Resolución 07998-2016

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:08 horas del 31 de agosto de 2015, los recurrentes interponen recurso de amparo contra la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos. Manifiestan que son personas trabajadoras de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope S.A.). Indican que por resolución de la autoridad recurrida Nº RIE-091-2015 de las 10:41 horas del 21 de agosto de 2015, se resolvió la solicitud de fijación ordinaria del margen de operación de Recope S.A., pero se excluyó de dicha fijación, los rubros correspondientes a los derechos incluidos en la Convención Colectiva de Trabajo que se anexan en el cuadro Nº 11, denominado "Costos de la CCT a excluir", visible a folio 26, de la resolución administrativa que aquí se recurre, en los que se incluyeron: permisos cooperativos artículo 48; servicios de odontología, psicología, trabajo social y ginecología artículos 85 y 96; entrenamiento del personal artículo 103; cuidado de niños artículo 110 bis; fondo de ahorro artículo 137; gastos administrativos 75%; fondo de ahorro artículo 137; póliza colectiva de vida artículo 143; servicio de restaurante artículo 152 y convivio de fin de año artículo 107. Consideran que la exclusión de los rubros mencionados de la fijación ordinaria del margen de operaciones de su entidad patronal quebranta sus derechos fundamentales, contemplados en los artículos 33, 57, 60, 62, 64 y 74, de la Constitución Política, así como que quebranta el principio de legalidad del artículo 11, Constitucional. Consideran que dicha actuación lesiona sus derechos al salario justo, a la negociación colectiva, al carácter de ley profesional de la convención colectiva, así como el principio de irrenunciabilidad de sus derechos fundamentales de carácter social, todos de rango constitucional. Acusan que lo actuado por la autoridad recurrida traspasa el límite de sus atribuciones y competencias legales, por cuanto la discrecionalidad técnica que la Ley N° 7593, reconoce a la Aresep no puede ser arbitraria ni tampoco le permite excepcionarse o desconocer total o parcialmente la aplicación de leyes especiales de rango constitucional como lo es la Convención Colectiva de Trabajo de Recope S.A., ni puede mediante esa discrecionalidad quebrantar sus derechos mencionados. Además, estiman lesionado el artículo 33, Constitucional, porque la autoridad recurrida, sí reconoció a otras entidades reguladas dentro de sus tarifas operativas, costos provenientes de instrumentos laborales en beneficio de los trabajadores, equivalentes a los de Recope S.A; sin embargo, en este último caso no fue así, lo que les deja en desigualdad respecto a personas trabajadoras del la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. y el Instituto Costarricense de Electricidad. Explican que en la Aresep existe una Asociación Solidarista, a la cual el empleado aporta un 5% y la Administración otro 5%, con el dinero que proviene de los cánones que, finalmente pagan los usuarios de todos los servicios públicos. Por ello, opinan que la argumentación utilizada por la Aresep en la resolución RIE-091-2015, sea que "este gasto resulta ajenos (sic) a la prestación del servicio público regulado" no tiene los fundamentos ni motivos suficientes que sustenten una decisión de tal envergadura. Más bien, estiman que se trata de apreciaciones subjetivas que no han sido precisadas en ninguna resolución emitida por la Aresep previamente. Solicitan los recurrentes que se declare con lugar el recurso.

