Resolución 00352-2012

Con base en los hechos que expuso y

disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento,

para que en sentencia se declare: “… PRIMERO: […]

la nulidad del acuerdo en firme J.215 de la sesión ordinaria No. (sic)

16-2009, tomado por la

Junta Administrativa de Registro Nacional, por ser este

acuerdo violatorio del principio de legalidad, reserva

de ley, racionalidad  y proporcionalidad, que rigen el derecho público y

por ende se anulen los aranceles fijados en ese acuerdo.

SEGUNDO:

Que se condene a la

Junta Administrativa de Registro Nacional y solidariamente al

Estado al pago de las costas procesales y personales del presente proceso.”

2.-

Los representantes de el Estado y la Junta Administrativa

contestaron negativamente. El primero opuso las excepciones de falta de legitimación

pasiva y de derecho. Asimismo expresó

su negativa a conciliar. La codemandada Junta no formuló excepciones.

Al ser las 13 horas 30 minutos del 08 de junio de 2010, se

efectuó la audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra

los representantes de las partes.

El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

integrado por las juezas Cristina Víquez Cerdas, Lilliana Quesada Corella e

Ileana Sánchez Navarro, en sentencia oral no. 2653-2010 de las 08 horas 30

minutos del 22 de julio de 2010, resolvió: “Se rechazan las defensas de

falta de legitimación activa y de falta de derecho. Se declara con lugar la

demanda y se anula el acuerdo N° (sic) J215 adoptado por la Junta Administrativa

del Registro Nacional en sesión ordinaria N° (sic) 16-2009, de dieciséis

horas cincuenta minutos del veintitrés de abril del año dos mil nueve y se

condena a ésta al pago de ambas costas de esta acción. Se exime al Estado del

pago de las costas personales y procesales….”

5.-

Las codemandadas formularon recurso

de casación indicando las razones en que se apoyan para  refutar la tesis

del Tribunal.

6.-

En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de

ley.

Redacta

la magistrada León Feoli

El

señor M. manifestó en la demanda origen de este proceso, que el 23 de abril del

año 2009, la

Junta Administrativa del Registro Nacional (la Junta en lo sucesivo), tomó

el acuerdo en firme J215 en la sesión ordinaria no. 16-2009, mediante el cual

dispuso incrementar las tarifas de los diferentes servicios que brinda. El 30

de abril de ese año, aseguró, a través de la directriz registral

DGRN-0001-2009, se puso en conocimiento público el aumento descrito. El

acuerdo, fue publicado en el diario oficial, el 18 de mayo de 2009, y a partir

del 3 de junio de ese año, se empezaron a cobrar las nuevas tarifas. Arguyó, la

modificación de los aranceles violenta el principio de legalidad, de reserva de

ley, de racionalidad y proporcionalidad, dado que, en su criterio, el artículo

12 de la Ley de

Creación del Registro, no facultaba a la Junta a modificar los servicios ordinarios que

presta; y porque además, su competencia se encontraba limitada por los

aranceles existentes. Agregó, el legislador no facultó a la Junta para que modificara

los aranceles establecidos en la

Ley de Aranceles del Registro Público (Ley no. 4564). Esa

materia, afirmó, solo podía ser modificada por una ley de la República, por lo cual,

el Registro, vulneró el principio de reserva de ley. Recriminó, el aumento es

desproporcionado en comparación con los aranceles establecidos en la Ley 4564. Tampoco el acuerdo,

alegó, se encuentra fundamentado sobre las razones que motivaron a realizar el

aumento. En razón de lo expuesto, demandó a la Junta Administrativa

del Registro Nacional y al Estado, para que en sentencia se declare la nulidad

del acuerdo J215 y se condene al pago de ambas costas del proceso. En audiencia

preliminar, adecuó sus pretensiones y las limitó únicamente a la nulidad del

punto c del acuerdo, en lo que atañe a los informes registrales y a las

certificaciones. El Estado y la Junta Administrativa contestaron de manera

negativa. El primero opuso las excepciones de falta de: legitimación pasiva y

derecho. El Tribunal rechazó ambas excepciones y declaró con lugar la demanda. En

consecuencia, anuló en su totalidad el acuerdo no. J215 adoptado por la Junta en sesión ordinaria

no. 16-2009 del 23 de abril de 2009 y la condenó al pago de ambas costas del

proceso. Disconforme con lo decidido, las co-demandadas presentaron recurso de

casación por violación de normas procesales y sustantivas, el cual fue admitido

por esta Sala en auto de las 15 horas 27 minutos del 14 de diciembre de 2011.

Recurso

de casación por violación de normas procesales

Recurso

del Estado

Como

primer motivo de esta naturaleza, acusa, el Tribunal vulneró las normas

relativas a la emisión y redacción de las sentencias, ya que el canon 130 del

Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) dispone, que la

sentencia que anule un acto administrativo de alcance general deberá ser

emitida por escrito, por lo que se configura la causal de nulidad establecida

en el artículo 137 inciso g). Argumenta, de conformidad con la pretensión

fijada por el actor durante la audiencia preliminar, el objeto del proceso es

que se declare la nulidad del acuerdo no. J215 de la sesión ordinaria no.

