Resolución 12745-2019

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:07 horas del 11 de

diciembre del 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de

declare inconstitucional la LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014, por

estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la Constitución Política, al Artículo

6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los principios pro natura, precautorio y

de no regresión en materia ambiental. La norma se impugna en cuanto reduce

parte de una zona protegida del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo,

para reconocer derechos a una comunidad, sin que se presente el requisito

constitucional de compensación del área suprimida, lo cual es contrario al

principio precautorio y de no regresión en materia ambiental. Además, pese a lo

indicado por la Sala en la sentencia número 2012-13367 -oportunidad en la que

se consultó sobre la constitucionalidad del proyecto de ley- la Ley 9223 se emitió

sin contar con los estudios técnicos que determinen técnica y científicamente el

impacto real sobre el ambiente, lo que constituye un vicio en el procedimiento

legislativo, pues se omite cualquier estudio técnico comprobable que determine la

razonabilidad e idoneidad de las nuevas medidas que se le dan a la zona protegida

y a la que queda fuera de ella. Alega que la norma impugnada contraviene el

principio de irreductibilidad o de no regresión contendido en los instrumentos

internacionales como el Convenio de Diversidad Biológica y el Convenio de

Washington, que exige que la reducción, segregación, exclusión y todo tipo de

desafectación territorial o espacial de áreas protegidas califica como un acto

excepcional y reforzado, que debe cumplir con una serie de requisitos técnicos y

legales que tienen como fin impedir todo tipo de regresión en esta materia. Esos

requisitos derivan del Artículo III de la Convención para la Protección de la Flora,

de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América,

conocida como el Convenio de Washington, así como en la normativa interna.

Asimismo, reclama que otro vicio esencial del procedimiento legislativo de la Ley

9223, es la omisión de consulta a los pueblos indígenas, cuando sus tierras o sus

intereses culturales pudieran verse afectados por la promulgación de alguna

normativa, lo que vulnera el Convenio 169 de la OIT. En su criterio, el proyecto de

ley debió haberse consultado directamente a los pueblos y pobladores nativos y

autóctonos de la zona, con antecedentes centenarios de vida en esas zonas, como

lo es la población afrodescendientes y los pobladores indígenas de la zona. Ese

requisito se sustituyó por consultas a organizaciones no necesariamente

representativas de esos grupos. El proyecto también debía ser consultado a los

Consejos Regionales Ambientales, los cuales tampoco fueron consultados.

Finalmente, el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo había sido incluido

por Costa Rica dentro de la lista de humedales de importancia internacional con

base en la Convención RAMSAR, esa protección abarca la totalidad de dicha área,

incluyendo la zona costera, la cual se desafectó con la ley 9223, lo que además,

resulta violatorio de los compromisos asumidos por Costa Rica en esos convenios

internacionales en materia ambiental.

A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover

esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de la defensa de

intereses difusos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley que

rige a esta jurisdicción, por tratarse de un tema de carácter ambiental.

Por resolución de las 11:23 horas del 17 de diciembre del 2014, se le dio

curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la

República y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).

Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de

la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 15, 16 y 17 del

Boletín Judicial, de los días 22, 23 y 26 de enero del 2015.

La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: La

ley denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe

Sur”, No. 9223 de 20 de marzo del 2014, reduce la superficie del Refugio Nacional

de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, según se aprecia en los mapas previo (de

setiembre del 2012) y posterior a esa Ley (de marzo del 2014), elaborados por el

ingeniero José Masís Segura, administrador de ese Refugio, cuya copia se adjunta.

Según se constata de la comparación de ambos mapas, y de la delimitación del

Refugio antes y después de la Ley No. 9223, esta excluye de sus límites una franja

costera que se extiende aproximadamente entre la desembocadura del río Cocles

y la desembocadura del río Rojo o Willy Creek, parte de la Zona 1: Llanura Costera

Cocles-Manzanillo, según la zonificación del Refugio (Decreto No. 34946-MINAET

del 6 de noviembre del 2008). Según consta en el expediente legislativo No.

18207, en la porción comprendida entre el río Cocles y la quebrada Ernesto, por

espacio de 4.65 kilómetros, la porción excluida del Refugio ocupaba un promedio

de 250 metros entre la Ruta Nacional No. 256 y la playa, siendo que en Cocles, por

espacio de 500 metros, el Refugio ocupaba solamente los 50 metros de la Zona

Pública (folios 1516 y 1517). En el sector entre la quebrada Ernesto y el rio Rojo, la

franja excluida puede medir en algunos puntos hasta 500 metros tierra adentro a

partir de la Zona Marítimo Terrestre. Ha habido una sólida línea jurisprudencial,

en apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que

para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse dos requisitos

esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes

que justifiquen la medida.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y

010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009 y 14772-2010, entre otras). La Sala se ha referido a la

“suficiencia” del estudio técnico: “el requerimiento de estudios técnicos no es una

mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir

materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e

individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el

ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo

en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las

necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones

futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012). “la Sala

ha indicado que el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del

Ambiente requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el

cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:

El grado de impacto

de la medida correspondiente en el ambiente;

Las recomendaciones para

reducir el impacto ambiental;

La demostración de cómo la medida que se

toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente

equilibrado en el marco de la política de desarrollo sostenible.” (Voto No. 10158-2013). La misma Opinión Jurídica de la Procuraduría No. O.J.-040-2012 del 19 de

julio del 2012, emitida por consulta legislativa en la tramitación del proyecto que

culminó en la Ley No. 9223, la aprobación del proyecto de ley, sin que conste en la

discusión legislativa un criterio técnico suficiente, conllevaría eventuales vicios de

inconstitucionalidad que podrían llevar a su declaratoria de nulidad por el Tribunal

Constitucional. Esta misma Sala estableció en su voto No. 1056-2009 que la

exclusión de áreas urbanas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo conllevaba desprotección del derecho al ambiente. El voto No. 13367-2012, dictado por consulta legislativa facultativa en el trámite de esta misma Ley,

analizó el estudio técnico incorporado al expediente en ese momento,

considerándolo insuficiente para justificarla. En relación con el criterio aportado al

expediente legislativo con posterioridad a esta sentencia, incorporado en sus

folios 1394 y siguientes, la PGR hace algunas observaciones: • Parte de la

justificación de la razonabilidad y proporcionalidad de la Ley radica en la

ocupación efectiva de la totalidad del área excluida, que fundamenta esa

sustracción del Refugio, según la exposición de motivos del proyecto de Ley. Sin

embargo, en el estudio se afirma que “De las 406.32 has que el Proyecto de Ley

propone desafectar, 233.41 hectáreas, corresponde a las propiedades censadas.

Estas últimas equivalen al 34.34 % de la Zona 1”. • El estudio presupone que,

como consecuencia de la exclusión, la administración de los terrenos recaería en

la municipalidad, bajo las restricciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre,

salvo aquellos sectores que califiquen como Patrimonio Natural del Estado: “Es

importante señalar que el área que se pretende segregar del Refugio Mixto de

Vida Silvestre sigue siendo administrada por el Estado, lo que varía es el órgano

administrador de la misma” (conclusión 2., folio 1476). Sin embargo, la porción

excluida del Refugio en la Ley No. 9223 no es solamente Zona Marítimo Terrestre,

sino que se desafectó una franja que puede medir en algunos puntos hasta 500

metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre. • No se analiza ni

descarta el impacto sobre los dos parches de mangle que se identificaron en la

zona sustraída del Refugio, los cuales se califican como “en estado crítico de

conservación”, indicándose que “no se ha evidenciado un crecimiento en términos

de cobertura a lo largo del establecimiento del refugio, pero se ha mantenido”

(folio 1411). • En la determinación del Patrimonio Natural del Estado, se

identificaron las áreas que cumplen la definición de bosque de la Ley Forestal

(punto 4 del folio 1557), sin embargo no se incluyeron los manglares, que

también forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sea cual sea su extensión

(artículo 13 de la Ley Forestal y Manual para la clasificación de tierras dedicadas a

la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en

Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, artículo IV.u).

• Los arrecifes coralinos contiguos a la zona excluida[2], se califican como en

“estado crítico”[3], indicando que “como parte de las medidas de conservación

aplicadas en los últimos años se ha observado que en la zona De Punta Cocles los

arrecifes vienen teniendo una recuperación”[4] y que “Entre Punta Cocles y Punta

Uva, este coral viene recuperándose”[5]. Se concluye que: “Los diferentes tipos de

arrecifes de coral presentes en las zonas adyacentes a la zona 1 del RNVS-GM, son

ecosistemas diversos, bien desarrollados, con especies únicas en el Caribe del país,

con alto grado de fragilidad actual y que en el presente se encuentran en un

proceso de recuperación.” (Folio 1473), y que la modificación de los límites no los

afecta (folio 1522). Sin embargo, no queda claro cómo llegaron a esa segunda

conclusión, contenida en el anexo

La zona de arrecifes contigua a la porción de

Manzanillo excluida del Refugio, entre las coordenadas geográficas verticales 646

y 648, fue inscrita como humedal de importancia internacional (humedal

Ramsar), según consta en el mapa del folio 1513, y en el folio 1515 se reitera: “El

proyecto de ley 18.207 no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el

país en el sitio Gandoca-Manzanillo, como ha sido reiteradamente establecido y

documentado en este estudio”, sin embargo, debe decirse, nuevamente, que no

se evidencia cómo llegaron a esa conclusión. Nótese que el estudio identifica como

la “amenaza antropológica más importante” para estos ecosistemas, la “gran

cantidad de sedimentos en suspensión y resuspendidos, los cuales van sepultando

los corales, dando como consecuencia bajas tasas de crecimiento, dichos

sedimentos terrígenos provienen de los territorios deforestados, las plantaciones

de banano y la alteración de la costa”(folio 1433), se describen además

“severamente dañadas las comunidades de arrecifes costrosos y pinnaculares

(columnares), debido principalmente a la sedimentación y contaminación

provocadas por el mal uso de la tierra y la deforestación” (folio 1502). En la misma

línea, se indica: “Algunos de los arrecifes costeros someros están siendo afectados

por sedimentos terrígenos producto probablemente de la deforestación de la

zona costera y de las cuencas de los riachuelos del área” (folio 1421). “Se ha

demostrado que alteraciones a los bosques costeros y aún de bosques de tierra

adentro, pero conectados a los arrecifes por los ríos y corrientes marinas, tienen

un efecto sobre los arrecifes… Estos bosques actúan como trampas que impiden el

acceso directo de sedimentos y agroquímicos a los ambientes marinos… Es por

esto que se deben proteger los bosques costeros y ribereños del Refugio Gandoca-Manzanillo.” (Folio 1423). Igual sucede respecto de los pastos marinos, que se

ubican en la zona 10, contigua a la zona excluida, según el mapa adjunto,

ecosistema asociado a las tortugas marinas, y cuya principal causa de disminución

se dice que “son las actividades antropogénicas, como la sedimentación causada

por la deforestación y la excesiva descarga de nutrientes en las aguas costeras”

(folio 1436). Además, se afirma que “Un plan de manejo de los bosques aledaños

a la costa evitaría la entrada de nuevos sedimentos a los arrecifes” (folio 1421),

pero no se considera que dicha planificación no podrá implementarse por el

SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio. Nótese que el estudio indica

que: “el área que abarca el proyecto de Ley 18.207 posee una superficie de

406.52 hectáreas con una cobertura de bosque de 205.97 ha” (folio 1417), de las

cuales, únicamente 17.31 hectáreas fueron calificadas como Patrimonio Natural

del Estado (mapa No. 7 en folio 976 y folios 1556 y 1557), sobre las cuales el

SINAC conservará la administración. • En los anexos se transcribe, en relación con

la Zona Marítimo Terrestre Cocles Manzanillo (excluida), que “hay que tener

cuidado…con la capacidad de carga de las playas” y se identifica como amenazas

potenciales principales para esta área: “el desarrollo de proyectos turísticos

tradicionales de gran impacto”, indicando que el establecimiento de un Plan de

Manejo por parte del MINAE a partir de 1996, “permitió neutralizar” esas

amenazas potenciales, que los caminos de acceso a la playa fueron regulados, no

permitiéndose nuevos desde su vigencia, y que también se prohibió la extracción

de arena de las playas (folios 1499 y 1500). Sin embargo, no se toma en cuenta

que tal planificación no podrá implementarse por el SINAC cuando los terrenos

estén fuera del Refugio. Violación al principio constitucional de compensación La

accionante manifiesta: “cuando se presentan situaciones como la de la Ley No.

9223 donde se trata de reconocer derechos a una comunidad, y para ello es

necesario cercenar parte de una zona protegida, como lo es el Refugio de Vida

Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que debe operar en forma inmediata es regla o

requisito constitucional de compensación. Situación que en el caso que nos ocupa

no se dio.” Al respecto se refiere al voto No. 12887-2014, el cual dispone: “Un

área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios

técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación

del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala

ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y

2009-1056. Adoptando como referencia la postura anterior, no cabe duda que

todos aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el

respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales.”

Sin embargo, una inconstitucionalidad por violación a este principio, no se

resuelve necesariamente con la anulación de la Ley, si se califica como una

inconstitucionalidad por omisión, bastaría que la Sala Constitucional dispusiera en

sentencia adicionar al Refugio la porción o porciones que compensen el área

suprimida, lo cual podría hacerse incluso por vía reglamentaria. Ese principio se

recoge en el artículo 4, inciso 2, de la Convención relativa a los humedales de

importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas

(Convención de Ramsar) aprobada mediante Ley No. 7224 de 7 de abril de 1991,

vigente a partir del 8 de mayo de ese año, que la accionante también estima

quebrantado: “Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés

nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la "Lista", deberá

compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de recursos en los

humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves

acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte

adecuada de su hábitat anterior.” Según el mapa del folio 1513 y lo indicado en el

punto 4 del folio 1514, la zona excluida del Refugio no comprende humedales

inscritos en la lista Ramsar, sin embargo, en el informe también se indica que todo

el Refugio está calificado como Sitio Ramsar de importancia internacional;

además, el denominado Humedal Arrecife Coralino o Pastos Marinos y Arrecifes

(zona 10) está contiguo a una porción del área excluida, entre las coordenadas

geográficas verticales 646 y 648, aproximadamente, y como la Convención en su

artículo 2 dispone que los límites de los humedales incluidos en la lista “podrán

comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda”,

podría haber un traslape. Ambos aspectos podrían ser aclarados en la eventual

vista que el Tribunal Constitucional convoque, para que sean valorados en caso de

que la Sala disponga la compensación de las áreas, en los términos arriba

expuestos. Otras violaciones de carácter constitucional La accionante arguye

violación al Convenio No. 169 de la OIT, específicamente su artículo 6, que

contiene la obligación de consultar a los pueblos interesados cuando se prevean

medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente, alegando que el

“pueblo de los Kekoldi” se está viendo seriamente afectado con la implementación

de la Ley No. 9223 y que se les debió consultar, al igual que a la población

afrodescendiente −cuestionando si se hizo a personas o pueblos realmente

representativos de estos grupos− así como a los Consejos Regionales Ambientales.

Sin embargo, no hay concreción de los argumentos de inconstitucionalidad:

Respecto del “pueblo de los Kekoldi”, no se detalla en qué consiste la afectación, la

cual no resulta evidente, pues la Reserva Indígena Bribrí de Këköldi no se traslapa

ni está contigua al sector excluido del Refugio, como consta en el montaje

cartográfico elaborado por la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización

de Catastro y Registro cuya copia se adjunta. Tampoco se describe en qué consiste

la alegada afectación a los pueblos afrodescendientes, ni por qué razón las

Asociaciones de Desarrollo Integral consultadas (folios 1693 y 1694) no se

consideran representativas. Por su parte, el Consejo Regional del Área de

Conservación la Amistad Caribe conoció el proyecto y aprobó el informe técnico

que lo sustenta (folios 1390, 1392, 1393, 1693 y 1694). Finalmente, se alega

quebranto del principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre por la

relación de la Ley No. 9223 con la Ley No. 9221, Ley marco para la declaratoria de

zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial. Sin

embargo, la Ley No. 9223, objeto de esta acción, no contempla ninguna

disposición relativa a la Zona Marítimo Terrestre, y por lo tanto susceptible de

quebrantar ese principio: CONCLUSIONES

Resulta del resorte exclusivo de la

Sala Constitucional constatar la suficiencia del informe técnico para justificar la

reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, así como

valorar si se cumple el principio de razonabilidad y proporcionalidad.

Hay

inconstitucionalidad por omisión de compensar el área suprimida.

No se

demostró la lesión al artículo 6 del Convenio No. 169 de la OIT.

Tampoco se

constata el quebranto al principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre.

Rinde su informe JULIO JURADO FERNANDEZ, en su calidad de Director

Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) mediante oficio

SINAC-DE-131 del 19 de enero del 2015 y señala respecto de objeto de la

presente acción: a) El principio de no regresión en materia ambiental o el

principio de irreductibilidad encuentra asidero normativo-legal en el artículo 38

de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554, que prevé: “la superficie de las

áreas silvestres protegidas, patrimonio natural

del Estado, cualquiera sea su

categoría de manejo, sólo podrá reducirse

por Ley de la República, después de

realizar los estudios técnicos que

justifiquen esta medida”. Agrega que fue el

propio legislador que estableció la posibilidad de reducir las Áreas Silvestres

Protegidas, pero que esta posibilidad tiene límites por lo que le está vedado al

Estado “adoptar medidas y políticas, o aprobar o modificar normas que

empeoren, sin justificación razonable ni proporcionada, los derechos alcanzados

con anterioridad” (ver folio 200), esto último derivado del principio de

progresividad de los Derechos Humanos y del principio de objetivación de la tutela

ambiental. En este sentido, cobra especial relevancia el principio de objetivación

de la tutela ambiental puesto que exige la acreditación mediante estudios técnicos

y científicos de la “toma de decisiones en materia ambiental, ya sea en relación

con los actos administrativos individuales o de disposiciones de carácter general”

(ver folio 200). Aunado a lo anterior, señala el SINAC en su Informe que como

parte de la tramitación del Proyecto del Ley No. 18.207 (actual Ley No. 9223) se

solicitó al SINAC “la elaboración y presentación del informe técnico requerido, de

conformidad con lo indicado por la Sala Constitucional en la resolución No. 2012-13367” (ver folio 201). El Informe técnico requerido al SINAC por medio de la

resolución No. 13367 del 21 de setiembre del 2012 de la Sala Constitucional “fue

elaborado por personal especializado” del SINAC “utilizando criterios científicos,

serios, exhaustivos comprensivos, a fin de determinar el impacto de la medida

legislativa sobre los objetivos de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM)”. Concluye el SINAC en el oficio fechado 19 de

enero del 2015 que “según el análisis de los aspectos indicados y de otros

adicionales el RNVS-GM continúa conservándose sano y ecológicamente

equilibrado”, con todo, sostiene que “se rechaza el argumento que faltó sustento

técnico para la emisión de la Ley”. Asimismo, se reitera por parte del SINAC que

este estudio técnico “constituye a justificación técnica que dio soporte a la

desafectación adoptada por los diputados en la ley objeto de esta acción” (ver

folio 202); b) respecto al alegato del accionante en cuanto al incumplimiento de

realizar la consulta a los pueblos indígenas conforme al artículo 6 del Convenio

169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, lo cual según el accionante es

contrario al artículo sétimo de la Constitución Política, el SINAC señaló que tal

alegato “no es cierto” puesto que “el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo no contempla áreas o sitios que correspondan al territorios

indígenas” (ver folio 201). En relación con esto último se adjunta un mapa en el

Informe del SINAC donde se hace constar lo anterior, el cual es visible a folios 272

y 273 del expediente digital; c) el alegado incumplimiento de la consulta a los

Consejos Regionales Ambientales según artículo 6 y siguientes de la Ley Orgánica

del Ambiente fue rechazado por parte del SINAC, puesto que se desprende del

expediente legislativo que el Consejo Regional del Área de Conservación Amistad

Caribe en la reunión del 12 de julio de 2013, en la sesión No. 001-2013 acordó:

“1. Aprobar el informe técnico presentado e instruir al Secretario Ejecutivo del

CORAC-ACLAC para que lo remita al CONAC para su conocimiento.