Por escrito recibido el 11 de setiembre de 2015, informa bajo juramento Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General y Presidente de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que el presente asunto se refiere a un asunto de legalidad, pues la decisión de si los costos provenientes del cumplimiento de la convención colectiva, pueden ser excluidos de las fijaciones tarifaria es un tema que deberá ser analizado y decidido en la jurisdicción ordinaria. Señala que con resolución cuestionada por los recurrentes, la Aresep no ha violentado ningún derecho fundamental, pues aplicó lo establecido en el artículo 32, de la Ley N° 7593, siendo que no puede considerar para efectos de fijación tarifaría, aquellos costos ajenos a la prestación del servicio público. La decisión de si los costos provenientes del cumplimiento de la Convención Colectiva, pueden ser excluidos de las fijaciones tarifarias es un tema que deberá ser analizado y decidido en la jurisdicción ordinaria correspondiente. No obstante, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas es de tener fuerza de ley únicamente entre el patrono o Administración Pública y el sindicato de trabajadores o los trabajadores directamente. No tiene aplicación fuera de las parte contratantes, dado que no es una ley formal aprobada por la Asamblea Legislativa, por lo que no puede prevalecer sobre una Ley formal y de orden público. En ese sentido, la Ley N° 7593 prevalece sobre una convención colectiva, lo que significa que la ARESEP tiene la potestad de no aplicar los gastos derivados de una convención colectiva. La ARESEP no es parte de la convención colectiva y tiene la obligación de aplicar la Ley N° 7593, sobre normas de inferior rango como es la convención colectiva, dado que una convención no puede dispensar o excepcionar leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos. De esta forma, los intereses públicos prevalecen sobre intereses particulares. Las potestades de la ARESEP dadas por su Ley N° 7593, tienen también origen constitucional en el artículo 46, de la Constitución Política, al regular el derecho de los consumidores o usuarios de servicios públicos o privados, a la protección de su salud, ambiente seguridad e intereses económicos, así como disfrutar de servicios adecuados, equitativos y competitivos. Esto significa que, los derechos constitucionales de los usuarios y consumidores prevalecen sobre los derechos de los trabajadores amparados a una convención colectiva. Señala que la Autoridad recurrida no ha derogado las disposiciones contenidas en la Convención Colectiva, pues carece de competencia para tales efectos. El cuestionamiento de dichos rubros constituye un análisis tarifario y no presupuestario por parte de la Autoridad Reguladora al desaplicar costos que resultan incompatibles con el principio de servicio al costo y de equilibrio financiero. De modo que, si bien los salarios de los trabajadores que se relacionan con la prestación del servicio público forman parte de los costos que deben ser considerados en la fijación tarifaria, la no inclusión de algunos gastos derivados de la convención colectiva, no obedece al cuestionamiento de los salarios, sino que se trata de erogaciones ajenas a la prestación del servicio. La decisión de excluir de la tarifa, los gastos derivados de una convención colectiva que no tengan relación con la prestación del servicio público, no es una decisión aislada sino que se trata de una posición institucional que ha sido sostenida tanto en sede administrativa como en sede judicial, la cual ha sido avalada por el Tribunal Contencioso Administrativo. Por otra parte, el artículo 30, de la Ley Nº 7593, faculta a la Aresep, para aprobar, modificar o rechazar las peticiones de fijación o cambio de tarifas presentadas por los prestadores de los servicios públicos regulados. En ese sentido, el 22 de mayo de 2015, mediante oficio GAF-0635-2015, Recope presentó una solicitud de aumento del margen de operación. Dicha solicitud fue admitida por la Intendencia de Energía y para efectos de su análisis, se le solicitó a Recope, mediante el oficio 1318-IE-2015, información adicional que justificara lo referente a un conjunto de gastos con un detalle mensual. Mediante el oficio P-0652-2015, Recope dio respuesta al oficio 1318-IE-2015; sin embargo no justificó técnicamente, cómo algunos de los gastos derivados de la convención colectiva, constituían erogaciones necesarias para la administración, operación mantenimiento y mejoramiento del servicio público que presta, conforme al principio de servicio al costo contenido en el artículo 32, de la Ley Nº 7593. En respuesta a lo solicitado, Recope simplemente realizó un análisis descriptivo del contenido de dichos artículos de la Convención Colectiva, así como una justificación genérica del sustento jurídico de dicha convención. Por lo anterior en la resolución recurrida, se concluyó que algunos de estos gastos derivados de la convención colectiva, eran gastos que no se relacionan con los servicios que brinda Recope, por lo que no fueron considerados dentro del ajuste tarifario. Los gastos excluidos que se encuentran en la Convención fueron: Permisos Cooperativos (artículo 48 CCT), es decir aquellos permisos para la participación de cursos sobre el cooperativismo y la asistencia a Asambleas de Delegados. Los gastos por concepto de psicología laboral y trabajo social; atención odontológica y ginecología a los funcionarios de la empresa (artículos 85 y 86). Entrenamiento de personal, (artículo 103 CCT), consiste en un programa de becas como un apoyo socioeconómico para los trabajadores y sus hijos. Cuido de niños (artículo 110 bis CCT), consiste en el pago de una ayuda socioeconómica, para los funcionarios destinado para el cuido de los hijos. Fondo de ahorro y Gastos Administrativos: Son aportes realizados por Recope que buscan capitalizar, para que, junto con los aportes de los funcionarios se brinden diferentes modalidades de préstamos para vivienda, educación, servicios médicos. Póliza Colectiva de vida (artículo 143 CCT, consisten en seguros personales colectivos de vida, que Recope financia relacionado con el Fondo de Ahorro préstamo, vivienda, para garantizar en caso de muerte del trabajadores el pago de los aportes y los créditos otorgados. Servicio de Restaurantes (servicio soda), (articulo 152 CCT): Recope mantiene un precio razonable a sus trabajadores de los alimentos que se expanden en sus sodas. Convivio fin de año (artículo 107 CCT). La empresa aportará la suma de seis millones doscientos mil colones anuales para el desarrollo de toda clase de actividades sociales, sindicales, deportivas y culturales, en beneficio de sus trabajadores y familias. Reitera que, los rubros citados no guardan relación alguna con la prestación del servicio público y son incompatibles al principio del servicio al costo, tal y como se indicó en la resolución recurrida. Solicita que se desestime el recurso planteado.

Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 9:27 horas del 23 de setiembre de 2015, los recurrentes se refieren a la argumentación dada por la Autoridad Reguladora en el informe rendido bajo juramento. Al respecto, señalan que para sustentar su defensa en el presente recurso de amparo, se fundamenta en las sentencias, tanto de primera como de segunda instancia dictadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda, en la demanda ordinaria interpuesta por JAPDEVA contra la recurrida, tramitada bajo el expediente número 06-410-163-CA, donde ante una situación semejante a la que nos ocupa, la parte actora en ese juicio, cuestiona la legalidad del acto administrativo emitido por la ARESEP, en el cual denegó incorporar a la tarifa de ajuste ordinario de JAPDEVA, ciertos costos de su Convención Colectiva. Consideran que según dicha jurisprudencia, los trabajadores públicos que tienen el derecho reconocido a la negociación colectiva, tendrán obligatoriamente que conformarse solo con los beneficios y extremos laborales contemplados en las leyes de orden público, tornándose en consecuencia insubsistente la negociación colectiva, y con ella el derecho colectivo de trabajo para el empleo público. Lo anterior por cuanto las cláusulas negociadas y vigentes de una Convención Colectiva homologada en el Sector Público, pueden ser vaciadas de su contenido económico por una decisión de la ARESEP. Estiman que la resolución RIE-091-2015 de las 10:41 horas del 21 de agosto de 2015, al excluir de la fijación del componente de operación de Recope, los costos asociados a la Convención Colectiva de Trabajo que se indicaron, equivale a declarar una derogatoria abierta e indiscriminada de normas de otros ámbitos como es el Derecho Laboral Colectivo, así como una sustitución de competencias facultando la regulación de materias ajenas a su razón de ser y por qué no, hasta extendiendo la vigencia de la Ley 7593, en forma retroactiva para afectar situaciones prevalecientes a 1996, cuando fue promulgada como ley, para que a partir de su texto se desconozcan los derechos adquiridos de los trabajadores e incorporados en sus contratos individuales de trabajo.

