en La Gaceta N º 122 del 6 de junio de 2000 por lo que el reconocimiento de reajustes de precio no se hará con índices y fórmulas matemáticas. (...)" (el subrayado no corresponde al original). Por su parte, la mencionada Directriz Nº 001630 dispone en lo relevante "(...) 3°-Ponderando el sistema de pago expresado (vista la indexación automática del dólar y el Esquema del Tipo de Cambio), se dispone y deja claro que el mismo contempla y abarca el debido y automático reajuste del precio de las relaciones contractuales en que tal sistema se aplique determinándose, per se, la exclusión de cualquier otro método paralelo de reajuste de precios, salvo en situaciones de excepción debida. (...)" (el resaltado no corresponde al original). Finalmente, el contrato suscrito por la parte actora y el CONAVI dispuso, en su cláusula tercera lo siguiente: "(...) Los precios máximos a reconocer a EL CONTRATISTA por los servicios de verificación de la calidad se regirán por lo dispuesto por la Administración según "Cuadro de Resumen de Precios Unitarios de ensayos a materiales" vigente a la fecha de la contratación. / Dichos precios unitarios están establecidos en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, por tanto, para efectos de reajuste de precios se aplicará la directriz No. 001630 derecha 24 de mayo de 2000, denominada "Expresión en dólares y reajuste automático de precios de los contratos administrativos en materia de obras públicas", publicada en La Gaceta N° 122 del 6 de junio de 2000 por lo que el reconocimiento de reajustes de precio no se hará con índices y fórmulas matemáticas. (...)" (el resaltado no corresponde al original). Como se observa, se trata de una normativa específica que regulaba la contratación directa suscrita entre la actora y el CONAVI, en la que se dispuso expresamente la metodología para calcular el reajuste de precios y que, en cumplimiento del principio de legalidad, fue aplicada por el órgano demandado en la resolución que rechazó el reajuste de precios por diferencial cambiario que reclamaba la demandante a partir de una fórmula distinta de la regulada. En este punto debemos ser enfáticas en que la Administración Pública se encuentra sometida al bloque de legalidad y no puede desaplicar para el caso concreto, fuentes normativas que se encuentren vigentes; pues de hacerlo violentaría los principios de legalidad en su vertiente negativa e inderogabilidad singular de las normas establecidos en los artículos 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Si la parte actora estimaba que esas fuentes normativas resultaban ilegales, irrazonables, desproporcionadas o le causaban perjuicio, debía cuestionar su legalidad y efectuar, por ejemplo, una impugnación indirecta de las normas reglamentarias y la circular que establecían, como regla general, que el reajuste de precios en contrataciones de esta naturaleza pactadas en dólares se reconocería a partir de la indexación automática del dólar y el esquema del tipo de cambio, excluyendo cualquier otro método paralelo de reajuste de precios, salvo en situaciones de excepción debida, junto con la impugnación del acto de aplicación individual de aquellas, en este caso, la resolución RES-CA-2018-029 citada. Pero lo cierto del caso es que la parte actora tampoco cuestionó en este proceso la legalidad de los actos de alcance general y el contrato indicados, a cuya aplicación estaba obligada la Administración contratante por tratarse de disposiciones vigentes que, como explicamos, no pueden ser desaplicados para el caso concreto. Aunado a lo anterior, existe otro aspecto que el Tribunal no puede dejar de mencionar. Y es que aquí se ha tenido por demostrado que mediante oficio GCSV-02-11-4230 del 14 de octubre de 2011, el CONAVI solicitó a la parte actora manifestar su anuencia para tramitar la contratación directa denominada Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada en ejecución, y que en oficios 395-2011 y 400-2011 de 14 y 19 de octubre de 2011, la sociedad actora comunicó a la Subgerencia de Conservación de Vías y Puentes del CONAVI su