Resolución 00249-2018

"I.- Reconsideración: Las resoluciones, conforme a la doctrina del artículo 65.1 del Código Procesal Civil (ley número 9342), solo pueden impugnarse mediante los medios y en los casos previstos por la ley (taxatividad de los medios de impugnación). Dado que ni la legislación notarial (artículos 157 y 158 del Código Notarial), ni la procesal civil, aplicada en forma supletoria, contemplan el

recurso de reconsideración contra las sentencias dictadas en segunda instancia, la disconformidad bajo estudio debe ser rechazada de plano. En todo caso, conviene puntualizar algunos aspectos importantes, en vista de las afirmaciones realizadas en el recurso. En primer término, el Código Penal no es norma supletoria en un caso como éste, sin perjuicio de que existen, clarísimas diferencias entre la norma penal y la normativa disciplinaria. La primera juzga delitos, esto es, acciones típicas, antijurídicas y culpables, en tanto en que en esta vía, son acciones u omisiones disciplinarias, dadas dentro de una relación de especial sujeción a la cual está vinculado el acusado, desde el momento en que fue habilitado para el ejercicio del notariado. En segundo lugar, no es cierto que se le haya sancionado sin norma, transgrediendo más que la prohibición penal, la veda constitucional y tampoco resulta acertada su afirmación de que se le sancionó por hechos que no son punibles. En el expediente quedó evidenciado un atraso en el cumplimiento de una norma de rango legal que le impone al acusado, en tanto notario autorizante de un matrimonio, la obligación de enviar la documentación ante el órgano que los inscribe, dentro de un plazo fijo ahí establecido (numeral 31 del Código de Familia). Luego, el numeral 139 del Código Notarial expresamente califica de falta grave, el incumplimiento de deberes legales, como es el señalado y por su parte, el artículo 144 inciso e) ibid, castiga con suspensión en el ejercicio del notariado, a quien incumpla una obligación legal, lo que guarda relación con el numeral 139 citado. Esto fue explicado en el voto ahora cuestionado, pero se insiste, dados los términos del recurso. Así, la circunstancia de que no se haya reclamado que el atraso produjera un daño a los comparecientes del instrumento matrimonial o a terceros, no es un elemento que tenga como consecuencia necesaria, la atipicidad de la conducta, pues el elemento “incumplimiento de deberes”, no está sujeto y vinculado a la producción de un daño o perjuicio. Basta el solo hecho de que se haya incumplido un deber legal, para que esa acción encuadre dentro del supuesto de hecho de la norma sancionatoria aplicada. Lo que se explicó, es que la ausencia o la comprobación de los daños y perjuicios a las partes y terceros, si se toman en cuenta, en algunos casos, para graduar la sanción, agravándola (aumento el quantum de la sanción), cuando se aleguen y demuestren, en tanto que en otros, a diferencia de lo ocurrido en este asunto, si son parte del supuesto de hecho normativo. Por ser de interés resulta conveniente citar casi en su total extensión, el contenido del Voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, No.2009-1481, de las quince horas y doce minutos del nueve de septiembre del dos mil nueve, pues ahí se abordaron la diferencias entre la materia penal y disciplinaria y la aplicación del numeral 144 inciso e) del Código Notarial, en relación al principio “nullum crimen nulla poena sine previa lege”. Así, la citada Sala, explicó: “Aproximaciones al tema. La acción de inconstitucionalidad debe resolverse tomando en consideración que existe todo un régimen legal que regula la función de los Notarios Públicos (como un munera pubblica), quienes deben estar habilitados para ejercer una actividad profesional en su propia capacidad de sujeto privado, de manera permanente o temporal, en el cumplimiento de una función pública. En consonancia con lo anterior, el artículo 1° del Código Notarial dispone que “El notariado público es la función pública ejercida privadamente. Por medio de ella, el funcionario habilitado asesora a las personas sobre la correcta formación legal de su voluntad en los actos o contratos jurídicos y da fe de la existencia de los hechos que ocurran ante él.” Y el artículo 2 define al notario público como el profesional en Derecho, especialista en Derecho Notarial y Registral, habilitado legalmente para ejercer la función