Por resolución de las 16:12 horas del 5 de noviembre del 2015, se otorgó audiencia a la Presidenta Ejecutiva de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 15:25 horas del 20 de noviembre de 2015, informa bajo juramento Sara Salazar Badilla, en su condición de Presidenta Ejecutiva de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., que del análisis de la resolución número RIE-091-2015, la ARESEP se limita a indicar que "(...) contiene cláusulas que entran en abierta oposición al principio de servicio al costo (...)", siendo que no desarrolla los motivos por los cuales realiza dicha afirmación, lo que ocasiona la nulidad absoluta del acto administrativo. En dicha resolución se expone un desgloce de los costos de la Convención Colectiva que considera ARESEP que deben ser excluidos, sin que se indique ningún análisis detallado de las razones por las cuales llega a dicha conclusión, únicamente se cita "que de conformidad con el Artículo 32 inciso b) y c) de la Ley 7593, se considera que este gasto resulta ajeno a la prestación del servicio público regulado" . De lo expuesto, es claro que la Autoridad recurrida violenta los principios del debido proceso y defensa, al rechazar de manera injustificada los rubros relacionados con la Convención Colectiva. A su vez, en la determinación de los gastos que resultan excluibles del cálculo tarifiario por contravenir el principio del servicio al costo, la ARESEP excede el marco de sus competencias al realizar un juicio de conveniencia de los rubros de la convención colectiva. En ese sentido, la adecuación de la negociación entre patronos y sindicatos en una convención colectiva, con los principios de razonabilidad o proporcionalidad, es competencia de la sede jurisdiccional. Sin embargo, al excluir del cálculo tarifario, los gastos asociados a los beneficios de la Convención Colectiva, la ARESEP ata de manos a Recope, para hacer frente a las obligaciones derivadas de dicho instrumento y turna nugatorio los derechos de los trabajadores de RECOPE. Los fondos que utiliza RECOPE para costear los gastos asociados a la operación de la empresa deben provenir de la actividad comercial que desarrolla, por lo que el pago de las obligaciones patronales no resulta ajena a la prestación del servicio público, en tanto que el costo del personal forma parte de los costos de operación. De modo, que en la resolución cuestionada, RECOPE se ve imposibilitado como patrono para hacer frente a sus obligaciones, pues la vacía de contenido y es únicamente a nivel jurisdiccional que se puede ordenar la eliminación de un derecho derivado de una Convención Colectiva. A su vez, el contenido del acto dictado por ARESEP se encuentra viciado, pues si bien tiene discrecionalidad para fijar el contenido de sus actos con miras al cumplimiento de los fines de la ley, la misma se encuentra sometida a límites, por cuanto está ocasionando un desequilibrio financiero a RECOPE. Por otra parte, la interpretación que hace ARESEP de la Convención como un mero contrato es improcedente y antijurídica, en virtud que la Convención es una ley profesional de rango constitucional. En conclusión, la resolución cuestionada cercena los derechos laborales de los trabajadores de RECOPE, al dejar sin contenido económico sus partidas de la Convención Colectiva, y fuerza a la empresa a incumplir con los compromisos laborales adquiridos con sus trabajadores. De manera que al denegar los contenidos tarifarios que requiere RECOPE para hacerle frente a sus compromisos laborales, bajo el alegato que no constituyen costos necesarios para el cumplimiento del servicio público, la Aresep incurre en una desviación de poder, extralimitando sus facultes y competencias, al desconocer derechos contenidos en una convención. Finalmente, se violenta el derecho de igualdad, ya que históricamente ha reconocido a empresas que prestan otros servicios públicos, gastos similares a los que no reconoció a RECOPE en la resolución de marras. Por ejemplo, la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica tiene una convención colectiva que da beneficios, siendo que les paga el cien por ciento del servicio de soda y la ARESEP en el 2012, hizo una fijación de tarifas de oficio para JAPDEVA y allí les reconoció los derechos derivados de la convención colectiva. En el caso de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, también tiene una Convención Colectiva, en la que por ejemplo, la Compañía aporta un cuatro por ciento como contribución al Fondo de Ahorro y Préstamo y un dos por ciento a la Asociación Solidarista. En la última fijación de tarifas, por costos propios, que la ARESEP hizo a la CNFL, el 9 de marzo de 2012, se le reconocieron los beneficios de la convención, sin realizar cuestionamiento alguno. Finalmente, el Instituto Costarricense de Electricidad no tiene convención colectiva; sin embargo, mediante el Estatuto Laboral da beneficios a sus empleados y en él se contemplan varios derechos como el aporte patronal al Fondo de Garantías y Ahorro de Empleados, en la última fijación de tarifas con carácter ordinario el 18 de febrero de 2015, la ARESEP, no cuestionó en absoluto los beneficios establecidos en el Estatuto.