anuencia para tramitar la nueva contratación directa referida, aportando la documentación correspondiente para tales efectos, incluyendo la respectiva garantía de cumplimiento (hechos probados 5 y 6). Es precisamente por la anuencia de la sociedad actora que el 8 de noviembre de 2011, el CONAVI le adjudicó la contratación directa 2011CD-0001940CV00 y el 9 de diciembre siguiente ambos suscriben el contrato (hechos probados 7 y 8). Al tenor de este elenco fáctico y tomando en cuenta que no estamos ante una empresa novata sino que la sociedad actora tiene experiencia en estas lides, pues no solamente se dedica a labores como las que ejecutó en la contratación que aquí analizamos desde el año 1978 (hecho probado 1) sino que además ella misma ha reconocido en los argumentos que sirven de base de base a esta acción que ha resultado adjudicataria en otras contrataciones con objeto similar;  llama poderosamente la atención de estas juzgadoras, primero, que la empresa haya manifestado expresamente su anuencia a la contratación directa, conociendo las normas que específicamente la regulaban e, incluso, hubiera suscrito el contrato a sabiendas que contenía una cláusula que específicamente establecía la forma en que se iba a reconocer el reajuste de precios; y ahora pretenda que, en vía jurisdiccional, se le reconozca aquel a partir de un mecanismo distinto al pactado (y que fue aceptado por ella, sometiéndose al convenio), sin cuestionar la legalidad de aquellos actos generales y concretos en los que la Administración contratante se fundamentó para rechazar su reclamo en la vía administrativa. En rigor, si la empresa demandante estimaba que la fórmula propuesta para reconocer el reajuste de precios le resultaba perjudicial o se trataba de un modelo que estaba viciado (como afirmó su representante en conclusiones), no debió manifestar su anuencia ni suscribir el contrato en cuestión o, al menos, debió cuestionar la legalidad de la cláusula contractual tercera; nada de lo cual ha sucedido en este proceso pues, como han reconocido los representantes de la sociedad actora, aquí no se ha formulado ninguna acción anulatoria en contra de la norma reglamentaria mencionada, la directriz, la cláusula contractual tercera, ni la resolución denegatoria. En este punto, debemos señalar que la sociedad actora no ha aportado ningún elemento probatorio que permita a este Tribunal concluir que fue coaccionada por alguno de los accionados para que firmara el contrato correspondiente a la contratación directa 2011CD-0001940CV00 (hecho no probado 1), ni que el Estado o el CONAVI hayan actuado de mala fe o hubiesen obtenido un enriquecimiento indebido a costa suya, en la referida contratación directa 2011CD-000194-0DE00 (hecho no probado 6). En criterio de estas juzgadoras, la acción anulatoria en contra de las disposiciones de alcance general, la cláusula contractual y el acto denegatorio ya mencionados resultaba indispensable para pudiésemos ejercer el control de legalidad correspondiente y determinásemos si, a diferencia de lo que sostuvo el CONAVI, existió un desequilibrio financiero en perjuicio de la actora, producto de la variación y los mayores costos en los bienes e insumos requeridos para la ejecución contractual, pues hubo costos que no fueron compensados por el diferencial cambiario del dólar versus el colón costarricense. Lo anterior no solo porque se traba de normas a las que la accionante se había sometido al decidir voluntariamente contratar con el CONAVI, sino también por el deber de verificación de procedimientos que, conforme al numeral 21 de la LCA vigente al momento de los hechos, le incumbía. Como ninguno de esos actos fue impugnados, lo cierto es que mantienen su presunción de validez y este Tribunal no podría declarar lo contrario a lo dispuesto por CONAVI pues eso supondría, más que un control de legalidad, una abierta sustitución de la Administración, que escaparía de la competencia habilitada a este Tribunal en los numerales 49 de la Constitución Política y 1 del CPCA. En consecuencia, la pretensión primera debe ser rechazada.