16-2009 tomado por la

Junta Administrativa del Registro Nacional en torno al

aumento de las tarifas de los informes registrales y las certificaciones que se

cobran a los usuarios (publicado en la Gaceta no. 94 del 19 de mayo de 2009). Por este

motivo, arguye, la sentencia debió emitirse por escrito. Articula, es claro que

se trata de un acuerdo de alcance general y no limitado únicamente al actor. Con

lo anterior, afirma, también se vulneró el ordinal 83 del Reglamento Autónomo

de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa y Civil de Hacienda (el Reglamento). En el segundo

agravio, recrimina violación al principio de congruencia, ya que los juzgadores

emitieron pronunciamiento sobre una pretensión que no fue la fijada en

definitiva por el actor.  En su criterio, la sentencia anuló aspectos del

acuerdo J215 de la

Junta Directiva del Registro Nacional que fueron excluidos

del objeto del proceso por la parte actora. Explica, de conformidad con los

artículos 90 inciso 1 y 95 inciso 1 del CPCA, la pretensión de la demanda fue

modificada durante la audiencia preliminar. El actor, afirma, limitó la

impugnación del acuerdo, únicamente a las dos primeras líneas del apartado “c”,

referidas a los informes registrales y a las certificaciones, señalando que no

estaba interesado en incluir dentro de la impugnación, los demás apartados del

acuerdo, ni los otros ítems del punto c. Resalta, el acto anulado, también se

refiere a temas no relacionados directamente con el incremento de tarifas,

tales como la eliminación del servicio de impresión de pantalla de las

diferentes oficinas y las negociaciones de la Junta Administrativa

del Registro Nacional sobre el Proyecto Portal de Servicios Internet, aspectos

que nunca fueron impugnados o discutidos por el actor durante el proceso

contencioso administrativo. Sin embargo, protesta, el Tribunal dispuso la

nulidad de todo el acuerdo, resolviendo en “extra petita”, conculcando

el principio de congruencia de las sentencias, y con ello, el debido proceso,

específicamente por violación del contradictorio y del derecho de defensa. Cita

jurisprudencia de esta Cámara en respaldo de su alegato. Reclama, al incluirse

aspectos que no fueron debatidos durante el proceso, se está impidiendo al

Estado ejercer la defensa sobre esos aspectos. Agrega, tampoco puede considerarse

que la nulidad de todo el acuerdo se produzca en aplicación del artículo 122

inciso k) del CPCA, por dos razones concretas: a) la resolución no

indica que está anulando de oficio, por ende, la sentencia estaría ayuna de

motivación como lo establece el cardinal 57 y 137 inciso d) ibídem. b)

Los aspectos excluidos expresamente por el actor no guardan relación con el

asunto debatido. Resalta, existe una falta de conexidad en el caso de las

placas metálicas de automóviles, puesto que existe normativa de rango legal que

faculta y establece el mecanismo para actualizar el costo del servicio que

presta el Registro Nacional por la confección.

Recurso

de la Junta

Administrativa del Registro Nacional

III.-

Como único agravio de esta índole, alega, falta de congruencia entre las

pretensiones y la sentencia. Apunta, dentro de los deberes y poderes del juez

se contempla el principio procesal de congruencia, el cual señala que el límite

de la sentencia lo constituye la demanda, por lo cual, se les prohíbe a los

jueces hacer pronunciamientos sobre cuestiones no debatidas ni pretendidas por

las partes, según lo establecido por los preceptos 153 y 155 del CPC. Censura,

el actor trabó la litis en la audiencia preliminar, señalando que únicamente

solicitaba la anulación de los aspectos relacionados a los informes y

certificaciones registrales del acuerdo J215; sin embargo, el Tribunal resolvió

anular la totalidad de dicho acuerdo, con lo cual, manifiesta, concedió algo no

pretendido por el actor incurriendo en extra petita.

En

el primer agravio de naturaleza procesal, la representante del Estado, aduce

que la sentencia final debió emitirse por escrito y no de forma oral, de

conformidad con lo establecido en los artículos 130 del CPCA y 83 del

Reglamento. Sobre el particular, debe resaltarse que a partir del modelo de

proceso que adopta el CPCA, con una línea de oralidad parcial, así como de

diferentes disposiciones en su articulado y en el Reglamento Autónomo de

Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa y Civil de Hacienda, aprobado por la Corte Plena, no

siempre debe mediar una sentencia escrita. De interés, el canon 57 del Código

de cita, que se ubica dentro del capítulo I “Normas aplicables a todos los

procesos”, del Título V “Actividad Procesal”, expresamente

establece: “Toda resolución dictada en cualquiera de las

etapas del proceso, sea oral o escrita, deberá estar debidamente motivada.”.

Aún y cuando se tome posición de que la expresión “sea oral o escrita”,

está referida a las resoluciones que se emitan en diferentes etapas del proceso

y no propiamente a la sentencia, cierto es que el precepto se limita a

calificar la forma del dictado, sin diferenciar el tipo de resolución que

trate, al señalar; razón de la norma, que “…deberá estar debidamente

razonada”. Lo anterior, a partir del razonamiento lógico de que lo

que interesa es que se motiven. Incluso, nótese como el numeral 111 ubicado en

el capítulo VII “Juicio Oral y Público”, del Título V, no dispone de qué

manera debe dictarse la sentencia, por lo que ante esa presunta omisión,

procede aplicar ese principio. Por su parte, el Reglamento Autónomo de

Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa y Civil de Hacienda, dispone en el numeral 83 “De la forma y

contenido de la sentencia”, ubicado en el Capítulo III “Del

funcionamiento del Tribunal” del Título II “Disposiciones específicas”.

