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Sala Constitucional
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Documento judicial
Exp: 12-009520-0007-CO
Julieta Segura Guzmán
rsandi
2
1
2016-03-14T15:34:00Z
2
12981
71400
Poder-Judicial
595
168
84213
11.9999
21
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Exp: 12-009520-0007-CO
Res. Nº 2015007688
SALA CONSTITUCIONAL
DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cero minutos del veintisiete de mayo
de dos mil quince.
Acción de inconstitucionalidad
promovida por HORACIO ALVARADO BOGANTES, mayor, soltero,
portador de la cédula de identidad número 0401240551, vecino de La Ribera de Belén, en su
condición de Alcalde de la
Municipalidad de Belén, en contra de los incisos d), g) y h)
del artículo 20 de la Ley
de Régimen de Zonas Francas; ley número 7210; artículo 20 bis agregado por Ley
7830 del 22 de setiembre de 1998 y los transitorios I y II de la Ley número 8794 del doce de
enero de 2010. Intervienen en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor,
casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula
.4-127-782
en su condición de Procuradora General de la República; Fernando
Ocampo Sánchez mayor cédula de identidad número 1-191-100, en su condición de Ministro
a.i. de Comercio Exterior; Jorge Sequeira Picado mayor, cédula de identidad
1-576-012 en su calidad de Gerente
General de la Promotora
de Comercio Exterior de Costa Rica; Martha Eugenia Castillo Díaz, en
su condición de
Vicepresidenta con facultades
de apoderada generalísima
sin límite de suma
de la Asociación
Cámara
de Industriales de
Costa Rica; Víctor
Manuel Ruiz Pacheco, en su
condición de Primer Vicepresidente y
representante legal de la Asociación Cámara de Comercio de Costa
Rica; Mónica Segnini Acosta, en su
condición de Presidenta
con facultades de
apoderado generalísimo sin
límite de suma de la Asociación
Cámara de Exportadores de Costa Rica; Jorge Brenes
Ramírez, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo
sin límite de suma de la
Asociación de Empresas de Zonas Francas de Costa
Rica y Humberto Pacheco
Alpízar, en su
condición de Presidente
y representante legal
de la Asociación
Cámara Costarricense Norteamericana de Comercio.
El
recurrente acude a solicitar la inconstitucionalidad de los incisos d), g) y h)
del artículo 20 de la Ley
de Régimen de Zonas Francas; ley número 7210; el artículo 20 bis agregado por
Ley 7830 del 22 de setiembre de 1998 y los transitorios I y II de la Ley número 8794 del doce de
enero de 2010, pues entiende que son contrarias a los artículos 121 inciso 13,
169 y 170, 175 y 190 de la Constitución Política, al entender que en su
aprobación no se consideró el criterio de las Municipalidades del país. Se
explica que las leyes discutidas vinieron a modificar la ley número 7210 de
Zonas Francas (en adelante ley 7210) en varios aspectos pero, en lo que
interesa para la acción planteada, en el tema de los beneficios fiscales para
las empresas favorecidas en ese régimen.- En concreto se reclama que una de las
motivaciones para la modificación mediante la ley 8794, fue la necesidad de
adaptarse a los acuerdos suscritos sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
de la OMC, el
cual obliga a eliminar los incentivos ligados a las exportaciones en cuanto a
la industria procesadora en un plazo de ocho años prorrogables, por lo que los
nuevos inversionista o los que se encontraran gozando del sistema podría
disfrutar de las exenciones de la ley, incluido el no pago de patente e
impuesto territorial, hasta que se cumplan los años previstos en el Acuerdo
indicado o en las prórrogas que se logren.- En consonancia con lo
anterior, en la ley se incluyó un
transitorio I y II, los cuales se impugnan en esta acción, en los cuales se
amplia el plazo previsto inicialmente en 10 años de exención y se subsume en un
nuevo plazo de 8 años a partir de la suscripción del citado acuerdo por Costa
Rica y con la posibilidad de prolongarse a través del tiempo según las
prórrogas que procedan.- Se afirma que el último plazo venció en el 2007 sin
embargo mediante el mecanismo de prórroga se permitió seguir manteniendo la
exoneración hasta final del 2013 y con un período final de eliminación gradual
de dos años hasta el 31 de diciembre de 2015.- Afirma que en relación con la
potestad tributaria y autonomía municipal la exención de los incisos g) y h)
debe entenderse recogido en establecido en el artículo 121 inciso 13 respecto
de que es a las Municipalidades con exclusividad a quienes les corresponde
determinar los elementos del tributo, por ser éstas quienes deben proponer los
proyectos para la creación de tales gravámenes. De lo expuesto es claro que la Asamblea no puede, de
manera unilateral, arrogarse la competencia para crear y otorgar exenciones a
través de leyes ordinarias respecto de tributos municipales. Se afirma que la Sala, al tratar de conjugar
esta potestad con la de la
Asamblea, para regular casos de interés nacional que toquen
temas locales, ha señalado que la Constitución resuelve el problema con el
establecimiento de la consulta a las Municipalidades de los proyectos sobre
esta materia. Así las cosas, resulta claro las leyes impugnadas fueran en lo
pertinente iniciativa de la
Municipalidad o bien que se les hubiera consultado su texto,
ya que la ley 7830 que permite a COMEX extenderle a las empresas los beneficios
y plazos de exoneración de impuestos municipales y la ley 8794 su transitorio
extiende el plazo de la exoneración de manera general y sujeta a las prórrogas
respecto del cumplimiento de las obligaciones con la Organización Mundial
del Comercio. Por lo anterior, era requerido cumplir con la debida consulta a
las Municipalidades, lo cual no se dio.
En virtud de lo expuesto solicita que se anulen las reformas a la Ley de zonas Francas que
mantienen vigentes los incentivos contenidos en esa legislación, concretamente
los incisos d) y h) del artículo 20 de la ley 7210 que exonera a las empresas
acogidas a ese régimen del pago de impuesto sobre bienes inmuebles.
2.-
El trámite de esta acción se suspendió el 20 de marzo de 2013, de conformidad
con el artículo 84 de la Ley
de la
Jurisdicción Constitucional, mientras se resolvía una gestión
similar presentada con anterioridad y que fue declarada sin lugar el 25 de
setiembre de 2013.-
Por
resolución de las diecisiete horas dieciocho minutos del 3 de abril de 2014 se
dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad y confirió audiencia a la Procuraduría General
de la República
y al Ministerio de Comercio Exterior.
En
escrito del 7 de mayo de 2014 se apersona Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor,
casada, abogada, vecina de Curridabat, cédula
en su condición de Procuradora General de la República,
responde a la audiencia conferida y señala que el reclamo del recurrente se
dirige a lograr que la Sala
declare la inconstitucionalidad de las normas discutidas que reglan exenciones
a empresas que funcionan en zonas francas e indica que el eje de su
argumentación es la falta de consulta de tales decisiones legislativas a las
corporaciones municipales al tratarse de reglas que eximen de impuestos
municipales a tales empresas. El órgano asesor señala que debe hacerse un
análisis de cuales son los impuestos eximidos para determinar primero si son
municipales o no y luego verificar la existencia de la consulta a los entes
municipales.- El producto de esa labor arroja la conclusión de que las
exenciones contra las que se reclama, no todas son de impuestos municipales y
en concreto no lo son el impuesto sobre bienes inmuebles ni tampoco el pago de
timbres por concepto de traspasos, de modo que respecto de la exención de tales
impuestos, no se configura ninguna lesión a la autonomía municipal ni a la
potestad tributaria de dichos entes. Agrega que de cualquier forma, la ley 7210
en su tramitación sí incluyó la consulta
respectiva a la
Municipalidades respecto de su texto.- Por otra parte, existe
en el artículo 20 inciso h) de la citada Ley una exoneración del pago de
patentes municipales, de manera que respecto de ese impuesto sí cabe analizar
si se cumplió o no el requisito, siendo que, para comenzar, el texto original
de la ley, sí fue consultado tal y como se acaba de indicar.- Por otra parte,
en cuanto a los transitorios I y II de la ley 8794 contra los que se reclama,
se afirma que debe valorarse el hecho de que dicha ley no fue consultada a las
Municipalidades aún cuando las exenciones de la ley y en particular la relacionada con las
patentes municipales fue prorrogada en dichos transitorios.- Señala la Procuraduría
que debe prestarse atención al hecho de que el plazo no es un elemento esencial
del tributo ni del hecho exento por lo que bien puede afirmarse que la prórroga
del plazo para el disfrute de los incentivos discutidos no debía ajustarse al
procedimiento de consulta del 190 Constitucional. Finalmente se indica que la
ley 7830 no es inconstitucional pues no es en ella que se crean las exenciones
contra las que se reclama.-
Fernando
Ocampo Sánchez mayor cédula de identidad número 1-191-100, en su condición de
Ministro a.i. de Comercio Exterior y Jorge Sequeira Picado mayor, cédula de
identidad 1-576-012 en su calidad de
Gerente General de la
Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica, se apersonan a contestar la audiencia
conferida y exponen su criterio sobre la acción planteada.- En primer término
objetan la legitimación del accionante pues consideran que no ha demostrado que
se esté en el caso de inexistencia de lesión individual y directa ni tampoco se
demuestra la presencia de intereses difusos, pues tan solo se hace referencia a
la posible lesión de intereses que el Concejo considera relevante. En cuanto al fondo, se señala que la
situación jurídica creada por la ley de zonas francas es altamente compleja y
en ella participan varios órganos que velan porque la concesión de los
beneficios que se otorgan a las empresas corresponda a los mejores intereses