Por las mismas razones indicadas en el Considerando anterior, las restantes pretensiones que se formulan resultan, también, improcedentes. Veamos. La segunda pretensión es para que se declare la responsabilidad civil contractual y/o extracontractual de los demandados y su correspondiente obligación y el correlativo derecho de la actora al restablecimiento del equilibrio económico y financiero de la contratación, mediante el correspondiente reajuste de precios, determinando el desequilibrio producto de la variación y los mayores costos en los bienes e insumos requeridos para la ejecución del objeto contractual, que no fueron compensados por el diferencial cambiario del dólar versus el colón costarricense (pretensión segunda). Como aspecto inicial, debemos advertir que la declaración que se pretende se erige sobre la base de la pretensión primera que ya ha sido rechazado. Lo anterior en cuanto se establece que la responsabilidad patrimonial que se endilga a los accionados surge de la existencia de un supuesto desequilibrio económico y variación de costos que no fue compensado por el diferencial cambiario del dólar versus el colón costarricense. Sin embargo, ese supuesto desequilibrio fue descartado al rechazarse la pretensión primera, conforme se expuso en el ampliamente en el Considerando anterior. Como hemos sostenido, entre otras, en las sentencias N° 03-2020-VI de las 14 horas del 17 de enero del 2020 y N° 2025000346 dictada a las 10 horas 47 minutos del 22 de enero del 2025, en virtud de los principios de conservación, presunción de validez y legitimidad del acto administrativo, que dimanan de los numerales 168, 169 y 176 de la LGAP, quien pretenda una indemnización a partir de una supuesta ilegitimidad de aquellos, debe requerir en su demanda la declaratoria de nulidad de la conducta formal o actuación material de la Administración que estima es la causa de los daños o perjuicios que pretende, argumentando claramente en qué consisten los vicios que reclama y el elemento sobre el cual recaen. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha respaldado esta posición jurídica y así ha quedado asentado, entre otras, en la sentencia No. 523-F-2005 de las 16 horas 30 minutos del 20 de julio del 2005, a la cual remitimos como parte de la motivación de este fallo. A partir de lo expuesto, la única manera para que este Tribunal pudiera establecer la supuesta responsabilidad patrimonial (ya sea contractual o extracontractual) del CONAVI y/o el Estado, que se pretende, es examinando las diferentes conductas formales (reglamentos, directrices, contratos públicos y actos concretos) o materiales dictadas por ese órgano y/o ente público, que han enmarcado la relación jurídica de la sociedad actora y que a criterio de este Tribunal de Juicio y de la propia demandante, son la causa que sustentan la situación de su lesión patrimonial. La impugnación de aquellas conductas formales era indispensable para establecer, por ejemplo, si la metodología dispuesta para el reajuste de precios en contratos pactados en dólares y de la naturaleza del que aquí analizamos -tanto en normas de alcance general como el propio contrato suscrito entre la demandante y el CONAVI y que fue directamente aplicada por el órgano accionado para rechazar el reajuste reclamado por la actora en vía administrativa- resulta o no ilegal, desproporcionada, irrazonable o insuficiente para compensar los costos y restituir el equilibrio financiero. Lo anterior a efectos de determinar si resultaban o no sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, y establecer así el parámetro de imputación en que la demandante sustenta la acción, a saber, la existencia de un desequilibrio financiero que no fue compensado a partir de la indexación automática del dólar y el esquema del tipo de cambio y que se constituye en causa  generadora del daño que se reclama. El Tribunal debe ser enfático en que, dada la presunción de validez que ampara a los actos y actuaciones administrativa, cuando se acuse su presunta ilegalidad es necesario requerir expresamente su invalidez para que se efectúe el cotejo de legalidad correspondiente; lo cual solo es posible, si existe una pretensión material del justiciable en ese sentido. En este caso, insistimos en que la accionante no planteó ningún requerimiento expreso y formal, de declaratoria de disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico de los actos o actuaciones administrativas que estimara ilegítimas; aspecto indispensable para establecer un parámetro de imputación que dé cabida al daño material que reclama. Tal ruego no puede presuponerlo esta Cámara, porque de conformidad con el artículo 119 del CPCA, el marco competencial de este Tribunal está condicionado a los pedimentos expresos de las partes (pretensiones y extremos), así como de los pronunciamientos oficiosos que fija ese marco normativo, so pena de incurrir en el vicio de incongruencia.  