Que el

Informe Técnico sea remitido a la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos

Naturales de la Asamblea Legislativa, para que sirva de sustento técnico al

Proyecto de Ley 18207 “Ley de Reconocimiento de los Legítimos Derechos de los

Habitantes del Caribe Sur” (ver folios 235 a 244 respecto al informe rendido por el

SINAC a la Comisión Legislativa de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales y

folio 277) ; d) en relación con el alegado incumplimiento de la obligación

preceptuada en el artículo 4, inciso 1) de la Convención sobre Humedales

Internacionales como Hábitat Aves Acuáticas, Ley No. 7224, el SINAC señaló que

“no se dio el incumplimiento alegado” lo cual puede evidenciarse puesto que la

propuesta de proyecto de ley No. 18.207 “no afecta a ninguno de los humedales

comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo”, según consta en el

informé técnico presentado por el SINAC visible a folios 1513 a 1515 del

expediente legislativo; e) en cuanto a la redefinición de los límites del Refugio

Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, establecida por la Ley No. 9223, el

Informe SINAC-DE-131 indica que “según el texto de Ley [Ley No. 9223] no existe

manera de cerrar el polígono entre los puntos con la coordenada 646571 y

1064574 y con la coordenada 646504 y 1064634, aproximadamente y según la

hoja cartográfica”. Misma conclusión a la que arribó el Informe precitado en

relación con la parte oeste del Refugio, salvo que “se elimine la coordenada

642602 y 1064611 y se indique la coordenada 642017 y 1062894” (ver folio

205); f) sintéticamente, concluye el SINAC en su Informe que: i) no se incumplió el

requisito de informe técnico requerido por el artículo 38 de la Ley Orgánica del

Ambiente, puesto que el informe presentado por el SINAC a la Asamblea

Legislativa constituye el soporte para la desafectación efectuada por la Ley objeto

de esta acción; ii) no se violentó el requisito de consulta y aprobación del informe

técnico por parte del Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe;

iii) la consulta a los pueblos indígenas no es necesaria por cuanto dentro los límites

del Refugio no se ubican territorios pertenecientes a estos pueblos y que resulten

afectados por la Ley No. 9223; iv) el área del Refugio no afecta ninguno de los

humedales comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo.

Mediante resolución de las 09:46 horas del 02 de marzo del 2015 se

tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la

República y al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Además, se tuvieron como codayuvantes a MELVIN CORDERO CORDERO en su

condición DE ALCALDE MUNICIPAL DE TALAMANCA, PABLO BUSTAMANTE

CERDAS en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO

INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, JOHNNY LEON GUIDO en su

condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE

PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA en su condición

de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR

BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, EMILY JEANNE YOSELL WOLF, LUIS FERNANDO

ARIAS MOLINA, Y ADAM CHRISTOPHER SOSA VALVERDE y DEMÁS VECINOS DE

LAS COMUNIDADES DEL CARIBE SUR -antes citados- cuya firma consta en el

escrito de las 15:10 del 12 de febrero del 2015, se apersonaron el 11 y 12 de

febrero del 2015 y solicitan ser tenidos como coadyuvantes por considerar que les

asiste un interés legítimo, por tratarse de la defensa de un interés difuso al

ambiente. En el caso de los gestionantes ALFONSO HANSELL HANSELL, DELROY

HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO y AURORA GAMEZ ESCOBAR, lo

procedente es rechazar sus gestiones de coadyuvancia, ya que por resolución de

las 11:30 horas del 16 de febrero del 2015, se les previno cumplir con el requisito

de autenticación del escrito en el que solicitan se le tenga como coadyuvante,

incluyendo agregar y cancelar el timbre de doscientos cincuenta colones del

Colegio de Abogados y aportar la personería jurídica vigente de la CÁMARA DE

TURISMO Y COMERCIO DEL CARIBE SUR y de la SOCIEDAD ODIO Y GAMEZ S.A. -en

el caso de los dos últimos-, sin que vencido el plazo, los gestionantes hayan

aportado documento o escrito alguno en atención a lo prevenido.

Se presentó escrito de

coadyuvancia pasiva del señor MELVIN

CORDERO CORDERO en su condición DE ALCALDE MUNICIPAL DE TALAMANCA,

visible a folios 292 a 316 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin

lugar la presente acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base en lo siguiente: La inexistencia de un expediente

administrativo oficial de la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM) ha significado una confusión, desde la creación

del Refugio, en torno a los límites del mismo. El Decreto Ejecutivo de creación No.

16614-MAG del 1 de julio de 1985 en su artículo primero establece los linderos

del RNVS-GM los cuales no incluyen los territorios ocupados por las comunidades

de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel y Puerto Viejo, excepto la comunidad de

Manzanillo que si se encuentra incluida dentro del Refugio de acuerdo con este

artículo 1 (ver folio 299). Por otro lado, el artículo 5 del mismo decreto indicaba:

la Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el

levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos

individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área

del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca

, Mata de Limón,

San

Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo, de donde se colige que las citadas

comunidades no se encontraban dentro del área del Refugio. Ahora bien, el

artículo 6 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG establecía que las áreas que de

acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y

Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca,

Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente

Decreto. Así, este panorama inicial fue entendido por la Sala Constitucional ya que

por medio del Decreto Ejecutivo No. 16614 “se creó el Refugio Nacional de Vida

Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableciéndose en su artículo 6 que las zonas

urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (definidas por el INVU), no

estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto [resolución de la Sala

Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009]” (ver folio 298). Todo lo cual

crea la alegada confusión por parte del coadyuvante puesto que según sea la

norma del Decreto Ejecutivo así serán las comunidades aledañas incluidas o no

dentro del área del Refugio. Con posterioridad al Decreto No. 16614-MAG se

emitieron varios otros Decretos Ejecutivos que afectaron al primero, a saber:

1.

Decreto Ejecutivo No. 23069-MINEREM del 21 de marzo de 1994 que derogó el

artículo 6 del Decreto No. 16614-MAG;

Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE

del 19 de setiembre del 2000 que derogó el Decreto No. 23069-MINEREM;

3.

Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE del 16 de mayo del 2005 que deroga el

artículo 6 del Decreto No. 16614-MAG;

Decreto Ejecutivo No. 34043 del 11 de

setiembre del 2007 que reforma el Decreto No. 16614-MAG y vuelve la vigencia

del artículo

Hasta que el precitado artículo 6, vigente desde 2007, fue

declarado inconstitucional por la sentencia de la Sala Constitucional No. 1056 del

28 de enero del 2009. Esta oscilación que resultó en la vigencia intermitente del

artículo 6 del Decreto No. 16614-MAG supuso que mientras el artículo 6 estuviera

vigente el Refugio sufriría una reducción de su área, puesto que se excluyen de la

aplicación del Decreto 16614-MAG las áreas aledañas de Gandoca, Manzanillo y

Puerto Viejo; pero mientras éste artículo estuviera derogado el área del Refugio se

vería ampliada, al no excluir la aplicación del Decreto precitado a estas

comunidades aledañas. No obstante lo anterior, el coadyuvante indica que

ninguna de esas derogaciones cambió el panorama puesto que siempre

estuvieron vigentes los artículos 1 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG que

claramente establece, el primero, los linderos del Refugio, y el segundo, excluye

las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y

Puerto Viejo (ver folios 301 y 303). “No existió ninguna exclusión de las “Zonas

Urbanas” de Gandoca y Manzanillo, pues estas nunca se incluyeron en el Refugio,

de acuerdo con los límites específicos del artículo 1°”. Sin embargo, en mayo del

2005 se emite el Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE que ratifica el artículo 1 del

Decreto No. 16614-MAG pero deroga los artículos 5 y 6 del mismo. Aduce el

coadyuvante que con posterioridad al Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE las

sentencias Nos. 5675-2006 y 11155-2007 de la Sala Constitucional indicaron que

al derogarse el artículo 6 “nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo

y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo”. Asimismo, agrega el coadyuvante que por medio de la

sentencia No. 1056-2009 al haberse derogado el artículo 6 se dejó “sin efecto la

exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional

de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas (…) con lo cual se

entendió que el Refugio se tenía por ampliado” (ver folios 303 y 304). Adiciona

que “en realidad, la consecuencia inmediata de la derogatoria de los artículo 5° y

6°, es la vigencia del artículo 1°. Los conceptos de “zonas urbanas” y de

“comunidades aledañas” desaparecen, son eliminados, son derogados”. Arguye el

coadyuvante que la derogación expresa del artículo 6 del Decreto Ejecutivo No.

16614-MAG hecha por medio de otros decretos ejecutivos, como se vio, resulta

en una ampliación del área del Refugio puesto que la exclusión de la aplicación del

Decreto No. 16614-MAG a las comunidades aledañas no se encuentra vigente.

Con ello, aduce el coadyuvante, el Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE que

deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo No. 23069-MINEREM genera que la

derogación del artículo 6 realizada por este último quede sin efecto, con lo cual

vuelve a la vigencia el precitado artículo. A su vez, esto último presupone que la

nueva vigencia de artículo 6 reduce el área del Refugio. A este respecto, el

coadyuvante cita la resolución de la Sala Constitucional No. 11155-2007 que

expresamente indica que el Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE supuso una

“reducción del área del Refugio en cuestión, ocasionó un daño ambiental a la

biodiversidad existente, toda vez que, violentó el artículo 38 de la Ley Orgánica del

Ambiente, el cual, establece que la superficie de dichas áreas solo se puede

reducir por ley (…)”. Ahora bien, el coadyuvante indica que con el Decreto

Ejecutivo No. 32753-MINAE se ratifican los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8 del Decreto

No. 16614-MAG, a la vez se derogan los artículos 5 y 6 del mismo. Así, la vigencia

del artículo 1 del Decreto No. 16614-MAG supone “finalmente la injusta inclusión

de Manzanillo en el Refugio, el atropello a los derechos de sus habitantes [que]

habían sido “legalizados” (ver folio 304), según señala el coadyuvante. En este

sentido, el coadyuvante trae como sustento el oficio DM-445-09 del 30 de marzo

del 2009, de la Contraloría General de la República que en lo atinente indica que la

promulgación del Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE “no tuvo sustento legal

alguno, pero lo más grave es que nunca tuvo un sustento técnico que justificara la

inclusión de dichas áreas” (ver folio 304). Aunado a lo anterior, indica el precitado

oficio que la promulgación de este Decreto “simplemente fue un acto arbitrario y

unilateral” puesto que “obviamente afectaba a las zonas urbanas de Gandoca,

Manzanillo y Puerto Viejo sin ningún tipo de procedimiento amparado a la ley por

parte del MINAE” (ver folio 305). Finalmente, el coadyuvante indica que un nuevo

Decreto Ejecutivo, el No. 34043-MINAE “intenta resolver la confusión y los

excesos institucionales” mediante la disposición derogatoria del Decreto No.

32753-MINAE, la ampliación de la Sección marina del Refugio y la descripción de

las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo por medio del SINAC

conjuntamente con la Municipalidad de Talamanca, además de la reiteración de

que tales áreas no estaban afectadas por el Refugio, en los términos originales del

Decreto No. 16614-MAG (ver folio 305). Sin embargo, el Decreto No. 34043-MINAE fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, posteriormente

declarada con lugar, cuya resolución indicó que excluir las áreas urbanas

mencionadas “no solo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar

de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva

legal, pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado

solo puede operar vía legal y no reglamentaria (sentencia de la Sala Constitucional

No. 1056 del 28 de enero del 2009)” (ver folio 306). Sostiene, por tanto, el

coadyuvante que “tal situación es totalmente alejada de los principios y objetivos

de creación del RNVS-GM. Tal y como lo recoge y documenta con generosidad el

expediente de la Ley 9223, la finalidad de la declaratoria fue: «la consolidación a

pleno derecho de los pobladores de la región para que a través de una explotación

sostenible, racional y sistemática de los recursos del área protegida y sus zonas

aledañas, puedan alcanzar el mejor bienestar y desarrollo social, económico,

político y ecológico»” (ver folio 307). Agrega el coadyuvante, que como parte de

este conflicto con estas comunidades, los pueblos afectados llevaron su denuncia

a la Audiencia concedida durante el 140° período ordinario de la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos (CIID) el 28 de octubre del 2010. Al

respecto sostiene que “la Comisionada Dinah Shelton, Relatora para los Pueblos

Indígenas, llamó la atención a los representantes del Estado costarricense sobre la

evolución entre el concepto del derecho a la protección del ambiente y el elenco

de los demás derechos humanos con los cuales debe coexistir en justo equilibrio”

(ver folio 310), para lo cual incorpora un fragmento de la declaración de la

Comisionada indicando que “el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad

Biológica, sugiere la posibilidad de reconciliación de esta situación, a través del

establecimiento de un sistema de áreas protegidas donde se tomen medidas para

conservar la diversidad biológica y el párrafo j) que se refiere al respeto y

preservación de las prácticas, no solamente de las comunidades indígenas, sino

también de las comunidades locales que tienen modos de vida tradicionales

relevantes relacionados por un lado con la preservación y el uso sustentable de la

diversidad biológica” (ver folio 310). Con todo, “la Ley No. 9223 no es, por lo

tanto, una ley para reducir un área protegida, como trata de presentarla el

accionante, esta ley es claramente, como su nombre lo indica, la culminación de

un serio proceso tendiente a determinar y solucionar la zona de confluencia e

integración entre el derecho de protección del ambiente y el elenco de los demás

derechos fundamentales con los cuales debe coexistir el justo equilibrio” (ver folio

311). Adiciona a su alegato el hecho de que en la sesión ordinaria No. 126 del 17

de noviembre del 2014 del Concejo Municipal de Talamanca se indicó, en acuerdo

número 2, punto 3, que “se ordene la confección de un Plan regulador sobre

dicha zona costera a fin de obtener el desarrollo ordenada de la misma,

respetando el derecho de sus habitantes a vivir en u medio ambiente adecuado”

(ver folio 313). “Con la aprobación de la Ley N° 9223 se logra alcanzar el marco

legal necesario para que este municipio nombrara en la sesión del Concejo

Municipal N° 187 del 14 de marzo del 2015, la comisión municipal de Planificación

y Ordenamiento Territorial del Cantón de Talamanca” (ver folio 313).

Se presentó escrito de

coadyuvancia pasiva del señor PABLO

BUSTAMANTE CERDAS en su condición PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE

DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, visible a folios 350 a

366 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente

acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO

con base en lo siguiente: “Los objetos de conservación y la representatividad del

Refugio no se ven afectadas con la reducción planteada. Asimismo, el Sistema

nacional de Áreas de Conservación recalca que la aprobación del proyecto N°

18.207, no resultaría inconstitucional siempre que cumpla con los requisitos

legales y procedimentales previstos para la reducción del áreas silvestre

protegida” (ver folio 363). Por lo tanto, “no tiene lógica pensar en la necesidad de

establecer una [sic] mecanismo de compensación a la reducción del Refugio de

Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, cuando lo que se pretende es corregir un

error histórico que violentó los derechos de las comunidades asentadas

históricamente de previo a la declaración del Refugio” (ver folio 364). Según

señala el coadyuvante, fue el propio Sistema Nacional de Áreas de Conservación el

que indicó que “hubo un error material en el texto recomendado, que se produjo

al cambiar el sistema de descripción de coordenadas de Proyección Lambert, en

que estaba la propuesta original del proyecto de ley, al sistema de descripción de

coordenadas Transversal Mercator (CRTM 05), que se utilizó para el texto

sustitutivo recomendado por ellos” (ver folio 364). Esto fue discutido como

resultado de la moción propuesta vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea

Legislativa una vez que el texto sustitutivo fue dictaminado afirmativamente y

posteriormente discutido en el Plenario Legislativo en la sesión del 11 de febrero

del 2014, por medio de la moción No. 3-43 (137-2). Con todo, reafirma el

coadyuvante que “con la Ley N° 9223, lo único que se pretende es excluirlas [las

comunidades aledañas al Refugio], tal y como se habían previsto en el Decreto

Ejecutivo N° 16614-MAG (…). Con ello, corregir el error histórico suscitado con los

Decreto Ejecutivos N° 23069-MINEREM y N° 32753-MINAE (decretos que

incorporan los asentamientos al Refugio)” (ver folio 364). Aduce que no puede

considerarse violatorio del Derecho de la Constitución el hecho de que por medio

de una ley posterior se reduzca la cabida de cualquier sitio de interés ambiental

“siempre y cuando ello esté debidamente fundamentado en un estudio técnico”,

tal cual ocurrió en el caso de la Ley objeto de la presente acción toda vez que esta

situación “a todas luces fue cumplida a cabalidad en la tramitación del expediente

legislativo 18.207, en atención a la resolución Sala Constitucional N° 2012-2013367 [sic] de 21 de setiembre de 2012” (ver folios 364 y 365). En este sentido,

el coadyuvante sustenta esta afirmación haciendo alusión a la certificación emitida

por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, que fue debidamente

incorporada al expediente legislativo del Proyecto de Ley No. 18-207 mediante la

cual se indicó que el cumplimiento de lo establecido en el artículo 38 de la Ley

Orgánica del Ambiente, el artículo 30, acápite 7 de la Ley de Biodiversidad, los

artículo 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad por lo que “el CONAC

aprueba el informe Técnico de Gandoca- Manzanillo, presentado por el Área de

Conservación La Amistad Caribe (ACLAC) y la Secretaría Ejecutiva del SINAC” (ver

folio 365). Por otro lado, el coadyuvante se refiere al alegato del accionate en

relación con la desafectación del área del Refugio que afecta el humedal Ramsar ,

a lo cual indicó que aludiendo al informe técnico del SINAC que aunque la

totalidad del área del Refugio (9.445 has) tanto terrestre como marina estén

designadas como sitio Ramsar , esto “no conlleva la protección absoluta de sus

recursos como erróneamente se cree, por el contrario además de promover la

conservación y protección de los ecosistemas del humedales presentes también

promueve el desarrollo sostenible de las comunidades vecinas” (ver folio 365).

Finalmente, el coadyuvante se refiere al alegato del accionante sobre el

incumplimiento de la consulta a los pueblos indígenas, sobre lo cual indicó que tal

consulta se realizó “aprovechado las asambleas de las principales organización

locales, sea: Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, y al Corredor

Biológico, la primera agrupa a los vecinos de la zona y la segunda, todas las

organizaciones representativas de la zona” (ver folio 365).