del país. De ese modo, no existe un derecho automático al régimen sino que
existe un margen de discrecionalidad. Por otra parte, ya en cuanto a los
incentivos, ello están efectivamente regulados en el inciso 20 de la ley
7210, en incluyen exención de tributos
municipales por lo que, de acuerdo a la jurisprudencia de la Sala Constitucional,
tales normas deben haberse consultado a dichas entidades autónomas, lo cual
efectivamente se hizo como se aprecia del expediente legislativo. También
relacionado con esto, es bueno recordar que los intereses locales no privan por
encima de los nacionales sino que se da una coexistencia, como en el caso de
las zonas francas. Con ello debería quedar claro que no tiene razón la
accionante al reclamar la falta de competencia de la Asamblea para emitir este
tipo de legislación de fomento incluyendo en ella incentivos de distintos
tipos. También es importante enmarcar la acción aclarando que existe una clara
diferencia entre tributos nacionales con destino municipal y los tributos
propiamente municipales, que la Sala Constitucional ha definido como los que son
producto de una iniciativa municipal. En este punto resulta importante destacar
que precisamente el impuesto sobre bienes inmuebles, antiguamente conocido como
impuesto territorial no ha dejado de ser un impuesto nacional, respecto del
cual lo único en que las Municipalidades participan es en su recaudación y
beneficio. También como parte del marco de análisis de esta acción debe
subrayarse que la principal característica del régimen de zonas francas lo es
la actividad de fomento, tema en el que intereses nacionales y locales deben
converger por recibir beneficios ambas partes la local y el gobierno nacional.-
En concreto se puede demostrar con números los beneficios de la operación de
las zonas francas pues, por ejemplo, han tenido una participación cercana al
cincuenta por ciento de las exportaciones totales, y su valor en 2012 fue de
poco menos de seis mil millones de dólares con un crecimiento de 4,7 por
ciento, mayor al 4,3 de las exportaciones totales de bienes. Igualmente esta
riqueza se distribuye si vemos el aumento en los puestos de trabajo que
alcanzan prácticamente los 70 mil puesto de trabajo, es decir 17 mil puesto más
que en 2008 y con un salario promedio que es 1, 7 veces mayor que el promedio
del salario privado nacional. También se aprecia la importancia del proyecto
cuando se ven los encadenamientos que se producen que han hecho que se compren
bienes y servicios nacionales por 2 mil millones de dólares. Frente a ello debe
analizarse cuáles son los beneficios para las empresas que han sido
cuestionados por la accionante: en primer lugar el impuesto sobre bienes
inmuebles que tal y como lo ha señalado la Sala (6589-2006) es un impuesto nacional. En
segundo lugar el impuesto al traspaso de bienes inmuebles que no solo fue
creado como un impuesto nacional por su ley sino que ni siquiera tiene relación
con las Municipalidades respecto de los beneficios o administración. Afirma el
recurrente que probablemente se quiso rescatar el timbre municipal que se cobra
en los traspasos de bienes inmuebles, pero este es también un impuesto nacional
establecido en el Código Municipal, y del cual las Municipalidades son
beneficiarias en similares condiciones que el impuesto de bienes inmuebles.
También tiene naturaleza de gravamen nacional el tributo mencionado en la
exención del inciso g) del artículo 20 impugnado, es decir aquella que exime de
pago a los tributos que graven las utilidades. Finalmente el inciso h) sí
menciona tributos y patente municipales, pero en este punto vale recordar que
para el caso sí se dio la consulta obligatoria que se ha exigido. El segundo aparte de la acción reclama contra
la ley 7830 pero se debe observar que más dicha ley estableció una delimitación
y restricción mayor en el otorgamiento de los beneficios para empresas en
régimen de zonas francas y no contiene ampliación o extensión de plazos como
erróneamente se señala. En efecto en dicha ley se modificó para incluir un tema
elativo a montos mínimos de inversión pues antes no había mínimos; se
incrementaron los controles en el régimen de zonas francas: por ejemplo,
protección del medio ambiente, control aduanero; obligación de dar tratamiento
a desperdicios y subproductos, restricciones para otorgamiento de beneficios en
el caso de empresas administradoras de parque industrial para cerrar portillos
con la instalación de empresas nacionales, que aprovecharan indirectamente de
tales beneficios; se ampliaron los informes a cargo de las empresas de zona
franca en relación con sus operaciones; se eliminó el beneficio de desgravación
del artículo 20 para empresas comercializadoras; se establecen mayores controles para las
empresas administradoras de parque industrial; como se dijo se establecieron
mayores restricciones específicas para otorgar el régimen, en concreto con el
20 bis impugnado, que leído correctamente más bien vio a limitar la posibilidad
de prolongar el régimen para las empresas, pues debe tenerse en cuenta que se
paso de un sistema de prolongación ilimitado a uno en donde se imponían
condiciones objetivas y claras, para considerar (no para otorgar
automáticamente) un nuevo período de beneficio; también se creó una mayor
exigencia de inversión dentro y fuera del parque; se delimitó también el
porcentaje máximo de ventas en el mercado local. En resumen, como puede verse
no existe ninguna afectación de competencias municipales.- En cuanto a la
ley 8794, debe dejarse claro que ninguno de los transitorios
impugnados prorroga los incentivos establecidos. El antecedente de esta ley es
muy específico y es el relacionado con los compromisos de Costa Rica con la Organización Mundial
del Comercio y en particular los ligados a la actividad exportadora otorgados a
las empresas manufactureras. Esto se cumplió con dicha ley al eliminar los
subsidios prohibidos otorgados a las empresas de manufactura, respetando las
situaciones consolidadas que ya tienen operaciones.- En la exposición de
motivos se indica claramente es adecuar la normativa interna. Los transitorios
se incorporaron para aclarar que una vez que se venzan las prorrogas concedidas
a Costa Rica por la OMC,
cesarán y quedarán sin efecto los beneficios establecidos en el artículo 20
para empresas procesadoras y el Estado costarricense no otorgará más dichos
incentivos a las empresas que ingresen en el régimen. Asimismo, el transitorio
IV dice que las empresas de la categoría especificada, que hayan ingresado al
régimen antes del vencimiento del plazo establecido y se encuentren en las
condiciones señaladas se le respetarán las condiciones señaladas en dicho
inciso y los plazos establecidos en el acuerdo ejecutivo de otorgamiento.- El
objetivo de los transitorios es restringir el plazo de otorgamiento de los
incentivos prohibidos por la OMC
y en ningún caso se puede interpretar que los prorrogan. Incluso tal
condicionamiento se incluye en los acuerdos de otorgamiento y en los contratos
de operaciones, de manera que es claro que la ley citada no modificó ni creó
exoneraciones de impuestos impuesto municipales. Como resultado es importante
hacer énfasis en que la ley 8794 no modificó ni varió ningún elemento del hecho
exento creado regularmente en su momento en la ley 7210. Los transitorios se
encargan más bien de dimensionar los efectos de una norma creada antes, (ley
7210) a raíz de la necesidad de cumplir obligaciones de carácter internacional.
Fue la ley original la que creo la dispensa por lo que, por todo lo dicho la
acción debe declararse sin lugar.-
6.-
Martha Eugenia Castillo Díaz, en su
condición de Vicepresidenta con
facultades de apoderada
generalísima sin límite de
suma de la Asociación
Cámara de Industriales
de Costa Rica; Víctor Manuel Ruiz Pacheco, en
su condición de Primer
Vicepresidente y representante legal de la Asociación Cámara
de Comercio de Costa Rica y Mónica Segnini Acosta, en su condición de
Presidenta con facultades
de apoderado generalísimo
sin límite de suma de la Asociación Cámara
de Exportadores de Costa Rica, presentan por separado sus escritos de
coadyuvancia con textos virtualmente similares y en donde señala que el régimen
de zonas francas resulta de enorme importancia para el país, pues se trata de
una actividad de fomento que estimula la realización de nuevas inversiones en
el país. Resulta lógico entender que las empresas internacionales que ingresan
al país requieren y buscan empresas nacionales para que colaboren en sus tareas
y así se reproducen una serie de ventajas que hacen que la economía crezca y es
obvio también que cualquier intento de atacar el régimen de zonas francas
resulta también detrimento de la industria nacional que por ello tiene el deber
de aportar a la defensa de la ley.- En cuanto al reclamo particular se señala
que el accionante carece de legitimación pues el reclamo posee un carácter abstracto y no coincide con las excepciones
establecidas en la ley y con la naturaleza incidental de la acción, pero
también puede acusarse que no está suficientemente fundamentada.- Agrega, ya en
cuanto al fondo, que los incentivos creados por la ley en cuestión satisfacen
intereses de carácter nacional y así, los beneficios tributarios que se ofrecen
comprenden exoneraciones de impuestos nacionales y no municipales, pero además
debe indicarse que ni siquiera todos los impuestos en los que participan las
municipalidades tienen ese carácter como lo ha señalado la Sala Constitucional
respecto del impuesto sobre bienes inmuebles.- Solo queda entonces la exención
a la patente municipal que fue consultada a los gobiernos municipales como
señala la
Procuraduría en su informe. Respecto de la ley 7830 afirma la
coadyuvante que nunca tuvo como objetivo prorrogar o extender el plazo de
beneficios fiscales o de otro tipo, sino que se establecieron más controles al
régimen, como puede verse de los artículos 13, 14,2, 16, 19.d entre otros y se
ampliaron los requisitos para el otorgamiento de régimen de zonas francas.