Ergo, el abordaje de una pretensión que no quedó incluida en la conducta objeto del proceso se encuentra vedado a este cuerpo colegiado. Desde esta perspectiva, como no se solicitó ejercer ningún control de legalidad sobre conductas formales del órgano y ente accionados, el Tribunal no puede ingresar a valorar los argumentos planteados por la demandante y menos aún determinar si aquellos son ilegítimos y pueden concretarse como parámetros de imputación de los daños reclamados. En rigor, para examinar esos reproches era necesario, al menos, impugnar los actos o contratos del CONAVI o el Estado ya mencionados, pues ese cotejo era indispensable para establecer la existencia del parámetro de imputación requerido para que se configure la responsabilidad patrimonial (contractual o extracontractual) de los accionados y la indemnización que se pretende pudiera resultar procedente; lo que hace improcedente, entonces la condena patrimonial que se requiere (pretensiones c, d y e). De esta forma, como por voluntad expresa de la demandante no se formuló ninguna pretensión anulatoria en ese sentido, la resolución denegatoria dictada por el CONAVI y las fuentes normativas en que ésta se fundamenta (incluyendo el contrato suscrito) resultan legítimos, sin que exista un parámetro de imputación que permita establecer atribución causal del daño reclamado y que resulta indispensable a fin de achacar la responsabilidad patrimonial a dichas entidades públicas, de manera que el desarrollo argumentativo llevado a cabo en la demanda y las conclusiones efectuadas en el juicio oral resultan inocuos para sustentar la pretendida indemnización. Es por ello que estimamos que no resulta atendible el argumento simplista expuesto por los representantes de la sociedad actora en sus conclusiones, según el cual en este proceso no era necesario discutirlas cláusulas del contrato o las fórmulas ahí contenidas, porque de lo que se trataba era de establecer si el Estado puede enriquecerse a costa del contratista. Amén de que esta última manifestación no encuentra sustento en ninguna probanza (hecho no probado 6), lo cierto es que, en realidad, sí están discutiendo la legalidad del mecanismo de reajuste de precios dispuesto en diferentes normas y actos e incluso en el propio contrato; pues se pretende que este Tribunal reconozca una supuesta variación de costos al amparo mecanismos diversos a los ahí dispuestos y pactados. A diferencia de lo que expone la demandante, el Tribunal no estima que estas exigencias o cargas argumentativas sean formalismos excesivos, puesto que derivan del propio ordenamiento jurídico administrativo, según se ha expuesto. Tampoco comparte este órgano jurisdiccional que el derecho al restablecimiento del equilibrio financiero, que claramente es de rango constitucional, deba prevalecer independientemente de lo que regulen las fuentes normativas y de lo que dispone el contrato. Lo anterior porque según se expuso en los Considerandos VI y VII, el reajuste de precios, aún de rango constitucional, está sometido al cumplimiento de una serie de requisitos y condiciones impuestas en diferentes fuentes del ordenamiento jurídico administrativo. Por todo lo expuesto, ante la ausencia de impugnación, el ejercicio de la función administrativa formal por parte del Estado y del CONAVI, en la relación contractual que da motivo a este proceso, resulta válido y acomodado a derecho, razón por la cual no se constata el supuesto desequilibrio que reclama la actora ni la supuesta responsabilidad patrimonial que se reclama, lo que evidencia la improcedencia de la indemnización que, a título de reajuste de precios, intereses e indexación requiere y que, insistimos, fue rechazada por la Administración contratante en una decisión que, insistimos, nunca fue cuestionada de ilegal por la sociedad actora.

