Resolución 00608-2012

Con base

en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció

proceso de conocimiento, cuya pretensión fue ajustada en la audiencia

preliminar, para que en sentencia se declare: “

Con lugar

la demanda, anulando el artículo 3.3.28 de la sesión ordinaria 15-2008, de la Junta

Directiva del Consejo de Transporte Público, celebrada el 28 de febrero de 2008

y reconociendo y/o restableciendo la concesión del taxi placas TH 632 a favor

de su representado.

Se condene al demandado Consejo de Transporte

Público, al pago de los daños y perjuicios ocasionados al tenor de lo dispuesto

en el numeral 122 inciso m) ii) del Código Procesal Contencioso

Administrativo."

Los

apoderados de los entes demandados contestaron negativamente e interpusieron

las excepciones de falta de derecho y demanda defectuosa (ésta fue rechazada en

audiencia preliminar).

El licenciado Rivera

Mesén expresó la negativa estatal por conciliar por lo que se prescindió de

dicho trámite.

Al ser

las  9 horas 15 minutos del 6 de diciembre de 2010, se efectuó la

audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los

representantes de ambas partes. En esta se aclaró la pretensión. El Juez Felipe

Córdoba Ramírez declaró el asunto como de puro derecho, por lo que fue remitido

a la Sección Sexta del Tribunal.

El

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por las Juezas

Cynthia Abarca Gómez y Marianella Álvarez Molina y el Juez Otto González

Vilchez, en sentencia no. 044-2011-VI de las 14 horas 30 minutos del 21 de

febrero de 2011, resolvió: “Se acoge la excepción de falta de derecho

opuesta por el Estado y el Consejo de Transporte Público. En consecuencia, se

declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se condena a Rubén Andrés

Herrera Rodríguez al pago de ambas costas de este proceso.”

El representante del actor formula recurso de casación indicando las razones

en que se apoya para  refutar la tesis del Tribunal.

En los procedimientos ante esta Sala se han observado las

prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado González Camacho

El Consejo de

Transporte Público (en lo sucesivo CTP) inició un procedimiento administrativo

contra el señor Rubén Andrés Herrera Rodríguez, quien era adjudicatario de la

placa de taxi TH-632 en el cual se ordenó la “caducidad” de la concesión. Ello,

por cuanto se le imputó el incumplimiento del artículo 48 de la Ley no. 7969 y

de las obligaciones adquiridas en el contrato de concesión y en el cartel de

licitación. Mediante el artículo 3.3.28 de la sesión ordinaria 15-2008, se

canceló la mencionada concesión de servicio público por “la no prestación

personal del servicio de transporte remunerado de personas” debido a que se

tuvo por demostrado que se encontraba fuera del país. Inconforme, impugnó en

sede administrativa la decisión, la cual fue confirmada por el Tribunal

Administrativo de Transporte. Ante ello, interpuso este proceso contra el CTP y

el Estado, cuya pretensión es, de acuerdo al escrito de demanda y al ajuste

realizado durante la audiencia preliminar, la nulidad de la resolución del CTP,

así como el reconocimiento de los daños y perjuicios ocasionados. Tanto la

representación estatal como la del CTP se opusieron. La segunda formuló la

defensa previa de demanda defectuosa (rechazada en la audiencia preliminar) y

ambas alegaron falta de derecho, la cual fue acogida por el Tribunal,

declarando sin lugar la demanda con la condena al actor al pago de ambas

costas, quien acude ante esta instancia extraordinaria.

El recurrente plantea

un único agravio en el cual hace un recuento de algunos aspectos

fácticos de la controversia, reiterando una serie de hechos que fueron aducidos

en la demanda. Afirma que por una denuncia interpuesta por la Dirección de

Asuntos Jurídicos del CTP en setiembre de 2005, se inició un procedimiento en

setiembre de 2007, el cual concluyó en febrero de 2008, y notificado en abril

de ese mismo año. En su criterio, se evidencia un actuar irregular que le causa

indefensión, al transgredirse los artículos 39 y 41 constitucionales, los

numerales 129, 214, 220, 221, 223, 258, 261 siguientes y concordantes de la Ley

General de la Administración Pública (en adelante LGAP) así como las

disposiciones 11, 19 y 43 de la Ley no. 7969. Estos últimos, agrega, en tanto

disponen que los procedimientos sancionatorios se tramitarán conforme a la

LGAP. Aduce, se cercena un derecho adquirido y no se le permite laborar, pues

en forma arbitraria y antojadiza, el procedimiento duró dos años y cinco meses

desde el conocimiento del presunto hecho hasta la notificación del acto final;