Establece “1) La sentencia será dictada en forma oral,

consignándola debidamente en los medios tecnológicos correspondientes que posea

y disponga el Poder Judicial. Cuando sea estrictamente necesario podrá dictarse

en forma escrita.//Cuando resulte imprescindible transcribirla para su

ejecución, sólo se consignarán los aspectos necesarios. …” (El

subrayado no es del original). En otras palabras, la forma contemplada para el

dictado de la sentencia en términos generales es la oral. Sin embargo, del

análisis del Código se desprende que en al menos cinco casos, el legislador,

expresamente dispuso lo contrario: a) artículo 92, inciso 5, que refiriéndose

a lo que interesa, literalmente dice: “...en este caso, deberá

consignar, por escrito, el texto íntegro del fallo, en el plazo de los

cinco días posteriores a la realización de la audiencia.” (El

subrayado no es del original); b) canon 130 inciso 3), referido a los

efectos de la sentencia anulatoria de un acto administrativo de alcance

general, respecto de la cual, por los efectos que produce, una vez firme debe

ser “…publicada íntegramente en el diario oficial La Gaceta, …” (El

subrayado no es del original); c) numeral 149 inciso 2), respecto de la

sentencia en casación cuya redacción tenga una particular complejidad, impone

el deber de comunicar el “…contenido total.” de la

sentencia. Lo anterior, también es aplicable en el supuesto del inciso 3) de

esa norma; d) precepto 153 inciso 3), referido al recurso de casación en

interés del Ordenamiento Jurídico, que establece el deber de publicar la

sentencia que se dicte “…en una sección especial del diario

oficial La Gaceta

…”; e) ordinal 154 referente al recurso extraordinario de revisión

(así lo ha considerado esta Sala en los votos no. 206-2009 de las 16 horas 20

minutos del 26 de febrero de 2009 y 380-2009 de las 9 horas del 20 de abril del

mismo año). Dados los efectos erga omnes de la sentencia anulatoria de un acto

administrativo de alcance general, se dispuso que debía

ser publicada íntegramente en el diario oficial La Gaceta. La lógica

indica, que por razones prácticas y por los efectos que tiene, sea

indispensable el respaldo por escrito del fallo. Sin embargo, en el sub

exámine, esta Sala considera que el hecho de que la sentencia haya sido dictada

de forma oral, no es un motivo para su anulación y reenvío como lo articula la

representante del Estado, ya que no se trata de uno de los supuestos de nulidad

que contempla el artículo 137 inciso g) del Código de la materia. El fallo en

sus elementos esenciales se encuentra debidamente estructurado; entendiéndose

por elementos esenciales: hora y fecha, encabezado, resultandos, considerandos

con hechos probados y no probados esenciales, su fundamentación, tratamiento de

las excepciones opuestas y su parte dispositiva con referencia a las

pretensiones esgrimidas por el demandante. Si la norma previó para la emisión

de la sentencia la forma escrita, no lo hizo bajo pena de nulidad, sino, como

se indicó, para facilitar sus efectos posteriores, como lo son: su publicación

y publicidad. Así debió respetarlo el Tribunal. Empero, la falta de escritura,

no es óbice para que los juzgadores emitan copia escrita de la sentencia aquí

cuestionada. Es evidente que las anteriores situaciones, que a la postre, en el

caso concreto no causan por sí mismas una nulidad, ni resultaron determinantes

respecto de la forma en que se resuelve este asunto, requieren ser advertidas

por esta Sala, con el propósito de que de la mano de la consolidación exitosa

de un nuevo proceso, no se dejen de lado aspectos cuyo cumplimiento y atención,

fortalecen el principio de seguridad jurídica. Por este motivo, se le ordena al

Tribunal emitir por escrito la sentencia, con la finalidad de que esta sea

íntegramente publicada como lo dispone el cardinal 130 del CPCA. Se llama la

atención sobre este punto, dado que detrás de esta exigencia, existe un

objetivo específico que no se puede desatender fácilmente, sea la seguridad, la

publicidad o la protección del derecho de defensa. Tampoco se vulnera lo

dispuesto por el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa y Civil de Hacienda, ya que, como se expuso, esta norma

contempla expresamente, la forma como deben dictarse las sentencias dentro del

proceso contencioso actual. En este tanto, el artículo 47 dispone: “Del

dictado y comunicación de las sentencias.

Concluida la audiencia oral, se

convocará a las partes para la comunicación integral de la sentencia, o de su

parte dispositiva, según corresponda, de conformidad con el artículo 149 CPCA. La

sentencia será dictada en forma oral, consignándola debidamente en los

medios tecnológicos correspondientes que posea y disponga el Poder Judicial. Cuando

sea estrictamente necesario podrá dictarse en forma escrita. En el

primer supuesto, las partes tendrán derecho a solicitar una copia del respaldo

oficial en forma inmediata, sin que ello suspenda o interrumpa el plazo

establecido para los recursos pertinentes…”. En esta línea, el cardinal 83

ibídem refiere: “De la forma y contenido de la sentencia.