En definitiva y por las razones expuestas en los Considerandos precedentes, la acción indemnizatoria que se plantea debe ser rechazada. Lo anterior porque ante el incumplimiento de las cargas argumentativas y probatorias que incumbían a la parte actora, en los términos expuesto en los Considerandos anteriores; no se demostró que el reajuste de precios reconocido por el CONAVI en la resolución fuese insuficiente ni tampoco acreditó la existencia de un desequilibrio financiero que no haya sido compensado a partir de la indexación automática del dólar y el esquema del tipo de cambio, que se constituya en causa generadora del daño que se reclama. Tampoco fue posible establecer la existencia de alguna conducta formal o actuación material del ente u órgano demandados que se constituya en un parámetro de imputación del daño material que se reclama, lo que convierte en fútil cualquier intento por imputarle responsabilidad. Se reitera que la demanda carece de un pilar elemental en la construcción del nexo causal que daría respaldo a su dicho, en concreto, la configuración del criterio de imputación (en este caso, el supuesto desequilibrio financiero o alguna conducta ilícita o ilegítima de los demandados) que compondría la causa adecuada del daño reclamado. Bajo esas condiciones, ante el incumplimiento de las cargas procesales que incumbían a la parte actora y ausencia de un parámetro de imputación en los términos expuestos, resulta innecesario ingresar a valorar la existencia del daño material que se reclama. En este punto, debemos señalar que los peritajes admitidos a la parte actora y la declaración rendida en el juicio oral por los peritos Karla Grant Jiménez y Aníbal de Jesús Rojas Saénz resulta inútiles e impertinentes para acreditar la existencia del derecho al restablecimiento del equilibrio financiero que acusa la sociedad actora o alguna conducta ilegítima de los demandados, capaz de constituirse en un criterio de base que dé cabida a la indemnización que se reclama. Ello es así porque los mismos peritos fueron enfáticos en aclarar que no les correspondía a ellos, ni a la pericia efectuada, establecer o resolver sobre si la actora tiene derecho o no al reajuste de precios que solicitaba. Y, si bien sus declaraciones iban relacionadas, en general, a acreditar la existencia del supuesto daño material sufrido, ante la inexistencia de un ruego anulatorio que permitiera establecer la nulidad de la conducta administrativa ya mencionada, en lo que le fue negado del reclamo del reajuste de precios planteado por la actora ante la Administración demandada; no es posible establecer que esa decisión administrativa es inválida, ilegítima o capaz de constituirse en un parámetro de imputación capaz de generar la responsabilidad patrimonial contractual y/o extracontractual que se reclama. Por ende, ninguna utilidad tendrían las pericias rendidas, pues como no se ejerció ninguna acción anulatoria, a nada llevaría el examen de si los detrimentos alegados existen o no, porque siempre faltarían elementos requeridos para que la responsabilidad patrimonial de los demandados se generase, a saber, el criterio de imputación sobre la base de una conducta de la Administración, que sea generadora de la responsabilidad y el nexo causal; lo que hace que cualquier daño que se alegue -repetimos-, sin ese criterio de imputación o de antijuridicidad, jurídicamente no podría ser indemnizable. Por ello, se omite pronunciamiento en relación con los demás argumentos que, en ese sentido, plantea la sociedad actora. Por otra parte, debemos señalar que tampoco resulta atendible el argumento de la accionante de que, como estamos ante un proceso civil de hacienda, no es necesario el agotamiento de la vía administrativa y que por ello no estaba obligada a impugnar las conductas formales que ya hemos mencionado. Lo anterior porque se trata de dos supuestos diferentes. Ciertamente el artículo 38 de CPCA establece que en los procesos civiles de hacienda puros, no es necesario agotar la vía administrativa. Pero lo que acontece en este procedimiento es una situación distinta de ese agotamiento de la vía, según se ha venido indicando en las líneas precedentes, a saber, la imposibilidad del