notarial. El particular ejerce funciones públicas a nombre propio y por cuenta propia, sin embargo previamente debe solicitar su habilitación y llenar los requisitos señalados por ley y aceptar las condiciones y formas para su ejercicio (artículos 3 y siguientes del Código Notarial). Consecuentemente, su investidura solo se obtiene mediante el cumplimiento de los supuestos y requisitos exigidos por la Ley, de ahí que su habilitación formal implica una relación de sujeción especial. El particular se encuentra bajo la tutela del Estado a través de sus diversos órganos, que le regulan en la ejecución de las atribuciones públicas que le otorga, como también con aquellas disposiciones que establecen consecuencias cuando incurre en faltas a las funciones inherentes a su cargo. Como sujeto de derecho privado, en el ejercicio de potestades públicas, la ley le impone la responsabilidad civil, disciplinaria, e incluso penal. En este último caso, el Código Notarial remite su valoración y determinación a los tribunales penales, cuando la conducta supone una trasgresión a un tipo penal y su sanción una gravísima intromisión del Estado sobre los derechos individuales. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, el asunto base que sirve de sustento a esta acción, exige la responsabilidad del tipo disciplinaria que se sanciona con la inhabilitación con suspensiones disciplinarias en el ejercicio del Notariado de forma temporal. B.- Sobre el caso concreto. El problema de los tipos penales y la rigidez del principio de legalidad que se discute en esta acción de inconstitucionalidad ha sido analizado por esta Sala en múltiples ocasiones, dados los amplios alcances que tienen las garantías del debido proceso con respecto del ius puniendi en general del Estado. De ahí que, esta acción debe estar controlada por la jurisprudencia desarrollada por esta Sala sobre la potestad sancionatoria disciplinaria del Estado y del ligamen jurídico especial que éste crea respecto de sus agentes, de manera que resulta posible ejercer sobre ellos el ius puniendi cuando incurran en faltas a la función pública que se les encomienda. Por otra parte, el accionante limita su argumentación al problema de tipicidad de la norma, aspecto sobre el cual se resolverá. Como lo señala la Procuraduría General de la República, esta Sala ha sostenido que los principios informadores del derecho penal no pueden trasladarse rigurosamente al derecho sancionatorio disciplinario, aunque reconozca que deba mantenerse incólume la necesidad del principio de legalidad y su derivado del aforismo nullum crimen nulla poena sine previa lege. Con ocasión de la impugnación de los artículos 194 y 209 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esta Sala discutió la constitucionalidad de una norma similar a la que el accionante impugna en esta ocasión, la cual establecía “Cualquier otra infracción o negligencia en el cumplimiento de los deberes propios del cargo, no prevista en los artículos anteriores, será conocida por los órganos competentes, a efecto de examinar si constituyen falta gravísima, grave o leve con el objeto de aplicar el régimen disciplinario. Para ellos se tomarán como referencia las acciones señaladas en los artículos anteriores.” Resulta importante transcribir el análisis que se hizo en esa ocasión, pues la Sala estima que la doctrina desarrollada en la sentencia 1996-06687 aplica al caso concreto. En este sentido, se indicó que: “Ya Definida, tanto la potestad disciplinaria del Estado, como las particularidades que su ejercicio adquiere dentro del Poder Judicial, corresponde analizar la necesidad y justificación de la especial forma de tipicidad que dicha potestad requiere para hacerse efectiva. Al respecto, en sentencia número 5594-94, de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, se consideró: "...La existencia de un conjunto de deberes de los funcionarios -y a la vez de sus atribuciones-, sean deberes comprendidos en la obligación de la función o del servicio que desempeñan, o los que derivan de la subordinación jerárquica, exige normas establecidas para reglar esas relaciones, y sanciones para cuando se violan tales obligaciones. El principio de tipicidad es una aplicación del principio de legalidad y exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción. Sin embargo, en materia disciplinaria, no se aplica el principio de tipicidad en la misma forma que