Mediante resolución de las 16:18 horas del 3 de febrero de 2016, se tuvo por ampliadas las partes consignadas en el recurso de amparo y se otorgó audiencia a la Contralora General de la República y al Ministro de Trabajo y Seguridad Social.

Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 16:00 horas del 16 de febrero de 2016, informa bajo juramento Marta Eugenia Acosta Zúñiga, en su condición de Contralora General de la República, que el Gerente de Administración y Finanzas de Recope remitió a la Contraloría, el Presupuesto inicial para el año 2016, por la suma de ¢1.336.529.0 millones de colones. Mediante oficio número 18819 (DFOE-AE-0688) del 17 de diciembre de 2015, el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, le comunicó a la Presidenta Ejecutiva de RECOPE, la aprobación parcial del presupuesto inicial por la suma de ¢1.336.529,0 millones de colones. En dicho oficio se indicó, entre otros, que se imprueba, por no contar con la fuente de ingresos que los financie, el contenido presupuestario para todos aquellos gastos que son excluidos y detallados en las resoluciones números RIE-091-2015 [1] y RIE-101-2015 del 21 de agosto y 13 de octubre, ambas de 2015, dictadas por el ARESEP. Al respecto, los ingresos propuestos por RECOPE para financiar los gastos que se imprueban, se originan de la venta de productos derivados del petróleo, cuyas tarifas excluyen el costo de esos gastos detallados en las resoluciones de cita, en tanto se mantenga el criterio sostenido por la ARESEP. El presupuesto comprende los ingresos probables y los gastos autorizados durante todo el año económico y en ningún caso el monto de los gastos pueden exceder el de los ingresos probables. Bajo esa regla, los gastos deben estar debidamente respaldados en recursos económicos (financieros) y por lo tanto, solo así las actividades y acciones que requieren de esos gastos se podrían realizar. Las sumas que resulten de este improbación deberán ser trasladadas a Cuentas especiales: Sumas sin asignación presupuestaria, una vez que la Contraloría General devuelva el presupuesto inicial 2016, en el Sistema de información sobre Planes y Presupuestos (SIPP). De forma previa a la devolución del presupuesto en el SIPP, RECOPE debe remitir a la Contraloría General un anexo que detalle los egresos a rebajar, clasificados por objeto del gasto. El 18 de diciembre de 2015, la Presidenta Ejecutiva de RECOPE, remitió el oficio P-1040-2015, de misma fecha, a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, mediante el cual solicitó aclaraciones respecto a la aprobación parcial del presupuesto y los compromisos contractuales existentes en RECOPE relacionados con los rubros excluidos por ARESEP en el marco de la fijación tarifaria. Con oficio número 00202 (DFOE-AE-0002) del 8 de enero del 2016, la CGR comunicó a la Presidencia Ejecutiva de RECOPE que "(...) resultará posible para RECOPE incluir en el presupuesto correspondiente al ejercicio 2016, los gastos contemplados en las resoluciones RIE-091-2015 y RIE-101-2015, toda vez que se cuente con una fuente de ingresos válida para su financiamiento, diferente al recurso tarifario o no autorizado (...)" . Mediante documento n.° P-0021-2019 (sic) del 14 de enero de 2016, RECOPE remitió el detalle de los egresos clasificados a nivel de subpartida por objeto del gasto a rebajar del presupuesto inicial del 2016, por un monto total de ¢6.450,99 millones de colones, producto de la improbación del contenido presupuestario de aquellos gastos que fueron excluidos y detallados en las resoluciones RIE-091-2015 y RIE-101-2015 de la ARESEP. Mediante acuerdo número 05-04-2016 del acta de la sesión ordinaria N° 04-2016 celebrada el 28 de enero del año en curso, la Junta Directiva de la ARESEP pospuso el conocimiento de la valoración final del recurso de apelación hasta tanto no se cuente con los votos afirmativos requeridos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55, inciso b), de la Ley N° 7593. Considera que la posibilidad de excluir los gastos relacionados con la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE de la fijación tarifaria de los hidrocarburos, es una asunto de legalidad y que finalmente debe residenciarse en la jurisdicción contencioso-administrativa, a fin de dilucidar tales reclamos, y no mediante la via sumaria del recurso de amparo. Aclara que, la CGR no ha eliminado ni desaplicado la Convención Colectiva de Trabajo, ni ha dictaminado la legalidad de su contenido, sino que, el efecto de la improbación presupuestaria de tales rubros surge al haberse excluido dichos costos de la fijación tarifara y quedarse sin una fuente de financiamiento válida, en virtud de lo cual no podría en ningún modo esta Contraloría aprobar presupuestariamente las partidas correspondientes a dichos gastos que se proponía financiar con recursos tarifarios, por no tener, precisamente, una fuente de ingresos que los soporte. Además, los recursos por tarifas constituían el principal ingreso consignado en el presupuesto 2016, por parte de la Refinadora. con lo cual se financia la operación de la empresa y los gastos -incluidos los rubros previstos en la convención colectiva-, es claro que a partir de la decisión de ARESEP se dejó de contar con la fuente tarifaria de ingresos propuesta para atender dichas erogaciones, lo que no implica que RECOPE no pueda considerar esos gastos siempre que cuente con una fuente de ingresos válida para su financiamiento, diferente al recurso tarifario no autorizado.

Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 18:50 horas del 16 de febrero de 2016, informa bajo juramento Víctor Morales Mora, en su condición de Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que la participación del Ministerio en el tema de convenciones colectivas, se refiere exclusivamente a la revisión de la legalidad de sus disposiciones, no tenemos facultades adicionales que permitan rechazar beneficios negociados por las partes (Sindicato- Patrono) siempre que los mismos no sean ilegales. El Ministerio mantiene absoluto respeto de los beneficios que las partes negocien, respetando el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria que propicia la OIT en sus Convenios Internacionales sobre la materia y la Constitución Política. El Gobierno inició desde el 2014, una revisión de las convenciones colectivas para procurar su racionalización, que tiene como finalidad, la revisión de cláusulas abusivas o irracionales, pero requiere también de un proceso de negociación. Toda negociación colectiva de Instituciones del Estado, debe valorar el gasto público, la situación fiscal del país y la incidencia que los beneficios convencionales puedan tener en esos rubros. Actualmente, se debe mantener convenciones sostenibles financieramente, ya que la mayoría de las convenciones vigentes en Instituciones Públicas, fueron negociadas en sus orígenes dentro de un contexto social y económico muy diferente al actual y por ende, debe tomarse conciencia de la necesidad de evitar los abusos que debiliten o pongan en riesgo las finanzas de la Institución que se trate y por ende al país en general. La convención colectiva de RECOPE se mantiene vigente a la fecha, pues aunque está en un proceso de renegociación; la cláusula de extensión que contiene esa convención en su artículo 161, permite su vigencia mientras se negocia la nueva. RECOPE tiene una obligación legal de cumplir con el reconocimiento de los beneficios de la convención colectiva vigente, dado que los beneficios convencionales que ahora son objetados por la ARESEP, no han sido declarados inconstitucionales ni se han reformado o eliminado de la convención colectiva. Por disposición legal, artículos 54 y 55, del Código de Trabajo y el artículo 62, de la Constitución Política, las convenciones tienen fuerza de ley, lo que convierte el contenido convencional en una obligación de cumplimiento por parte de la Institución donde rige ese Instrumento colectivo, lo que implica también que deben existir mecanismos financieros para presupuestar el pago de los beneficios que contengan obligaciones dinerarias. En ese sentido, si la fuente de ingresos de la Institución deviene únicamente de la fijación de tarifas de los servicios que presta, esa Institución esta obligada a incluirlo en los costos que correspondan, a menos que exista otra forma de financiar los gastos de la convención colectiva. La negativa del órgano o ente estatal competente para decidir sobre la disposición o no de los recursos para pagar lo establecido en la convención colectiva dentro del costo que influye en la fijación tarifaría, implica una imposibilidad material para la Institución en el pago de la convención colectiva. Considera que la actuación de ARESEP en contra de permitir el pago de beneficios de la convención colectiva de RECOPE, mientras se tenga como única fuente de ingresos las tarifas, sería una negación del derecho de negociación colectiva, lo que estada en contra de los convenios internacionales números 87, 98 y 135, de la Organización Internacional del Trabajo. De modo, que independientemente del contenido de las cláusulas de una convención colectiva, mientras estas no hayan sido declaradas inconstitucionales o hayan perdido vigencia, existe obligación legal de cumplimiento por ambas partes (Sindicato-patrono), por lo que la Institución estatal debe gestionar el contenido presupuestario para financiar los gastos del cumplimiento.

Mediante resolución de las 10:10 horas del 2 de marzo de 2016, se convocó una comparecencia oral a las partes del presente proceso, para las 9:00 horas del 31 de marzo de 2016.

Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 15:21 horas del 14 de marzo de 2016, Manuel Rodríguez Acevedo, en su condición de Secretario General y Representante Legal del Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y afines solicita se les tenga como parte interesada en el presente asunto, pues SITRAPEQUIA es el sindicato suscriptor de la Convención Colectiva de Trabajo de los Trabajadores de RECOPE y única organización sindical que representa los intereses colectivos de todo el personal de la empresa.