reconocimiento de la pretensión indemnizatoria que se formula debido al incumplimiento de cargas procesales (argumentativas y probatorias), que este Tribunal recrimina a la parte actora. Lo anterior porque existiendo conductas formales que reconocieron el reajuste de precios en un quantum distinto al que reclamó la demandante y dada la presunción de validez de esos acto; si la actora  pretendía que este Tribunal estableciera que la denegatoria efectuada por el CONAVI era ilegítima y lesionaba su derecho al restablecimiento de su equilibrio financiero, estaba obligada a revertir esa presunción de validez, lo que es posible únicamente por medio de una acción anulatoria que, reiteramos, no fue formulada. Finalmente, debemos rechazar la supuesta violación al principio de confianza legítima que se acusa, aludiendo a la existencia de otras contrataciones en las que el CONAVI a reconocido reajustes de precios al amparo de la metodología que propuso la accionante y que, en este caso, le fue rechazada. Lo anterior porque se trata de contrataciones distintas a la que aquí se discute y, nuevamente, como la demandante no formuló ninguna pretensión anulatoria respecto de la conducta que en su criterio le resultaba lesiva a sus intereses patrimoniales, el Tribunal no podría entrar a conocer la legalidad de ninguna de esas decisiones.

Sobre las excepciones. El Estado opuso las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad, falta de interés actual y de derecho. Esta última defensa fue también opuesta por el CONAVI, junto con la de pago. En criterio del Tribunal, la primera de esas defensas debe ser rechazada, porque la acción civil es planteada por la sociedad actora al amparo del artículo 10 inciso 1 a) del CPCA, en auxilio de su situación jurídica subjetiva que estima ha sido lesionada por los accionados, como autores del daño que reclama, en los términos que establece el numeral 12 incisos 1) y 2) del mismo cuerpo normativo. En este sentido la actora formuló esta acción al estimar la afectación del equilibrio financiero de un contrato suscrito con el CONAVI, órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dándose cumplimiento a la legitimación activa en relación a la sociedad actora. Respecto de la legitimación pasiva, ésta debe rechazarse pues se demanda al CONAVI como órgano con el cual se suscribió el contrato y al Estado por ser el ente al éste pertenece. Igual suerte de correr la excepción de falta de interés actual, pues se trata de un reclamo patrimonial que plantea la sociedad actora en relación con lo que no le fue reconocido en la vía administrativa, lo que dice de su actualidad y del interés de la demandante de que el conflicto se resuelva. Sin embargo, debe acogerse la excepción de falta de derecho que oponen el órgano y el ente accionado ya que, de conformidad con lo expuesto en los Considerandos precedentes, las pretensiones que se formulan son improcedente. Por la forma en que se resuelve, se omite pronunciamiento sobre la excepción de pago opuesta por el CONAVI. En consecuencia, la demanda debe ser declarada sin lugar en todos sus extremos.

Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no se observa motivo alguno que permita quebrar el postulado de condena al vencido, por lo que procede condenar a la sociedad actora, en su condición de vencida, al pago de las costas de este proceso a favor del ente y órgano accionados (vencedores); extremos que se liquidarán en fase de ejecución de sentencia. Sin embargo, por prematuro, debemos rechazar el pedido de intereses sobre las costas que solicita el representante estatal. Lo anterior en la medida que este extremo es accesorio y se genera con la mora en el pago de la obligación dineraria impuesta. En este sentido, como ni siquiera ha sido fijado el monto de las costas, será en la fase de ejecución de sentencia donde deberá requerirse el reconocimiento de los intereses de las costas derivadas de este proceso. Ello en los términos en que ha sido considerado en las sentencias número 597-F-S1-2013 de las 8 horas 30 minutos del 15 de mayo del 2013 y número 2009-A-S1-2020 dictada a las 11horas 35 minutos del 23 de julio del 2020, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.