se hace en materia penal, de conformidad con el artículo 39 constitucional,según lo ha manifestado en forma reiterada esta Sala, al señalar que: "Para que una conducta sea constitutiva de delito, no es suficiente que sea antijurídica -contraria a derecho-, es necesario que esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita en una norma, esto obedece a exigencias insuprimibles de seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la de mayor intervención en los bienes jurídicos importantes de los ciudadanos, para garantizar a éstos frente al Estado, es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal ..." (resolución número 1877-90, de las dieciséis horas dos minutos del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa). Puede afirmarse que el principio de tipicidad constituye un principio fundamental en la responsabilidad disciplinaria, pero no en la misma forma que en ámbito jurídico-penal, ya que los principios "nullum crimen sine lege", "nullum poena sine lege" no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal sustantivo, por cuanto la actividad sancionatoria de índole penal y la de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes, y los parámetros de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son más amplios que los de la potestad sancionatoria penal del Estado. Así, en el derecho penal, en relación con los delitos, toda pena debe estar establecida en la ley con respecto al hecho incriminado, excluyendo, por su generalidad, toda posibilidad de referencia a los llamados conceptos jurídicos indeterminados, o las cláusulas abiertas o indeterminadas; si la conducta no está plenamente definida no hay pena. En el derecho disciplinario, en razón del fin que persigue, cual es la protección del orden social general, y de la materia que regula, -la disciplina-, la determinación de la infracción disciplinaria es menos exigente que la sanción penal, ya que comprende hechos que pueden ser calificados como violación de los deberes del funcionamiento, que en algunas legislaciones no están especificados, y, en otras, sí. De manera que, el ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeración que de los hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter limitativo. Motivado en la variedad de causas que pueden generar su aplicación, en la imprecisión frecuente de sus preceptos y en la esfera de aplicación, no siempre es orgánico ni claro en la expresión literal, razón por la cual puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas concretamente, pero que se entienden incluidas en el texto, siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento creado al efecto. La falta o infracción disciplinaria se ha definido diciendo que es una violación al funcionamiento de cualquier deber propio de su condición, aún cuando no haya sido especialmente definida, aunque si prevista. Los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son innumerables, pues dependen de la índole de los comportamientos o conductas de los sujetos "subordinados", comportamientos o conductas en verdad ilimitados en número dada su variedad; por ello se deduce la existencia de tres elementos de la falta disciplinaria: 1.- un elemento material: que es un acto o una omisión; 2.- un elemento moral: que es la imputación del acto a una voluntad libre; y 3.- un elemento formal: que es la perturbación al funcionamiento del servicio o afección inmediata o posible de su eficacia.” De la transcripción anterior queda absolutamente claro que, en virtud de la especial vinculación entre el funcionario judicial y su patrono el Poder Judicial, resulta explicable y justificado el grado de generalidad recogida, en el artículo 194 cuestionado, sin que obste para entenderlo de esa manera, la existencia de los artículos 191, 192 y 193 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque en ellos -a criterio de la Sala- además de tipificar conductas, se ejemplifica en relación con otras, las que pueden dar origen a la aplicación de sanciones. Lo anterior no conlleva menoscabo alguno a las garantías del empleado o funcionario, pues la posibilidad de ser sancionado se encuentra directamente relacionada con la existencia de un tipo con contenido similar y una obligación del sujeto posible de ser sancionado establecida por ley o reglamento como propia del cargo, incumplimientos de deberes que deben comprobarse debidamente, esto es, frente