Por resolución de las 9:01 horas del 22 de marzo de 2015, se tiene al Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines, como coadyuvante en el presente proceso, a favor de los recurrentes y se autorizó su participación en la audiencia convocada para las 9:00 horas del 31 de marzo de 2016.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 13:09 horas del 6 de abril de 2016, manifiesta bajo juramento Sara Salazar Badilla, en su condición de Presidenta de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., que la resolución RIE-091-2015, dictada por el ARESEP es una declaración unilateral de juicio que produce efectos jurídicos concretos para RECOPE, siendo que no desarrolla los motivos por los cuales consideró que "...contiene cláusulas que entran en abierta oposición al principio de servicio al costo...", desconociendo uno de los elementos esenciales del acto administrativo como lo es la motivación, lo que ocasiona la nulidad del mismo. A su vez, en la determinación de los gastos que resultan excluibles del cálculo tarifario por contravenir el principio del servicio al costo, la ARESEP excede el marco de sus competencias al realizar un juicio de conveniencia de los rubros de la convención colectiva de RECOPE. En ese sentido, la adecuación de lo negociado entre patronos y sindicatos en una convención colectiva, con los principios de razonabilidad o proporcionalidad, es una competencia de la sede constitucional. De modo que al excluir del cálculo tarifario los gastos asociados a los beneficios de la Convención Colectiva ata de manos a RECOPE, para hacer frente a las obligaciones derivadas de dicho instrumento, por lo que torna en nugatorios los derechos de los trabajadores de RECOPE, allí regulados. Los fondos que RECOPE utiliza para costear los gastos asociados a la operación de la empresa deben provenir de la actividad comercial que desarrolla. El pago de las obligaciones patronales no resulta ajeno a la prestación del servicio público, en tanto el costo de personal forma parte de los costos de operación de cualquier empresa. En razón del rango que la normativa asigna a las Convenciones colectivas, las obligaciones patronales que de ella se derivan, en nada se diferencian de otras obligaciones patronales derivadas de un instrumento colectivo, resulta improcedente, al considerar unas como parte del costo y otras no. Mediante resolución RIE-091-2015, RECOPE está imposibilitado como patrono para hacer frente a sus obligaciones derivadas de la convención, al vaciarlas del contenido económico. Únicamente la instancia jurisdiccional puede ordenar la eliminación de un derecho derivado de la convención colectiva puede ordenar la eliminación de un derecho derivado de la convención colectiva. Por otra parte, el contenido de dicha resolución también se encuentra viciado, pues debe ser proporcionado a fin legal del acto y correspondiente al motivo. La ARESEP hace una interpretación errónea y ocasiona un desequilibrio financiero a RECOPE, como prestatario del servicio público, violentando la la obligación dada por el artículo 3, inciso b), de la Ley N° 7593 y el principio del equilibrio financiero.Entonces, al tratarse de las obligaciones contenidas en el convenio colectivo de trabajo, se convierten en parte del bloque de legalidad que debe observar RECOPE y cumplir en forma obligatoria. Es improcedente que el ARESEP considere una negociación de esta índole como un simple contrato y desfragmentar su contenido de manera arbitraria e ilegal. De manera que la resolución cercena los derechos laborales de los trabajadores al dejar sin contenido económico sus partidas de la Convención y forzar a la empresa a incumplir con los compromisos adquiridos con los trabajadores, lo cual incluye no solo el salario base sino los pluses y complementos salariales aparejados. Asimismo,la actuación de la ARESEP viola el principio de igualdad, por cuanto excluye, de la solicitud ordinaria de precios, rubros de la convención colectiva, que tienen su homólogo en otros instrumentos de carácter laboral, pero que han sido reconocidos como parte de la fijación ordinaria de precios de los servicios públicos correspondientes, tales como a Japdeva, Compañía Nacional de Fuerza y Luz, ICE, en los que se reconocieron los beneficios de la convención colectiva, sin entrar a realizar cuestionamiento alguno.

Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 16:57 horas del 10 de abril de 2016, Mario Sánchez Muñoz y otros ciudadanos se adhieren a la respuesta brindada por la Aresep, pues consideran que este asunto no debe ser resuelto en esta sede por tratarse de legalidad y no de constitucionalidad, dado que no lesiona derechos fundamentales. Además, los ciudadanos solo deben asumir los costos necesarios relacionados con la prestación del servicio público (servicio al costo); siendo que los que no estén relacionados al servicio, tales como los convivios navideños entre otros, no deben ser cargados a los usuarios y deberían ser rebajados retroactivamente de la tarifa.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 14:13 horas del 15 de abril de 2016, Sara Salazar Badilla, en autos conocida, se refiere a las consultas y respuestas efectuadas durante la vista, celebrada el 31 de marzo de 2016.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 15:21 horas del 18 de abril de 2016, Marta E. Acosta Zúñiga, en autos conocida, aporta información sobre el comportamiento histórico de los ingresos presupuestados por RECOPE en los últimos diez años. Con respecto a los ingresos presupuestados para el año 2016, y que se incorporaron en el presupuesto inicial de ese período, el 98.46% del total, en términos absolutos ¢1.315.963,78 millones, son los que estima la Empresa, se recibirán por la Venta de Productos Derivados del Petróleo. El 1.54%

restante se espera recibir por la Colocación de Títulos Valores por ¢11.990.00 (0,90%), el Financiamiento Externo ¢6.995.75 (0.52%) y ¢1.579,56 (0.12%) de otros ingresos de naturaleza corriente que no responden a una misma clasificación, como alquileres, intereses sobre inversiones financieras y ganancias por diferencias en tipo de cambio. Estos últimos ingresos, son a los que RECOPE, en el presupuesto inicial 2016, les cambió la aplicación original para que se constituyeran en la fuente de financiamiento de algunos de los gastos de convención colectiva que fueron excluidos por la ARESEP en la Resolución número RIE-091-2015. Pasando a los Ingresos de Capital que son aquellos que no se originan en la actividad habitual de producción de la Empresa, se observa que en los años 2008 y 2009 se recibieron ingresos por la Venta de Activos Fijos por las sumas de ¢422,19 y ¢446,90 millones respectivamente, siendo éstos los de mayor recaudación por ese concepto en el período estudiado. En el grupo de Financiamiento RECOPE ha reportado esporádicamente para los años 2006, 2007 y 2015, ingresos por créditos que se suscriben con organismos externos para financiar proyectos específicos, en ese sentido recibió en el 2006, la suma de ¢21.027.77 millones. En 2007, un monto de ¢10.126,72 millones y en el 2015, ¢1.094,83 millones. Para el 2016, por ese concepto se incorporó en el presupuesto inicial la suma de ¢6.995.75 millones, mismo que solo puede destinarse al objeto pactado del financiamiento. También dentro de ese grupo, a partir del año 2012, se han recibido ingresos por la Colocación de Títulos Valores por sumas que oscilan entre los ¢20.000.00 a los ¢25.000,00 millones con una participación relativa aproximada del 1.50% del total de los ingresos y cuya aplicación se destina fundamentalmente al Programa de Inversiones de la Empresa. Finalmente, en el tema de los ingresos de financiamiento, el superávit, como se ha mencionado anteriormente, corresponde a una acumulación de los recursos sobrantes al final de cada período, que al cierre del año 2015, alcanza la suma de ¢85.257.70 millones, lo que representa un 6.36% de los ingresos totales de ese año y que, por derivarse de las tarifas por la prestación de los servicios la Empresa lo califica como especifico, para aplicarse en el futuro en inversión para el desarrollo y mantenimiento o mejoría de la calidad en la prestación de los mismos servicios. Por último, cabe mencionar que de ubicar RECOPE otra fuente adicional de recursos para financiar los conceptos de gasto excluidos por la ARESEP en la resolución N° RIE-091-2015, lo procedente seria formular un presupuesto extraordinario para darle contenido presupuestario según lo regulado en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público emitidas por este Órgano Contralor.