Sobre la ley 8794, se reclaman sus transitorios respecto de los cuales la
accionante incurre en una errónea interpretación, pues al analizar la ley
cuestionada se ve que se tuvo por objeto adecuar la ley a los requerimientos de
la
Organización Mundial de Comercio en particular en el caso de
empresas de manufactura que exportan.-
Así, los transitorios no conllevan una extensión o prórroga de plazos o
beneficios, pues más bien el objetivo de los transitorios es restringir el
plazo de otorgamiento de incentivos prohibidos por la OMC, de modo que es claro que
los plazos siguen siendo los de la ley y en particular los del artículo
20.
Como complemento de la anterior afirmación vale señalar que en la práctica el
Poder Ejecutivo otorga los beneficios con apego a lo establecido en dicho
artículo como se puede observar de los acuerdos ejecutivos que usualmente se
emiten.- Por esa razón, no se afectaron competencias municipales y por tanto no
existía obligación de consulta como lo indica la Procuraduría y
además cabe indicar la jurisprudencia constitucional en relación con la
inexistencia de obligación de consultar nuevamente proyectos de ley que
contemplen modificaciones a una norma previamente consultada según se aprecia
en la sentencia 2008-15760.
7.-
Jorge Brenes Ramírez, en su condición de Presidente con facultades de
apoderado generalísimo sin límite de suma de la Asociación de
Empresas de Zonas Francas de Costa Rica, también acude como coadyuvante a favor
de la constitucionalidad de norma y señala que existe un claro interés de su
agrupación y que el accionante en cambio no cumple con los requisitos legales
al existir serias contradicciones en su fundamentación.- En cuanto al fondo, se
hace una descripción del funcionamiento de las zonas francas y se hace énfasis
en la necesidad de un acuerdo por parte del órgano competente de la
Administración. También, por otro lado, aborda el tema de las
potestades municipales y la consulta del artículo 190 y concluye que no existe
en realidad ninguna obligación de consulta, pero que se atienen a lo resuelto
por la Sala en
el sentido de que se aplica dicha regla a pesar de no ser expresamente
establecida para ellas.- De cualquier forma, se indica, las exoneraciones
fueron consultadas como proyecto a las Municipalidades incluida la de Belén.
Agrega que, en concreto sobre los reclamos de la acción debe desmentirse el
referido a la disminución y afectación de ingresos municipales pues
históricamente la
Municipalidad de Belén cerró con superávit prespuestario en
los últimos años por lo que no podría señalarse que le hace falta dinero si mas
bien no gasta todo el que recauda y presenta diferencias a su favor de más de
5000 millones de colones. En cuanto al tema de la necesidad de consulta debe
iniciarse señalando que no todos los impuestos que se reclaman son municipales
sino solamente el denominado patente municipal, pues los demás, y especialmente
el impuesto sobre bienes inmuebles es nacional como lo tiene dicho la Sala Constitucional.-
Similar situación se da con respecto al impuesto al traspaso de bienes
inmuebles pues no está destinado siquiera a las Municipalidades.- Se reclama
que el artículo 20 bis de la Ley
incluido por la ley 7830 tampoco fue consultado, pero basta leerlo para que
resulte claro que se trata de un artículo más bien restrictivo para impedir que
una empresa vuelva a recibir los beneficios por un mismo proyecto y además no
se toca ninguno de los elementos del tributo ni de la exoneración.- Finalmente,
sobre los transitorios de la Ley
8794 se enfatiza que el accionante parte de una errónea interpretación de su
texto y por ello debería ser una cuestión de legalidad.- Sin embargo, se afirma
que la correcta lectura de ellos es que vienen a disminuir los plazos de los
beneficios del régimen y así se hace reserva de los derechos adquiridos de
buena fe. No hay prórrogas sino más
bien, como se puede ver de los textos de los acuerdos ejecutivos de
autorización, el contrato dice que los
beneficios serán limitados según o dispone la OMC. Si bien el artículo
habla de prórrogas lo hace respecto del ajuste de la legislación costarricense
pero no implica en automático una prórroga. Por último si la Sala decide declarar la
limitación de los beneficios del inciso h) del artículo 20, se pide que tome en
cuenta los derechos adquiridos al amparo de la ley al estarse claramente en
frente de situaciones consolidadas.-
8.-
Humberto Pacheco Alpízar, en su condición de Presidente y representante
legal de la Asociación Cámara
Costarricense Norteamericana de Comercio, presenta también un escrito de
coadyuvancia en dentro del que expone el criterio de la asociación que representa
en relación con la acción presentada. Comienza por definir los conceptos de
poder tributario e impuesto nacional para concluir que en general las
exenciones reclamadas son de naturaleza nacional y no afectan la autonomía
municipal.- Respecto de ésta última, señala que efectivamente permite que
exista una exclusividad en la iniciativa de creación y modificación de
impuestos pero, según la jurisprudencia de la Sala ello puede solventarse por parte de la Asamblea a través del
mecanismo de consulta. Expuesto lo anterior entra a analizar los argumentos del
accionante y señala que le falta legitimación activa y en cuanto al fondo
indica que debe dejarse claro que la ley 7210 de zonas francas sí fue
consultada a las Municipalidades en su momento y con ello queda eliminada
cualquier duda. En cuanto a la ley 7830 explica que dicha normativa no modificó
la naturaleza del tributo ni su exoneración pues los plazos quedaron igual y
más bien se restringieron las posibilidades en la ley para otorgar nuevos
proyectos a empresas ya beneficiarias. Por su parte, respecto de los
transitorios de la ley 8794, se dice que en general no era necesaria la
consulta al no haberse cambiado las condiciones y la exoneración. Se afirma que
existe una errónea interpretación de la normativa pues no puede entenderse que
exista una prórroga a los incentivos, ya que más se tuvo como finalidad adecuar
las condiciones nacionales a los compromisos con la Organización Mundial
de Comercio. Por ello, el objetivo de los transitorios es más bien restringir
el plazo del otorgamiento de incentivos y no se puede entender prorrogados
razón por la cual los transitorios deben
interpretarse de forma acorde a lo dispuesto en los acuerdos de la O. M. C.
Los
edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional fueron publicados en los números 91, 92 y
93 del Boletín judicial, de los días
14, 15 y 16 de mayo del 2014.
El
6 de junio de 2014 el expediente fue turnado a la Magistrada Hernández
López para su estudio y resolución.-
El
17 de marzo de 2015 se acoge la inhibitoria presentada por la Magistrada Hernández
López para conocer este asunto y se nombra en su lugar al Magistrado Jorge
Araya García
Se
prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, , al
estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas
evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
14.-
En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley
Redacta el Magistrado Araya García;
y,
Sobre los
aspectos formales y la legitimación para la presentación de esta acción de
inconstitucionalidad. En esta acción de inconstitucionalidad, las partes
involucradas han planteado objeciones, tanto respecto de la legitimación del
accionante como por la falta de cumplimiento de la debida fundamentación del
reclamo.- En relación al primer punto, existe una línea jurisprudencial
conteste respecto de la posibilidad de que el Alcalde Municipal, con la
autorización del Concejo Municipal, active la vía de control de
constitucionalidad con el fin de proteger derechos de los munícipes de su
cantón. Ese es precisamente el caso en donde la documentación permite concluir
que el Alcalde ha sido instruido por el Concejo Municipal para incoar esta
acción a favor del cobro de tributos cuyo producto reciben y destinan para la
gestión municipal.- Desde tal perspectiva, el reclamo encuentra su ajuste en el
párrafo segundo del artículo 75 de la Constitución
Política, excepción hecha de algunos de los tributos que han
sido incluidos dentro del reclamo pero cuestionamiento debe rechazarse de
plano. Por lo demás, el escrito de presentación de la acción resulta ser
suficientemente explícito en cuanto a la manera en que las normas legales
lesionan las competencias que la Constitución
Política otorga a las Municipalidades. Por ello la acción
debe admitirse y conocerse en relación con el fondo de lo planteado.
Sobre las
normas objeto de la impugnación. Las
normas jurídicas de las que se pide una declaración de inconstitucionalidad son
las siguientes:
A) el artículo 20 bis de la Ley 7210 de Zonas Francas, que
fue agregado mediante ley 7830 de 22 de setiembre de 1998 exclusivamente por falta de cumplimiento de la consulta a las
Municipalidades exigida en el artículo 190 Constitucional. El texto de dicho artículo reza:
“Artículo 20 bis.-
No se otorgará el Régimen de Zonas Francas a personas físicas ni
jurídicas para operar ni desarrollar una empresa o proyecto de inversión ya
beneficiado de los incentivos del Régimen, aunque haya sido al amparo de una
persona física o jurídica distinta, salvo que se demuestre que es un proyecto
nuevo o, en casos excepcionales, cuando la naturaleza y magnitud de las
inversiones adicionales lo justifiquen; todo a juicio del Ministerio de
Comercio Exterior y de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de esta
ley.”