La sentencia será

dictada en forma oral, consignándola debidamente en los medios tecnológicos

correspondientes que posea y disponga el Poder Judicial. Cuando sea

estrictamente necesario podrá dictarse en forma escrita…”. A la luz

de lo expuesto, estima esta Sala que el Reglamento potencia la oralidad del

fallo, y solo de manera residual “cuando sea estrictamente necesario” obliga a

que sea escrito. En esta última hipótesis, debe considerarse los casos en que

la ley lo dispone de esa manera, tal y como sucede en la especie, en que se

está frente a la anulación de actos administrativos de alcance general, y que

para facilitar su publicidad, deben proceder como lo dispone la norma de

referencia. Pese a lo anterior, se reitera, el legislador no sanciona esa

omisión con nulidad, por lo que el primer reparo no es de recibo.

V.-

Ambas recurrentes recriminan, la sentencia incurrió en incongruencia, violación

del debido proceso y del derecho de defensa, al otorgar extremos que fueron

expresamente excluidos del objeto del proceso. La incongruencia, conforme lo ha

reiterado esta Sala, se produce cuando existe una evidente contradicción entre

las pretensiones de los litigantes y lo resuelto en la parte dispositiva de la

sentencia; no entre las consideraciones de la sentencia y lo resuelto en la

parte dispositiva. Con la nueva legislación procesal contenciosa administrativa,

tal premisa ha sido relativizada. Ello por cuanto, en virtud de los poderes

otorgados al juzgador, las pretensiones aducidas en la demanda pueden sufrir

variaciones tanto en la audiencia preliminar, cuanto en la de juicio (artículos

90 inciso 1 b) y 95 ibídem); además, de conformidad con el canon 122 ejúsdem,

se dan una serie de pronunciamientos de carácter oficioso (véanse al respecto

los fallos nos. 819-A-2008 de las 10 horas 45 minutos del 4 de diciembre de

2008, 288-S1-F-09 de las 10 horas 20 minutos del 20 de marzo  de 2009 y

947-F-S1-2009 de las 14 horas 18 minutos del 10 de setiembre de 2009). En

consecuencia, en su análisis, debe tenerse presente lo indicado. En el sub

lite, las casacionistas se fundamentan en el hecho cierto de que en la audiencia

preliminar (minuto 25), el actor limitó la impugnación del acuerdo J215,

únicamente a las dos primeras líneas del apartado c referentes a los informes

registrales y a las certificaciones, sin embargo, el Tribunal, dispuso la

nulidad de todo el acuerdo (folio 93). No obstante, debe resaltarse que el

acuerdo fue anulado por falta de motivación, hecho que indefectiblemente, en

aplicación del numeral 122 del CPCA permitía a los jueces su anulación total. Conviene

aclarar en primer término, que el Tribunal tiene amplios poderes sentenciadores

con la finalidad de restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública.

Se busca que los jueces se pronuncien sobre todos los aspectos relacionados con

la conducta administrativa impugnada. Para lo que el juez contencioso, se

encuentra además autorizado, conforme al texto del inciso a) del ordinal 122

del Código de cita, de manera que en sentencia puedan: “Declarar la

disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y de

todos los actos o actuaciones conexos”. En ese sentido, al considerar el

Tribunal que el acuerdo como tal, carece de la motivación necesaria y por ende,

de un elemento esencial de validez como se analizará en los apartados

siguientes, en uso de sus poderes oficiosos dispuso su nulidad, sin que ello

provoque el vicio de “extra petita”. De por medio existen intereses generales,

que justifican las acciones tomadas por las juezas a la hora de anular actos

conexos o que involucren la conducta principal. Tampoco es necesario que la

sentencia indique expresamente que se está anulando de oficio, basta que

contenga la motivación necesaria sobre las razones por las cuales se anula el

acuerdo. En este entendido, el fallo es claro y se infiere con claridad, que

todo el acuerdo carecía de fundamentación y lo correspondiente era decretar su

nulidad absoluta. Así, el Tribunal dispuso: “En el caso bajo examen, el

acuerdo de la Junta

Directiva del Registro Nacional no. J173… y que resultó

posteriormente derogado por dicho órgano, en el acuerdo J215… se hacía una

referencia expresa a los oficios DF-RN-0252-2009 y DF-RN-0259-2009 que

consistían en los estudios realizados por la dirección financiera con la

finalidad de determinar las nuevas tarifas. Sin embargo este Tribunal observa

que la referencia indicada fue omitida en el acuerdo J215 que finalmente quedó

firme, pero además, que en los estudios aludidos se indican dos alternativas

para el incremento, por medio del índice de precios del Banco Central o

mediante la consideración del “costo por trámite”, más la modernización

institucional. Siendo esta última propuesta la que resultó acogida en el

acuerdo. Pero en este, no solo se omite como se dijo, hacer la referencia en

los informes mencionados, sino que además no se indican las razones por las

cuales se escogió una de las propuestas descartándose la otra, y finalmente, y

mas grave aún en los estudios realizados por el Departamento Financiero que le

sirve de fundamento, no se especifica qué elementos componen los costos del servicio,