a actuaciones que, aunque no tipificadas, resulten ser contrarias a las obligaciones del cargo de los funcionarios judiciales. Es ésta -en última instancia- la razón de ser del artículo 194 y desde tal perspectiva, resulta plenamente legítimo desde el punto de vista constitucional, por lo que la acción debe rechazarse por el fondo en cuanto al tema ahora analizado se refiere.” El Notario Público habilitado es depositario de potestades públicas de suma importancia, en esa medida el legislador le vincula estrechamente al cumplimiento de los deberes funcionales que como tal tiene el Profesional, los cuales están descritos en la ley y los reglamentos, pero como se sostuvo en el precedente citado, no se agota en la literalidad de las normas, pues la disciplina puede ser objeto de un tratamiento más flexible. Más aún, esta Sala ha sostenido en cuanto a la Ley Notarial que: “Los artículos 143 a 149 contienen sanciones de suspensión, que van de la suspensión hasta por un mes a la suspensión por diez años o por el plazo establecido al efecto. Un análisis del texto de estos artículos permite determinar que el criterio que siguió el legislador al fijar las sanciones no fue solamente la intencionalidad de su conducta, dolosa o culposa, sino también la gravedad de los efectos de la actuación del Notario. Ello explica porqué un mismo artículo regula tanto conductas dolosas como conductas culposas.” (sentencia 2008-11014). Así, el funcionario habilitado asesora a las personas sobre la correcta formación legal de su voluntad en los actos o contratos jurídicos y da fe de la existencia de los hechos que ocurran ante él, por lo que el Estado tiene la legitimación necesaria para ejercer un poder correctivo y sancionar la conducta de los Notarios Públicos cuando incurran en faltas funcionales que afecten de algún modo las actuaciones en que intervienen. La intencionalidad es un factor determinante, pero también los efectos que produzca la conducta, cuando evidencie descuido y negligencia en la ejecución de la profesión. Como particulares en el ejercicio de potestades públicas, deben ajustarse a lo regulado por las normas cuyo contenido formal y material condicionan la función, acordadas en textos o disposiciones normativas, o incluso en aquellas atinentes a los usos y buenas prácticas de la profesión. En este mismo sentido, la Sala por sentencia No. 2006-09564 estableció que: “Este Tribunal, en la sentencia [Telf1] señaló de conformidad con los artículos 24 inciso d), 140 y 143 inciso b) del Código Notarial, la Dirección tiene la potestad de dictar lineamientos y directrices de cumplimiento obligatorio para los notarios. Es decir, se encuentra reservada a la Dirección una verdadera potestad reglamentaria en aspectos propios de su competencia. Así las cosas, tal como lo ha reconocido esta Sala en anteriores oportunidades, se entiende que las directrices emitidas por dicha entidad son verdaderos reglamentos administrativos, cuyos disposiciones contienen imperativos de conducta propios de los actos normativos de alcance general. Cómo tales, serán de observancia general no solo para los notarios, sino para todas aquellas personas y/o instituciones que encuadren en los supuestos de hecho que prevee la directriz, máxime sí se trata del Estado, sea Administración Pública u órganos descentralizados, por estar éstos sujetos al principio de legalidad.” En el caso del proceso disciplinario de los Notarios Públicos, la materia disciplinaria goza de una garantía adicional cuando el procedimiento diseñado por el legislador corresponde a un proceso judicial, consecuentemente la potestad disciplinaria que ejerce el Estado sobre el Notario Público queda amparada a las garantías dispuestas para los procesos judiciales en la Constitución Política y lo mismo para quienes ocupan estos cargos (artículo 170 de la Ley Notarial). En este sentido, el legislador establece la potestad correctiva en general o la disciplinaria sobre quienes están bajo la tutela del Estado, cuando concurra la cobertura legal y reglamentaria que permita la imposición de sanciones, proporcionales y excluyentes de toda arbitrariedad. Consecuentemente, si se derivan las conductas de una interpretación normativa, deberá ser resultado de un análisis objetivo de hechos, contrastando el contenido material de una disposición, atinente a los deberes y obligaciones funcionariales de los Notarios Públicos. En este