Resolución 00003-2021

"IV.- SOBRE LOS REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO FORMAL: En reiterados fallos este

Tribunal ha indicado que el Título Sexto del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública, regula lo referente a los actos administrativos, como forma de manifestación de la voluntad de la Administración como organización. El Capítulo Tercero de este Título regula lo referente a sus elementos constitutivos y de validez, así en un primer orden el artículo 128 de dicho cuerpo normativo indica que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, esto es en cuanto a motivo, contenido y fin (en tanto elementos materiales u objetivos del acto administrativo), procedimiento, sujeto y forma (como elementos subjetivos). Por su parte el artículo 158 del texto normativo de referencia establece que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. En consecuencia con lo anterior, que será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Y finalmente el artículo 223 indica que se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final. Hacemos énfasis a disconformidades sustanciales, con causa en que las infracciones que no lo sean no invalidarán el acto. Esto significa que en un acto administrativo se pueden presentar dos tipos de infracciones por diferencia de grado: sustanciales e insustanciales, siendo las primeras aquellas que determinan la invalidez del acto y que se manifiestan dependiendo de su gravedad en lo que a la violación cometida se refiere, en nulidad relativa o absoluta y, las insustanciales que no producen la invalidez del acto, pero sí y eventualmente, la responsabilidad disciplinaria del servidor agente. En tal sentido, la validez del acto administrativo se verifica con el cumplimiento y presencia en forma perfecta de los elementos que lo constituyen, tanto formales como sustanciales. Estos elementos a que hacemos referencia, tanto la doctrina nacional tanto como en la Ley General de la Administración Pública, los distingue entre formales y sustanciales o materiales. Entre los elementos formales se encuentran el sujeto, procedimiento y la forma, y en los sustanciales o materiales, el motivo, contenido y fin. El primer elemento formal del acto administrativo es el sujeto. Corresponde al autor del acto. Es el funcionario público, órgano o ente administrativo que dicta un acto administrativo, el cual debe a su vez contar con una serie de requisitos, tales como: investidura, competencia y titularidad. La investidura es el nombramiento o la elección de una persona en un cargo o empleo público (en tal sentido artículos 111 y siguientes LGAP). Es la potestad para actuar a nombre y por cuenta del Estado y dirigir a éste el efecto de su conducta. Esta puede darse por elección o nombramiento. Se hace efectiva con la toma de posesión del cargo. Eduardo Ortiz define a la competencia "como la medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor del Estado, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado". La competencia significa la cantidad de poderes y deberes dispuestos en favor de un determinado ente administrativo. La competencia es el complejo de facultades y poderes atribuido a un determinado órgano administrativo con relación a los demás, pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones entre ellas (artículos 59 y 129 LGAP). Finalmente la titularidad, implica que el funcionario público no sólo debe ser competente, sino además debe ser el titular de la competencia. Por titular se ha entendido aquel que ejerce un cargo, profesión u oficio, por derecho propio o nombramiento definitivo, con la plenitud de requisitos y estabilidad, a diferencia del llamado a ocuparlo provisionalmente. El segundo elemento formal del acto administrativo es el procedimiento. La Administración Pública cuenta con la facultad de emitir actos administrativos en forma unilateral, que incluso pueden llegar a anular o revocar derechos subjetivos de los particulares. Este poder de autotutela ha sido limitado por el ordenamiento jurídico. Ese límite lo constituye la obligación de la Administración Pública de seguir un procedimiento para emitir el acto administrativo. El procedimiento administrativo es una serie concatenada de actos procedimentales tendentes a un fin. El procedimiento administrativo tiene un objeto fundamental, la averiguación de la verdad real del motivo que va a servir de base al acto administrativo final. El procedimiento se trata del modo de producción de un acto (artículos 214, 216, 224, 225, 308 y 320 LGAP). Ahora bien, en el caso que tal procedimiento tenga por objeto la imposición de una sanción, o de alguna manera un acto de gravamen, sea que imponga una obligación o la pérdida de una condición o derecho, se requiere que el acto de inicio de tal procedimiento sea debidamente comunicado al afectado. Esta comunicación se logra de dos maneras: notificación o publicación. Se comunican por publicación los actos generales y por notificación los concretos –artículo 240 Ley General de la Administración Pública-, sin embargo, cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de ésta última (artículo 242 LGAP). La notificación es el modo de comunicar al afectado o destinatario del acto final, de manera directa y personal, el inicio del procedimiento, lo que constituye un requisito fundamental para la seguridad jurídica y el debido proceso sustancial. La notificación es un deber jurídico de la Administración, cuya finalidad es asegurar el verdadero, real e íntegro conocimiento por parte de los afectados del establecimiento de un procedimiento administrativo en su contra y de sus consecuencias. Indudablemente, la debida notificación constituye una manifestación más de los elementos que integran el debido proceso, los que ha definido la Sala Constitucional de la siguiente manera: a) hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna los hechos que se imputan; b) permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo, c) concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa, d) concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria” (Voto número 5469-95 de las 18:03 hrs. del 04 de octubre de 1995). Valga señalar que al tenor del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, solo causará la nulidad de lo actuado, la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento, entendiendo como tales, las que guarden identidad con una formalidad cuya realización correcta -de haberse dado- habría impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión. Se tiene entonces, que los vicios del procedimiento son los causados al inobservar la debida ritualidad de éste, en tanto con la omisión o ausencia de esa formalidad se impida o cambie la decisión final o que se cause indefensión. El tercer elemento formal del acto administrativo es la forma, que es la manera como se exterioriza o manifiesta el acto administrativo. De conformidad con el artículo 134 de la LGAP, el acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo que su naturaleza o las circunstancias exijan forma diversa (ver 136 LGAP y 146 Constitución Política). Deriva de este elemento formal, la obligación de la Administración de justificar adecuadamente sus decisiones, por medio de la motivación de sus actos, en tanto la motivación significa la explicación, fundamentación o justificación que la Administración brinda en el dictado de un acto administrativo, de modo que ahí en donde se observe que existe -punto a parte el proceso racional que conduzca a afirmar lo que se dice sea correcto o no- el requisito se cumple. Respecto de los elementos materiales o sustanciales del acto administrativo, tenemos que el motivo  (artículo 133 LGAP) es el presupuesto jurídico, el hecho condicionante que da génesis al acto administrativo y se le denomina causa o presupuesto, y está constituido por los antecedentes jurídicos y fácticos que permiten ejercer la competencia casuísticamente, su ausencia determina la imposibilidad de ejercerla, exclusivamente, para el caso concreto." (JINESTA LOBO, Ernesto. "Motivación de la actuación administrativa y principio de interdicción de la arbitrariedad: Legitimación democrática de las Administraciones Públicas."Página