Se presentó escrito de

coadyuvancia pasiva del señor JOHNNY LEON

GUIDO en su condición PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO

INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, visible a folios 368 a 377 del

expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de

inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base

en lo siguiente: Alega el coadyuvante que al lado del principio de no regresión en

materia ambiental se encuentra el principio de no regresión en materia de

Derechos Humanos (ver folios 373 y 374). Por tanto, el principio de no regresión

en materia ambiental “no tiene ni debe entrar en conflicto con otros derechos de

la misma naturaleza” lo que derivaría en un “justo equilibrio que debe existir entre

el derecho a un ambiente sano y el resto de los derechos humanos” (ver folio

274). Explica el coadyuvante que esa es la razón por la cual rechaza “en todos los

aspectos el argumento de que con la emisión de la Ley No. 9223 se vino a violentar

el principio ambiental de no regresión”. Agrega que no hubo violación a tal

principio debido a que las zonas aledañas de Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo,

San Miguel y Mata de Limón al momento de creación del Refugio Nacional de Vida

Silvestre Gandoca-Manzanillo “nunca estuvieron incluidas dentro del RNVS-GM”,

por lo que en “nada afectan a los recursos objeto de la creación a un refugio de

vida silvestre” (ver folio 374). Por otro lado, el coadyuvante rechaza el argumento

del accionante sobre la compensación que tuvo que haberse realizado por la

reducción del área del Refugio, indicando que “no hay nada que compensar”

puesto que a tenor de la Ley No. 9223 las zonas aledañas a este Refugio “siempre

fueron eso, zonas aledañas y zonas urbanas que no formaban parte del Refugio,

según su Decreto de Creación” (ver folio 375). Sostiene que fue en la exposición

de motivos de la Ley No. 9223 donde “los señores Diputados fueron muy claros en

que esta Ley venía a poner fin a un conflicto por errónea e indebida interpretación

de la normativa que dio origen al Refugio” (ver folio 375). Que la emisión de la Ley

objeto de la presente acción fue emitida previo informe técnico, el cual fue

solicitado por la Comisión Legislativa de Asuntos Agropecuarios y Recursos

Naturales, según indica el coadyuvante (ver folio 375), “el cual le fue presentado

el 26 de agosto del 2013, mediante oficio SINAC-DE-1972”. Con todo, “se ha

mantenido la tesis de que la Ley No. 9223 no trata de una reducción de un ASP

[Área Silvestre Protegida], sino de la corrección de un error de origen en la

declaratoria de un ASP” (ver folio 376). Así, agrega que “el área declarada en el

decreto de creación fue estimada, como reza el texto del mismo al final del

artículo 1:«Área aproximada 9.449 Ha»” (ver folio 376). Aunado a lo anterior, el

coadyuvante hace cita del Informe del SINAC, precitado, indicando que una vez

aplicados los límites propuestos por el proyecto del ley No. 18.207, y

considerando el Decreto Ejecutivo No. 34043, no se estaría produciendo ninguna

variante respecto a los valores de creación consignados en el Decreto No. 16614-MAG, pues el área total del refugio quedaría en 10.452.12 hectáreas

(ver folio

376).

Se presentó escrito de

coadyuvancia pasiva del señor SEBASTIÁN

HERNÁNDEZ BALMA en su condición PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE

ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, visible a folios

399 a 400 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente

acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO

y que se realice la audiencia establecida en los artículos 10 y 85 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional, Ley No. 7135.

Se presentó escrito de

coadyuvancia pasiva del señora EMILY

JEANNE YOSELL WOLF y del señor LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA ambos en su

condición de MIEMBROS DEL CONSEJO LOCAL DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA

SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO, SECTOR MANZANILLO, visible a folios 404 a

421 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente

acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO

con base en lo siguiente: Basan su alegato en la definición de los límites del

Refugio y al procedimiento seguido por el estudio técnico del SINAC durante el

trámite legislativo del Proyecto de Ley No. 18.207 (actual Ley No. 9223). Para lo

cual hacen una explicación mediante la trascripción de fragmentos del Informe del

SINAC, oficio SINAC-DE-13 y del Informe del Director Regional del Área de

Conservación Amistad Caribe, mediante oficio SINAC/ACLAC-DR-060. Respecto

del primer Informe, el SINAC concluyó que existen dos errores respecto de la

redacción aprobada de la Ley No. 9223 que son: 1. “no existe manera de cerrar el

polígono entre los puntos con la coordenada 646571 y 1064574 y con la

coordenada 646504 y 1064634” y 2. “no existe manera de cerrar el polígono en

la parte oeste del Refugio. A no ser que se elimine la coordenada 642602 y

1064611 y se indique la coordenada 642017 y 1062894 aproximada” (ver folios

416 y 417 // ver folio 205 sobre copia original del Informe del SINAC). Así, el

segundo Informe del Director Regional de la ACLAC indicó, respecto de lo

anterior, que sobre la primera observación del Informe SINAC-DE-131 “no existe

error alguno, el texto de la Ley 9223 está correcto” (ver folio 417). En cuanto a la

segunda observación, señala, obedece a interpretación por lo que procedió a dar

su criterio, indicando que el Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG “describe el

derrotero sin el uso de coordenadas”, descripción que fue utilizada por la

Asamblea Legislativa durante “buena parte del proceso legislativo de la Ley 9223”

(ver folio 417). Agrega el Informe SINAC/ACLAC-DR-060 que “al enviar el Informe

Técnica del SINAC [oficio SINAC-DE-131] (…) se adecuaron los derroteros al

sistema CRTM

Al efectuar la conversión y de manera totalmente innecesaria,

se introdujo una coordenada (resaltada en negrita) en ese párrafo descriptivo

(…)” (ver folio 418). Continua indicando este informe que “como bien lo señala el

Ing. Masís en su informe, lo anterior no introduce ningún error en los límites del

Refugio, ni en los mapas oficiales generados como resultado de la aprobación de

la Ley en cuestión. No obstante, se traduce en una omisión en la descripción de los

mismos”. Así las cosas, reafirman los coadyuvantes que, lo que indicó el Director

Regional del ACLAC respecto de la primera observación, “no tiene razón alguna”

que según el texto de Ley no exista forma de cerrar el polígono entre los puntos

con la coordenada 646571 y 1064574 y con la coordenada 646504 y 1064634;

por lo que, concluyen, “el texto de la Ley 9223 es el correcto” (ver folio 418). En

relación con la segunda observación, sostienen que “quedó claramente

establecido que no se altera en nada la delimitación del Refugio Nacional en ese

sector, ya que ha mantenido la misma descripción desde que se emitió el decreto

de creación del mismo (…)” (ver folios 418 y 419). Finalmente, fue “al convertir los

derroteros del sistema Lambert en que estaban [,] al Costa Rica Transversal

Mercator [,] exigido recientemente cuando, por error o cualquier otra razón, se

adicionó la frase «… hasta 100 metros después del puente sobre la quebrada

Ernesto, en donde toma una línea paralela de 100 metros a dicha quebrada aguas

arriba hasta su nacimiento…», la innecesaria extensión: «en la coordenada

642602 y 1064611»” (ver folio 419). Por tanto , “es de simple solución por parte

del SINAC, pues consiste en eliminar la frase innecesariamente adicionada,

siguiendo los procedimientos que la legislación y normativa del país ofrece para

tales efectos” (ver folio 419)

Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva de VECINOS Y VECINAS

DE LAS COMUNIDADES DEL CARIBE SUR DE COSTA RICA, visible a folios 500 a 592

del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de

inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base

en lo siguiente:

Primeramente, señalan los coadyuvantes, que “no puede darse

un enfrentamiento entre derechos de la misma clase, como son los derechos

humanos fundamentales, y que por el contrario los gobiernos deben tratar de

lograr un equilibro entre la implementación de los mismos, siempre en aras de

lograr el bienestar sociales de las comunidades (…) sin dejar de lado la importancia

que para tales comunidades tiene también un desarrollo en armonía con el

ambiente, que es fuente de vida y de riqueza” (ver folios 520 y 521). La anterior

conclusión fue derivada de un análisis de múltiples instrumentos de Derecho

Internacional de los Derechos Humanos y de jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos de donde se colige el derecho de las

personas de desenvolverse a lado de “la mejora continua de las condiciones de

existencia, es decir, la progresividad en el sentido de progreso, o ampliación de la

cobertura y protección de los derechos sociales”, lo que en sentido contrario

implicaría una imposibilidad de “reducir los niveles de protección de los derechos

vigentes, o en su caso, de derogar los derechos ya existentes”; aunado a la

correlativa obligación del Estado de garantizar lo anterior (ver folio 520). Los

coadyuvantes sustentan estas afirmaciones, además de las normas de Derecho

Internacional de los Derechos Humanos citadas y transcritas, incorporando en su

argumentación las recomendaciones dadas por el experto independiente John

Knox sobre la cuestión de las obligaciones de Derechos Humanos relacionados con

el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible (visible

a folios 521 525). En lo vinculado al argumento de los coadyuvantes, la

recomendación a) del Informe del experto que en lo conducente indica: a)

salvaguardar tanto el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado

como los derechos de quienes viven, desde hace muchos años, en las áreas

protegidas o cerca de ellas (ver folio 524). Asimismo, señaló el experto que

la

voluntad de asegurar la conservación reporta muchos beneficios, pero también

requiere que el país estudie la mejor forma de conciliar su interés por prevenir la

degradación del medio ambiente en esas zonas, con los intereses de las personas

que siguen viviendo dentro o cerca de ellas (ver folio 521). Así, concluyen los

coadyuvantes que tales razonamientos fueron considerados por los Diputados

para la tramitación y promulgación de la Ley No. 9223, de ahí que ello se evidencie

en la exposición de motivos de la misma. En concreto indican “lo que se trató de

lograr con la Ley No. 9223, fue precisamente poner fin a un conflicto que desde

décadas se ha venido dando entre los derechos de carácter ambiental mal

enfocados y radicalizados, y los derechos sociales de las comunidades del Caribe

Sur de nuestro país” (ver folio 525). Adicionan los coadyuvantes, con base en la

exposición de motivos de la Ley No. 9223 y el expediente legislativo del Proyecto

de Ley No. 18.207, que “el objeto del proyecto de ley es reconocer los legítimos

derechos de la comunidad Afrodescendiente y de los poblados costeros del Caribe

Sur, los cuales ha sido ignorados hasta el momento, sumiendo a estas poblaciones

y territorios y a sus organizaciones de administración y desarrollo, en la más

completa indefensión y parálisis a causa de la inseguridad jurídica resultante de tal

irrespeto” (ver folio 527). En el mismo sentido, los coadyuvantes sostienen que

además del principio de no regresión en materia ambiental se tiene el principio de

no regresión en materia de derechos humanos. De ahí que “nuestra propia Sala

Constitucional ha considerado como un derecho humano el derecho a un

ambiente sano y ecológicamente equilibrado, principios recogido en el artículo 50

de nuestra Constitución, el cual no tiene ni debe entrar en conflicto con otros

derechos de la misma naturaleza” (ver folios 540-541). Con todo, agregan una

cita doctrinal donde se señala que la “obligación de proteger los derechos

humanos de los daños ambientales no exige a los Estados que prohíban todas las

actividades que puedan degradar el medio ambiente; los Estados pueden optar

por lograr un equilibrio entre la protección del medio ambiente y otros intereses

sociales legítimos” (ver folio 544). No obstante, estas medidas Estatales que

limitan, restringen, reducen, relajan o flexibilizan la protección ambiental, deben

previamente, contar “con total y absoluta justificación y respaldo técnico-científico que permita determinar, con grado de certeza, la no afectación del bien

jurídico tutelado” (ver folio 543), con lo cual no se estaría violando el principio de

no regresión. Como reafirmación de este argumento, se introduce de manera

analógica el caso de las comunidades de Talamanca “amenazadas con la pérdida

de todos sus bienes a través de procesos administrativos y penales de desalojo de

sus hogares” (ver folio 546). Lo cual fue elevado ante la Comisión Interamericana

de Derechos Humanos, en cuya audiencia (140° período ordinario de sesiones, el

28 de octubre del 2010) la Comisionada Dinah Shelton, Relatora para los Pueblos

Indígenas señaló que “el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica,

sugiere la posibilidad de reconciliación de esta situación, a través del

establecimiento de un sistema de áreas protegidas donde se tomen medidas para

conservar la diversidad biológica y el párrafo j) que se refiere al respeto y

preservación de las prácticas, no solamente de las comunidades indígenas, sino

también de las comunidades locales que tienen modos de vida tradicionales

relevantes relacionados por un lado con la preservación y el uso sustentable de la

diversidad biológica” (ver folio 547).

Explican los coadyuvantes que la

promulgación de la Ley No. 9223 generó una certeza que eliminará la

incertidumbre y vacilación normativa con anterioridad a la promulgación de ésta

Ley. De relevancia con el objeto de la presente acción, los coadyuvantes,

incorporan un fragmento del “Informe Final del Décimo Octavo Informe del

Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, Marco Legal Ambiental,

Capacidades Regulatorias y Conflictos Ambientales Relevantes”, del 2012. Donde

se hace un breve recorrido sobre los antecedentes normativos que modificaron al

Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo, y se evidencia la problemática en cuanto a la tenencia de la

tierra de los habitantes de las comunidades aledañas al Refugio. Fue la Ley No.

9223, según los coadyuvantes, la que “viniera a sanear la serie de errores e

ilegalidades en que había incurrido, especialmente en el caso de los habitantes del

Caribe Sur de nuestro país, el Gobierno”, esto porque la legislación vigente hasta

ese momento no podía solucionar el problema “fue precisamente la imprecisión

en la emisión de esa legislación la que vino con el correr de los años a acrecentar el

problema de inseguridad jurídica de la zona” (ver folio 562). Los coadyuvantes

rechazan el argumento del accionante de que con la Ley No. 9223 “se vino a

violentar el principio ambiental de no regresión, porque en el caso que nos ocupa

la emisión de esa Ley era una de las formas permitidas para poder desaplicar

dicho principio” (ver folio 563). Indican que las zonas de Gandoca, Manzanillo,

Puerto Viejo, San Miguel y Mata de Limón, al momento de creación del Refugio,

“nunca estuvieron incluidas dentro del RNVS-GM” (ver folio 563).

Afirman los

coadyuvantes que “no hay nada que compensar” (ver folio 563). Las zonas

aledañas al Refugio siempre fueron zonas aledañas y zonas urbanas “que no

formaban parte del Refugio, según su Decreto de creación”. Indican que más bien

fue debido a “errores de apreciación, ilegalidades e intereses desligados del

espíritu que impulsó a los creadores del Refugio” (ver folio 564). Agregan que la

exposición de motivos de la Ley No. 9223 es clara al indicar que esta Ley “venía a

poner fin a un conflicto por errónea e indebida interpretación de la normativa que

le dio origen al Refugio”, además porque se trata de un asunto de “protección de

los derechos humanos en el campo social y económico al que tienen derecho estas

comunidades” (ver folio 564).

Reseñan los coadyuvantes el proceso seguido en

la tramitación del Proyecto de Ley No. 18.207 (actual Ley No. 9223) en relación

con el Informe técnico del SINAC. Primero, indican que fue la Sala Constitucional

quien declaró inconstitucional la tramitación de este proyecto de ley, por medio

de la sentencia No. 13367 del 21 de setiembre del 2012. “Al estimar que el

documento «Criterio Técnico del Áreas de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto del proyecto de Ley No. 18.207» (…) no llenaba las exigencias

de un estudio técnico para la reducción de un ASP” (ver folios 565 y 566). De ahí

que la Asamblea Legislativa solicitara a la Comisión de Asuntos Agropecuarios y

Recursos Naturales “la elaboración de un informe técnico, acorde con lo

recomendado por la Sala”. Por lo tanto, el Sistema Nacional de Áreas de

Conservación presentó el 26 de agosto del 2013 el Informe Técnico por medio del

oficio SINAC-DE-1972.

Los coadyuvantes realizan un análisis sobre los alegatos

del accionante en relación con las supuestas deficiencias del Informe Técnico del

SINAC para la aprobación de la Ley No. 9223. El accionante se basa sus

argumentos en el criterio de la Comisión Especial de Redacción (de la Asamblea

Legislativa), por medio de oficio CON-005-2014, así alega: a. la metodología de

investigación “es meramente documental” no se hace un análisis profundo en

cuanto a “las implicaciones en la modificación de límites, no hay un análisis de

escenarios sobre el uso de agua, la gestión de la misma en su forma residual, el

manejo de desechos sólidos” (ver folios 566 y 567). Todas esas implicaciones

asociadas a que con “la modificación de límites se generará en la zona un

incremento de las construcciones, la densidad poblacional y por lo tanto una

demanda de recursos, generación de desechos sólidos y líquidos en medio de un

ecosistema que se caracteriza tato [sic] en su parte marina como terrestre por su

fragilidad” (ver folio 567) A lo anterior, responden los coadyuvantes que “todo el

párrafo está basado en un supuesto ajeno de base probatoria o argumentativa, en

relación a que la modificación de los límites provocará un aumento inmanejable

en la construcción y en la densidad poblacional, y que las aguas residuales y la

basura impactarán ambientalmente la zona” (ver folio 567). En el mismo sentido,

los coadyuvantes contradicen los alegatos del accionante aludiendo al estudio del

SINAC (visible a folios 1440 a 1450 del expediente legislativo del proyecto del Ley

No. 18.207) donde se recalca que “prácticamente todos los componentes del

bienestar humano, entendidos en su relación con los servicios que brindan los

ecosistemas (seguridad, salud, buenas relaciones sociales, libertad de elección y

acción), han sido lesionados a estas comunidades por las erradas interpretaciones

estatales”, concluye el estudio del SINAC que es por ello que “se considera el

proyecto de ley 18.207 corrige en buena medida la situación y permite volver a la

efectiva relevancia de los servicios de los ecosistemas en relación con las

necesidades y derechos de las comunidades circunvecinas dentro de un concepto

de desarrollo sostenible del ecosistema de la zona” (ver folio 568). Asimismo, al

decir de los coadyuvantes, se encuentran técnicamente estudiados los diversos

aspectos derivados de la promulgación de la Ley No. 9223, a saber:

En cuanto al

comportamiento demográfico y tenencia de la tierra puede verse el Capítulo IX del

estudio del SINAC (visible a folios 1458 a 1459 del expediente legislativo);

El

capítulo X del estudio del SINAC (visible a folios 1460 a 1471 del expediente

legislativo) contempla los servicios con que cuenta el área en cuestión calificada

como área de asentamientos urbanos;

Respecto a los servicios de recolección

de basura por parte de la Municipalidad de Talamanca puede consultarse el punto

5 del Capítulo X del estudio del SINAC, así como respecto al servicio de reciclaje a

cargo de una organización no gubernamental.