ni como se determinó la cifra por dicho concepto. Y en el caso del rubro

relativo a la reinversión del capital, o modernización institucional, el

análisis de cita es absolutamente omiso y no indica de forma general y menos en

detalle, de donde se obtuvo el monto que conforma ese componente…” (grabación del dictado, a partir de las 8 horas 51 minutos

del 22 de julio de 2010). De lo anterior se concluye que el órgano decisor si

bien dispuso anular cuestiones excluidas de la pretensión original, lo hizo en

atención a lo dispuesto por la normativa de cita, que es en efecto una norma

imperativa, incluso para el juez, dispuesta en protección del interés y de los

usuarios del servicio público que presta el Registro, por lo que debe

entenderse que la habilitación legal es expresa, de ahí que la censura

planteada desde la óptica de la incongruencia resulte improcedente.

Recurso

de casación por violación de normas sustantivas

Recurso

del Estado

VI.-

Como único motivo de esta naturaleza, aduce, el Tribunal valora

indebidamente la prueba, concretamente el artículo 12 y el acuerdo J664 de la Junta Administrativa

del Registro Nacional, ambos de la sesión no. 44-2008 del 13 de noviembre del

2008; el artículo 10 y el acuerdo J173, de la sesión no. 14-2009 del 02 de

abril del 2009; el artículo 19 y el acuerdo J215, sesión no. 16-2009 del 23 de

abril del 2009; el oficio DF-RN-252-2009 del 31 de marzo de 2009; así como el

documento “Estudio de Costos para la Tarifa de los Servicios” y la declaración del

Lic. O., efectuada durante el juicio oral. Asevera, se vulnera indirectamente

los numerales 369 y 370 del Código Procesal Civil (CPC en lo sucesivo), que

otorgan el valor de plena prueba a los documentos públicos, así como los

preceptos 82 del CPCA, 56, 136, 158 y 160 de la Ley General de la Administración Pública

(en adelante LGAP). Comenta, los jueces llegan a dos conclusiones: a)

que no existe una explicación del por qué se desecha el sistema de índice de

precios como método para incrementar los montos de precios cobrados por la Junta del Registro Nacional;

b) que ni los informes técnicos elaborados por la Dirección Financiera,

ni los acuerdos adoptados por la Junta Administrativa,

explican la composición del incremento de precios; en suma que existe una

deficiente motivación del acto administrativo. No obstante, asegura, la Junta Administrativa

del Registro, sí determinó que utilizaría el modelo de costos y no el de índice

de precios para incrementar las tarifas que cobra. Así, en la sesión 44-2008

del 13 de noviembre del 2008, menciona, en el artículo 12, se conoce el oficio

DF-1299-2008 de fecha 27 de octubre de 2008, el cual contiene una propuesta

para incrementar el precio de los servicios no esenciales. Expresa, esa

propuesta fue rechazada en el acuerdo J644, en el cual se solicitó al

Departamento Financiero realizar un análisis de costos reales por servicios

(folios 39 y 40 del expediente de actas del Registro Nacional). Mediante oficio

DF-RN-0252-2009 del 31 de marzo de 2009, alega, se remitieron a la Junta los resultados del

estudio efectuado, o sea la orden de desechar el modelo de índice de precios y

formular la propuesta modificativa atendiendo el parámetro de costos. En su

juicio, la prueba aportada al proceso indica que la discusión en torno a si se

debía utilizar un modelo de costos o un modelo con índice de precios, sí fue efectuada por la Junta Administrativa.

De esta forma, alude, la relación de los hechos, específicamente el hecho

probado número uno, resulta errónea, pues no es conforme a la verdad real que

arroja el estudio del artículo 12 ni del acuerdo J664 de la sesión 44-2008. Por

otro lado, arguye, la sentencia  consideró que no se ha demostrado la

existencia de un estudio “detallado de costos como base para el incremento

de las tarifas”; yerro que se produce, a su entender, por una errónea

valoración de la prueba allegada al expediente, ya que el acuerdo J664 ordenó

la realización de un estudio técnico que determinara los costos reales de los

servicios brindados. En virtud de esa decisión, esgrime, se efectuó el “Estudio

de Costos para las Tarifas de los Servicios” elaborado a partir de la

cantidad de servicios brindados por el Registro Nacional (cuadros 1, 2, 3, 4,

5, 6, 7 del estudio), así como los costos asociados para brindar dichos

servicios, referidos a remuneraciones, servicios, materiales, transferencias

corrientes, egresos no presupuestarios. Continúa, una vez establecido el costo

unitario de los servicios, se le agregó un componente referido a la retribución

del capital invertido, que permite recuperar la inversión tecnológica que el

Registro ha efectuado para brindar estos servicios (oficio DF-RN-0252-2009). Advierte,

no se ha aportado ninguna prueba técnica que permita establecer que las conclusiones

expuestas en el Estudio resultan ajenas a la realidad. Apunta, el señor O., al

rendir su declaración, explicó la metodología utilizada, incluso en lo atinente

a los informes registrales y las certificaciones. Insiste, se ha demostrado la

existencia de un estudio técnico que analizó cada servicio brindado por el

Registro Nacional, estableciendo un costo aproximado por cada servicio y un

porcentaje de retribución de la inversión efectuada. Enfatiza, existió un

estudio de costos, el cual no ha sido cuestionado en cuanto a su bondad

técnica, por documento alguno presentado por la parte actora o producido como

prueba pericial en este proceso. Explica, son actuaciones que el señor O.