B) También se
reclama la nulidad de los transitorios I y II de la Ley número 8794 de 12 de enero
del 2010 por entenderse que en su
trámite de aprobación legislativa se omitió también la consulta necesaria a las
municipalidades. Tales normas señalan textualmente:
“Transitorio
I.-
Los incentivos de los
incisos b), d), f), g), h) y i) del artículo 20 de la Ley de régimen de zonas
francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, y sus reformas, se continuarán
disfrutando por parte de las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17
de dicha Ley, hasta la fecha en que venza para Costa Rica el plazo previsto en
el párrafo 4 del artículo 27 del Acuerdo sobre subvenciones y medidas
compensatorias que forma parte del Acta final en que se incorporan los
resultados de la Ronda
Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, aprobada
mediante la Ley N.°
7475, de 20 de diciembre de 1994, incluidas las prórrogas aprobadas por el
Comité de Subsidios y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial
del Comercio y en tanto Costa Rica sea elegible y obtenga dichas prórrogas,
momento en el cual cesarán y se dejarán sin efecto los beneficios. A más tardar
a partir de la misma fecha en que venza el plazo antes indicado, los demás
incentivos aplicables a las empresas beneficiarias del régimen de zonas francas
deberán haberse adecuado en lo pertinente, respecto de las empresas indicadas
en el inciso a) del artículo 17 de la
Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre
de 1990, a
las disposiciones del mencionado Acuerdo sobre subvenciones y medidas
compensatorias, conforme a las disposiciones reglamentarias que para el efecto
dictará el Poder Ejecutivo.”
“Transitorio
II.-
Lo dispuesto en
el transitorio 1 modifica en lo pertinente el alcance y los plazos de las
exoneraciones y los incentivos previstos en el artículo 20 de la Ley de régimen de zonas
francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, en cuanto a las empresas
indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la citada Ley y debe entenderse incorporado
a los respectivos acuerdos de otorgamiento del régimen de zonas francas, sin
perjuicio de derechos adquiridos de buena fe, si en algún caso existen.”
Breve encuadre del
régimen de zonas francas dentro del entorno económico productivo a nivel
nacional.- De previo a exponer sus razonamientos estrictamente jurídicos, este
tribunal considera apropiado reproducir algunos de los datos aportados a este
expediente por algunos intervinientes, en relación con el aporte a la economía
nacional de las empresas que operan en régimen de zona franca, lo anterior con
el fin de dar mayor solidez a la tesis de que en esta materia están de por
medio cuestiones que tienen trascendencia nacional y exceden el ámbito de los
intereses y servicios locales. Con base en el informe titulado “Balance de las
Zonas Francas: beneficio neto del régimen para Costa Rica” elaborado en abril
de 2015, se tiene que las empresas en este régimen ascendieron en el año 2013 a 297 y por su medio el
país conforma más de la mitad de las exportaciones entre 2009 y 2013. También
puede atribuirse a este régimen una diversificación de los productos
exportables con menor concentración en productos agrícolas una ampliación de
los destinos de las exportaciones, lo cual resulta ser una ventaja indudable en
los casos de crisis económicas como las que recientemente han afectado algunas
zonas del globo.-
Por otra parte, en materia de
trabajo se tiene que el nivel de empleo bruto generado por las empresas en Zona
Franca creció en 2013 en un promedio de 8,7, superior al 5,7 a nivel nacional y
alcanzó poco más de 75 mil empleos directos. Se indica que los salarios pagados
en las empresas en régimen de zona franca son en promedio 73 por ciento mas
altos que los que paga el resto del sector privado costarricense.
También se destaca la deriva
de las ventajas que produce el régimen hacia otros sectores que se ven
indirectamente beneficiados, gracias a los denominados encadenamientos
productivos respecto de lo cuales el informe indica que han crecido a una tasa
de un 13, 5 por ciento y que en el 2013 se alcanzó una cifra de 1,547 millones
de dólares, siendo los más beneficiados con este dinero el sector de empresas
nacionales que prestan servicios a los beneficiarios del régimen.
Finalmente, y por ser
relevante para lo que aquí se discute, resulta interesante repetir los datos
que aporta el informe mencionado en relación con un instrumento de medición
denominado Beneficio País Neto (BPN) que se construye mediante la
cuantificación, primero del Beneficio País (BP) que surge de sumar los
diferenciales generados por el régimen en salarios, en cargas sociales; en
impuestos asociados a empleo, en gasto nacional en compra de bienes y
servicios; y los cambios en inversión acumulada de las empresas, para luego
restar a dicho Beneficio país (BP) el
costo de las exoneraciones reconocidas a las empresas en régimen de Zona Franca
respecto los impuesto de renta; impuesto a la importanción; impuesto a las
propiedades; impuestos municipales; impuestos de ventas en compras locales y gastos de la administración del régimen.-
Como se indicó, dicha
operación de restar los costos de exoneraciones produce el denominado beneficio
País neto (BPN) que viene a ser lo que el país ganó de forma neta con el
régimen, y se indica que para el período de 2012-2013 el BPN fue de 3,316
millones de dólares en promedio; esto representa que por cada dólar que el país
invirtió en el régimen para atraer empresas, se generaron para la economía
costarricense 7, 4 dólares de beneficio neto. En esta línea, el informe cierra
con un dato claro y contundente: esa cifra de 3,316 millones de dólares de
(BPN) Beneficio País neto, equivale, para el período 2012-2013 estudiado, a un
7,1 por ciento del Producto Interno Bruto,
que para efectos prácticos, resulta equivalente a lo que el país
invierte anualmente en educación pública.
Delimitación
del objeto de la acción y de los alcances de esta decisión. Sobre el objeto de esta
acción, el accionante señala en su petitoria:
“En virtud de todo
lo expuesto solicitamos a esa Honorable Sala Constitucional anular por
inconstitucionales las reformas a la
Ley de Zonas Francas que mantienen vigentes los
incentivos contenidos en esa legislación, concretamente de los incisos d)
y h) del artículo 20 de la Ley
7210, que exoneran a las empresas acogidas a ese régimen, del pago de impuesto
sobre bienes inmuebles, del traspaso de bienes inmuebles, del pago de todo
tributo y particular del impuesto de patente municipal, por medio de las leyes
7830 de 22 de setiembre de 1998 y la
Ley 8794, de 12 de enero de 2010.” (el destacado en
letra cursiva no pertenece al original)
Dicha petitoria se
fundamenta en que tales reformas legales no cumplieron con requisitos
esenciales del procedimiento legislativo y concretamente se echa de menos la
falta de consulta a las Municipalidades del país. En sus propias palabras:
“Así las cosas, si durante la
tramitación de los proyectos que dieron origen a las leyes 7830 de 22 de
setiembre de 1998 por la cual se adiciona el artículo 20 bis que sirve de fundamento
a COMEX para extender los plazos de exoneración, como la ley 8794, de 12 de
enero de 2010 que extiende los plazos y amplía el número de empresas
beneficiarias, no se dio audiencia a las Municipalidades para que se refirieran
a las implicaciones de dichos proyectos, las actuales leyes resultan en
inconstitucionales y así debe declararse con las respectivas consecuencias
legales.”
Los extractos anteriores
sirven a este Tribunal para decantar el objeto de la acción y los motivos de
inconstitucionalidad tal y como se resume de seguido:
a) se acusa la
invalidez del trámite legislativo de la
Ley 7830 de 22 de setiembre de 1998 (en adelante
indicada como “ley 7830”)
que entre otras normas introdujo el actual artículo 20 bis en la Ley de Zonas Francas número
7210. De esa norma específica (el artículo 20 bis) se indica que, a pesar de
desmejorar fuentes de ingresos municipales, no fue consultada a las
Municipalidades del país como lo exige el Constitucional.
b) se acusa
también la invalidez del trámite
legislativo de la Ley
8794, de 12 de enero de 2010 (identificada en lo que sigue como “Ley 8794”) la cual introdujo, entre otras normas sobre el tema
de la zonas francas, los Transitorios I y
De Tales normas (los transitorios
I y II) se alega que disponen una prórroga del plazo de exoneraciones de los
impuestos municipales para las empresas beneficiarias del régimen de zona
franca, pero el proyecto de ley no fue consultado a las Municipalidades como lo
impone el numeral 190 de la Carta Fundamental.