El punto 9 del Capítulo X del

estudio del SINAC trata sobre el servicio de suministro de agua potable y el

tratamiento de aguas servidas, por parte del Instituto Costarricense de

Acueductos y Alcantarillados (ICAA), adicionalmente ver el Anexo 1 del estudio de

SINAC (visible a folio 1482 a 1522 del expediente legislativo) b. Por otro lado,

arguye el accionante que “no se aborda la problemática respecto al cambio

climático” y sus consecuencias como el incremento del nivel del mar y el espacio

del ecosistema marino, por ejemplo (ver folio 570). Responden los coadyuvantes

que tal afirmación “es incorrecta y la pretensión es absurda”. Sustentan su

refutación con base en el Capítulo V del estudio del SINAC (visible a folios 1411 a

1428 del expediente legislativo), donde se desarrolló el punto de la vulnerabilidad

de los recursos marino-costeros y el tema del cambio climático. Asimismo,

respecto de la disponibilidad de agua potable, por la eventual merma debido a la

infiltración del agua marina en el acuífero de la zona, el estudio del SINAC contiene

información aportada por el ICAA (ver folios 1500 a 1501 del expediente

legislativo). c. alega el accionante que el denominado “estudio”, rendido por el

SINAC durante el trámite legislativo del proyecto de ley no. 18.207, “ofrece una

recopilación de documentos que describen los diferentes recursos naturales del

refugio” así como “un recuente histórico de los diferentes grupos que han

habitado la región” y que “en ningún momento aborda las implicaciones de la

modificación de los límites” (ver folio 570). Indican lo coadyuvantes que la

“recopilación de documentos”, denominada así por el accionante, “constituye

precisamente el obligado análisis tanto del sustento como del objeto del proyecto

de Ley”. Adicionan que es en la página número 7 del Informe Técnico del SINAC

(ver folio 1400 del expediente legislativo) donde “se indica lo que exige la

normativa respecto al Informe Técnico y, por lo tanto, su exacta correspondencia

con los puntos del Estudio elaborado por el SINAC”. d. Según el accionante, el

informe técnico del SINAC no aborda los siguientes elementos, para determinar la

conveniencia de modificar o no lo límites del Refugio: i. cambio climático; ii.

Gestión del recursos hídrico; iii. Gestión de desechos sólidos; iv. Planificación

territorial; v. incremento poblacional y vi. Gestión de recursos naturales. A este

respecto puede reconducirse a los puntos ya explicados por los coadyuvantes en el

punto a) del acápite IX del escrito de coadyuvancia (visible a folios 566 a 570). e.

Alega el accionante que el estudio del SINAC no justifica las razones por la cuales, a

su decir, el artículo primero de la Ley No. 9223 “propone una nueva distribución

de límites” que “dejan desprotegido buena parte de la zona marítima que se

encuentra bajo protección”, lo que resulta en un total de 13 km2

de

desprotección, según indica el accionante. Los coadyuvante remite al Capítulo XI

del estudio del SINAC (visible a folio 1476 del expediente legislativo) donde se

indica que “el total de kilómetros cuadrados que quedan sin protección, no es de

13km2 sino de 4,06km2”, lo cual, además, estaba explicitado en el mismo estudio

del SINAC (visible a folio 1439 del expediente legislativo). Finalmente, indican los

coadyuvantes con base en el estudio del SINAC que “una vez aplicados los límites

propuesto por el proyecto de ley 18.207, no se estaría produciendo ninguna

variante respecto a los valores de creación consignados en el Decreto No. 16614-MAG” (ver folio 573). f. el accionante afirma, con base en el criterio vertido en el

oficio CON-005-2014 de la Comisión Especial de Redacción, que “tampoco en este

ocasión se está en presencia de un estudio específico sobre el tema de la

reducción del área descrito en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la

desafectación” (ver folio 574). Además, agrega que: i. el estudio es “un requisito

ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área

de protección”; ii. “se trata de un estudio técnico —esto es, conforme con las

ciencias y las técnicas que tiene por objeto de estudio del ambiente y los

ecosistemas—”; iii. El estudio debe ser específico y versar sobre el área de

reducción y su contexto; iv. “el estudio tiene por finalidad justificar científicamente

la medida” y v. el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del

artículo 50 constitucional y demostrar cómo se continúa satisfaciendo el derecho

a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Responden los coadyuvantes

que “no es cierto que lo que la Sala Constitucional ordenó en su Voto No. 2012-13367, no se haya cumplido, específicamente en cuanto al estudio técnico se

refiere. Todos y cada uno de los puntos que el accionante señala que no fueron

abordados en el segundo estudio técnico que sirvió de base a la promulgación de

la Ley No. 9223, fueron cumplidos en su totalidad al elaborarse dicho estudio”

(ver folio 575). Finalmente, indican los coadyuvantes que “la Ley No. 9223

cumplió con todos esos requerimientos” de ahí que rechazan “por infundadas”

dichas afirmaciones y remiten al Informe Técnico del SINAC, visible a folios 1394 a

1569 del expediente legislativo.

Finalmente, en relación con el tema de la

alegada violación a tratados y convenios internacionales así como del principio de

no regresión y las reglas de compensación, indican los coadyuvantes su

argumento base es que “la Ley No. 9223 no trata de una reducción de un ASP

[Área Silvestre Protegida], sino de la corrección de un error de origen en la

declaratoria de un ASP”, lo cual, más bien, “ha llevado a la violación de derechos

humanos fundamentales” (ver folio 577). Lo anterior, ligado a que al “no existir

un expediente de creación del ASP, no existe evidencia del que se hubiera

realizado una delimitación topográfica de campo del área a declarar y mucho

menos un estudio de la tenencia de la tierra, lo cual en sí da principio a la cadena

de violaciones”; supone que “queda claro que la corrección del error de origen a

la cual la Ley No. 9223 se dirige, no infringe los tratados internacionales y principio

mencionados por el accionante”, mucho menos se puede “hablar de una

regresión o de la necesidad de una compensación”, debido a que el objeto de la

Ley No. 9223 fue “aclarar una situación que desde un principio se vio afectada por

irregularidades que condujeron a evidentes ilegalidades” (ver folio 578).

Por

otro lado, indica el accionante que no fue realizada la consulta a los pueblos

nativos y autóctonos, como afrocaribeños e indígenas, conforme al Convenio No.

169 de la OIT, y que esta consulta fue sustituida por una consulta a unas

organizaciones no representativas de los mismos (ver folio 579). Sobre esto, se

pronuncian los coadyuvantes en el sentido de que sí fue realizada una consulta, en

este caso la propuesta fue presentada ante el Consejo Local del RNVS-GM, en

sesión ordinaria celebrada el 7 de diciembre del 2012 y fue aceptada por

unanimidad. En ese acuerdo, se recomendó elevar la propuesta al Consejo

Regional del Área de Conservación Amistad-Caribe y al Consejo Nacional de Áreas

de Conservación. Asimismo, dicha propuesta fue presentada ante la Asamblea de

la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, celebrada en la comunidad de

Manzanillo el 25 de noviembre del 2012, donde fue aprobada por unanimidad

(ver folios 579 y 580). Además, según indicaron los coadyuvantes, el tema de las

consultas a las comunidades, fue desarrollado en el Informe Técnico del SINAC,

visible a folio 1473 del expediente legislativo del proyecto de Ley No. 18.207.

Aunado a lo anterior, indican los coadyuvantes que “el proyecto fue sometido a

conocimiento de la los miembros de la Asociación Corredor Biológico Talamanca-Caribe, donde están representados los pueblos indígenas de la zona, proyecto que

recibió la aprobación respectiva”. De ahí que haya sido rechazado el argumento

del accionante por parte de los coadyuvantes. Finalmente, sobre este respecto,

indican que “en Costa Rica el Convenio 169 de la OIT no se aplica a los

«afrocaribeños»” (ver folio 580). Respecto al alegado incumplimiento de consulta

a los Consejos Regionales Ambientales, conforme al artículo 6 y siguientes de la

Ley Orgánica del Ambiente, señalan los coadyuvantes que por medio del oficio

SINAC-ACLAC-CORAC-045 del 19 de julio del 2013 “se consigna la consulta al

Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación la Amistad Caribe” (ver

folios 1391 a 1393 del expediente legislativo).

Por otro lado, alega el accionante

que hubo una violación al artículo 4, inciso 2) de la Convención RAMSAR, en este

sentido argumentan los coadyuvantes que en el Anexo 1 del Informe Técnico del

SINAC (visible a folios 1482 a 1522 del expediente legislativo) se describen cada

uno de los humedales RAMSAR del Refugio. Y concluye dicho Informe que “el

proyecto de ley 18.207 no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el

país en el sitio Gandoca-Manzanillo” (ver folios 581-582).

Mediante resolución de las once horas y treinta minutos del dieciséis de

febrero del dos mil quince, se realizaron varias prevenciones a los gestionantes de

coadyuvancia DELROY HANSELL HANSELL, ALFONSO HANSELL HANSELL, JORGE

MOLINA POLANCO, AURORA GAMEZ ESCOBAR, EMILY JEANNE YOZELL WOLF y

LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA.

Se presentó escrito el 17 de febrero del 2015 de los Señores EMILY

JEANNE YOZELL WOLF y LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA, visible a folios 606 a 607

del expediente digital, aclarando que el Consejo Local del Refugio Nacional de Vida

Silvestre Gandoca-Manzanillo, Sector Manzanillo, es una agrupación de

representantes de diversos sectores de la sociedad civil y la Municipalidad del

lugar. Así que no es una persona jurídica, sino un órgano adscrito al Area de

Conservación la Amistad Caribe (ACLAC) del Sistema Nacional de Areas de

Conservación (SINAC), conforme el artículo 23 de la Ley de Biodiversidad y su

Reglamento.

Según constancia que corre al folio 608 se indica por parte del

Secretario de la Sala Constitucional y la técnica que no aparece que los

gestionantes a coadyuvancias DELROY HANSELL HANSELL, ALFONSO HANSELL

HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO Y AURORA GAMEZ ESCOBAR hayan

presentado escrito o documento alguno, para cumplir con lo prevenido.

Mediante resolución de las 09:46 horas del 02 de marzo del 2015, se

resolvió: En el caso concreto de los gestionantes MELVIN CORDERO CORDERO en

su condición DE ALCALDE MUNICIPAL DE TALAMANCA, PABLO BUSTAMANTE

CERDAS en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO

INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, JOHNNY LEON GUIDO en su

condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE

PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA en su condición

de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR

BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, EMILY JEANNE YOSELL WOLF, LUIS FERNANDO

ARIAS MOLINA, Y ADAM CHRISTOPHER SOSA VALVERDE y DEMÁS VECINOS DE

LAS COMUNIDADES DEL CARIBE SUR -antes citados- cuya firma consta en el

escrito de las 15:10 del 12 de febrero del 2015, se apersonaron el 11 y 12 de

febrero del 2015 y solicitan ser tenidos como coadyuvantes por considerar que les

asiste un interés legítimo, por tratarse de la defensa de un interés difuso al

ambiente. En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio el

22 de enero 2015, lo procedente es tenerlos como coadyuvantes dentro de este

asunto. En el caso de los gestionantes ALFONSO HANSELL HANSELL, DELROY

HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO y AURORA GAMEZ ESCOBAR, lo

procedente es rechazar sus gestiones de coadyuvancia, ya que por resolución de

las 11:30 horas del 16 de febrero del 2015, se les previno cumplir con el requisito

de autenticación del escrito en el que solicitan se le tenga como coadyuvante,

incluyendo agregar y cancelar el timbre de doscientos cincuenta colones del

Colegio de Abogados y aportar la personería jurídica vigente de la CÁMARA DE

TURISMO Y COMERCIO DEL CARIBE SUR y de la SOCIEDAD ODIO Y GAMEZ S.A. -en

el caso de los dos últimos-, sin que vencido el plazo, los gestionantes hayan

aportado documento o escrito alguno en atención a lo prevenido. Se tienen por

contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y

al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en la resolución de las once horas

veintitrés minutos del diecisiete de diciembre de dos mil catorce.

Mediante escrito presentado el 18 de marzo del 2015 el Director

Ejecutivo del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), JULIO JURADO

FERNANDEZ, manifiesta que se llegó a la conclusión de que no existe ruptura lineal

entre las coordenadas indicadas en el derrotero de la Ley 9223, por lo tanto el

polígono del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo es correcto.

Por lo tanto, solicita que se deje sin efecto lo manifestado en el punto E del

informe SINAC-DE-131-2015.

Mediante escrito a folios 640 y 641, ROBERTO SOTO VEGA, quien dice

ser abogado de los coadyuvantes, informa que la causa penal 04-5075-697-PE

tramitada en los Tribunales de Limón, los investigados fueron sobreseidos. Ello lo

informa por cuanto el accionante solicitó ampliación de medida cautelar en dicho

expediente, sin indicar que se encuentra archivado. Además, adjunta copia de la

respuesta SINAC-ACLAC-DR-0154-15 del 23 de abril de 2015 a la nota enviada por

el accionante AEL-024-2015.

Mediante escrito presentado el 19 de agosto del 2015, varios vecinos de

las comunidades costeras en el Caribe Sur dentro y aledañas al Refugio Nacional

de Vida Silvestre de carácter mixto Gandoca-Manzanillo, solicitan audiencia con el

Magistrado Instructor.

Mediante escrito presentado en enero del 2016, el accionante indica

que, la Ley impugnada es inconstitucional.

Mediante resolución del Magistrado Instructor, de las 11:06 horas del

20 de enero del 2016 se solicitó a la ASAMBLEA LEGISLATIVA la siguiente

información sobre el expediente legislativo no.18.207:

Listado de todas las

consultas realizadas.

Se aporte copia del estudio técnico que sustentó el

proyecto.

Se aporte una copia certificada de todos los expedientes de dicho

proyecto de ley.

Mediante escrito del 26 de febrero del 2016 el Presidente de la

Asamblea Legislativa envía copia certificada del expediente legislativo solicitado.

Mediante escrito presentado el 17 de marzo del 2016 el coadyuvante

Luis Fernando Arias Molina indica que este caso corresponde a una iniciativa de

los pobladores del Caribe Sur para aclarar la confusión sobre los correctos límites

del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a fin de garantizar el

respeto y equilibrio entre los derechos fundamentales de los pobladores y el

cumplimiento de los objetivos de la declaración del Refugio.

Mediante escrito presentado por el recurrente el 22 de agosto del 2016

indica que presenta prueba para mejor resolver, que es correos de la Viceministra

de Ambiente y Energía donde reconoce la emisión de permisos de construcción

por parte de la Municipalidad de Talamanca dentro de la zona marítimo terrestre.

Mediante escrito presentado el 20 de setiembre del 2016, el

representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo aporta copia

del informe presentado, en el 2010, a la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos sobre la “Situación de los derechos humanos de los afrocaribeños,

campesinos e indígenas del cantón de Talamanca, Costa Rica”.

Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 10:03 horas del

17 de marzo del 2017 se solicitó como prueba para mejor resolver: A) Al

DIRECTOR DE LA ESCUELA DE CIENCIAS AMBIENTALES DE LA

UNIVERSIDAD NACIONAL, coordine la realización de un peritaje a fin de

determinar lo siguiente:

Si en efecto el Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo ha sido reducido en tamaño y biodiversidad, debido a la

aprobación de la Ley 9223 del 20 de marzo del 2014 denominada

“Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”. Indíquese en

concreto un cuadro comparativo con las dimensiones antes y después, y con el

porcentaje de reducción en cada caso.

Pronunciarse sobre lo afirmado por la

Procuraduría General de la República en su informe. En concreto sobre las

exclusiones que se realizan, y las observaciones que realiza a la insuficiencia del

informe técnico, a saber: -Parte de la ocupación efectiva de la totalidad del área

excluida. Sin embargo, de las 406.32 has que el Proyecto de Ley propone

desafectar, solo 233.41 hectáreas, corresponde a las propiedades censadas. Estas

últimas equivalen al 34.34 % de la Zona 1”. -El estudio presupone algo que no es

cierto, que, como consecuencia de la exclusión, la administración de los terrenos

recaería en la municipalidad, bajo las restricciones de la Ley sobre la Zona

Marítimo Terrestre, salvo aquellos sectores que califiquen como Patrimonio

Natural del Estado: “Es importante señalar que el área que se pretende segregar

del Refugio Mixto de Vida Silvestre sigue siendo administrada por el Estado, lo que

varía es el órgano administrador de la misma” (conclusión 2., folio 1476). Sin

embargo, la porción excluida del Refugio en la Ley No. 9223 no es solamente Zona

Marítimo Terrestre, sino que se desafectó una franja que puede medir en algunos

puntos hasta 500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre.

3.

Pronunciarse sobre el Informe técnico que realizó el Sistema Nacional de Areas de

Conservación. En concreto sobre si dicho informe técnico: -Se refiere de forma

específica y suficiente sobre el área de reducción y su contexto. -Si se evalúa

adecuadamente el impacto en el ambiente y los ecosistemas. -Si las

recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos, o las

medidas de mitigación, conservación o reparación, quedan suficientemente claras

y especificadas. -Si dicho estudio justifica científicamente la medida adoptada por

la ley. -Si las medidas adoptadas continúan ajustándose a las exigencias

sustanciales del artículo 50 constitucional y la protección del derecho al ambiente.

Pronunciarse sobre el impacto que la aprobación de dicha ley ocasiona en el

ambiente y los ecosistemas. Se le indica que, puede tener acceso al informe de la

Procuraduría y al informe Técnico del SINAC, que constan en el expediente de esta

acción, en coordinación con el Secretario de la Sala Constitucional. B)

Al

DIRECTOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION, aclare si

se tomaron en concreto medidas de compensación con ocasión de la aprobación

de la Ley 9223 del 20 de marzo del 2014 denominada “Reconocimiento de los

derechos de los habitantes del Caribe Sur” y detalle en concreto cuáles son dichas

medidas, y en qué documento constan.

Mediante escrito presentado el 16 de mayo del 2017 el accionante

presenta copia del Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción

en la zona marítimo terrestre.

Sobre la prueba anterior, informa bajo juramento, MARIO COTO

HIDALGO, en su calidad de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Areas de

Conservación, en resumen que: Las comunidades de Puerto Viejo, Gandoca y

Manzanillo no están afectadas por dicho decreto. Se encuentran fuera del refugio.

Las personas afrodescendientes de las comunidades del Caribe Sur viven sumidos

en el terror y la zozobra pues desde el 30 de noviembre del 2012 se cierne sobre

ellos la amenaza de ser desalojadas de sus tierras ancentrales. La solución para el

caso específico del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo fue la

aprobación de la ley 9223. No existen razones suficientes para considerar la

necesidad de medidas de compensación con ocasión de la aprobación de la Ley

9223. La condición y estado de las áreas urbanas y las comunidades aledañas

descritas por el decreto de creación, siempre fueron tales, asentamientos

humanos históricos a los cuales la mencionada ley permite reconocer los legítimos

derechos de la comunidad Afrodescendiente y de los poblados costeros del Caribe

Sur.

Se apersona ROBERTO SOTO VEGA, en su calidad de abogado

representante de los coadyuvantes, presentando acuerdo del Concejo local de

Manzanillo de interés para el presente asunto, referido al “abuso incesante e

infundado de Levy Virgo ante las más elevadas autoridades e instituciones del

país”.