dos años entre la denuncia y el inicio del procedimiento; y siete meses desde

el dictado de la apertura hasta el acto final. Ello, dice, demuestra “la

ilegalidad, el abuso y desviación de poder del demandado”. La paralización

se dio, expone, por responsabilidad de la Administración, la cual dejó de

gestionar el asunto, por lo que caducó de conformidad con el numeral 340 de la

LGAP. Se refiere a la finalidad del instituto y señala que esta es de orden

social, por seguridad jurídica, ya que de lo contrario el Estado podría contar

con un tiempo indefinido para decretar actos en contra de los particulares.

Menciona en apoyo de su tesis un voto de la Sala Constitucional, del cual

transcribe un extracto. Arguye, resulta irregular, arbitrario e improcedente

que la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP, actuando como órgano consultivo,

sea denunciante, cuando además es parte como órgano director y recomienda las

resoluciones a los recursos ordinarios interpuestos. Recrimina, actúa como juez

y parte, lo que vulnera el debido proceso y lo dispuesto en el artículo 42 de

la Constitución Política. Se desconoce, indica, las causales de inhibitoria y

recusación estipuladas en los artículos 230, siguientes y concordantes, de la

LGAP, así como en el Código Procesal Civil. Cita como normas quebrantadas los

numerales 129, 158, 166, 220 y 223 de la LGAP. Endilga al Tribunal realizar un

análisis poco objetivo de los artículos 340 y 261 de dicho cuerpo normativo, y

critica la alusión a lo dispuesto en la disposición 329, sin aplicar las reglas

de la caducidad. En otro orden de ideas, manifiesta, la Ley no. 7969 establece

que la carga de la prueba le corresponde a la Administración, la cual nunca

demostró que el actor hubiese dejado de brindar el servicio de concesión, por

lo que no ha acreditado un incumplimiento, ya que no admite la aplicación de

presunciones. Por último, cuestiona, no se debe dejar de lado la falta de

legitimación con que actuó el CTP, la cual no ha sido valorada en el presente

proceso.

El casacionista

plantea en forma conjunta diversos argumentos, sin una adecuada distinción

entre un reproche y otro, sin embargo, resulta claro que, en el fondo, realiza

dos cuestionamientos, a saber, que el procedimiento administrativo se paralizó

por más de seis meses por lo que operó la caducidad y que la participación de

la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP constituye un vicio que genera la

nulidad de lo actuado, por ende, estos se analizarán en forma independiente. De

igual forma, cabe aclarar que la afirmación expuesta en el sentido de que la

Administración en ningún momento demostró un incumplimiento por parte del

actor, se trata de una mera inconformidad genérica, carente de fundamentación

fáctica o jurídica, motivo por el cual no se ingresará a su análisis.

Previo a la valoración

de los argumentos del recurrente, es preciso referirse al tema de la falta de

legitimación que se alega respecto del CTP. Si bien este punto no fue alegado

durante la tramitación del proceso, en la medida en que atañe a uno de los

presupuestos de fondo de cualquier sentencia estimatoria, se torna necesario

referirse al punto. Dicho órgano, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y

Transportes, ostenta personalidad jurídica instrumental para el ejercicio de

las competencias relacionadas con la materia del transporte público. Lo

anterior de conformidad con el artículo 5 de la Ley 7969. Desde la óptica

procesal, esto implica que, en atención a lo estipulado en el numeral 12.2 del

Código Procesal Contencioso Administrativo, existe un litisconsorcio pasivo

necesario, de carácter legal, que abarca tanto al órgano con personalidad

jurídica instrumental como al ente u órgano del Estado al cual se encuentre

adscrito, por lo que ambos deben concurrir como parte demandada al proceso.

Sobre este tema, puede consultarse la resolución de esta Sala no.

1202-A-S1-2009 de las 11 horas 10 minutos del 19 de noviembre de 2009.