Al ser las 9:10 del 31 de marzo del 2016, se dio inicio a la audiencia oral señalada y estuvieron presentes los Magistrados Fernando Cruz Castro, quien presidió, Paul Rueda Leal, Fernando Castillo Víquez, Nancy Hernández López, Luis Fernando Salazar Alvarado, José Paulino Hernández Gutiérrez y Enrique Ulate Chacón. Además, asistieron en condición de representantes de los recurrentes, [Nombre 004] y [Nombre 001], en representación de los coadyuvantes activos, por SITRAPEQUIA, concurrieron: Fernando Bolaños Céspedes y Manuel Rodríguez Acevedo. En condición de recurridos asistieron: en representación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Dennis Meléndez Howell y Viviana Lizano Ramírez, además asistieron, Sara Salazar Badilla, Presidenta Ejecutiva de Recope, acompañada por Mayid Brenes Calderón, Marta Eugenia Acosta Zúñiga, Contralora General de la República, acompañada por Luis Diego Ramírez González. También asistió Carlos Alvarado Quesada, Ministro de Trabajo, acompañado por Ana Barrantes Venegas.

A las 14:57 horas del 12 de mayo de 2016, Roberto Jiménez Gómez, en su condición de Regulador General y Presidente de la Jutna Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aporta como prueba para mejor resolver, la cerificación del artículo 5, del acta de la sesión ordinaria 04-2016, de la Junta Directiva de la ARESEP, celebrada el 28 de enero de 2016, en la cual consta el conocimiento del recurso de apelación y gestión de nulidad interpuesto por RECOPE, contra la resolución RIE-91-2015.

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 10:01 horas del 19 de mayo de 2016, Miriam Morales Hernández, en su condición de psicóloga de RECOPE, se refiere que las plazas de psicólogos no fueron creadas por la Convención Colectiva.

En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Objeto del recurso.- Los recurrentes señalan que en la resolución número RIE-091-2015, dictada dentro del expediente ET -46-2015, la Intendencia de Energía de la Aresep, realizó la fijación ordinaria del margen de operación de la Refinadora Costarricense de Petróleo y en dicha fijación, se excluyeron los rubros correspondientes a los derechos derivados de la Convención Colectiva de Trabajo, lo cual lesiona sus derechos fundamentales.

Sobre la coayuvancia: De conformidad con lo establecido en el artículo 34, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las personas que tengan un interés legítimo en el resultado del amparo, pueden presentar una solicitud de coadyuvancia activa. En el sublite, Manuel Rodríguez Acevedo, en su condición de Secretario General y representante legal del Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y afines solicitó se les tenga como parte interesada en el presente asunto, pues SITRAPEQUIA es el sindicato suscriptor de la Convención Colectiva de Trabajo de los Trabajadores de RECOPE, por lo que mediante resolución de las nueve horas y uno minutos de veintidós de marzo de dos mil dieciséis, firmada por el Magistrado Instructor, se le tuvo como coadyuvante en el presente proceso, a favor de los recurrentes.

Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a) El 22 de mayo de 2015, mediante oficio GAF-0635-2015, Recope S.A. presentó una solicitud de aumento del margen de operación a la Intendencia de Energía Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ver contenido de la resolución número RIE-091-2015 y folios 01 al 1814 del expediente administrativo 46-2015).

b) Mediante oficio número 1318-IE-2015, del 17 de julio de 2015, la autoridad recurrida solicitó a Recope, información adicional que justificara lo referente a un conjunto de gastos con el detalle mensual, incluido los gastos provenientes de la aplicación de la Convención Colectiva (ver contenido de la resolución número RIE-091-2015 y folios 2043 al 2045 del expediente administrativo) .

c) Mediante oficio P-0652-2015 del 22 de julio de 2015, RECOPE se refiere a los gastos cuestionados por ARESEP (ver folio 2071 a 2099 del expediente administrativo).

d) Mediante resolución número RIE-091-2015 de las 10:41 horas del 21 de agosto de 2015, la Autoridad recurrida resolvió la solicitud de fijación ordinaria del margen de operación de Recope S.A. (ver contenido de la resolución número RIE-091-2015 aportada por las partes).

e) En la supraindicada resolución, se excluyeron de dicha fijación, los rubros correspondientes a los derechos incluidos en la Convención Colectiva de Trabajo: permisos cooperativos, artículo 48; servicios de odontología, psicología, trabajo social y ginecología, artículos 85 y 86; entrenamiento del personal artículo 103; cuidado de niños, artículo 110 bis; fondo de ahorro artículo 137; gastos administrativos 75%; fondo de ahorro, artículo 137; póliza colectiva de vida, artículo 143; servicio de restaurante, artículo 152 y convivio de fin de año, artículo 107, pues no constituían gastos necesarios para la administración, operación mantenimiento y mejoramiento del servicio público que presta el recurrente conforme, al principio de servicio al costo contenido en el artículo 32, de la Ley N° 7593 (ver contenido de la resolución número RIE-091-2015).