Sobre la prueba anterior, informa bajo juramento, VIRYA BRAVO

DURAN, en su calidad de Directora Escuela de Ciencias Ambientales de la

Universidad Nacional, en resumen que: Sobre la determinación de reducción del

área y biodiversidad del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo

(RNVSGM) el análisis por comparación de los escenarios (1985 vs 2013 de 3,72% y

1985 vs 2014 de 3,45%) evidencia en ambos casos la reducción del área del

refugio, aunque genera incertidumbre respecto al área reducida por

inconsistencias entre la cartografía y el informe. Sobre la valoración de la

biodiversidad, no existen datos suficientes, ni previos ni posterior a la Ley 9223

que permitan obtener la valoración total. Sobre lo que indica la Procuraduría

General de la República, el área desafectada incluyó tanto Zona Marítimo

Terrestre como tierra adentro. En consideración del tipo de territorio desafectado,

la administración del área que entre 1985 y 2014 estuvo en manos de SINAC

según la regulación de áreas protegidas, sería trasladada a partir del 2014 a la

Municipalidad de Talamanca con la aprobación de la Ley 9223, siempre y cuando

el área no sea clasificada como Patrimonio Natural del Estado. Aunque cambia la

administración de parte del territorio, las áreas desafectadas que califican en los

regímenes “Patrimonio Natural del Estado y Bosque” continúan regulados por la

Ley Forestal, siempre y cuando esta se cumpla. Sobre el informe técnico del

MINAET-SINAC, este no es consistente con la información obtenida a partir del

análisis espacial realizado con las capas que el SINAC aporta. El informe técnico no

evalúa el impacto en el ambiente y los ecosistemas, debido a que esta evaluación

no era una obligación de la normativa vigente. El informe técnico no especifica

recomendaciones para evitar riesgos, prever efectos negativos o adversos, o las

medidas de mitigación, conservación o reparación. Estas recomendaciones no

aplican para este tipo de documento, corresponde realizarlas al “Plan General de

Manejo para áreas silvestres protegidas (ASP)”. El informe técnico parcialmente

fundamentó de manera científica la justificación para que los diputados acordaran

la medida adoptada por la Ley 9223. El informe técnico promueve el

reconocimiento de los derechos de los habitantes del RNVSGM, la desafectación

del área podría en alguna medida ocasionar impactos ambientales que afecten

este derecho. Sobre el impacto en el ambiente y los ecosistemas, es muy probable

que con la desagregación del área terrestre contigua al área marina protegida, se

elimine la zona de amortiguamiento para los ecosistemas marino-costeros. Esta

desagregación tendría un potencial efecto negativo sobre los ecosistemas,

especialmente para los coralinos debido a su fragilidad biológica. Además, el coral

es clave para la productividad de especies marinas, muchas de las cuales son de

importancia para la pesca de las comunidades locales. La conservación de los

ecosistemas en esta zona litoral es importante como medida de adaptación ante la

amenaza del aumento en el nivel del mar y la influencia de eventos climáticos

extremos provocados por variabilidad climática.

El representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo,

presenta escrito manifestando que consideran que la respuesta del SINAC recoge

adecuadamente los principios y el espíritu de la formulación y procedimiento que

llevó a la emisión de la Ley no.9223.

Mediante constancia del 17 de noviembre del 2017, el Magistrado

Instructor hace constar que el pleno de la Sala consideró necesario realizar una

vista, antes de que la acción sea resuelta.

Mediante resolución de la Presidencia de la Sala Constitucional, de las

10:25 horas del 04 de febrero del 2019, se convocó a una audiencia oral a

celebrarse a las 09 horas del 28 de febrero del 2019.

Según constancia del secretario a.i de la Sala Constitucional, se hace

constar que a las 9:09 horas del 28 de febrero del 2019 se dio inicio a la audiencia

oral señalada. Dándose por terminada a las 12:07 horas de ese mismo día.

El accionante presenta escrito el 04 de marzo del 2019 indicando que

presenta réplica a las manifestaciones del señor Ministro del Ambiente en la

audiencia oral del 28 de febrero del 2019.

Mediante escrito presentado el 11 de marzo del 2019, se presenta

GRETTEL VEGA ARCE, en su calidad de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de

Areas de Conservación, a manifestar lo siguiente sobre lo señalado en el informe

de la Procuraduría General de la República sobre el informe técnico SINAC:

1)

Sobre la exclusión de 188 ha, con cobertura de bosque, indica que el informe

técnico sí procedió a establecer las características de la zona que se vería afectada.

Siendo que la Llanura Costera Cocles-Manzanillo fue identificada por entidades

técnicas calificadas, como una zona de asentamientos humanos, consolidada

antes de la declaración del área silvestre. Así, el informe técnico del SINAC

confirmó que el área de 406,52 has afectadas corresponden únicamente al

43,53% del área de la Zona 1 del plan de manejo vigente, sin afectar el estado de

conservación de los ecosistemas, poblaciones silvestres y atributos geológicos y

geomorfológicos que constituyen los objetivos de creación del Refugio Nacional de

Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. En resumen, no se está en presencia de una

disminución de un Area Silvestre Protegida sino de una simple corrección del error

material cometido al incluir a las comunidades de Puerto Viejo, Manzanillo y

Gandoca.

Sobre la pregunta por qué se está excluyendo un hectareaje

importante con cobertura de bosque, que no van a quedar siendo Patrimonio

Natural del Estado ni ZMT: La sumatoria de 41,42 has de bosque propiamente

dicho en ZMT más 164,55 has de estructuras tipo bosque en propiedad privada

suman las 205,97 has de bosque y de estructuras tipo bosque. Así que no se trata

de un bloque compacto de 188 has cercenado al refugio, sino que se distribuyen a

lo largo de la zona afectada y sus comunidades.

Observación de la Procuraduría

sobre la ausencia o debilidad del informe técnico en relación con antigüedad y

legalidad de las ocupaciones en el territorio fuera de la ZMT: No debe prevalecer

la idea de que se trata de un área silvestre protegida invadida posteriormente a su

declaración. El Refugio Gandoca-Manzanillo es de propiedad mixta, así que no

deberían presentarse dudas respecto a la existencia de refugios donde haya

propiedad privada. No compete a un informe técnico hacer un estudio sobre el

estatus de la legalidad de las posesiones ni sobre su origen. El censo aportado es

solamente un insumo de referencia parcial sobre tenencia y antigüedad, que

puede llamar a confusión.

Sobre la observación relativa al posible riesgo que la

delimitación establecida podría tener sobre los arrecifes del Refugio: La

información ofrecida por el informe técnico es suficiente para respaldar la

conclusión de que el recurso arrecifes de coral no se está afectando por la

delimitación de la ley. La referencia específica a los arrecifes coralinos y sistemas

asociados se encuentra a folio 1433, donde se especifica que en la zona afectada

por la ley no se encuentra este tipo de ecosistemas, ya que la misma no contempla

la parte marina del Refugio donde ellos se ubican. En el anexo 1 del informe

técnico, a folios 1502 a 1506, expone un detallado análisis sobre cuál era la

condición del recurso al momento de la declaración del Refugio, su estado, su

valor, las principales amenazas potenciales principales y las medidas deseables a

tomar para evitar o minimizar tales impactos potenciales. Se explica cómo los

riesgos indicados desaparecieron al cesar la actividad agropecuaria y la actividad

forestal, y por otra parte, cómo el surgimiento del turismo, como fuente principal

y única de la socioeconomía de la zona, estimuló la organización de asociaciones

de guías de tierra y mar, de escuelas de buceo y otros servicios similares que, en

conjunto con el accionar de los centros operativos del SINAC, han logrado un

adecuado control y educación respecto al recurso. La ley 9223 no afecta los

arrecifes del Refugio, la amenaza más importante son los fenómenos de

sedimentación y contaminación causada por los grandes ríos que atraviesan los

cultivos bananeros vecinos.

Observación sobre el riesgo a los dos parches de

mangle: El principal ecosistema de mangle que protegió la declaración del Refugio

tiene una extensión de 200 ha, está ubicado en la Laguna Gandoca, bajo las

categorías de PNE y de Humedal RAMSAR. Se ubica a muchos kilómetros al sureste

de la zona afectada por la Ley 9223. Respecto a los dos pequeños parches que

menciona la Procuraduría, ambos se encuentran clasificados como Patrimonio

Natural del Estado y además en la Zona Pública de la ZMT. Los manglares tienen

un régimen especial que garantizan su protección sin necesidad de ser parte de un

área silvestre protegida.

Sobre el principio preventivo y precautorio, no

regresión y enfoque integral de los derechos humanos ambientales. Conclusiones:

se considera que la Ley 9223 no transgrede la progresividad del derecho

ambiental que debe estar orientada a responder a un desarrollo sostenible que se

aplique en sus tres dimensiones: respeto al ambiente, justicia y equidad social y

equilibrio económico. El estudio técnico aportado por el SINAC a solicitud de la

Asamblea Legislativa constituye la justificación técnica que dio soporte a la

desafectación adoptada por los diputados en la ley objeto de esta acción.

Mediante escrito presentado el 18 de marzo del 2019, se apersonan

miembros del Consejo Local Ambiental del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo, donde realizan varias consideraciones a favor de la ley

impugnada. Nuevamente, el 27 de marzo del 2019 se apersonan la representante

del Consejo Multisectorial Ambiental, donde indica que aclara las erróneas

interpretaciones que el accionante ha hecho.

Mediante escrito presentado el 20 de marzo del 2019, el representante

del accionante indica en resumen que, aporte un resumen de las incongruencias

sobre el informe técnico del SINAC y sobre las declaraciones de funcionarios del

MINAE a la Sala Constitucional el día de la audiencia oral. Posteriormente,

mediante escrito del 29 de marzo del 2019, el accionante indica una situación

respecto de uno de los comparecientes a la audiencia oral. Mediante escrito

presentado el 01 de abril del 2019, el compareciente aludido por el accionante en

escrito anterior, se apersona a realizar ciertas manifestaciones sobre su situación.

Mediante escrito presentado el 01 de abril del 2019, el accionante se

apersona a realizar ciertas manifestaciones sobre el Presidente de la Asociación de

Desarrollo de Manzanillo. Mediante escrito presentado el 02 de abril del 2019, el

Presidente de la Asociación aludida por el accionante, se presenta a responder los

alegatos del accionante.

Mediante constancia del 03 de abril del 2019, se indica que esta acción

fue llevada a la sesión de esa fecha, donde se acordó solicitar prueba para mejor

resolver.

Mediante resolución de las 09:16 horas del 10 de abril del 2019, se

solicitó a la Procuraduría General de la República, informara sobre lo siguiente: de

lo siguiente:

Si del área desafectada que se indicó en la vista, sea las 188

hectáreas de bosque, existe o no un estudio de tenencia de la tierra. En caso

afirmativo, cuál es la situación jurídica de las personas que la habitan, propiedad

registral, posesión de derecho, posesión de hecho y otra. De no existir el estudio

de tenencia, cuál sería el plazo aproximado para realizarlo.

En cuántas acciones

posesorias y acciones reivindicativas la Procuraduría General de la República ha

figurado como parte relativas a la citada área.

Sobre la prueba anterior, informa la Procuradora General Adjunta, lo

siguiente: I) Sobre el estudio de tenencia de la tierra en la zona boscosa

desafectada por la ley n°9223: ese órgano ha examinado tres mapas con

numeraciones diferentes de parcelas, uno de ellos proporcionado por el Instituto

de Desarrollo Rural (Inder) y los otros dos facilitados por el Sistema Nacional de

Areas de Conservación (Sinac). Para ilustrar la diversa numeración de parcelas se

incorporan imágenes del sector de Punta Uva en los diferentes mapas.

Mapa

del Bloque 8 sección A del proyecto de titulación Limón-BIRF 2764,

proporcionado por el Inder. Se realizaron numerosas segregaciones y traspasos a

particulares con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo. La finca fue cerrada en enero del año 2009.

Mapa de

setiembre de 1994, facilitado por el SINAC.

Mapa de junio de 1989, elaborado

bajo el Convenio IDA-Catastro-Mirenem-Asociación Anai, donde se destacó el

sector desafectado por la Ley n°9223. El mapa del bloque 8 no se acompañó de la

información de todas las parcelas en él descritas. Además, en el sector

desafectado por la ley 9223, este mapa contiene menos parcelas que las

referencias en los otros mapas. Por su parte, el mapa de setiembre de 1994 (mapa

se acompaña de una serie de nombres de personas físicas y jurídicas asociados

a números de parcelas, rotulada “Lista de propietarios de las fincas ubicadas en el

Sector de Gandoca Manzanillo”, pero no contiene datos adicionales como número

de finca o de plano catastrado que permitan determinar la situación jurídica de

cada persona. Tal listado no puede considerarse un elenco de “propietarios” dado

que se incluyen casos como los de las parcelas 340 (parcela donde se ordenó su

desalojo por resolución judicial), 341 y 345 (parcelas que no han generado finca

según el sitio web del Registro Nacional). El mapa de setiembre de 1994 (mapa 2)

y el listado de supuestos “propietarios” es el que habría sido aportado al

expediente legislativo. En razón de las falencias anotadas, ese órgano asesor se

avocó al estudio del mapa de junio de 1989 (mapa 3). Ese mapa se examinó en

conjunto con las imágenes del expediente legislativo para determinar los sectores

identificados con cobertura boscosa. Además, se utilizó el listado rotulado

“Tenencia en el área titulada, Ley 9223” elaborado por el SINAC en fecha 06 de

mayo del 2019. En los sectores del área desafectada con cobertura boscosa se

identificaron cerca de 40 fincas, y al menos 14 terrenos sin constancia de estar

inscritos (4 sin plano ni información que permita determinar su situación jurídica.

10 que cuentan con plano, pero no han generado finca, se desconoce si

actualmente están siendo ocupados por las personas identificadas en el anexo 8 y

bajo qué título). II) Sobre los procesos donde la Procuraduría haya participado

relativos a las zonas boscosas desafectadas por la ley n°9223: Se identificaron 4

expedientes en los cuales la Procuraduría ha participado y en los que el terreno

objeto del proceso está ubicado en el sector boscoso desafectado de interés.

Procesos tramitados en el Juzgado Agrario del I Circuito Judicial de la Zona

Atlántica, Limón. En todos ellos este órgano se ha manifestado en contra de las

pretensiones posesorias de los particulares. El proceso ordinario se encuentra en

estado de abandono y en las informaciones posesorias la representación del

Estado ha solicitado en la etapa de audiencia final la improbación de las diligencias

por no haberse demostrado la usucapión previa a la creación del Refugio. Se hace

referencia a cada proceso, y su ubicación en el mapa de cobertura boscosa.

III.

Conclusiones: Sí existe un estudio de tenencia de la tierra del área desafectada. Sin

embargo, no está completo, hay terrenos de los cuales no se dispone información.

Del área con cobertura boscosa hay información catastral-registral de

aproximadamente 40 fincas, e información catastral de 10 terrenos sin inscribir,

de los cuales no se encontró información adicional a la catastral. Se desconoce si

actualmente están siendo ocupados por las personas identificadas en el Anexo 8, o

bajo qué título ocupan, debido a que un plano castrado no demuestra la posesión

de un terreno. De 4 terrenos en áreas boscosas no hay información disponible. En

los sectores boscosos desafectados por la Ley n°9223 se identificaron 4 procesos

judiciales en los cuales la Procuraduría ha participado. En esas informaciones

posesorias la Procuraduría solicitó la improbación por no haberse demostrado la

usucapión previa a la creación del Refugio.

Mediante escrito presentado el 16 de mayo del 2019 por Emily J. Yozell

Wolf, se indica que se presenta un resumen de datos esenciales ya incluidos al

expediente, que aseguran que la Ley 9223 no presenta vicios constitucionales.

Mediante resolución de las 10:52 horas del 17 de mayo del 2019 se

solicitó como prueba para mejor resolver a la Procuraduría General de la

República, en su carácter de Asesor Objetivo Imparcial de este Tribunal, informe

de lo siguiente:

Si del total del área desafectada existe un estudio de tenencia de

la tierra, donde se pueda determinar con claridad quiénes son las personas que

ostentan “los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son

pobladores costeros del Caribe Sur”.

Visto el folio 65 del Informe Técnico

“Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe

Sur expediente n°8.207” del año 2013, se indica que: -Existen 393 propiedades, de

las cuales el 64% están dentro de la zona marítimo terrestre. ¿Cómo se puede

interpretar esta desafectación a efectos del régimen especial de la zona marítimo

terrestre? -De las 406,32 hectáreas desafectadas se censaron 233,41 hectáreas.

¿Lo cual significa que del resto de hectáreas no hubo censo? ¿El censo que existe

es fidedigno en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985? -El 49% de la

población está establecida antes de la declaratoria del Refugio en 1985. ¿Entonces

el 51% de la población, y por tanto, las propiedades que habitan, son habitantes

ilegítimos pues llegaron con posterioridad a la creación del Refugio?

Mediante escrito presentado el 21 de mayo del 2019, se apersonan

representantes de la Asociación Integral de Desarrollo de Manzanillo, a

manifestarse sobre la prueba solicitada a la Procuraduría, indicando que el censo

aportado no es fidedigno en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985,

ni era su intención hacerlo.

Sobre la prueba anterior, informa la Procuradora General Adjunta, lo

siguiente:

En la documentación disponible en el expediente legislativo no se

puede determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los

legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores

costeros del Caribe Sur. Lo anterior, por cuanto en los listados de terrenos sin

inscribir y de fincas inscritas aparecen los nombres de establecimientos

comerciales o personas jurídicas de los cuales se desconoce quiénes son los

propietarios o los socios.