afirma haber efectuado, y que por lo tanto, están cubiertas por la presunción

de veracidad contenida en el artículo 370 del CPC. Acusa, analizada en conjunto

la prueba aportada, no resultaba posible llegar a la conclusión de que no

existía un estudio de costos que fundamentara el incremento de precios de los

servicios no esenciales que brinda el Registro Nacional. Recrimina, al analizar

la prueba, los juzgadores establecen que el acuerdo J215 no se encuentra

suficientemente motivado por no indicar los antecedentes técnicos que motivaron

la adopción del acto. Esta errónea apreciación de la prueba, aduce, generó la

falta de aplicación del cardinal 56 de la LGAP (lo cual produce su violación indirecta)

según el cual, las deliberaciones y acuerdos adoptados por los órganos

colegiados forman parte de la motivación del acto administrativo adoptado, y,

además, que esos actos administrativos no se producen necesariamente en una

única sesión. Asimismo, expresa, de acuerdo al cardinal 56 ibídem, la formación

de la voluntad del órgano colegiado se consigna en el acta de la sesión, la

cual incluye no sólo el acuerdo, sino las deliberaciones que a la vez

constituyen la motivación del acto administrativo. Como deliberaciones que son,

pueden ocurrir en diversas sesiones y no solamente en una sesión, como se

consigna en la resolución que aquí se impugna. La deliberación, manifiesta,

forma parte del procedimiento administrativo que debe seguirse para constituir

la voluntad colegial, la cual se plasma en el acta de la respectiva sesión,

acta que tiene un carácter de formalidad sustancial y no simplemente de

formalidad. Reprocha, al analizar las actas emanadas de la Junta Administrativa

del Registro Nacional, de conformidad con el canon 56 citado, el Tribunal debía

observar, no sólo la votación que se efectuó en el acuerdo J215, sino las

deliberaciones y discusiones que se realizaron a lo largo del trámite para la

aprobación del incremento de precios, actas que constituyen el procedimiento

administrativo seguido para la adopción de la decisión del órgano colegiado. Aclara,

en la sesión 16-2009 del 23 de abril de 2009, la Junta modifica el acuerdo

adoptado en la sesión 14-2009 (aprueba estudio basado en el modelo de costos),

sin alterar las deliberaciones y las decisiones allí contenidas, únicamente

para incorporar la fecha en que rige y para realizar una serie de aclaraciones.

Desde esa óptica, señala, no resulta posible analizar la motivación del acto

administrativo, revisando en forma aislada las actas en las que el órgano

colegiado tomó la decisión, sino que, al tratarse de un acto complejo, que debe

incluir todas las deliberaciones efectuadas (actas 44-2008, 14-2009 y 16-2009),

debía ser analizado en su conjunto y no aisladamente como se realizó en la

sentencia. Concluye, la inaplicación del numeral 56 ibídem, conduce a una

aplicación indebida de los artículos 158 y 166 de la LGAP, al establecer la

nulidad del acto administrativo por considerar la ausencia de motivación del

acto. Asimismo, critica, se produce un error al interpretar el artículo 136

ibídem, pues considera que el acuerdo J215 no se encuentra motivado,

considerando que la motivación debe ser encontrada en el texto del acuerdo

propiamente dicho, y no en las actas del órgano colegiado.

Recurso

de la Junta

Administrativa del Registro Nacional

En

la única censura de esta índole, arguye, indebida valoración de la

prueba, concretamente del “Estudio de Costos para las Tarifas de los

Servicios” elaborado por el señor O., Jefe del Departamento Financiero del

Registro, del cual se desprende, a su entender, el detalle de los costos

necesarios para la prestación de los servicios, así como la necesidad de

incluir una retribución al capital invertido a efecto de garantizar el adecuado

desarrollo de la actividad registral. El señor O., menciona, se refirió durante

el debate sobre la forma como se calcularon los incrementos mencionados,

empero, cuestiona, el Tribunal sorprendentemente consideró que el acuerdo se

encuentra sin la motivación exigida. Alega, la prueba testimonial ofrecida, demuestra

que el acto administrativo impugnado fue concebido con base en el estudio

técnico contable, lógico, cronológico y jurídico realizado por el Departamento

Financiero, así como por toda la documentación de trabajo que se encuentra

debidamente resguardada por ese Departamento.  Enfatiza, es imposible

publicitar todos los estudios, por lo cual, es importante que la documentación

que lo sustentó se encuentre al acceso del público. La extralimitación de la

competencia del Tribunal, asegura, podría ocasionar un inminente perjuicio que

afectaría la eficiencia del servicio que brinda el Registro. En virtud de los

motivos expuestos, considera, la sentencia incurre en equivocaciones materiales

en la apreciación de la prueba y además, tampoco valora principios fundamentales

propios del derecho como el de razonabilidad y proporcionalidad.