Rechazo de la acción en cuanto a al impuesto
sobre bienes inmuebles y al impuesto al traspaso de bienes inmuebles.- Como se
viene de explicarse, el accionante acude en su calidad de Alcalde de la Municipalidad de Belén
e instruido por el Concejo Municipal de dicho cantón con el fin de defender los
intereses de su comunidad frente a normas legislativas que dicen afectarles en
los términos específicos arriba indicados, es decir en cuanto se trata de
imponer prórrogas a las exoneraciones de tributos municipales sin cumplir con
el trámite de consulta del artículo 190 Constitucional.- Ahora bien, la
legitimación del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional en que se apoya el accionante no le alcanza
para cuestionar todos los tributos exonerados mediante la ley número 7210 de
Zonas Francas, sino solamente para defender sus intereses respecto de los tributos
de carácter municipal, vale decir los que han surgido a la vida jurídica
por la iniciativa municipal en los términos del artículo 121 inciso 13) de la Constitución
Política. De ese modo, debe rechazarse en primer lugar la
objeción por falta de consulta en cuanto se dirige contra el impuesto sobre
bienes inmuebles establecido en la ley número 7509 del 9 de mayo de 1995 y sus
reformas, el cual -como lo indica la Procuraduría-
posee un carácter nacional por haber sido emitido a través de una ley
ordinaria, aún cuando la competencia tributaria para su administración y la
definición del destino de los fondos le corresponda a las corporaciones
municipales.- Este punto fue precisado con claridad por esta Sala en la
sentencia número 2011-003075 que indicó:
A.- Sobre la jurisprudencia
relacionada con el impuesto sobre bienes inmuebles. Uno de los aspectos
que debe dirimir esta Sala está resuelto en la jurisprudencia de la Sala, al haberse determinado
la naturaleza del impuesto, es decir, si es un gravamen municipal o
nacional. Lo anterior tiene consecuencias para el enfoque de los reclamos
planteados por la
Municipalidad de Escazú. Los precedentes de esta Sala han
reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que, si
bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible
entender exclusividad en esta materia que limite la libertad de configuración
cuando la iniciativa la ejerza el legislador. En este sentido, el Estado puede
mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las
Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas. De este
modo, se ha indicado que:
Discrecionalidad municipal en relación con
tributos nacionales. A juicio de la y los consultantes, resulta
inconstitucional que las municipalidades puedan disponer de extremos
relacionados con el impuesto sobre bienes inmuebles, que es un tributo
nacional, no local. En efecto, la
Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles, número 7509 de nueve
de mayo de mil novecientos noventa y cinco, establece un impuesto nacional, a
favor de las municipalidades, los cuales respecto de dicho tributo, tienen la
calidad de beneficiarios y de administración tributaria. Así lo entendió esta
Sala en sentencia número 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del
dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, en la cual dispuso que:
"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa
conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se
originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha
señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza,
no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da
el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que «La
administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a
cargo del Gobierno Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago
de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial
correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal,
producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en
la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el legislador
no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un
impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial;
mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos
locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas
actividades, como resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los
cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley
tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de
un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que
resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios
gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del
Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el
tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por
tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En
síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la
creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa,
no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites
de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter
nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse
necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo
sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación,
disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades
destinatarias de los tributos." En relación con sus cuestionamientos, es
claro que carecen de razón los y la consultante. Que el impuesto sobre bienes
inmuebles sea un tributo nacional se refiere a que la iniciativa para su
creación y aprobación sea una decisión central, adoptada por el Estado y no por
los gobiernos locales. Obedece a una intención del Estado de incrementar las
rentas municipales a efecto de facilitar la adecuada prestación de los
servicios públicos locales a partir de la gravación de un hecho generador como
es la propiedad sobre bienes inmuebles, reconocido y regulado por el
ordenamiento nacional y no por el municipal. No obstante, pese a dicha
característica, en la especie no se está dando una delegación de competencias
propias de la Asamblea
Legislativa. Así sería si se permitiera a los gobiernos
locales eliminar el tributo o modificarlo en cualquiera de los elementos
regulados por la Ley
7509. Lo que se autoriza a las municipalidades es a condonar los intereses,
recargos y multas producto del incumplimiento en el pago de dicho tributo por
parte de los contribuyentes del cantón respectivo. Es decir, se autoriza a
condonar sumas líquidas a favor de cada municipalidad y no las obligaciones de
contribución impuestas por la Ley. Tratándose de entes beneficiarios del
referido impuesto, la iniciativa resulta plenamente válida, una vez que se
permite a las corporaciones condonar los extremos mencionados, únicamente para
aquellos contribuyentes que cancelen la totalidad de su adeudo, contando con la
autorización "marco" de la Asamblea Legislativa,
a partir, precisamente, de este proyecto de ley. No se contraviene así la
competencia exclusiva dada al Parlamento por el artículo 121 inciso 13) de la Constitución
Política. Se trata de una manifestación válida de la
discrecionalidad del legislador, que en este caso actúa para salvaguardar los
intereses de los propios gobiernos locales y -consecuentemente- los de toda la
comunidad. (sentencia No. 2006-06589).
Se
trata de normativa creada por legislación común, no por la iniciativa
municipal, sino por una decisión del Estado central y, en este sentido, no se
le permitiría a las municipalidades eliminar o modificar dicho tributo. Sin
embargo, es claro que el constituyente estableció límites al legislador al
otorgarle a las Municipalidades autonomía administrativa y de gobierno, lo que
a su vez se instituye como una garantía para los munícipes, pero de existir
conflictos con intereses nacionales esta situación deberá ser dilucidada por
esta Sala, como sucede con la normativa impugnada.”
Se concluye que no podría el
accionante venir a reclamar la defensa de competencias municipales de
participación en la configuración de tributos, respecto de un impuesto de
incuestionable carácter nacional como lo es el citado impuesto sobre bienes
inmuebles.- Los mismos razonamientos cabe hacer en relación con lo que el
accionante identifica como impuesto de traspaso de bienes inmuebles y que, como
también lo precisa el órgano asesor, parece referirse más bien al timbre
municipal que debe pagarse como parte de la carga tributaria de algunas
operaciones inscribibles en el Registro Público y que aparece regulado en el
artículo 84 del Código Municipal, por lo que posee también un indudable carácter
nacional.- En resumen, respecto de estos
dos tributos recién citados, la acción planteada debe rechazarse de plano.-
Otras
precisiones sobre los temas sometidos a decisión dentro esta acción.- También en
apego a lo pedido por el accionante y reseñado supra, cabe dejar aclarado que
este pronunciamiento no entra a contrastar la validez general del régimen de
incentivos o el plazo de diez años para ellos, prescrito en dicha ley pues
tales temas no han sido cuestionados, e igualmente se descarta cualquier
examen del procedimiento legislativo seguido en su momento para la promulgación
de la Ley de
Zonas Francas número 7210, respecto de la cual –según lo informa el órgano
asesor- se constata además la efectiva
realización en su momento de la consulta a las Municipalidades del país y en
específico la realizada a la
Municipalidad del Cantón de Belén, según se aprecia al folio 366 del expediente
legislativo 10562 que dio origen a la
Ley 7210.-
De ese modo, el examen del
reclamo contra la emisión de las leyes 7830 de 22 de setiembre de 1998 y la Ley 8794, de 12 de enero de
2010 se hará bajo el siguiente orden:
verificación
de que el texto del artículo 20 bis de la 7830 de 22 de setiembre de 1998 y el
de los Transitorios I y II y la
Ley 8794, de 12 de enero de 2010 realmente contienen
modificaciones en materia tributaria municipal como afirma el recurrente y;
en caso
afirmativo, confirmar y descartar el cumplimiento de la consulta a las
entidades municipales.
En relación
con el reclamo contra la Ley
7830.- Como se explicó, el reclamo
del accionante se concreta en que el proyecto de ley que dio origen a esta ley
no fue consultado a las Municipalidades a pesar de que el proyecto contenía el
artículo 20 bis que afecta el erario municipal al permitirse a las autoridades
administrativas competentes extender el plazo de la exoneración de los tributos
municipales.- Dice el texto de dicho
artículo:
“Artículo 20 bis.-
No se otorgará el Régimen de Zonas Francas a personas físicas ni
jurídicas para operar ni desarrollar una empresa o proyecto de inversión ya
beneficiado de los incentivos del Régimen, aunque haya sido al amparo de una
persona física o jurídica distinta, salvo que se demuestre que es un proyecto
nuevo o, en casos excepcionales, cuando la naturaleza y magnitud de las
inversiones adicionales lo justifiquen; todo a juicio del Ministerio de
Comercio Exterior y de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de esta
ley.”
Observa
este Tribunal que contrario a lo que señala el accionante, no existe en él
ninguna disposición nueva o diferente que haya sido agregada al régimen vigente
de exoneraciones, ni tampoco respecto de su plazo.- Por el contrario, tanto el
texto original como su reforma se agotan en regulaciones sobre el conjunto de
sujetos que pueden ser beneficiados y la reforma inserta en el artículo 20 bis
en particular comienza estableciendo una prohibición para cualquier empresa o
proyecto de inversión para recibir los incentivos del régimen de zonas francas
si ya ha sido beneficiario del mismo.-
Luego, se incluyen las excepciones a la regla anterior y en ese punto es
donde el accionante entiende que se ha autorizado una extensión de las
exoneraciones a tributos municipales; sin embargo, para este Tribunal, la
interpretación del accionante no se apega al sentido de la norma, puesto que
-como se explicó- lo emitido son reglas dirigidas al ente competente y que
ordenan el ejercicio de su potestad de emisión de nuevos acuerdos de
otorgamiento para el desarrollo de proyectos nuevos o nuevas etapas en algunos
casos que por su importancia lo ameriten.-
Se trata entonces de una facultad de la administración pero no dirigida
a ampliar plazos de exoneraciones, sino precisar un conjunto de reglas de
selección de personas físicas o jurídicas autorizadas para operar en régimen de
zona franca. Claro está que nuevos proyectos por nuevas empresas o bien nuevos
planes de desarrollo autorizados excepcionalmente a una empresa que ya ha
tenido incentivos, posibilitan disfrutar
de todas las ventajas de la zona franca, pero eso es lo que ocurre normalmente
según la dinámica de la ley original, cuya finalidad es lograr que personas
inviertan en la zonas francas.- Se trata precisamente de una facultad que –como
un todo- el legislador dejó en su momento en manos de las autoridades
administrativas y ahora lo que se ha hecho es un ajuste en las reglas que dará
por resultado un acuerdo de otorgamiento del régimen y junto con él un derecho de disfrutar de beneficios fijados
de antemano fijados en la ley 7210 en cuanto a monto y plazo. No existe entonces ninguna afectación de los
intereses de la
Municipalidad, más allá del alcance de las restricciones ya
recogidas en la Ley
7210, porque lo que varió fueron las condiciones para la aplicación del régimen
en ciertos casos.- En fin, no podría aceptarse la lógica del accionante en este
caso, pues su razonamiento nos llevaría a tener que admitir que cualquier
cambio legislativo que modifique requisitos para que una persona acceda al
régimen de zona franca, tendrían que ser consultados con las Municipalidades
por incidir eventualmente en sus intereses al resultar posible la existencia de
una mayor cantidad de exonerados. Para la Sala, los intereses de las Municipalidades en
dicho sentido ya fueron tomados en consideración en la formulación de la Ley 7210, y cubren de sobra el
punto porque esa ley, con su carácter general y abstracto hace que sea posible
que un universo indeterminado de personas puedan acceder al régimen de zona
franca, y disfrutar de los beneficios fiscales que allí se establecieron según
cumplan los requisitos. Por todo ello, no hay ninguna afectación de
competencias municipales en el texto del artículo 20 bis que fue agregado a la
ley 7210 por la Ley
7830, y –por lo mismo, no resultaba necesario en este caso el trámite de
consulta a las Municipalidades del país.-
VIII.-
En relación con el reclamo contra los transitorios I y II de la
Ley número 8794 de 12 de enero del 2010. Como se explicó
más arriba, el reclamo contra estas dos normas jurídicas se
concreta en que el trámite de su aprobación en la Asamblea Legislativa
omitió la consulta necesaria a las municipalidades, a pesar de que en ellos se
dispone una prórroga de los plazos de exoneración de tributos municipales para las
empresas beneficiarias del régimen de zonas francas.- Resulta importante repasar el texto de tales
disposiciones.-
“Transitorio
I.-
Los incentivos de los incisos b), d), f), g), h) y
I) del artículo 20 de la Ley
de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, y sus reformas,
se continuarán disfrutando por parte de las empresas indicadas en el inciso a)
del artículo 17 de dicha Ley, hasta la fecha en que venza para Costa Rica el
plazo previsto en el párrafo 4 del artículo 27 del Acuerdo sobre subvenciones y
medidas compensatorias que forma parte del Acta final en que se incorporan los
resultados de la Ronda
Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, aprobada
mediante la Ley N.°
7475, de 20 de diciembre de 1994, incluidas las prórrogas aprobadas por el
Comité de Subsidios y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial
del Comercio y en tanto Costa Rica sea elegible y obtenga dichas prórrogas,
momento en el cual cesarán y se dejarán sin efecto los beneficios. A más tardar
a partir de la misma fecha en que venza el plazo antes indicado, los demás
incentivos aplicables a las empresas beneficiarias del régimen de zonas francas
deberán haberse adecuado en lo pertinente, respecto de las empresas indicadas
en el inciso a) del artículo 17 de la
Ley de régimen de zonas francas, N.° 7210, de 23 de noviembre
de 1990, a
las disposiciones del mencionado Acuerdo sobre subvenciones y medidas
compensatorias, conforme a las disposiciones reglamentarias que para el efecto
dictará el Poder Ejecutivo.”