No sería válido ni conforme a la Constitución

interpretar que los terrenos excluidos del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo por la Ley n°9223 que se encuentren ubicados en la franja de

doscientos metros de ancho a lo largo del litoral, medidos horizontalmente a

partir de la línea de la pleamar ordinaria, así como las áreas ocupadas por los

manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento cincuenta metros contigua

a éstos (zona restringida), entre otros bienes, quedaron desafectados del régimen

especial que cobija la zona marítimo terrestre. La Sala Constitucional ha sostenido

reiteradamente que una desafectación implícita no es acorde con el Derecho de la

Constitución, requiriendo de un acto legislativo expreso y concreto, de tal manera

que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio

público un bien determinado e individualizado (votos 10466-2000, 3821-2002,

3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007, 2408-2007). Ese

órgano asesor conserva las mismas dudas planteadas sobre la frase del informe:

“De las 406.21 has que el Proyecto de Ley propone desafectar, 233.41 hectáreas,

corresponde a las propiedades censadas. Estas últimas equivalen al 34.34% de la

Zona 2”, debido a que no se ha aportado información adicional ni explicación al

respecto. Por otra parte, no hay sustento probatorio de la información

consignada en la lista de folios 1559 a 1569 del expediente legislativo, calificada

como censo por el SINAC. No hay constancia de si el tiempo de ocupación

consignado en los folios 1566 a 1569 proviene del dicho de los mismos ocupantes,

o de elementos objetivos debidamente documentados. Respecto de esta lista, en

el informe SINAC-DE-0286 del 7 de marzo del 2019 únicamente se afirma que: “Se

admite que el no haber aclarado que el censo aportado por las organizaciones

comunales, que aparece a folios 1558 a 1569, constituía solamente un insumo de

referencia parcial sobre tenencia y antigüedad, llama a confusión y podría

justificar las observaciones e interrogantes.” Las interrogantes no han sido

aclaradas. La afirmación contenida en la página 65 del Informe en el sentido de

que “el 49% de la población está establecida antes de la declaratoria del Refugio

en 1985” admite la interpretación “a contrario sensu” de que el 51% restante se

estableció después de la declaratoria del Refugio. Sin embargo, no contamos con

la información para determinar si ese 51% puede calificarse como ocupantes

ilegítimos, o contaron con algún título o autorización administrativa que legitimara

la ocupación de las tierras. Lo anterior por cuanto, como se indicó en el informe

anterior, en la zona existió el proyecto de titulación Limón-BIRF 2764 que nació y

se ejecutó con posterioridad a la declaratoria del Refugio. A folio 1644 del

expediente legislativo, el SINAC proporcionó nuevamente las coordenadas

propuestas en el informe remitido mediante oficio SINAC-DE-1972 con unas

modificaciones debido a errores en el texto de los folios 1473-1474, con esas

coordenadas, por medio de moción, se aprobó un cambio en el texto y así se

aprobó en primero y segundo debate. Lo anterior agrega incerteza sobre la

superficie a la cual se refiere la lista denominada censo y el informe remitido por el

oficio SINAC-DE-1972 en relación con el área que finalmente fue excluida del

Refugio. CONCLUSIONES: de la documentación disponible en el expediente

legislativo y la remitida por el SINAC, no se puede determinar con claridad quiénes

son las personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad

afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur. En criterio de ese

órgano asesor no sería conforme a la Constitución interpretar que los terrenos

excluidos del Refugio quedaron desafectados de cualquier otro régimen especial

como el de la zona marítimo terrestre, dado que no opera una desafectación

implícita. La lista de folios 1566 a 1569 del expediente legislativo, calificada como

censo en la página 65 del informe del SINAC, no es fidedigna en identificar a los

pobladores con anterioridad a 1985 y o queda clara su cobertura respecto del

área finalmente excluida por la Ley n°9223. No contamos con la información para

calificar la legítima o ilegítima la ocupación de la población establecida con

posterioridad a la declaratoria del Refugio.

Mediante escrito presentado el 22 de mayo del 2019, se apersona

Emily J. Yozell Wolf, a manifestar comentarios sobre lo informado por la

Procuraduría. Recordando que la Ley 9223 es el sexto intento de los Poderes

Públicos por establecer los correctos y definitivos límites del Refugio Nacional de

Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

Mediante escrito presentado el 12 de junio del 2019, representantes de

la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo y otros, solicitan la pronta

resolución de esta acción.

En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro, excepto el considerando VII que lo

redacta el Magistrado Castillo Víquez.; y,

Objeto de la impugnación.-

El accionante impugna la ley denominada

“Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, No. 9223 de

20 de marzo del 2014, por estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la

Constitución Política, al Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los

principios pro natura, precautorio y de no regresión en materia ambiental. Estima

el accionante que tal Ley es inconstitucional en virtud de que reduce la superficie

del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, excluye de sus límites

una franja costera que se extiende aproximadamente entre la desembocadura del

río Cocles y la desembocadura del río Rojo o Willy Creek. La porción excluida del

Refugio ocupaba un promedio de 250 metros entre la Ruta Nacional No. 256 y la

playa, siendo que en Cocles, por espacio de 500 metros, el Refugio ocupaba

solamente los 50 metros de la Zona Pública. En el sector entre la quebrada

Ernesto y el río Rojo, la franja excluida puede medir en algunos puntos hasta 500

metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre. Todo ello sin cumplir

son los requisitos de compensación y estudios técnicos. En concreto:

VICIOS DE FORMA:

Vicio de forma por insuficiencia técnica del estudio: en el voto

no.2012-13367 donde se resolvió la consulta de constitucionalidad del

proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada, esta Sala consideró

inconstitucional que el proyecto se sustentara en un estudio

incompleto (porque no determina técnica y científicamente el impacto

real sobre el ambiente) y aunque luego los interesados hacen un nuevo

estudio, este adolece de los mismos vicios anteriormente señalados por

la Sala. Lo cual es ratificado por el Departamento de Servicios Técnicos

mediante oficio CON-005-2014 del 18 de febrero del 2014.

Violación al Convenio No. 169 de la OIT, específicamente su artículo 6,

que contiene la obligación de consultar a los pueblos interesados

cuando sus tierras y sus intereses culturales pudieran verse afectados

por la promulgación de alguna normativa. Como lo es el pueblo

Kekoldi, grupo que se está viendo seriamente afectado con esta ley.

Este requisito se incumplió completamente sustituyéndose por

consultas a organizaciones no necesariamente representativas de estos

grupos. Adicionalmente el proyecto debía ser consultado a los

Consejos Regionales Ambientales, según art.6 de la Ley Orgánica del

Ambiente.

VICIOS DE FONDO

Violación al principio constitucional de compensación: cuando se

presentan situaciones como la ley impugnada que trata de reconocer

derechos a una comunidad, cercenando parte de una zona protegida

(como lo es el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) lo que

debe operar en forma inmediata es la regla de compensación, la cual

no se dio en este caso. Esta regla ha sido recientemente reconocido y

aplicado por esta Sala mediante el voto no.2014-12887 de las 14:30

horas del 08 de agosto del 2014, donde se establece como requisito

adicional para la desafectación de áreas silvestres protegidas la

obligación estatal de compensación del área suprimida con otra de al

menos igual tamaño. Además, habría que agregarle que el terreno

debe ser necesariamente adyacente al área protegida y

ecológicamente equivalente.

Violación del artículo 7 Constitucional: el principio de irreductibilidad o

no regresión tiene sustento en el Convenio de Diversidad Biológica y el

Convenio de Washington (Convención para la protección de la flora, de

la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América),

que prohíben la reducción de la superficie de áreas silvestres

protegidas, salvo que se cumplan 3 requisitos: mediante ley, sustento

en estudios técnicos y la compensación territorial del área suprimida.

En este caso se adolece de dos de estos requisitos. Violación además de

la Convención relativa a los humedales de importancia internacional

especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención RAMSAR)

pues el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo fue incluido por

Costa Rica dentro de la lista de humedales de importancia

internacional, abarcando la totalidad del área silvestre protegida,

incluyendo la zona costera, la cual se desafectó mediante esta ley

impugnada.

Violación del principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre

por cuanto las zonas urbanas que fueron segregadas del Refugio de

Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo pasarán a jurisdicción de la

Municipalidad de Talamanca, y son zonas que se ubican dentro de la

zona marítimo terrestre y podrán ser dadas en concesión, conforme la

Ley No. 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y

su régimen de uso y aprovechamiento territorial, la cual está siendo

impugnada mediante otra acción de inconstitucionalidad.

La legitimación del accionante en este caso.-

El actor ostenta

legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas

impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo

que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acude en defensa de un

interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho

al ambiente. Por lo que el actor se encuentra perfectamente legitimado para

accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75

de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, se trata de materia cuya

constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, el actor cumplió los

requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la

presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el

objeto y el fondo del asunto.

Sobre la metodología de análisis de la acción.-

Para facilitar el

estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizarán

los argumentos expuestos por el accionante, iniciando con un considerando que

explica de manera general los antecedentes de esta Sala sobre la reducción de

zonas protegidas.

Sobre los antecedentes de esta Sala en cuanto a la reducción de

zonas protegidas, y en concreto sobre el Refugio Nacional de Vida

Silvestre Gandoca-Manzanillo.- La jurisprudencia de esta Sala Constitucional

ha sido amplia en cuanto a los requisitos para poder reducir un área silvestre

protegida, conforme al derecho fundamental al ambiente. Además, también esta

Sala se ha pronunciado en específico sobre la reducción del Refugio Nacional de

Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Así se tiene la siguiente síntesis:

Requisitos constitucionales para la reducción de área silvestre

protegida (reserva legal y estudios técnicos): En apoyo del artículo 38 de la

Ley Orgánica del Ambiente (“la superficie de las áreas silvestres protegidas,

patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá

reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que

justifiquen esta medida”), ha habido una sólida línea jurisprudencial, en el sentido

de que para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse dos

requisitos esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos

suficientes que justifiquen la medida.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998,

11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 y 14772-2010, entre otras). Tal como se

dijo en la resolución mencionada de 1998:

“(…)una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del

Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger

otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de

que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una

determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que,

de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin

embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona

protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica

una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no

debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada

caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de

una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un

Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello

esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser

que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte,

el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del

caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de

razonabilidad constitucional…” (voto No. 7294-1998).

Concretamente sobre la reserva legal en esta materia, en el voto No.14772-2010

se dijo:

“(…) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público

sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se

encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de

conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se

encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestre Protegidas mediante el

cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional

Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre

de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente,

previo

estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo.”

(resaltado no

corresponde al original).

Asimismo, en sentencia no.1056-2009 se indicó que la reducción únicamente es

posible vía legal:

“cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal

del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se

trata, únicamente se puede hacer vía legal

, claro está, siempre y cuando exista un

criterio previo que justifique la medida.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)

Lo cual fue aplicado cuando la Sala declaró inconstitucional la norma

reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder

Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del

área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio. Según se detalla

más adelante.

Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios

e individualizados –como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa

misma resolución de 1998:

“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre

protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de

unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada,

lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir

determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para

determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50

constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda

desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique

menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área

silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en

estudios técnicos

suficientes y necesarios

para determinar que no se causará daño

al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del

artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho

fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta

materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios

, aún cuando no

existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.

A juicio de este

Tribunal Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del

Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley

formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la

medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de

protección al ambiente.” (resaltado no corresponde al original).

Estudio técnico como un análisis científico e individualizado:

La Sala se

ha referido a la suficiencia del estudio técnico, cuando mediante varias

resoluciones ha establecido que dicho estudio debe ser un análisis científico e

individualizado. Así se dijo lo siguiente:

“el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de

un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un

análisis científico e individualizado

, el grado de impacto de la medida

correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el

impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que

satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las

generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012.

Véase además el No. 10158-2013).

De lo cual se desprende que, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley

Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de

razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis

técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como

mínimo las siguientes medidas:

El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente;

Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el

ambiente;

La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que

satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de

las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme

con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el

voto no. 18702-2010 “no se puede permitir que se titulen áreas de esta

naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas

conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los

cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales

que ha suscrito".

Exclusión, vía decreto, de áreas urbanas del Refugio Nacional de Vida

Silvestre Gandoca-Manzanillo conllevó una desprotección al ambiente:

Esta Sala Constitucional estableció en su voto No. 1056-2009 que la exclusión de

áreas urbanas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, más

aún, realizada por medio de un decreto, conllevaba desprotección del derecho al

ambiente:

“Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida

silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la

zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al

dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la

libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que

recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad

recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades

propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no

para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas

como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la

normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos

forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la

propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca,

Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas

quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la

conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (resaltado

no corresponde al original).

Estudio técnico en el proyecto de ley que dio origen a la Ley

impugnada, considerado insuficiente: En el voto No. 2012-13367, dictado

para resolver la consulta legislativa facultativa en el trámite de esta misma Ley, se

analizó el estudio técnico incorporado al expediente en ese momento,

considerándolo insuficiente para justificar la reducción:

“VII. Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La

Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo

consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio

Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto

de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección

Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. El

documento se estructura en 6 capítulos, de la siguiente manera: “Capítulo

I.

Antecedentes de la Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

Capítulo

El Decreto de Creación del Refugio Nº 16614-MAG de 1985. Capítulo

III.

Decretos posteriores al Decreto de Creación del refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo. Capítulo

Relevancia Fragilidad de Ecosistemas y la Zonificación

para la Consolidación Manejo y Control. Capítulo

Caracterización del área cuyos

límites rectifica el proyecto de ley No. 18.207. Capítulo

Recomendaciones y

Conclusiones.” Los primeros tres capítulos son resumen y descripción de lo que existe

(Antecedentes históricos relacionados con la creación del Refugio y resumen de la

reglamentación vigente). Respecto del IV capítulo, el resumen introductorio del

documento describe su contenido de la siguiente manera: “indica la labor desarrollada

por el MINAET para dotar al ASP con un sólido instrumento que garantizara su

consolidación y adecuados manejo y control. Este instrumento se conoce como un Plan

de Manejo y su correspondiente Reglamento de Zonificación, los cuales fueron

adoptados y declarados de aplicación obligatoria por el Sistema Nacional de Áreas de

Conservación (SINAC) desde 1996.” También en el mismo resumen introductorio se lee

respecto del capítulo V: “El Capítulo V presenta los resultados de una caracterización

actual del área del Refugio que el proyecto de ley, Expediente No. 18.207, propone

rectificar, realizada por un equipo profesional del SINAC/ACLAC, siguiendo los

lineamientos vigentes que para tales efectos exige la ley.” El capítulo IV, como ya se

dijo, explica el Plan de Manejo que rige el Refugio. En él se describen las 15 zonas en

que fue dividido el refugio en su estado actual, se ubica en mapas los humedades

RAMSAR y, sin mayores datos sobre las relaciones entre los asentamientos humanos con

las demás zonas continentales o marinas del Refugio, se concluye que: “la Zona

1.

Llanura Costera Cocles-Manzanillo, corresponde al área de los asentamientos humanos

preexistentes a la declaración del ASP, y no representa en sí misma el núcleo u objeto de

conservación principal del RNVS-GM.” El capítulo V se desarrolla en 5 páginas, de la 22 a

la 26, folios 973 al 977 del Expediente Legislativo, Tomo

En la página 22 del

documento, se explica la metodología del estudio, en los siguientes 3 folios se incluyen

mapas con una pequeña explicación al pie y en el folio 977 se incluye un cuadro sobre

los resultados de la caracterización de la llanura costera Cocles-Manzanillo (Zona 1). El

capítulo evidencia que el MINAET ha realizado un estudio de muestreo de la zona, para

identificar las diferentes áreas boscosas o población forestal y tiene medido dentro de la

zona 1, el área boscosa y la urbana. Sin embargo, esta Sala considera que llevan razón

los consultantes en el sentido de que el estudio no satisface los requerimientos del

artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 50 constitucional, y el Derecho

Internacional Ambiental. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma

protectora, establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del

derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50

constitucional. De la norma se infiere, en primer lugar, que el estudio técnico indicado

en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida

legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá”

y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la

medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto es, conforme con las

ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas-

a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos. En tercer lugar, el

estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de

evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos

negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o

reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar

científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias

sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se

toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente

equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible. Llevan razón los

consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el

impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del

Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la

totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor biológico

sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la

zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni

mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir

cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. No se analiza el

impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales

adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por

incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el

estudio presentado, si bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto

puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que

tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite

demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y

ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección

debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico

sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en

el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una

transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los

términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad

singular de las normas. Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar

conforme al principio precautorio. Asimismo, considera esta Sala que llevan razón las y

los consultantes cuando afirman que el Plan de Manejo, el Reglamento de Zonificación y

los estudios que les dieron origen (Folios 578-759 y 788 del expediente) no satisfacen las

características exigidas por la Ley y derivadas de la Constitución que, según la Sala, debe

tener el estudio técnico. En primer término, la finalidad de tales estudios no era justificar

la reducción del área de protección; por el contrario, buscaban suministrar la

información necesaria para implementar un plan de manejo integral de todo el refugio,

incluyendo el área que se pretende desafectar; en otras palabras incumplen la finalidad

establecida en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En segundo término, no

estamos en presencia de un estudio específico sobre el tema de la reducción del área

descrita en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la desafectación. Los diferentes

informes técnicos, que datan de 1995 y 1996, tenían por objeto de estudio la totalidad

del Refugio con miras al Plan de Manejo; razón por la cual no se pronuncian ni evalúan

el impacto de la reducción, ni emiten recomendaciones para evitar riesgos, prevenir

efectos negativos o adversos que la misma pudiere ocasionar. Finalmente es importante

destacar que no se observa consulta alguna a expertos, ni se reciben en audiencia

profesionales destacados de las diferentes disciplinas relacionadas con la temática

ambiental, que pudieran haber llenado, mediante sus calificadas opiniones, los vacíos

del estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe de la

Dirección Regional del MINAET.” (resaltado no corresponde al original)

Dicha insuficiencia obedecía a que, el estudio omitía analizar y pronunciarse sobre

el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del

Refugio. Además, porque tampoco examinaba el impacto, ni determinaba el valor

ecológico de la zona ni establecía medidas o recomendaciones para disminuir el

impacto negativo sobre el Refugio. Así la Sala determinó que el estudio

presentado era manifiestamente incompleto.

Sobre el examen de los alegatos de inconstitucionalidad de la Ley

impugnada.- El accionante impugna la ley N°9223 “Reconocimiento de los

derechos de los habitantes del Caribe Sur” por cuanto se reduce el área del

Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sin cumplir con un

estudio técnico suficiente, sin establecer medidas de compensación, sin

consultarse al pueblo indígena Kekoldi, violentando el principio de intangibilidad

de la zona marítimo terrestre (al permitir la concesión en esa zona) y en violación

de la Convención RAMSAR sobre humedales. En cuanto a ellos la Procuraduría

General de la República indica que resulta de resorte exclusivo de la Sala

Constitucional constatar la suficiencia del informe técnico para justificar la

reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Luego,

expone en su informe algunas dudas e inconsistencias detectadas en dicho

informe técnico. También considera que hay inconstitucionalidad por la omisión

de compensar el área suprimida. Por otro lado, indica que no se demostró lesión

al art.6 del Convenio 169 de la OIT, ni al principio de intangibilidad de la zona

marítimo terrestre. El Director del SINAC indica que sí hay respaldo técnico a la

ley, y no existen razones suficientes para considerar la necesidad de medidas de

compensación pues las áreas urbanas y las comunidades aledañas descritas

siempre fueron tales, asentamientos humanos históricos a los cuales la

mencionada ley permite reconocer los legítimos derechos de la comunidad

Afrodescendiente y de los poblados costeros del Caribe Sur. Así que, no hay nada

que compensar puesto que a tenor de la Ley No. 9223 las zonas aledañas a este

Refugio siempre fueron eso, zonas aledañas y zonas urbanas que no formaban

parte del Refugio, según su Decreto de creación. Además indica que, el área del

Refugio no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el país en el sitio

Gandoca-Manzanillo. Por su parte, los coadyuvantes, todos se pronuncian a favor

de la ley. Indican que, la Ley No. 9223 no es una ley para reducir un área

protegida, sino para corregir un error histórico que violentó los derechos de las

comunidades asentadas históricamente de previo a la declaración del Refugio.

Asimismo indican que, los objetos de conservación y la representatividad del

Refugio no se ven afectadas con la reducción planteada. Que se cumplió con el

informe técnico, y que no hay nada que compensar puesto que las zonas aledañas

a este Refugio siempre fueron eso, zonas aledañas y zonas urbanas que no

formaban parte del Refugio, según su Decreto de creación. Finalmente, según la

prueba para mejor resolver, solicitada por esta Sala, a la Escuela de Ciencias

Ambientales de la Universidad Nacional, se indica sobre el informe técnico que hay

reducción del área del refugio, pero hay inconsistencias entre la cartografía y el

informe. Además subraya varias omisiones (en cuanto a datos y evaluación del

impacto), puntualiza varias inconsistencias.