Asimismo, en la especie, resulta igualmente aplicable lo dispuesto en el inciso

sétimo de dicha norma, el cual establece que cuando exista un recurso

administrativo no jerárquico (como sería el formulado ante el TAT), se deberá

tener como parte demandada al Estado o a la entidad (o en este caso órgano con

personalidad jurídica instrumental) que dictó el acto impugnado, cuando este

fue confirmado. Así la cosas, ambas normas, no solo legitiman desde la óptica

procesal, sino que además exigen la participación del CTP.

En lo que atañe a los

agravios formulados, en primer término, es menester analizar si operó la

caducidad del procedimiento alegada y que el inconforme, aduce, fue mal

apreciada por los juzgadores de instancia. Ahora bien, en atención al conteo de

plazos realizado en el recurso, el cual parte de la comunicación realizada por

la Dirección de Asuntos Jurídicos en el que se pone en conocimiento del órgano

competente acerca de eventuales irregularidades en algunas concesiones,

conviene distinguir entre caducidad de la acción y caducidad del procedimiento.

La primera se relaciona con la dimensión temporal de la competencia para su

ejercicio en un caso concreto (artículo 63 de la LGAP), esto es, el tiempo

máximo dentro del cual se puede iniciar el procedimiento.  Cabe aclarar

que no se trata de la extinción de la potestad, la cual es irrenunciable,

intransmisible e imprescritible (artículo 66 de la LGAP), sino únicamente de

una limitación en cuanto a su ejercicio respecto del sujeto a quien favoreció

la caducidad. La segunda, por su parte, constituye el mecanismo mediante el

cual se sanciona una inercia en la tramitación de un procedimiento y que

habilita el archivo del asunto. Este último instituto (y sobre el cual versa la

objeción del recurrente) se encuentra regulado en el numeral 340 de la LGAP, y

que fue reformado mediante la Ley no. 8508. En lo que interesa para el caso

concreto, de la norma anterior, tanto en la redacción vigente antes del 2008

como de la actual, se extrae que para que opere la caducidad, se deben dar los

siguientes requisitos: a) paralización del procedimiento; b) que esta sea por

un plazo superior a los seis meses; c) que no haya recaído resolución final. El

cuarto requerimiento atañe a que la inercia sea imputable a quien gestionó el

procedimiento, existiendo en este punto una sutil diferencia entre ambas

versiones de la norma, aunque mediante voto 34-F-S1-2011 de las 8 horas del 20

de enero de 2011 se indicó que incluso con la redacción anterior, la solución

debía ser la misma por integración del ordenamiento. En la especie, el

recurrente alega que la inercia acusada excedió el plazo fijado en el precepto

recién comentado; no obstante, dicha irregularidad no se presentó. Como se

adelantó, la caducidad que se valora surge ante una omisión de gestionar el

avance del procedimiento, por lo que es necesario analizar la secuencia de los

actos de trámite y del acto final. Así, el procedimiento dio inicio con el auto

de apertura o intimación, dictado el 21 de agosto de 2007, la audiencia oral y

privada se realizó el 17 de setiembre de ese mismo año, la recomendación del

órgano director fue sometida a conocimiento del órgano decisor el 22 de octubre

de 2007 y la resolución final fue emitida el 28 de febrero de 2008 y comunicada

el 24 de abril de ese mismo año. A partir del anterior recuento, queda claro,

tal y como lo señaló el Tribunal, que no se dan los presupuestos necesarios

para la caducidad del procedimiento, ya que en ningún momento el expediente se

paralizó por un término superior a los seis meses. De hecho, obsérvese que

entre la celebración de la audiencia y el acto final transcurrieron poco más de

cuatro meses, por lo que no se excede el umbral previsto en el numeral 340 de

la LGAP para que opere la caducidad. El recurrente toma como punto de partida

para el cómputo del plazo lo actuado por la Dirección de Asuntos Jurídicos, sin

embargo, dichas actuaciones anteceden el inicio formal del procedimiento, aún y

cuando desde diciembre de 2005, la Junta Directiva del CTP ordenara iniciar el

procedimiento (hecho probado número 6 el fallo cuestionado). Así las cosas, si

bien existió una inercia considerable entre la fiscalización realizada y el

inicio de las actuaciones sancionatorias, lo cierto es que ello tendría