“Transitorio
II.-
Lo dispuesto en
el transitorio 1 modifica en lo pertinente el alcance y los plazos de las
exoneraciones y los incentivos previstos en el artículo 20 de la Ley de régimen de zonas
francas, N.° 7210, de 23 de noviembre de 1990, en cuanto a las empresas
indicadas en el inciso a) del artículo 17 de la citada Ley, y debe entenderse
incorporado a los respectivos acuerdos de otorgamiento del régimen de zonas
francas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe, si en algún caso
existen.”
En relación con dichas normas dice el accionante en su reclamo:
“Sin embargo, una de las principales motivaciones del
Poder ejecutivo en promover la modificación a la Ley de Régimen de Zonas Francas desde abril del año
2009, era el de cumplir los compromisos asumidos por el País en el Acuerdo
suscrito sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial
del Comercio (OMC). Dicho acuerdo obliga a eliminar los incentivos ligados a
las exportaciones en cuanto a la industria procesadora, en un plazo de ocho (8)
años prorrogables, por lo que los nuevos inversionistas o los que se
encontraran gozando del sistema, podrían continuar disfrutando de las
exenciones previstas en la ley, incluidos el pago de Patente Municipal e
impuesto territorial, hasta tanto se cumplan los años previstos en el Acuerdo
indicado o Costa Rica mantenga la posibilidad de obtener nuevas prórrogas del
plazo inicial.- El objetivo final es iniciar los preparativos para el fin de
las exenciones relativas a las subvenciones a la exportación. (…)”
Y luego, más adelante explica que:
“De acuerdo a los transitorios transcritos, el plazo
previsto inicialmente de diez años se subsume en un nuevo plazo de 8 años a
partir de la suscripción del acuerdo por parte de Costa Rica y con la
posibilidad además de prolongarse a través del tiempo según Costa Rica acceda
al a las prórrogas previstas en dicho acuerdo. El último plazo venció en el
2007, No obstante, en julio de 2007, El consejo General del Comité de
subvenciones y Medidas compensatorias adoptó la decisión de proseguir los
procedimientos de prórroga del período de transición para la eliminación de los
programas de subvenciones a la exportación de algunos países en desarrollo.-
Costa Rica figura dentro de los países beneficiarios de dicho acuerdo de
prórroga.- La decisión permite al Comité de Subvenciones seguir concediendo
prórrogas al período de transición hasta el final de 2013, con un período final de eliminación gradual de dos años, que
finalizará no más tarde del 31 de diciembre de 2015.”
En resumidas cuentas, el accionante parece entender que los plazos
de la exoneración del pago de impuestos municipales que disfrutan las empresas
beneficiarias del régimen de zona franca, se han prorrogado, y que a los diez años recogidos en la ley se le deben sumar
ahora los 8 años de plazo que se otorgó en el Acuerdo sobre Subvenciones y
Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y también la ampliación de tal plazo que eventualmente obtenga
Costa Rica y que actualmente llegan hasta el 2015.- El resultado final de estos transitorios
sería entonces que las Municipalidades deben soportar las
exoneraciones de impuestos municipales de la ley 7210, más allá de los diez años establecidos en el artículo
20 de dicha ley, razón por la que debieron ser consultadas de manera previa a
su aprobación, tal y como lo señala el texto del artículo 190 Constitucional.
De otro lado observa la Sala que frente al mismo
texto jurídico, en las
respuestas del Ministerio de Comercio Exterior, de la Promotora de Comercio
Exterior, así como de la
Asociación de empresas de Zona Franca de Costa Rica –todas
ellas protagonistas e implicadas directas en la aplicación de la ley- se
realiza una interpretación diametralmente opuesta a la del accionante y que, de
ser acogida por la Sala,
haría que esta acción deba desestimarse por no haberse modificado la situación
respecto de los intereses de las entidades municipales. Tal interpretación
sostiene que, efectivamente, los transitorios arriba transcritos tienen como
finalidad ajustar el ordenamiento costarricense a los compromisos que el país
adquirió al seno de la Organización Mundial de Comercio y que precisamente
por ello, buscan eliminar
de manera general. las exoneraciones a las empresas que se dedican a ciertas
actividades.- Se afirma que la correcta comprensión de los transitorios no puede producir nunca una prórroga de los plazos
si más bien se trata de ajustar a las empresas a las condiciones
de no exoneración exigidas en el convenio internacional, por lo que cuando los
textos disponen que las exoneraciones “…se continuarán
disfrutando por parte de las empresas indicadas en el inciso a) del artículo 17
de dicha Ley, hasta la fecha en que venza para Costa Rica el plazo previsto en
el artículo…incluidas las prórrogas…” debe entenderse
que más bien se trata de una reducción o restricción del beneficio, el cual
no será ya por todo el plazo de 10 años, como lo
ordenaba la ley, sino que solo llegará hasta la fecha final que se defina a
través de los mecanismos establecidos en los acuerdos respectivos de la Organización Mundial
de Comercio, todo lo anterior "sin perjuicio de los
derechos adquiridos de buena fe si en algún caso existen", tal y como
lo indica expresamente el cuestionado Transitorio II de la Ley 8794.
El
tribunal se encuentra así con la particularidad de que el propio texto
normativo así como la exposición de motivos del proyecto original -que ha sido revisado- resultan inútiles para
evacuar la duda de si la regla contenida en los transitorios discutidos
prorrogó o no en el tiempo las exoneraciones con perjuicio de los ingresos al
erario de las Municipales en cuyo territorio operan empresas en régimen de zona
franca.- El tema resulta clave en tanto y en cuanto está en juego la utilidad
de esta acción, es decir, su carácter de medio razonable para la defensa de los
derechos e intereses de la accionante, los cuales conforman la razón de ser de
su reclamo por la falta de cumplimiento de la formalidad de consulta a las
Municipalidades.
Frente
a tal predicado, este Tribunal entiende que la justicia constitucional y la
protección de las normas y principios constitucionales por una parte, así como
el amparo de todos los intereses comprometidos en este caso resultan mejor
servidos si se acoge la interpretación que tanto el Ministerio de Comercio
Exterior como la Promotora
de Comercio y las distintas asociaciones de interesados hacen del contenido
normativo de los textos discutidos y al respecto se recalca el hecho de que, como señalan los interesados, los textos de los transitorios en cuestión no emplean en ninguna
parte el concepto de “prórroga” o cualquier otro similar para describir la
situación en la que han de quedar las exoneraciones. Dicho vocablo solo se
emplea para referirse a las actuaciones del Comité de
Subsidios y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial
del Comercio y claramente se
refiere a la ampliación del plazo de ajuste que esa organización ha fijado. Además de lo
anterior, la
Sala entiende que esta lectura de las normas
resulta más acorde con todas
las finalidades involucradas, es decir, en cuanto equilibra el estímulo para la atracción de
inversiones que ha buscado el país mediante el mecanismo de zona franca y su
régimen de exención, frente a los intereses municipales y su innegable necesidad de obtener beneficios
directos a través del pago de impuestos que hacen las empresas que operan en su
territorio.- Ello se logra si los transitorios se entienden en el sentido de que los
plazos de las exoneraciones de las empresas específicamente incluidas en ellos no
se adicionan al plazo de exoneración original de diez años autorizado por el
artículo 20 de la Ley
7210, con lo cual, no existe la prórroga de plazos de exoneración que
ha denunciado y resiente el accionante y menos aún la afectación de sus
intereses municipales, que han quedado sin alteración alguna frente a lo que ya
está regulado en el citado artículo 20 de la Ley 7210.- Corolario de lo dicho, los
transitorios no están dirigidos ni pueden usarse para prorrogar los plazos de
exoneración y -por ende- no hay lesión de la autonomía municipal ni del deber
de consulta a estos entes.