Tomando en cuenta todos los anteriores alegatos y argumentos, se procede a

continuación examinar si en efecto hay una reducción del Refugio Nacional de

Vida Silvestre y cuánto es la reducción (considerando VI) a efectos de determinar

el respaldo técnico de tal reducción. Para posteriormente examinar el resto de

alegatos del accionante (considerando VII).

SOBRE LA REDUCCION DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA

SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO Y SUS ANTECEDENTES Y SOBRE LA

CANTIDAD DE HECTAREAS QUE SE REDUCE.- Lo primero que debe quedar

establecido es que, la ley impugnada, n°9223, denominada “Reconocimiento de

los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, contiene un único artículo que

redefine los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Al

redefinir dichos límites, lo que hace, en realidad, es reducir el área de dicho

Refugio. Este refugio fue creado mediante decreto ejecutivo no.16614-MAG del

29 de octubre de 1985. Luego de su creación, mediante los artículos 3, 4, 5 y 7 del

Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de

octubre de 2007 se pretendió reducir el área del refugio. Este último decreto fue

objeto de una acción de inconstitucionalidad, según se mencionó supra, que fue

resuelta mediante el voto número 2009-001056 de las 14:59 horas del 28 de

enero del 2009, declarándose con lugar la acción y procediéndose a anular dichos

artículos, por cuanto, se violentó el principio de reserva legal y el derecho al

ambiente. Así se dijo:

“De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio

Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva

legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley

debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente

pues la

reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades

de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los

recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de

Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas.

Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de

propiedad forestal. (…) De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la

propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y

Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites

propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la

propiedad y sus recursos naturales.” (resaltado no corresponde al original).

Luego de haberse declarado inconstitucional la reducción del Refugio realizada vía

decreto, el día 21 de julio del 2011 fue presentado a la Asamblea Legislativa el

proyecto de ley 18.207, para redefinir los límites del Refugio. Dicho proyecto fue

aprobado en primer debate el 30 de agosto del 2012. Es enviado a la Sala

Constitucional en consulta facultativa, la cual es resuelta mediante el voto número

12-013367 del 21 de setiembre del 2012, encontrándose inconstitucional el

proyecto de ley consultado, por violación del artículo 50 debido a que la reducción

del área del Refugio en cuestión se sustentó en un estudio incompleto al no

determinar técnica y científicamente el impacto en el ambiente. Tal como se

transcribió supra, dicho voto indicó lo siguiente:

“VII. Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La

Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo

consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio

Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto

de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección

Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. (…)

Llevan

razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y

pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas

y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el

equilibrio en la totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor

biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor

ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre

protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a

disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. No se

analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones

internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado

por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el

estudio presentado, si bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto

puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que

tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite

demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y

ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección

debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico

sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en

el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una

transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los

términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad

singular de las normas. Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar

conforme al principio precautorio...”

(resaltado no corresponde al original)

Posteriormente, la Comisión de Agropecuarios aprobó moción el 20 de agosto del

2013 para solicitar al SINAC la elaboración del informe técnico ambiental

correspondiente, el cual se presentó, en ese mismo año, denominado “Proyecto

de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur

Expediente n°18.207”. Así entonces, el proyecto fue aprobado y entró a regir

como ley el 08 de abril del 2014, ley n°9223. Ley impugnada en esta acción. De

todo lo anterior se entiende que, la ley impugnada, redefine (reduce) los límites

del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

Ahora bien, quedando establecido que la ley que se analiza, al redefinir los límites

del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en

realidad es una reducción del área del refugio, conviene preguntarse si la ley es

clara al indicar CUANTO es esa reducción? La respuesta es no, la ley no es clara

al indicar cuánto es el área que se reduce del Refugio. Para saber entonces,

cuánto es el área que se reduce, como la ley no lo indica, esta Sala acude al

“Informe técnico” mencionado. Según dicho informe, se tiene que:

-La reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las cuales 205.97

hectáreas corresponden a cobertura de bosque (folio 24 del informe), siendo que

de ellas 17 hectáreas están dentro de la zona marítimo terrestre, según el informe

de la Procuraduría.

Lo cual nos lleva a entender, en el mismo sentido en que lo expresó la

Procuraduría General de la República en la vista, que de la totalidad del área que

se reduce, aproximadamente la mitad es bosque. Al respecto, en la prueba

solicitada, la Procuraduría General de la República informa que, resulta evidente

la falta de sustento técnico para fundamentar la desafectación de la zona boscosa.

ARGUMENTOS ADICIONALES A FAVOR DE LA PROTECCIÓN DEL

REFUGIO NACIONAL DEL VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO

(Redacta Magistrado Castillo V.)

La Sala Constitucional no ha reconocido de manera expresa el principio de no

regresión en materia ambiental en su jurisprudencia. Sin embargo, en un fallo

reciente hizo mención a este principio. El alto Tribunal manifestó que:

“(…)

principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho

Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se

encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales

y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1

del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la

obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de

protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho

al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su

protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos

humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y

situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el

principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El

principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un

ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no

adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación

razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este

principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones

nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que

impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la

baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios

bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y

proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala

Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la

salud:‘…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que

disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense,

en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al

acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional-

reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio’. (Sentencia

de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo:

‘Lo anterior

constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la

Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.’ (Sentencia de la Sala Constitucional

Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha

establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física

de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede

dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y

proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar

general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus

garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico

incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta

transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa

medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

‘Se viola el derecho al ambiente

pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no

sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo

sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las

comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones

algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de

propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de

propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe

fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres.

Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata

a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los

recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad

forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el

derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad

forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos

naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)”

Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace

mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño

ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual

tamaño o en la medida de lo posible.

Ahora bien, en el caso específico, la Procuraduría General de la República

cuestiona que en el informe técnico que sirvió de fundamento a la Ley impugnada,

no se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura

Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por

las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188

hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural

del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre. En el informe remitido

mediante oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, la directora

ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación explica que las 188

hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen

un boque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su

mayoría, se encuentran en propiedad privada. Sobre el particular, la explicación

que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción

externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del

expediente legislativo y la prueba aportada a los autos, no logra demostrarse

fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada

por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna

para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación. Así, cabe

recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que

son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una

contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza

privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida

en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa

el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995,

cuando dispone lo siguiente:

“Artículo

Facultades del Poder Ejecutivo.

Al establecer áreas silvestres

protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio

del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites,

las fincas o partes

de fincas particulares necesarias para cumplir con

los objetivos señalados en esta ley y para

instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales

para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de

vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos

procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras,

refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán

comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan

voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la

Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido

en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse

en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y

zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales

solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo

cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales,

zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se

haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de

ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al

plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13

de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788

de 30 de abril de 1998) (Lo resaltado y en negritas no corresponde al original).

No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la

normativa legal vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las

hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son

privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional, si ese fuese el

caso.

Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley,

lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los

terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los

cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la

Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer

únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se

ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o,

eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se

acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la

respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no

hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio

Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el

ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y

que la Ley desafectó. O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las

limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás;

si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no

hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva

compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar

el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188

hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta

improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin

lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de

ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional. Empero, la anterior

conclusión debe matizarse, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro

de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45

constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios. Más aún, las 188 hectáreas

forman parte del núcleo central de refugio de vida silvestre, el que está vinculado

a un derecho fundamental reconocido a favor de quienes conforman la Nación

costarricense -los que fueron, somos y serán-, así como los demás habitantes, por

lo que estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que

este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece,

como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado

refugio.

Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que

consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa

legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí

resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos

originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-,

por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de

toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección

del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es

declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma

únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en

sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el

área antes mencionada. En el caso que se determine de que se trata de bienes de

dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el

Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en

defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se

llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes

impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en

aras de la protección al ambiente.

SOBRE EL INNECESARIO ANÁLISIS DEL RESTO DE ALEGATOS.-

Siendo todo lo anterior razones suficientes para considerar la inconstitucionalidad

de ley impugnada, por la falta de sustento técnico, y encontrarse el vicio de forma

señalado, carece de interés referirse en detalle al resto de alegatos, máxime que

estos están referidos a aspectos que no fueron debidamente fundamentados en el

escrito de interposición de esta acción. El resto de alegatos están referidos a que,

la ley es inconstitucional porque se debía consultar a los pueblos indígenas, la ley

contiene normas que afectan humedales y la zona marítimo terrestre. La

Procuraduría General de la República indica en su informe que no se detalla en la

acción, en qué consiste la afectación los pueblos indígenas, la cual no resulta

evidente por cuanto, la Reserva Indígena Bribrí de Kekoldi no se traslapa ni está

contigua al sector excluido del Refugio. Asimismo, no se presentó prueba de que

la ley per se afectara humedales o violara el principio de intangibilidad de la zona

marítimo terrestre. Indica la Procuraduría que la ley impugnada no contempla

ninguna disposición relativa a la Zona Marítimo Terrestre, por lo tanto, no se

puede quebrantar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ni

tampoco se puede interpretar que, los terrenos excluidos del Refugio Nacional de

Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo por la Ley n°9223 que se encuentren ubicados

en la franja de doscientos metros de ancho a lo largo del litoral, medidos

horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, así como las áreas

ocupadas por los manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento

cincuenta metros contigua a éstos (zona restringida), entre otros bienes,

quedaron desafectados del régimen especial que cobija la zona marítimo

terrestre. Por ello, sin que se prejuzgue sobre el fondo de lo planteado, en cuanto

a estos alegatos, procede desestimar el examen de estos alegatos en esta acción

por cuanto, ya se determinó la inconstitucionalidad anterior.

Conclusiones.-

En cuanto a los argumentos de falta de sustento

técnico y de medidas de compensación, se constata que la Ley n°9223

“Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” implicó una

reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, con base en

un estudio técnico insuficiente respecto de la zona boscosa, y que además, no

contempló medidas de compensación. Lo cual se traduce en una violación al

derecho al ambiente, a los principios de razonabilidad, proporcionalidad,

objetivación, precautorio, correspondiendo la declaratoria con lugar, tal como se

indica en la parte dispositiva de esta resolución.

En cuanto a los argumentos de

falta de consulta a pueblo indígena, afectación de humedales y de zona marítimo

terrestre, no se analizan por cuanto, ya se determinó la inconstitucionalidad por el

procedimiento, además, no se fundamentó ni acreditó que la ley debiera ser

consultada a pueblos indígenas, o que la normativa per se implique una afectación

a humedales o zona marítimo terrestre.

NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO.- Consigno la presente nota

porque considero que la insuficiencia del informe técnico, en este caso, va más

allá de la falta de fundamentación del área boscosa, sino que tampoco hubo el

debido respaldo técnico para la desafectación del área urbana. A veces las

necesidades políticas, las urgencias que imponen, inciden también en el criterio

técnico. Es la eterna tensión ente el político y el científico, recordando el título de

una obra de Max Weber. Las inconsistencias que aprecio, las detallo a

continuación:

A) SOBRE LA INSUFICIENCIA DEL INFORME TÉCNICO QUE FUNDAMENTÓ

LA REDUCCIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO.- Quedando establecido que, en efecto, la Ley impugnada, n°9223

“Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, contiene un

único artículo que, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre

Gandoca-Manzanillo, lo que hace es una desafectación y reducción de dichos

límites, para un área total de 406.52 hectáreas reducidas, procedo a examinar si,

esa reducción estuvo debida y suficientemente fundamentada en un respaldo

técnico. Tal como se dijo, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que, toda

reducción de áreas silvestres protegidas, no sólo debe hacerse por medio de una

ley (principio de reserva legal), sino que, debe contar con un respaldo técnico

suficiente (y además con medidas de compensación, según se dirá), para ser

considerada conforme al Derecho de la Constitución. Así se procede al examen del

alegato sobre la insuficiencia de los estudios técnicos que sustentaron la reducción

de la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, por

medio de la Ley “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe

Sur”, No. 9223 de 20 de marzo del 2014. Ante ello, se tiene a la vista varias

preguntas que debieron haber sido respondidas en el informe técnico (1), las

posiciones de cada uno de los sujetos que han sido llamados a pronunciarse al

respecto (2), para finalmente puntualizar los aspectos del informe que considero

como insuficientemente fundamentados (3).

Preguntas que el informe técnico debió responder y sustentar: Las

interrogantes que debió responder el informe, son algunas que se derivan del

voto 12-013367 del 21 de setiembre del 2012, que había considerado insuficiente

el respaldo técnico de entonces, además de otras que se derivan de la exposición

de motivos de la ley impugnada. Así entonces, el estudio técnico que sustentó la

reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo debía

responder a las siguientes preguntas, que dicho sea de paso, son elementales:

-¿Analiza y se pronuncia sobre el impacto de la zona por desafectar en las zonas

marinas y continentales del Refugio?

-¿Examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida

silvestre?

-¿Determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del

área silvestre protegida?

-¿Plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto

negativo sobre el Refugio en general?

-¿Analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las

obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier

responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos

internacionales sobre la materia?.

-¿Demuestra cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose

sano y ecológicamente equilibrado?

-¿Justifica técnicamente la desafectación para el reconocimiento de los derechos

de pobladores costeros del Caribe Sur en aquellas áreas urbanas que venían

habitando desde antes de la declaratoria del Refugio? Es decir, ¿La justificación

técnica del informe para la desafectación de las hectáreas urbanas se fundamentó

en un censo fehaciente de los pobladores con anterioridad a la declaratoria del

Refugio en 1985?

-¿Cuál es la justificación técnica que da el informe para la desafectación de las

205.97 hectáreas de cobertura boscosa?

Para ver si el informe responde a tales preguntas resulta entonces indispensable

tener a la vista con detalle el mencionado “Informe Técnico” elaborado por el

Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) en el año 2013, denominado

“Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe

Sur Expediente n°18.207”. Y además, tener a la vista lo que al respecto informa el

SINAC, la PGR y la UNA (en la prueba solicitada), e incluso, el Departamento de

Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Parecen interrogantes complejos,

pero no lo son, porque la relevancia del tema que se tutela, amerita un cuidadoso

análisis, sin pretender fundarse en argumentos crípticos.

Informes del SINAC, la PGR, UNA y Departamento de Servicios

Técnicos sobre la suficiencia del informe técnico en cuestión: La posición

del SINAC es que: “El informe técnico solicitado fue elaborado por personal

especializado del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), utilizando

criterios científicos, serios, exhaustivos y comprensivos, a fin de determinar el

impacto de la medida legislativa sobre los objetivos de creación del Refugio

Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM), la relevancia,

fragilidad y estado de conservación de los ecosistemas, en análisis de los objetos

de conservación y la consulta a las comunidades locales involucradas. Resultando

que según el análisis de los aspectos indicados y de otros adicionales el RNVS-GM

continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Dicho informe se

encuentra a folios 1390 a 1569 del expediente legislativo de la Ley N°9223. (…) El

estudio técnico aportado por el SINAC a solicitud de la Asamblea Legislativa

constituye la justificación técnica que dio soporte a la desafectación adoptada por

los diputados en la ley objeto de esta acción.”

Por su parte, la Procuraduría General de la República, indica lo siguiente: En

relación con el criterio aportado al expediente legislativo con posterioridad a esta

sentencia, incorporado en sus folios 1394 y siguientes, cabe hacer algunas

observaciones para constatar la existencia del fundamento técnico y científico, así

como valorar si se cumple el principio de razonabilidad y proporcionalidad. Indica

con detalle las siguientes observaciones:

-No se justificó la desafectación de 205 ha de bosque

: No razonabilidad ni

proporcionalidad pues solo se justifica desafectar el área urbana de 233.41 hectáreas,

quedando sin sustento técnico la desafectación del resto, 205 hectáreas de bosque.

-No toda el área desafectada es ZMT

: No puede ser cierto que los terrenos desafectados

quedarían bajo las restricciones de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, puesto que, la

porción excluida del Refugio en la Ley No. 9223 no es solamente Zona Marítimo

Terrestre, sino que se desafectó una franja que puede medir en algunos puntos hasta

500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre.

-No se analiza impacto en los dos parques de mangle: No se analiza ni descarta el

impacto sobre los dos parches de mangle que se identificaron en la zona sustraída del

Refugio, los cuales se califican como “en estado crítico de conservación”, indicándose

que “no se ha evidenciado un crecimiento en términos de cobertura a lo largo del

establecimiento del refugio, pero se ha mantenido” (folio 1411).

-No se incluyen manglares en el Patrimonio Natural del Estado: En la determinación del

Patrimonio Natural del Estado, se identificaron las áreas que cumplen la definición de

bosque de la Ley Forestal (punto 4 del folio 1557), sin embargo no se incluyeron los

manglares, que también forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sea cual sea

su extensión (artículo 13 de la Ley Forestal y Manual para la clasificación de tierras

dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo

Terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, artículo

IV.u).

-No se evidencia cómo se concluye que las zonas de arrecife contigua a la zona excluida

no serán afectados: Los diferentes tipos de arrecifes de coral presentes en las zonas

adyacentes a la zona 1 del RNVS-GM, son ecosistemas diversos, bien desarrollados, con

especies únicas en el Caribe del país, con alto grado de fragilidad actual y que en el

presente se encuentran en un proceso de recuperación. Sin embargo, se indica en el

informe que la modificación de los límites no los afecta, pero no queda claro cómo

llegaron a esa conclusión. Igual sucede respecto de los pastos marinos, que se ubican en

la zona 10, contigua a la zona excluida, ecosistema asociado a las tortugas marinas, y

cuya principal causa de disminución se dice que “son las actividades antropogénicas,

como la sedimentación causada por la deforestación y la excesiva descarga de

nutrientes en las aguas costeras” (folio 1436). Además, se afirma que “Un plan de

manejo de los bosques aledaños a la costa evitaría la entrada de nuevos sedimentos a

los arrecifes” (folio 1421), pero no se considera que dicha planificación podrá

implementarse por el SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio. Según el mapa

del folio 1513 y lo indicado en el punto 4 del folio 1514, la zona excluida del Refugio no

comprende humedales inscritos en la lista Ramsar, sin embargo, en el informe también

se indica que todo el Refugio está calificado como Sitio Ramsar de importancia

internacional; además, el denominado Humedal Arrecife Coralino o Pastos Marinos y

Arrecifes (zona 10) está contiguo a una porción del área excluida, entre las coordenadas

geográficas verticales 646 y 648, aproximadamente, y como la Convención en su

artículo 2 dispone que los límites de los humedales incluidos en la lista “podrán

comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda”,

podría haber un traslape.