Los

planteamientos de los recurrentes tienen un eje común, por esta razón serán

conocidos en un solo apartado. Acusan indebida valoración del acervo probatorio

existente, que en su juicio, acredita que el acuerdo J215 se encuentra

suficientemente motivado. En virtud de la indebida valoración de esa prueba, la

representante del Estado aduce, incorrecta interpretación u omisión de una

serie de normas de la LGAP

(preceptos 56, 136, 158, 166), así como el canon 370 del CPC. La Junta por su lado, enfatiza

en la indebida valoración tanto del “Estudio de Costos para las Tarifas de

los Servicios”, así como del testimonio del señor O., Jefe del Departamento

Financiero del Registro, del cual se desprende, a su entender, el detalle de

los costos necesarios para prestar los servicios. No obstante para tratar los

cargos con mayor propiedad, esta Sala estima conveniente realizar una breve

referencia sobre la motivación de los actos administrativos.

Debe

recordarse que la existencia y validez de los actos administrativos se

encuentra sujeta a la presencia de varios elementos esenciales, establecidos

expresamente por el ordenamiento jurídico, a saber: materiales, referente a los

elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin,

contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la LGAP y 49 de la Constitución Política)

y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de

expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación

(artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su

adopción (artículos 214 y 308 de la

LGAP, y 39 y 41 de la Constitución). De interés para este asunto,

resulta la motivación del acto administrativo. En el voto no. 7390-03, de las

15 horas 28 minutos del 22 de julio de 2003, la Sala Constitucional

en relación con la motivación de los actos y resoluciones administrativas

determinó: " ... es una exigencia del debido proceso y

del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al

administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder

público…Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el

administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las

potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de

motivación de los actos administrativos se descubre así una función

supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las

consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio

de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos….La motivación del acto

administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la

sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el

administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las

cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda

afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos

subjetivos y la normativa que se le aplica”. En suma, la motivación implica

que las razones por las cuales se dicta el acto deben ser enunciadas

formalmente, de manera explícita y clara. Ante su ausencia, la parte

afectada vería lesionado su derecho al debido proceso, puesto que no va a tener

la oportunidad de ejercer eficientemente su derecho de defensa, al no contar

con todos los elementos fácticos y jurídicos para su impugnación. El artículo

136 de la LGAP,

pregona, que resulta exigido para la Administración motivar los actos: “a)…que

impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos;

b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en

actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de

suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos

y actos discrecionales de alcance general; y  f) Los que deban serlo en

virtud de ley” (el resaltado no es del original). En este tanto,  si

se omite la motivación, se incurre en un vicio que afecta gravemente el acto,

viciándolo de nulidad absoluta. Así, la fundamentación de la actuación formal

de la Administración,

se constituye en un elemento esencial del acto administrativo, cuyo vicio o

inexistencia, genera su nulidad, según lo dispuesto por el canon 166 ibídem.

En

el caso concreto, las juezas consideraron: “Una vez evacuada y debidamente

examinada toda la prueba que obra en autos,  este Tribunal arriba al

convencimiento, en el sentido de que sobre este punto lleva razón el

demandante. En efecto, al examinar el acuerdo adoptado, y según se declaró por

parte del testigo recibido durante la celebración de la audiencia oral, se

concluye que las nuevas tarifas acordadas en servicio de fotocopiado, certificación

de documentos, y emisión de placas metálicas, tiene como antecedentes los

estudios de costos realizados por el Departamento Financiero del Registro

Nacional. Sin embargo, al hacer un examen de estos, así como de la declaración

del señor O., no se encuentran elementos concretos que permitan entender las

cifras que finalmente fueron determinadas como precios para los servicios

prestados. Omisión que se observa no solo en el acuerdo impugnado  sino

también en los dictámenes que le sirvieron de base” (dictado de la

sentencia a partir de las 8 horas 48 minutos). Es cierto que en toda la prueba

apuntada por la representante del Estado se observa que hubo un diálogo formal

y discusiones sobre el aumento de los precios por los servicios extraordinarios

que presta el Registro (actas 44-2008, 14-2009 y 16-2009); sin embargo, al

adoptar el acuerdo J215, la Junta Administrativa del Registro Nacional,

omitió realizar mención de esos estudios, o al menos, referir de forma expresa

al administrado (usuarios de los servicios) a esos acuerdos u oficios (como los

DF-RN-0252-2009 y DF-RN-0259-2009), en los cuales se encontrara la explicación

de las razones que justificaban el incremento. Ello dice, que las discusiones

realizadas sobre los incrementos, es diferente a la motivación que aquí se

exige, ya que esta es la exteriorización del acto que conmina el ordenamiento

jurídico. Esta Cámara no cuestiona el procedimiento de aprobación de los

acuerdos de los órganos colegiados dispuesto por el artículo 56 de la LGAP. El punto en