Conclusión: De todo
lo expuesto, se concluye, en primer lugar, que la acción -en cuanto se dirige
contra la falta de cumplimiento de formalidades constitucionales respecto de
exoneraciones de los impuestos sobre bienes inmuebles y de traspaso de bienes
inmuebles- debe rechazarse de plano por tratarse de impuestos de incuestionable
carácter nacional.- En segundo lugar, debe declararse sin lugar el reclamo por
falta de cumplimiento de formalidades constitucionales por parte del artículo
20 bis agregado a la Ley
7210, por Ley 7830 del 22 de setiembre de 1998.- Por último, el reclamo debe
también declararse sin lugar al entenderse que los transitorios I y II de la Ley 8794 no lesionan el
artículo 190 Constitucional, ya que el plazo establecido para las empresas que
se describen, no se suma al plazo de exoneración original de diez años
autorizado por el artículo 20 de la
Ley 7210, interpretación ésta que responde a la idea de que
este tribunal debe esforzarse, en lo posible, para encontrar una solución,
dentro del parámetro constitucional, que resuelva el conflicto con el menor
esfuerzo derogatorio y distorsionador del ordenamiento y de las expectativas
creadas al seno de la sociedad.
Razones
diferentes del Magistrado Castillo Víquez
En lo que atañe al
vicio por la no consulta a las
municipalidades, concluyo que este no se ha producido. No cabe duda que
la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar.
En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución
Política –cuando el criterio del Tribunal Supremo de
Elecciones y el de la
Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa
parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en
cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección
popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es
negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de
inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley – a las Universidades del Estado –artículo 88
de la
Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica
–numeral 121 inciso 17 dela Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas
-190 del Código Político-.
En lo referente a
estas últimas, conviene recordar que fue la fracción Social Demócrata la que presentó, como parte
del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(…) No
podrá discutirse en la
Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a
materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva
Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse
y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se
apruebe”. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo
relativo a la mayoría calificada para la
aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución.
Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional
Constituyente en los casos de la
Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la
unidad monetaria disuadieron a los miembros de la fracción Social Demócrata de
presentar esa iniciativa.
Las razones de
esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: “(…) mediante él lo
que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a
escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las
afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).
Los motivos por
las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:
“Los
representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en
desacuerdo. El primero expresó que no
era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa,
obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su
seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse
en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado
con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El
segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si
una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa
no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará
ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa,
la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola
hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución
Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).
A raíz de ello el
representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:
“para la discusión
y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa
deberá oír la opinión de aquella” (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).
El Diputado Facio
Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se
votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.
De la anterior
discusión queda claro que quienes redactaron la Constitución
Política actual tenían bien claro que la consulta
constitucional limita la potestad de
legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este
caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica
de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de
corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.
Es bien sabido que
la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la
corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por
lo general el Estado, quien crea el ente; él proporciona los recursos o, por lo
menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de
las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es
por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es
necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un
colegio profesional; son sus miembros
quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través
de la Asamblea
General o los munípices quienes eligen las máximas
autoridades de los órganos de dirección.
Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera
naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto
del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las
municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.
Por otra parte,
dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución
le otorga a las municipalidades –autonomía política en la administración de los
interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el
uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no
puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano
diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el
carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a
materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad
de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente –actuando
como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no
puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de
legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones
municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta
que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno –mediante Ley n.°
4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa,
en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que
el Derecho de la
Constitución (valores, principios y normas) le atribuye a los
entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas
gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el
Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de
ley relativos a las instituciones
autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.
Por último, queda
claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el
título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título
XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes,
por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas
para uno al otro.
En resumen, la Asamblea Legislativa
no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley
relativos a éstas. De ahí que el vicio que invoca el accionante no existe como
tal.
Desde mi perspectiva,
la cuestión de inconstitucionalidad está residenciada en otro ámbito, y es si la Asamblea Legislativa
puede o no crear una exoneración de un impuesto municipal, pues ello lesionaría la potestad tributaria y
autonomía municipal que el Derecho de la Constitución
le reconoce a las corporaciones municipales. Así las cosas, la cuestión es si
la exención de los impuestos municipales que se hace en la norma legal
impugnada lesiona o no lo establecido en
el artículo 121 inciso 13; numeral que reconoce de forma expresa a favor de las
Municipalidades la exclusividad para determinar los elementos del tributo
municipal, por ser estas quienes deben proponer los proyectos para la creación
de tales gravámenes. Como regla de principio, se puede sostener que la Asamblea no tiene
competencia, de manera unilateral, para crear y otorgar exenciones a través de
leyes ordinarias respecto de los tributos municipales. Dicha iniciativa solo
puede tener origen en el Concejo; al Parlamento lo único que le corresponde es
aprobar o improbar, incluso es tan exclusiva la potestad de creación y
exoneración a favor de las municipalidades, que los miembros de la Cámara carecen de la
potestad de enmienda; su competencia se limita a remover un obstáculo para que
el acto de creación o exoneración pueda surgir a la vida jurídica. Hay que
tener presente que de la
lectura de las normas constitucionales y de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, se puede deducir que existen, entre otros, dos tipos de
impuestos en nuestro medio: los nacionales y los municipales. Los primeros son
aquellos creados por la
Asamblea Legislativa en el ejercicio de la potestad
tributaria1 que posee
el Estado, la cual se expresa a través de la potestad de legislar, que pueden
tener un destino específico2,
aunque necesariamente lo que se recaude a causa de ellos tiene que ingresar a la Caja Única ( de la Carta Fundamental)3, o un determinado destinatario diferente
del Estado, entre ellos, los gobiernos locales4 y que recaen sobre hechos, actos, bienes,
servicios, actividades, rendimientos y gastos realizados en el ámbito nacional.
Los segundos, en cambio, son aquellos creados por el Concejo5, en el ejercicio de una potestad
tributaria derivada6,
que requiere de una ulterior autorización de la Asamblea Legislativa, cuyo
único destinatario es el gobierno local,
cuyo destino obligado es el sufragar los gastos que demanda la
prestación de los servicios locales y que recaen sobre hechos, actos, bienes,
servicios, actividades, rendimientos y gastos realizados o vinculados al ámbito
local. Ahora bien, lo anterior no es óbice para que la Asamblea Legislativa
autorice al gobierno local, mediante una norma legal habilitante, para que
aplique una exoneración de los impuestos municipales, siempre y cuando medie el
acuerdo respectivo del Concejo; lo que no es admisible, desde mi punto de
vista, es que la
Asamblea Legislativa exima o exonere un impuesto cuya
competencia es –en relación con la definición de los elementos estructurales
del tributo- del Concejo.
No obstante lo dicho, debemos aclarar que la regla anterior
no es absoluta, ya que tiene excepciones. En efecto, cuando la Asamblea Legislativa
aprueba un tratado internacional que establece una exoneración de impuestos, es
claro que en estos casos también se entienden exonerados los municipales. Así
lo ha entendido este Tribunal en la sentencia 2007-009469, en la que expresó lo
siguiente: “Es evidente que nuestro Estado se compromete en un acuerdo
comercial a cumplir con ciertas obligaciones, con ello también compromete todos
los niveles del Gobierno, incluyendo la administración local”. La anterior
postura es una consecuencia lógica de lo que dispone el numeral 29 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, donde se expresa, de forma categórica,
lo siguiente:
“[…]
Ambito
territorial de los tratados. Un tratado será obligatorio para cada una de las
partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una
intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo”.
Otro caso es cuando el Estado, en aras de la satisfacción
objetiva de los intereses nacionales, promueve una política pública en la que
resulta necesario la exoneración de los impuestos municipales mediante una Ley
de la República.
En este supuesto, tampoco se requiere que la exoneración
tenga origen en el Concejo, por la elemental razón de que, eventualmente, un
interés local podría dar al traste con la satisfacción efectiva de un interés
nacional. Estamos ante una situación típica donde el interés local cede ante el
interés nacional. En el caso del régimen de zonas francas, no cabe duda que
este ha sido un esquema atractivo de promoción de la inversión extranjera, lo
que se ha traducido en enormes beneficios a favor de la población
costarricense, en especial el aumento de nuestra exportaciones, concretamente
de productos no tradicionales a mercados tanto tradicionales como no
tradicionales, del empleo directo e indirecto, de la inversión en zonas de
menor desarrollo relativo y de proyectos de expansión productiva. Ergo, por las razones anteriores, concluyo que
no hay el vicio de inconstitucionalidad alegado.
Por
tanto:
Se rechaza de plano la acción
en cuanto reclama la falta de cumplimiento de formalidades constitucionales en
el establecimiento de exoneraciones de los Impuestos sobre bienes inmuebles y
el impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles. Se declara sin lugar la acción
planteada contra el artículo 20 bis de la Ley 7210 de 23 de noviembre de 1990 agregado por la Ley 7830 del 22 de setiembre
de 1998. Asimismo, se declara sin lugar la acción contra los Transitorios I y
II de la Ley 8794
de 12 de enero de 2010, por entenderse que ellos no son inconstitucionales.
Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese
íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. El Magistrado Castillo Víquez
da razones diferentes. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro ponen nota.
Gilbert Armijo
S.
Presidente
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo
V.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge
Araya G.
Exp. 12-009520
Nota de los magistrados Cruz Castro y Armijo Sancho, con
redacción del
Sobre los cuestionamientos de las zonas francas y la
justicia global.
La preocupación de quienes plantearon esta objeción de
constitucionalidad, es legítima, sin embargo, como bien se expresa en el texto
del voto unánime, existe una interpretación errónea de parte del recurrente
respecto de los plazos de vigencia de las exoneraciones y la consulta a las
corporaciones municipales.
Las zonas francas suscitan variados cuestionamientos, porque el
Estado desarrolla una política de exoneraciones para poder atraer inversiones;
es una necesidad impuesta por la globalización. Las sociedades con poco
desarrollo económico, como las centroamericanas, con poca incidencia en
los bloques de poder en el ámbito internacional, tienen que competir por los
fondos de inversión foránea, especialmente las transnacionales,
ofreciendo ventajas de las que no disfrutan el común de los ciudadanos o las
empresas que no cumplen las exigencias del régimen de zona franca. Estos
regímenes de privilegio, suscitan interrogantes, variadas inquietudes sobre la
justicia global, la equidad en las relaciones económicas internacionales, pero
estos interrogantes no se convierten en objeciones de inconstitucionalidad,
quizás porque la injusticia globalizada provocada por un capitalismo que
algunos juzgan “salvaje”, escapa al limitado alcance de la constitucionalidad
nacional, la estructura jurídica de la Constitución no impone límites a las reglas y
principios que rigen las relaciones económicas internacionales.
La necesidad imperiosa de atraer inversiones, exige una respuesta
estructural para competir por los fondos de inversión privados. Algunos
interrogantes que surgen con estos regímenes de privilegio evidencian graves
injusticias, pero pocas veces pueden convertirse en una inconstitucionalidad.
La esfera de las relaciones económicas internacionales casi siempre es ajena al
tema de constitucionalidad.
A pesar de estas limitaciones estructurales que crean
desigualdades ajenas al control de constitucionalidad, en algunos casos el
derecho a la igualdad y la equidad, podría surgir, tratando de establecer si la
zona franca crea un privilegio constitucionalmente inadmisible, es una
discusión excepcional que puede surgir respecto de una política de atracción de
inversiones, sin embargo, estas no son las objeciones que se plantean en esta
acción. Podría ser que el régimen de exoneraciones de las zonas francas se
convierta en un privilegio estructural, como se mencionó, sin embargo, esa
condición no permite inferir que haya una violación al principio de igualdad y
equidad frente a los ciudadanos y empresas que no alcanzan los requisitos
exigidos en los regímenes de zonas francas.
El régimen de exoneraciones bien podría tener un plazo
desproporcionado e irrazonable, extremo que sí podría discutirse
constitucionalmente. Tampoco sería admisible que la exoneración se conceda
mediante reglamento y no mediante un acto legislativo, porque en esta
materia es relevante el respeto al principio de reserva de ley. Ninguna de
estas objeciones se plantea en este asunto.
En principio, el régimen de zonas francas es un componente de la
política económica y fiscal que no podría ser, forzosamente, inconstitucional,
a pesar de los privilegios que se otorgan a algunos actores económicos. Estas
excepciones han sido moneda de curso legal en historia económica de Costa Rica,
desde los tiempos en que se admitía el contrato-ley. A pesar de las posibles
injusticias de los regímenes de privilegio, esa valoración no alcanza para
considerarlas inconstitucionales; las reglas de la globalización, inalcanzables
para la jurisdicción constitucional, requieren regímenes tributarios
privilegiados. Estas zonas de excepción tributaria, se deben resolver dentro de
la esfera política, que enfrenta demasiados condicionantes; hay que evaluar la
conveniencia de estos regímenes de exoneración, tomando en cuenta elementos tan
importantes como los encadenamientos con la economía local y la creación de
empleo. Las contradicciones insalvables del desarrollo económico, se atenúan
con los regímenes de zonas francas, pero los interrogantes sobre el desarrollo
humano y la equidad en las relaciones económicas internacionales, siguen
vigentes. No todas las injusticias se dilucidan en la instancia constitucional.
Puede que existen injusticias, pero la jurisdicción constitucional es incapaz
de conjurar la injusticia que alcanza dimensiones planetarias. Bien decía
Hélder Cámara: “hoy no basta pensar que existe injusticia entre individuo e
individuo, entre grupos y grupos, sino entre naciones y naciones y naciones,
entre mundo y mundo…” (Ver del autor, “Para llegar a tiempo”-Ed. Sígueme-
España-1972-p. 36). La justicia constitucional no alcanza la injusticia
planetaria, eso se refleja en el diseño y los efectos de los regímenes de
privilegio tributario. Hay problemas de alcance global que resultan intocables
para la justicia constitucional, tal como ocurre con algunas normas que rigen
los tratados de libre comercio. La responsabilidad para evitar estos excesos,
queda bajo el exclusivo control de los actores, determinando su conveniencia,
los beneficios que se obtienen y la justicia de su vigencia.
Raras veces la instancia constitucional puede incidir en las
raíces de la dependencia económica global, las raíces de la hegemonía del
capital transnacional, dominado por grupos económicos que ostentan un gran
poder político y económico, poder que no encuentra frontera muy clara en el
orden constitucional local.
Fernando Cruz C. Gilbert
Armijo S.
Magistrado Magistrado
1 Véase las sentencias de la Sala Constitucional
n.°s. 6455-94, 5398-94 y 1341-93
2 Véase las sentencias n°s. 4528-99 y 4529-99 del Tribunal
Constitucional.
3 Véase la sentencia n.° 4529-99 del Tribunal
Constitucional.
4 Véase, entre otras, las sentencias n°s. 3930-95,
4785-93, 4072-95, 4268-95, 6935-93, 687-96 y 467-99.
5 En la sentencia n.° 467-99 el Tribunal Constitucional
señaló lo siguiente: “‘IX).- PODER Y COMPETENCIA TRIBUTARIAS MUNICIPALES.-
Hemos dicho anteriormente, que el tributo que deben pagar las empresas
extractoras de canteras y tajos, con ser un impuesto de carácter nacional que
tiene como beneficiarias a las Municipalidades, es constitucionalmente
compatible con los principios y normas que regulan lo que podríamos llamar el
Derecho Tributario Municipal. Este concepto ha sido elaborado por la Sala en la sentencia No.
4785-93 de las ocho horas treinta minutos del treinta de setiembre de mil
novecientos noventa y tres, considerando VII, al expresar lo siguiente:
‘VII.- Resta analizar lo que atañe a la figura del
"agente recaudador" término que es el que utiliza la acción. La
doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que
el "PODER TRIBUTARIO"
-potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre
otros- consiste en "... la facultad
de aplicar contribuciones (o establecer exenciones)..."; con otras
palabras, "...el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive
o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas
categorías de personas, la obligación de pagar un tributo...".
Paralelamente al "PODER TRIBUTARIO", se reconoce, también, la
facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo cual se denomina la
"COMPETENCIA TRIBUTARIA", de modo tal que ambas potestades pueden
coincidir en un mismo órgano, pero no de manera obligatoria, pues se manifiestan
en esferas diferentes. En efecto,
pueden existir órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder
tributario. El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no
puede ser suprimido, delegado, ni cedido; mas el poder de hacerlo efectivo, en
el plano material, puede transferirse y otorgarse a entes paraestatales o
privados. Las diferencias entre ambos conceptos han sido puestas de manifiesto,
en nuestro medio, al establecerse la separación entre el sujeto activo de la
potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación del tributo. De lo
anteriormente expuesto se concluye, que lo que puede transferirse, según vimos,
es la llamada competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la
prestación’.
En consecuencia, resulta más que evidente que las
municipalidades, según lo ha venido expresando la jurisprudencia de esta Sala,
están constitucionalmente dotadas de Poder Tributario y para el caso
concreto del impuesto creado en el artículo 36 del Código de Minería, de Competencia
Tributaria; es decir, del poder para hacer efectivo ese tributo en el plano
material...". (Lo que está entre negritas no corresponde al original).
6 La Sala Constitución ha señalado que las
municipalidades tienen un poder tributario originario, voto n. 687-96, tesis
que no compartimos por lo que a continuación se indica. Al no existir en
nuestro país un fenómeno de descentralización política, tal y como sucede en
los Estados Federales, en España, con las Comunidades Autonómicas, o en Italia,
con las Regiones y, en Gran Bretaña, con
la decisión del Gobierno Laborista, a cuya cabeza esta el señor Tony Blair, de
reabrir los parlamentos de Edimburgo y Gales, sino de descentralización
administrativa, en sus diversas modalidades
(por región y por servicio), resulta impropio expresar que los gobiernos
locales en Costa Rica gozan de una potestad tributaria originaria. Esta solo es
posible en los casos que hemos indicado, donde los poderes legislativos locales
pueden crear impuestos sin que se dé una labor de control por parte del
gobierno nacional, bastando para su validez y eficacia únicamente el respeto de
la distribución de competencias nacionales y locales o regionales que están en la Constitución
Política y, en el caso de Gran Bretaña que carece de constitución
escrita, en el instrumento jurídico pertinente.