-Áreas con amenazas potenciales no podrán ser incluidas en Plan de Manejo una vez

que dejen de formar parte del Refugio: En los anexos se transcribe, en relación con la

Zona Marítimo Terrestre Cocles Manzanillo (excluida), que “hay que tener cuidado…con

la capacidad de carga de las playas” y se identifica como amenazas potenciales

principales para esta área: “el desarrollo de proyectos turísticos tradicionales de gran

impacto”, indicando que el establecimiento de un Plan de Manejo por parte del MINAE

a partir de 1996, “permitió neutralizar” esas amenazas potenciales, que los caminos de

acceso a la playa fueron regulados, no permitiéndose nuevos desde su vigencia, y que

también se prohibió la extracción de arena de las playas (folios 1499 y 1500). Sin

embargo, no se toma en cuenta que tal planificación no podrá implementarse por el

SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio.

-Falencias de los mapas sobre tenencia de la tierra. SOBRE LA ZONA BOSCOSA: existe un

estudio de tenencia de la tierra del área desafectada. Sin embargo, no está completo,

hay terrenos de los cuales no se dispone información. Del área con cobertura boscosa

hay información catastral-registral de aproximadamente 40 fincas, e información

catastral de 10 terrenos sin inscribir, de los cuales no se encontró información adicional

a la catastral. Se desconoce si actualmente están siendo ocupados por las personas

identificadas en el Anexo 8, o bajo qué título ocupan, debido a que un plano castrado no

demuestra la posesión de un terreno. De 4 terrenos en áreas boscosas no hay

información disponible. En los sectores boscosos desafectados por la Ley n°9223 se

identificaron 4 procesos judiciales en los cuales la Procuraduría ha participado. En esas

informaciones posesorias la Procuraduría solicitó la improbación por no haberse

demostrado la usucapión previa a la creación del Refugio. SOBRE LA ZONA URBANA: no

se puede determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos

derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur.

En criterio de ese órgano asesor no sería conforme a la Constitución interpretar que los

terrenos excluidos del Refugio quedaron desafectados de cualquier otro régimen

especial como el de la zona marítimo terrestre, dado que no opera una desafectación

implícita. La lista de folios 1566 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo

en la página 65 del informe del SINAC, no es fidedigna en identificar a los pobladores

con anterioridad a 1985 y o queda clara su cobertura respecto del área finalmente

excluida por la Ley n°9223. No contamos con la información para calificar la legítima o

ilegítima la ocupación de la población establecida con posterioridad a la declaratoria

del Refugio.

Como se aprecia, son cuestionamientos medulares, que no deben quedar en una

nebulosa carente de respuesta.

Respecto de tales observaciones, la respuesta del SINAC, luego de la vista

realizada, es la siguiente:

-Sobre la exclusión de 188 ha con cobertura de bosque, indica que el informe

técnico sí procedió a establecer las características de la zona que se vería afectada.

Que no se trata de un bloque compacto de 188 has cercenado al refugio, sino que

se distribuyen a lo largo de la zona afectada y sus comunidades. Sobre esta

justificación, considero que subsiste la observación de la PGR, en el sentido de

que NO hay una buena respuesta técnica, y por tanto, razonabilidad, para haber

incluido esas hectáreas dentro de la desafectación o exclusión del Refugio. No se

exponen los motivos de la desafectación de tales hectáreas de bosque, máxime

cuando se indica, según se dijo, que la razón de ser de la desafectación es devolver

áreas urbanas a los pobladores.

-Que no compete a un informe técnico hacer un estudio sobre el estatus de la

legalidad de las posesiones ni sobre su origen. Respecto de este argumento,

subsiste la observación de la PGR. Si la ley se sustenta en el “reconocimiento de los

legítimos derechos de los habitantes y de los poblados costeros del Caribe Sur”

(ver artículo 1 de la Ley impugnada), tal como además se indica en la exposición

de motivos: “El objeto del proyecto de ley es reconocer los legítimos derechos de

la comunidad Afrodescendiente y de los pobladores costeros del Caribe Sur.”,

resulta lógico suponer que debió haber un censo de cuáles y cuántos eran esos

“legítimos derechos”. Así que, en este caso concreto, sí resultaba necesario e

indispensable que el informe técnico se refiriera a la determinación de cuáles eran

esos legítimos derechos, con el fin de evitar, que se hayan desafectado áreas que

NO correspondían a legítimos derechos, por ejemplo. En este sentido, no pasa

desapercibido que pudiera haber cierta razonabilidad en desafectar las zonas

urbanas ocupadas antes de 1985 (fecha en la cual se creó el Refugio), sin

embargo, la ley impugnada no sólo desafecta más allá de esas áreas urbanas, sino

que, al no tener claridad sobre las zonas urbanas desafectadas, no se puede tener

certeza de que estas hayan sido ocupadas, ciertamente, con anterioridad a 1985 y

por pobladores originarios de la zona. No se trata de crear autorizaciones que

desafecten respecto de personas sobre las que no existe una clara identificación

que permita establecer con son pobladores originarios. Es parte de la exigencia

técnica del informe. Véase el anexo 3 del informe técnico (folio 1559 y 1566)

referido a la tenencia de la tierra, dentro y fuera de la Zona Marítimo Terrestre,

donde se observan: nombres de poseedores extranjeros, poseedores que son

sociedades comerciales, poseedores con posesiones menores a los 30 años (es

decir, después de 1985, con lo cual se entiende que ingresaron a las propiedades

del Refugio con posterioridad a su creación). En función de una legítima

reivindicación, no puede existir tanta imprecisión y laxitud. Es claro que en

muchos casos no se trata de pobladores originarios, con posesiones anteriores a la

creación del Refugio en 1985, así que la Ley estaría desafectando hectáreas de un

Refugio para “tutelar” posesiones ilegales, lo cual es abiertamente

inconstitucional. Con lo cual, además, la ley no está cumpliendo los fines que se

propuso en la exposición de motivos, de reivindicar a los poseedores originarios,

pues hay una manifiesta imprecisión en las personas que se benefician con la ley.

Véase además lo concluyente del informe de la Procuraduría cuando indica que la

lista sobre tenencia de la tierra de folios 1566 a 1569 del expediente legislativo,

calificada como censo en la página 65 del informe del SINAC, no es fidedigna en

identificar a los pobladores con anterioridad a 1985 y no queda clara su cobertura

respecto del área finalmente excluida por la Ley n°9223; además, no cuentan con

la información para calificar la legítima o ilegítima la ocupación de la población

establecida con posterioridad a la declaratoria del Refugio. La legitimidad y

pertinencia de la identidad de los pobladores originales, es un tema nuclear en

esta desafectación de una zona dedicada a la tutela del ambiente.

-La información ofrecida por el informe técnico es suficiente para respaldar la

conclusión de que el recurso arrecifes de coral no se está afectando por la

delimitación de la ley. El principal ecosistema de mangle que protegió la

declaración del Refugio tiene una extensión de 200 ha, está ubicado en la Laguna

Gandoca, bajo las categorías de PNE y de Humedal RAMSAR. Se ubica a muchos

kilómetros al sureste de la zona afectada por la Ley 9223. Sobre este punto,

subsiste la observación de la PGR, en el sentido que, decir que un estudio es

suficiente, evidentemente no basta, para que en efecto lo sea, debe ser amplio en

sustento y justificaciones y estas son precisamente de las que carece el informe

técnico en cuestión.

A mayor abundamiento, deben agregarse las observaciones realizadas por la

Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, cuando indica, sobre

el informe técnico que: hay inconsistencias entre la cartografía y el informe en

cuanto al área de reducción del Refugio, no hay datos suficientes para valorar la

biodiversidad, el área desafectada incluyó tanto zona marítimo terrestre como

tierra adentro, el informe técnico no es consistente con la información obtenida a

partir del análisis espacial realizado con las capas que el SINAC aporta, el informe

técnico no evalúa el impacto en el ambiente y los ecosistemas, con la

desagregación del área terrestre contigua al área marina protegida, es probable

que se elimine la zona de amortiguamiento para los ecosistemas marino-costeros.

Esta desagregación tendría un potencial efecto negativo sobre los ecosistemas,

especialmente para los coralinos debido a su fragilidad biológica. Son dudas muy

razonables y evidentes, y bien sabemos que en la duda, se impone el principio de

tutela.

Asimismo, lo que indica el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea

Legislativa, mediante oficio CON-005-2014-J del 18 de febrero del 2014, es decir,

con anterioridad a la aprobación de la ley impugnada. Allí indica:

“… esta Asesoría

considera que tampoco en esta ocasión se está en presencia de un estudio específico sobre el

tema de la reducción del área descrita en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la

desafectación, por lo tanto, no satisface los requerimientos del artículo 38 de la Ley Orgánica

del Ambiente, el artículo 50 constitucional y el Derecho Internacional Ambiental.”

(folio 1781

del expediente legislativo).

Aspectos del informe que resultan insuficientemente fundamentados:

De todo lo anterior, resulta claro que, aunque hubo un sustento técnico, no se

responde a ninguna de las preguntas planteadas por esta Sala en el voto

mencionado 2009-001056 ni a aspectos esenciales para considerarlo un criterio

técnico suficiente y admisible, conforme se explica a continuación. Vistas todas las

inconsistencias planteadas por la PGR y la UNA al informe utilizado como sustento

a la ley impugnada, concluyo que, en efecto, el estudio técnico presentado para

sustentar la ley impugnada, es insuficiente. Así, en síntesis, se puede destacar lo

siguiente:

-No se analiza el impacto de la zona por desafectar en las zonas marinas y

continentales del Refugio: No se examina el impacto en el corredor biológico

sobre los acuíferos y la vida silvestre. No se determina el valor ecológico de la zona

por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida. No se analiza el

impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones

internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del

Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia.

No se demuestra cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa

conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Además, tal como lo indica la

PGR en su informe, no se analiza ni descarta el impacto sobre los dos parches de

mangle que se identificaron en la zona sustraída del Refugio, los cuales se califican

como “en estado crítico de conservación”. Según el mapa del folio 1513 y lo

indicado en el punto 4 del folio 1514, la zona excluida del Refugio no comprende

humedales inscritos en la lista Ramsar, sin embargo, en el informe también se

indica que todo el Refugio está calificado como Sitio Ramsar de importancia

internacional; además, el denominado Humedal Arrecife Coralino o Pastos

Marinos y Arrecifes (zona 10) está contiguo a una porción del área excluida, entre

las coordenadas geográficas verticales 646 y 648, aproximadamente, y como la

Convención en su artículo 2 dispone que los límites de los humedales incluidos en

la lista “podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la

zona húmeda”, podría haber un traslape.

-No se individualiza el impacto de la medida legislativa en el Refugio respecto de

los objetos de conservación: En el folio 18 se mencionan los objetos de

conservación (manglares, pantanos, bosques, arrecifes, etc) pero no se indica en

concreto como tales objetos serían afectados con la reducción del Refugio. Tal

como lo indica la PGR en su informe, no se evidencia cómo se concluye que las

zonas de arrecife contiguo a la zona excluida no serán afectadas. Los diferentes

tipos de arrecifes de coral presentes en las zonas adyacentes a la zona 1 del RNVS-GM, son ecosistemas diversos, bien desarrollados, con especies únicas en el Caribe

del país, con alto grado de fragilidad actual y que en el presente se encuentran en

un proceso de recuperación. Sin embargo, se indica en el informe que la

modificación de los límites no los afecta, pero no queda claro cómo llegaron a esa

conclusión. Igual sucede respecto de los pastos marinos, que se ubican en la zona

10, contigua a la zona excluida, ecosistema asociado a las tortugas marinas. Y tal

como lo indica la UNA en su informe, con la desagregación del área terrestre

contigua al área marina protegida es probable que se elimine la zona de

amortiguamiento para los ecosistemas marino-costeros, siendo que esta

desagregación tendría un potencial efecto negativo sobre los ecosistemas,

especialmente para los coralinos debido a su fragilidad biológica.

-No hay ninguna medida de compensación: El informe técnico no especifica

recomendaciones para evitar riesgos, prever efectos negativos o adversos, o las

medidas de mitigación, conservación o reparación. No se plantean medidas o

recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el

Refugio en general. El estudio no es específico pues no evalúa el impacto ni emite

las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o

bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación

correspondientes.

-Falta total de fundamentación sobre la desafectación del área boscosa: si el

proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada indica que se pretende restituir

a los ocupantes de las zonas urbanas, creadas con anterioridad a la creación del

Refugio en 1985, no se justifica que se haya desafectado zona boscosa (y por tanto

no urbanizada). Tal como lo indica la PGR en el informe solicitado, queda sin

sustento técnico la desafectación del resto, 205 hectáreas de bosque. Siendo que,

en los sectores del área desafectada con cobertura boscosa se identificaron cerca

de 40 fincas, y al menos 14 terrenos sin constancia de estar inscritos. Del área con

cobertura boscosa hay información catastral-registral de aproximadamente 40

fincas, e información catastral de 10 terrenos sin inscribir, de los cuales no se

encontró información adicional a la catastral. Se desconoce si actualmente están

siendo ocupados por las personas identificadas en el Anexo 8, o bajo qué título

ocupan, debido a que un plano castrado no demuestra la posesión de un terreno.

De 4 terrenos en áreas boscosas no hay información disponible. En los sectores

boscosos desafectados por la Ley n°9223 se identificaron 4 procesos judiciales en

los cuales la Procuraduría ha participado. En esas informaciones posesorias la

Procuraduría solicitó la improbación por no haberse demostrado la usucapión

previa a la creación del Refugio.

-Falta de fundamentación sobre la desafectación del área urbana: resulta evidente

que, para poder cumplir con lo indicado en la exposición de motivos del proyecto

de ley que dio origen a la ley cuestionada, debía haberse determinado de previo

quiénes son las personas que ostentan “los legítimos derechos de la comunidad

afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur”. Sin embargo, tal

como lo indicó la PGR en el informe solicitado, en la documentación disponible en

el expediente legislativo no se puede determinar con claridad quiénes son las

personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente

que son pobladores costeros del Caribe Sur. Lo anterior, por cuanto en los listados

de terrenos sin inscribir y de fincas inscritas aparecen los nombres de

establecimientos comerciales o personas jurídicas de los cuales se desconoce

quiénes son los propietarios o los socios. Así que, tampoco se logró fundamentar

en un censo fidedigno sobre la tenencia de la tierra para en efecto determinar con

claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos derechos de la

comunidad afrodescendiente y otros, que son pobladores costeros del Caribe Sur

con anterioridad a 1985, fecha de creación del Refugio. Agrega la PGR que

conserva las mismas dudas planteadas sobre la frase del informe: “De las 406.21

has que el Proyecto de Ley propone desafectar, 233.41 hectáreas, corresponde a

las propiedades censadas. Estas últimas equivalen al 34.34% de la Zona 2”, debido

a que no se ha aportado información adicional ni explicación al respecto. Por otra

parte, no hay sustento probatorio de la información consignada en la lista de

folios 1559 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo por el SINAC.

No hay constancia de si el tiempo de ocupación consignado en los folios 1566 a

1569 proviene del dicho de los mismos ocupantes, o de elementos objetivos

debidamente documentados. Respecto de esta lista, en el informe SINAC-DE-0286

del 7 de marzo del 2019 únicamente se afirma que: “Se admite que el no haber

aclarado que el censo aportado por las organizaciones comunales, que aparece a

folios 1558 a 1569, constituía solamente un insumo de referencia parcial sobre

tenencia y antigüedad, llama a confusión y podría justificar las observaciones e

interrogantes.” Las interrogantes no han sido aclaradas. La afirmación contenida

en la página 65 del Informe en el sentido de que “el 49% de la población está

establecida antes de la declaratoria del Refugio en 1985” admite la interpretación

“a contrario sensu” de que el 51% restante se estableció después de la

declaratoria del Refugio. Sin embargo, no contamos con la información para

determinar si ese 51% puede calificarse como ocupantes ilegítimos, o contaron

con algún título o autorización administrativa que legitimara la ocupación de las

tierras. Lo anterior agrega incerteza sobre la superficie a la cual se refiere la lista

denominada censo y el informe remitido por el oficio SINAC-DE-1972 en relación

con el área que finalmente fue excluida del Refugio. Ante una desafectación que

favorece a un grupo de ciudadanos, éstos deben identificarse claramente, porque

no se justifica la desafectación frente a situaciones de hecho que no se ajustan a la

propia justificación de la ley, que es reivindicar a los pobladores originales antes de

la declaratoria de Refugio de 1985.

-No se justifica científicamente la medida de reducción, ni se demuestra cómo la

medida que se toma continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y

ecológicamente equilibrado en el marco de una política de desarrollo sostenible.

Únicamente se indica que lo desafectado eran zonas urbanas, pero ya se evidenció

que también se desafectó área de bosque, que no hubo un censo fidedigno de

esas áreas urbanas, y que tampoco se analizó el impacto de la desafectación de

esas áreas urbanas. No basta con indicar que por ser áreas urbanas, no habría

impacto alguno con la desafectación. Pues resulta evidente que, aunque sean

áreas urbanas, al estar contiguas al resto del Refugio, se produce un impacto

sobre él.

Con lo cual, tal sustento técnico plantea muchos vacíos, omisiones, dudas y

observaciones, que lo hacen insuficiente para justificar la reducción de esas

406.52 hectáreas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

En síntesis, el estudio presentado, si bien se vincula con el tema, es

manifiestamente incompleto, puesto que las exigencias sustanciales derivadas de

la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. Quedando muchas dudas,

vacíos y omisiones, en detrimento del derecho al ambiente. Conforme a los

argumentos expuestos, la falta de evidencia científica de la ley impugnada, que

pretende reducir el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, justifica que se resuelva conforme al principio precautorio y se tenga,

igualmente en esta ocasión, que la reducción en cuestión, resulta inconstitucional.

Inconstitucionalidad que se ratifica con la ausencia de medidas de compensación,

según se explica a continuación. La reducción de un área protegida o cualquier

otra zona dedicada a la tutela del ambiente, requiere un estudio técnico que no

contenga omisiones, interrogantes o inconsistencias, tal como las que he

mencionado.

B) SOBRE LA FALTA DE MEDIDAS DE COMPENSACIÓN EN LA REDUCCIÓN

DEL AREA DEL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO.-

Todo lo anterior se agrava cuando se observa además que, pese a la reducción y a

la desafectación, no se estableció ni una sola medida de compensación. Tal como

se indicó, esta Sala ha establecido en reiterada jurisprudencia que, el

requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata

de un requisito material, que debe demostrar, mediante un análisis científico e

individualizado, además del grado de impacto en el ambiente de la reducción del

área protegida, debe plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto

negativo en este, por medio del establecimiento de las denominadas medidas de

compensación (Voto No. 13367-2012- Véase además el No. 10158-2013). El

SINAC admite tal omisión y pretende justificarla indicando que no había nada que

compensar porque esas áreas siempre fueron urbanas. Sin embargo, ya se dijo

que este tipo de argumentación resulta inadmisible en materia ambiental, pues

aunque sean áreas urbanas, al estar contiguas al resto del Refugio, este recibirá un

impacto con la desafectación de dichas áreas y correspondía, por lo tanto, el

establecimiento de medidas suficientes de compensación. Esta exigencia se omitió

en este caso.

DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE.

Se previene a las

partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o

pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico,

informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías,

estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles

contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será

destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo

dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial",

aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011,

artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del

2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder

Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.