Resolución 00014-2022

"V.- [...] Sobre el régimen de nulidades.   El régimen de nulidades regido por la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), regula el acto administrativo por ser éste, manifestación de la voluntad de la Administración dirigida a realizar los fines que le han sido impuestos por el ordenamiento; cuando el acto administrativo no se emite conforme a las reglas vigentes del ordenamiento, surge el llamado vicio del acto, producido por exceso o ausencia de los requisitos que producen la invalidez del mismo, en forma parcial o absoluta; cuando la  invalidez, o ausencia de requisitos, recae en los elementos sustantivos del acto (competencia del agente, fin, motivo, y contenido), el acto es absolutamente nulo y no surte efectos; cuando el vicio recae sobre elementos accesorios del acto (como las formalidades exteriores), padece una invalidez relativa y/o subsanable.  La nulidad es la condición de invalidez que presenta el acto administrativo, de forma que la anulación la produce la resolución que emite el órgano competente -sea jurisdiccional o administrativo-, para declarar que una actuación formal resulta disconforme con el ordenamiento jurídico. El acto administrativo que sea declarado nulo, no puede surtir ningún tipo de efecto (véanse  artículos 165 al 172, 176 a 179 de la Ley General de la Administración Pública, LGAP). Para que se anulen actos emitidos por la administración, se debe efectuar una confrontación del acto con los elementos de validez que le prescribe el ordenamiento jurídico, una revisión de la legalidad  o “juicio contencioso de nulidad” (antes juicios ordinarios), la legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo impugnado. Cuando se reclama la nulidad entonces  se habla de un proceso en el que la parte actora está llamada a demostrar la o las infracciones al ordenamiento jurídico que se alegan cometidas y actuantes en el acto cuya erradicación de ese mismo ordenamiento se solicita en la demanda. La emisora del acto, habrá de demostrar el cumplimiento de los requisitos y exigencias que le impone el ordenamiento jurídico para la plena validez del acto emitido (véase art. 122 CPCA). No es posible suponer la nulidad, sino que ésta debe ser primero probada por la parte que la alega (acorde con el onus probandi, o deber de probar, que incumbe a quien alega), y luego ser declarada en sentencia de juez competente (en similar criterio se han dictado los votos 37-2014-IV, 108-2013-V, 70-2019-VI del

Tribunal Contencioso Administrativo).  Como parte de esa valoración de legalidad, debe verificarse el procedimiento administrativo, que es el instrumento utilizado para adoptar una decisión, y garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión administrativa, así como el correcto funcionamiento de la función pública. Conforme lo señala el numeral 214 de la LGAP, el procedimiento tiene como objeto establecer la verdad real de los hechos que sirven de motivo al caso, conforme los contenidos de los artículos 225.1 de la LGAP y 216.1, 217, 218, 219, 297, 317, entre otros.  Acorde al numeral 223 de la LGAP la omisión de formalidades sustanciales causará nulidad del procedimiento. Dentro del procedimiento administrativo, es competente para emitir el acto final el órgano decisor, sea, el sujeto a quien se ha otorgado la competencia legal para emitir el acto que causa estado, siendo posible que las competencias de instrucción sean delegables en un órgano encargado denominado "órgano director o instructor"; la representación de la administración instructora dentro del procedimiento corresponde a ese órgano director, según se desprende con toda claridad del ordinal 282 inciso 3 de la LGAP,  y puede rendir recomendaciones, que no serían vinculantes, por lo que sus determinaciones de cara a la adopción de una decisión final se consideran actos de trámite. Por su parte, el órgano decisor es el jerarca competente que reúne las condiciones necesarias para dictar el acto final que resuelve el procedimiento. Ese acto final acorde a los numerales 136, 335, 336, de la LGAP debe ser "motivado", y "comunicado" o "notificado", y "debe" contener  las peticiones, propuestas, decisiones o dictámenes que invoque como motivación.  En cuanto a elementos de fondo, el acto final debe respetar la aplicación de las reglas de la sana crítica racional en la valoración de la prueba, tal y como como lo ha considerado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia número 1994-03374 de las nueve horas con doce minutos del siete de mayo de mil novecientos noventa y nueve;  y además se debe emitir la resolución final debidamente considerada, con la necesaria expresión formal de los motivos del acto, tanto los que son de derecho y que configuran la base legal, como los de hecho así dispuesto por los artículos 39 y 41 de la Constitución Política y 136 de la LGAP; en la práctica esos elementos  se materializan en una resolución bajo la expresión "cuestiones de hecho y de derecho", o "hechos probados, no probados y pruebas y elementos de convicción" entre otras formas de expresión escrita, siempre deben permitir conocer el proceso analítico efectuado por el emisor del acto. Así establecidos esos elementos, todo acto final debe tener una motivación, sea DIRECTA, cuando el acto contenga en su literalidad, el fundamento para la decisión, o INDIRECTA, cuando la conducta administrativa refiera como respaldo de su contenido algún elemento externo del acto mismo, ello siempre y cuando la referencia se haga de manera explícita e inequívoca, en relación a dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado la adopción del acto, pues de no cumplirse con esos aspectos, se entenderá la concurrencia de un vicio por omisión de motivación (el acto carece por completo de la exposición de los fundamentos debidos), por motivación indebida (entre otros, las referencias fácticas y jurídicas son inaplicables al caso analizado, se deja de lado la ponderación de aspectos relevantes del procedimiento), o bien, por motivación insuficiente (los fundamentos expuestos en el acto no son suficientes para sostener lógica y racionalmente su contenido).  Debe entenderse, que existe una necesidad legal de que el acto indique en forma clara cierta y detallada los hallazgos relevantes, determinantes, y probatorios que lo justifican, debe exponerse un análisis de las probanzas, que han llevado a la conclusión. Todo acto, acorde al numeral 334 de la LGAP, tiene como requisito para su eficacia, una debida comunicación al administrado, para que "sea oponible a éste" según el numeral 345 de la LGAP, de forma que la normativa establece la posibilidad de reclamar contra él recursos, limitando al acto final del jerarca el recurso de revocatoria conforme a las reglas de la reposición del Código Procesal Contencioso-Administrativo. Corolario de lo anterior, entiende esta Cámara que existen elementos necesarios para la validez de los actos administrativos relacionados a procedimientos ordinarios que pretenden la determinación de la responsabilidad, donde el ordenamiento exige que se emita pronunciamiento escrito, motivado, que establezca en forma clara y precisa, la existencia de un nexo de causalidad entre una conducta u omisión y el hecho lesivo que genere la responsabilidad, con el consecuente deber de resarcimiento o restitución de la situación jurídica al estado original; asimismo, se entiende que esa obligación puede ser ejecutada a través de gestiones diversas de cumplimiento instauradas por el ordenamiento. Entendido así el acto administrativo, para el caso concreto deben aplicarse esos elementos y definir con la lectura de las pruebas admitidas en este asunto, si las mismas permiten establecer la existencia de las nulidades reclamadas por la actora [...]".