relevancia desde el punto de vista de la caducidad de la acción o la

prescripción de la falta, mas no la caducidad del procedimiento, único aspecto

cuestionado en el proceso y en el recurso. Aunado a lo anterior, y si bien no

es un tema relacionado directamente con la caducidad, conviene señalar que el

hecho de sobrepasar el plazo de dos meses fijado en el artículo 261 de la LGAP

para tramitar el procedimiento ordinario no supone, per se, la nulidad de lo

actuado. En ese sentido, lleva razón el Tribunal cuando afirma: “El cotejo

de las fechas permite establecer que aunque la conducta administrativa final

fue dictada fuera del plazo impuesto por el ordenamiento jurídico, lo cierto es

que de conformidad con el numeral 329 ibídem, ese retraso de ninguna manera

genera nulidad de lo actuado. A lo sumo, en caso de que se demostrara que

existió un retardo injustificado por parte del órgano director, produciría

responsabilidad disciplinaria y/o patrimonial de sus integrantes (lo que no es

objeto de este proceso ni se ha acreditado).” Esta Sala comparte el

criterio externado, en aplicación, además, de lo preceptuado en el numeral 223

de la LGAP. Esta disposición  establece que únicamente generará nulidad de

lo actuado el incumplimiento de aquellas formalidades que generen indefensión o

que tengan la virtualidad de incidir en la decisión final. Con base en lo

anterior, resulta claro que la inconformidad analizada deberá rechazarse.

En el segundo reproche

alega que la participación de la Dirección de Asuntos Jurídicos como

denunciante y como órgano director genera la nulidad de lo actuado. Sobre el

particular, es preciso señalar que la figura del denunciante se identifica con

un tercero, afectado o no, que pone en conocimiento de una Administración

Pública, un hecho que considera antijurídico. Ahora bien, no necesariamente

quien da la noticia de lo acontecido es parte en el procedimiento, esto

dependerá de su vinculación con la falta y si el resultado del eventual

procedimiento  que se instaure contra el denunciado (lo dispuesto en el

acto final) pueda incidir en su esfera jurídica (acrecentándola o

restituyéndola), tal y como lo preceptúa el artículo 275 de la LGAP. Ahora

bien, en el presente caso, la participación inicial de la Dirección de Asuntos

Jurídicos,como órgano del CTP, se dio al informar al órgano competente acerca

de eventuales irregularidades que detectó en el marco de sus competencias, es

decir, dado que al CTP le corresponde la fiscalización de las concesiones de

taxi, y en la medida en que la Dirección de Asuntos Jurídicos es un órgano de

este, no puede ser considerado un

En este sentido señalan con acierto

los juzgadores de instancia: “El hecho de que la Asesoría Jurídica hubiera

puesto en conocimiento de la Junta Directiva del CTP la existencia de las

presuntas irregularidades y luego fuera nombrado órgano director, en nada

invalida el procedimiento. Nótese que el inferior (en ese caso la Asesoría

Jurídica) se limita a trasladar un informe producto del ejercicio de sus

labores de fiscalización y verificación al jerarca competente para que sea éste

[sic] quien determine la procedencia o no de abrir un el [sic]

procedimiento administrativo. Luego la decisión de apertura de procedimiento y

de nombramiento del instructor recayó, en forma exclusiva, en la Junta

Directiva del CTP.” Tal y como se indica, lo cierto es que la actuación

previa en nada limita para que dicho órgano sea designado como director del

procedimiento. En lo que atañe al alegato de que la Administración actúa como

juez y parte, lo cierto es que es a esta a quien el ordenamiento jurídico le

otorgó la competencia para dejar sin efecto una concesión, y en ese tanto, se

encuentra igualmente habilitada para la tramitación del expediente que al

efecto se debe llevar, pudiendo delegarse dicha tarea en el órgano director.

Finalmente, en cuanto a una eventual causa de inhibitoria o de recusación, debe

señalarse que la circunstancia alegada no se encuentra dentro de los supuestos

regulados en el numeral 230 y siguientes de la LGAP.

Por las razones

expuestas en los considerandos anteriores, lo procedente es rechazar el

recurso. De conformidad con lo estipulado en el artículo 150.1 del Código

Procesal Contencioso Administrativo, las costas deben ser impuestas a quien

incoó este mecanismo extraordinario de impugnación.