sentido, estima la Sala que es constitucionalmente válido que el Juez ejerza un grado de apreciación en cada caso particular, para comprobar la conducta y desentrañar el verdadero contenido de las disposiciones que contienen los deberes y obligaciones del munera pubblica. Es claro que exigir una descripción normativa de todas las conductas que impliquen un quebrantamiento de la disciplina profesional no es posible ni plausible, pues evidentemente un deber u obligación descrito en una norma puede contener conceptos imprecisos o indeterminados, por lo que debe sujetarse su interpretación a diversos factores que informan la finalidad de la función notarial, incluso conjugándose con los estándares propios que se espera de una formación ética y profesional del Notario Público. Entonces disciplinar a un profesional solo cuando incurra en una actuación u omisión antijurídica y culpable tipificada en una ley, sobre la forma en que ejerce una función no bastaría, por los efectos o peligros que puedan causar las actuaciones u omisiones no descritas en una Ley, pero que socavan la seguridad jurídica y la confianza que el Estado deposita en la función notarial. Más aún para ciertos tipos penales o sancionatorios ha sostenido la Sala similares conclusiones, como en la sentencia No. 2006-013329, en cuanto indica que: "Aún dentro del derecho sancionador por excelencia como el derecho penal, se admite que en las modalidades delictivas culposas, el contenido de un concepto como el deber de cuidado y la diligencia, se infiere de normas legales, reglamentarias, así como de las reglas básicas que rigen la buena práctica profesional, de tal forma que aunque no es posible que el tipo culposo defina los conceptos supra mencionados, su contenido debe tener siempre un sustento normativo o debe inferirse de los principios fundamentales que rigen el quehacer profesional, tal como ocurre en las lesiones culposas y el homicidio culposo, cuando se juzga en sede penal, un caso de "mal praxis" médica. En el mismo sentido esbozado líneas atrás, estima la Sala que este tipo de infracciones - dentro del régimen de mercado de valores-, resulta razonable, en el tanto busca evitar el incumplimiento de las obligaciones que pongan en peligro y traicionen la confianza en que descansa ese tipo de relación, - como sería el caso de apartarse de las directrices dictadas por el propio cliente o incumplir reglas elementales que rigen el quehacer profesional de quienes intervienen en el mercado de valores. "De ahí que, de conformidad con la jurisprudencia que cita esta Sala, el problema que plantea el accionante debe quedar resuelto sin agotarse en la delimitación del alcance del principio de legalidad, en su sentido material y de alcance absoluto, como es la imposición de sanciones por incurrir en conductas ilícitas solo descritas en la ley. También debemos entender ese principio desde un punto de vista formal, en el sentido de que existirán otras sanciones que no estarán necesariamente descritas en la ley, pero que forman parte de un sistema de fuentes donde el principio de legalidad y la potestad reglamentaria se conjugan, para lo cual basta que exista suficiente cobertura normativa. Consecuentemente, el régimen jurídico disciplinario establecido en el inciso e) del artículo 144 del Código Notarial no es inconstitucional, aún cuando no pueda inferirse de la disposición normativa impugnada cuáles son los deberes y obligaciones concretas que se le impone al profesional en su función notarial, si existe suficiente cobertura legal o reglamentaria para determinarlos, es dable para el Estado imponer una sanción, mediante la valoración discrecional de las reglas por un Juez. Finalmente, en cuanto a la estructuración básica que debe contener una disposición sancionatoria, se resume en una proposición condicional de una conducta, por un sujeto activo y que al incurrir en ella, recibe una consecuencia específica. De ahí que esta Sala afirma que el artículo 144 inciso e) del Código Notarial encuentra su justificación en el ejercicio de la potestad sancionatoria inherente al Estado, a la que se encuentran sometidos los notarios públicos (sujetos activos de la conducta), quienes al incumplir (verbo) una conducta específica (dejar de observar deberes y obligaciones sobre la forma de ejercer la función notarial), serían impuestos de una suspensión de uno a seis meses (sanción disciplinaria). “