discusión radica en que el acuerdo que realiza los incrementos, al momento de

ser publicitado, debe guiar y conducir al usuario de forma clara y exacta a los

antecedentes, estudios, actas, oficios que permitan entender las cifras que

finalmente fueron determinadas como incremento de los servicios prestados. Para

esta Sala, basta con tener por demostrado que en el acuerdo J215 se omitió

realizar referencia a cualquier documentación o estudio, para decretar la

nulidad del acuerdo. Lo anterior por disposición expresa de los artículos 158,

166 y 223 de la LGAP. Ahora

bien, sin perjuicio de lo anterior, del examen de cada una de las actas citadas

y del estudio realizado por el Departamento Financiero (tomo 4 del expediente

administrativo), tampoco se determina con claridad y precisión a que

elementos atienden cada uno de los nuevos costos; son base de la discusión,

pero no detallan de la forma correcta las cifras acordadas.  Nótese que en

la primera parte del estudio, únicamente realiza un análisis estadístico de las

diferentes direcciones del Registro, y de los procesos y actividades de la

sección objeto al desarrollo (Plataforma de Servicios Digitalizados). Si bien

realiza una breve descripción del sistema del “servicio al costo”, a la hora de

desarrollar los costos necesarios para prestar cada uno de los servicios, el

informe es incompleto, de igual forma el tema referente a la retribución del

capital invertido, ya que no describe con mayor exactitud a qué elementos

responden esos costos. Por esta circunstancia también lleva razón el Tribunal

cuando dispone que: “…no se indican las razones por las cuales se escogió

una de las propuestas descartándose la otra; y finalmente, y mas grave aún, en

los estudios realizados por el Departamento Financiero que le sirve de

fundamento, no se especifica qué elementos componen los costos del servicio ni

como se determinó la cifra por dicho concepto. Y en el caso del rubro relativo

a la reinversión del capital, o modernización institucional, el análisis de

cita es absolutamente omiso y no indica de forma general y menos en detalle, de

donde se obtuvo el monto que conforma ese componente”. No es que se

desconozca la naturaleza de las actas de asamblea y del estudio realizado por

el señor O., ese nunca ha sido tema de discusión, el problema es que carecen de

valor probatorio para justificar los incrementos analizados. De manera tal, que

aunado a la falta de motivación (exteriorización del motivo), tampoco se

determinan claramente los conceptos aplicados y las circunstancias de hecho

singulares que demostraran el aumento de las tarifas. No existe un aporte

suficiente que justifique el incremento, ya que de la prueba aportada, no es

posible deducir los elementos valorados por la Junta Administrativa

del Registro Nacional para adoptar el acuerdo. En suma, la prueba fue valorada

de conformidad con las reglas de la sana crítica, ya que los juzgadoras

determinaron que para el usuario, y en el caso concreto para el actor,

resultaba imposible determinar con certeza, si el incremento en las

proporciones acordadas por la Junta Administrativa era justificado y razonable,

pues el acuerdo cuestionado carece de la motivación ampliamente analizada. Debido

a estas razones no se observa la indebida valoración de la prueba señalada y

mucho menos la violación directa de los cardinales 56, 136, 158, 166 de la LGAP, así como del canon 370

del CPC.

XI.-

Finalmente, cabe abundar en las razones por las cuales la prueba testimonial

ofrecida, tampoco aportó nuevos elementos probatorios al caso concreto. Durante

el juicio, el señor O., efectivamente se refirió a la metodología utilizada,

indicando que los precios se determinan considerando los costos necesarios para

prestar el servicio, más la retribución del capital invertido. También comentó,

que en un modelo de costos por actividades, el costo esta compuesto por mano de

obra, insumos, mobiliario, instalaciones, entre otros aspectos; y que el precio

lo constituye el costo más la retribución del capital invertido. Finalmente

expuso el detalle de los precios (grabación del juicio oral y público a partir

de las 9:53 del 8 de julio de 2010). No obstante, es importante acotar que solo

la ausencia de justificación en el acuerdo era suficiente motivo para anular el

acto. Pero a mayor abundamiento, también se debe enfatizar que esa explicación

otorgada por el testigo, sobre el detalle de los precios según los componentes

de los costos, fue omitida en el informe que se encuentra visible a folios 13

al 25 del expediente administrativo, Tomo IV; ya que en ninguno de los cuadros

allí presentes (sobre todo el no. 8) se analizan esos detalles o rubros, los

cuales indudablemente, establecen como se llegó a ese precio unitario. Era indispensable

que esa explicación fuera estampada en el estudio correspondiente. Tampoco se

explica, cómo se llegó al monto de la retribución del capital invertido, con lo

cual, se suma una razón más para considerar que el informe era incompleto a la

vista del Tribunal. De lo expuesto se concluye, que al momento de dictarse el

acuerdo no solamente se omitió hacer referencia a los estudios técnicos, sino

que también, los existentes eran incompletos, por lo cual, el testimonio del

señor O., no tenía la aptitud de suplir tal deficiencia. Razones por las cuales

los argumentos de fondo deben ser rechazados.

En

mérito de lo razonado, procede declarar sin lugar ambos recursos, las costas

son a cargo de las demandadas al tenor del canon 150 inciso 3) del CPCA.

Las

costas de estos son a cargo de las demandadas.

Anabelle León Feoli

Luís

Guillermo Rivas

Loáiciga

Román Solís Zelaya

Óscar

Eduardo González

Camacho

Carmenmaría Escoto Fernández

JROSALESO

Teléfonos: (506)

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