f) El 28 de agosto de 2015, RECOPE interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución RIE-091-2015 (ver folios 2487 al 2521 del expediente 46-2015).

g) Mediante resolución RIE-101-2015 de las 15:50 horas del 13 de octubre de 2015, la recurrida acogió parcialmente el recurso interpuesto, únicamente en cuanto al servicio de la deuda, a las campañas de consumo energético, de divulgación y sobre la determinación del ingreso 2015 (ver folios 3277 al 3315 del expediente 46-2015).

h) El 1 de noviembre de 2015, la Asesoría Juírica y Regulatoria de la ARESEP, remitió a la Junta Directiva el informe técnico junto con las recomendaciones sobre el recurso de apelación interpuesto (folio 3464 al 3494 del expediente 46-2015).

i) Mediante oficio número 18819 (DFOE-AE-0688) del 17 de diciembre de 2015, la Contraloría comunicó a la Presidencia Ejecutiva de RECOPE, la aprobación parcial del presupuesto inicial presentado por esa empresa, por no contar con la fuente de ingresos que los financiara, los gastos excluidos y detallados en las resoluciones números RIE-091-2015 y RIE-101-2015 del 21 de agosto y 13 de octubre, ambas de 2015, dictadas por la ARESEP, indicándose que los gastos improbados se mantendrían mientras subsista el criterio de la ARESEP, debiendo trasladar dichos gastos a cuentas especiales sumas sin asignación presupuestaria (ver copia del oficio aportado por la Contraloría y copia visible a los folios 3498 a 3502 del expediente 46-2015).

j) La Contraloría le indicó a RECOPE que puede incluir en el presupuesto correspondiente al ejercicio 2016, los gastos contemplados en las resoluciones RIE-091-2015 y RIE-101-2015, en el tanto contara con una fuente de ingresos autorizada para su financiamiento, diferente al recurso tarifario no autorizado por ARESEP (ver informe de la autoridad recurrida).

k) Mediante oficio número P-0021-2019 el 14 de enero de 2016, RECOPE remitió a la Contraloría, el detalle de los gastos a rebajar producto de la improbación acordada, informó que tal rebajo será equivalente a la suma de ¢6.450,99 millones de colones definidos por la empresa al considerar la fuente de financiamiento. Además, indicó que la suma de ¢1.579,56 millones de colones corresponde a gastos que la Administración de RECOPE decidió mantener en el presupuesto inicial del 2016, por cuanto serian financiados con otra fuente de ingresos contenidas en el presupuesto inicial 2016, de la empresa (ver copia del oficio aportado por la Contraloría).

l) Mediante oficio 049-DGAJR-2016 del 15 de enero de 2016, la Asesoría Juridíca y Regulatoria del ARESEP remitió a la Junta Directiva una ampliación del informe técnico junto con las recomendaciones sobre el recurso de apelación interpuesto contra la resolución RIE-091-2015 (ver copia del oficio 3514 al 3517 del expediente 46-2015).

m) Mediante acuerdo 05-04-2016 del acta de sesión ordinaria 04-2016, celebrada el 28 de enero de 2016, la Junta Directiva de ARESEP declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por RECOPE contra la resolución RIE.091-2015 (ver copia de la documentación aportadada por RECOPE y ARESEP).

n) Los gastos de la CCT han representado 1%, 08% y 1.5% del precio promedio de venta de los combustibles de los años 2013, 2014 y 2015y dichos porcentajes equivalen a un monto unitario de ¢5,6 por litro ¢4,6 por litro y ¢6.1 por litro, respectivamente (ver documentación aportada por RECOPE).

Hechos no probados. No se estiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para esta resolución:

a) Que Recope haya aportado a la ARESEP estudios técnicos, económicos y financieros que demuestren que los gastos derivados de la convención colectiva excluidos, son gastos necesarios para la administración, operación y mantenimiento del servicio público, y que cumplan con el principio de servicio al costo.

Sobre la naturaleza de Recope.- RECOPE S.A. es una empresa del Estado, constituida como sociedad anónima, que goza de un régimen de empleo de naturaleza mixta. En Sentencia Nº 2000-7730, de las 14:47 horas del 30 de agosto del 2000, este Tribunal se refirió así al punto:

“(…) La refinadora es pues una empresa pública, que forma parte del sector público no financiero de la economía, lo que tiene consecuencias en cuanto al régimen jurídico que exhibe. En efecto, el artículo 3º inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública dispone que el derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes. Así, en tanto que es empresa pública, a RECOPE le corresponde darse su propia organización, con el objeto de asegurarse la distribución eficiente y económica de los derivados del petróleo (véase Voto 1743-91) y su régimen financiero no se encuentra comprendido en el Presupuesto Nacional (...).

[A] pesar de que la actividad de la Refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una importante participación pública orientada a fiscalizar económicamente a la sociedad, lo que se logra en su mayor parte por medio de los controles ejercidos por la asamblea de accionistas, que debe nombrar a los administradores de la empresa y los ordinarios derivados de los principios constitucionales (Contraloría General de la República). Por lo demás, el régimen jurídico es privado, y así debe ser, porque en caso contrario se correría el riesgo de desnaturalizar el concepto institucional, en la forma como originalmente fue concebido. El carácter mixto -de Derecho Público y Derecho Privado- del régimen jurídico de RECOPE, se extiende también por las razones acotadas a las normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y sus empleados, a pesar de lo que podría interpretarse de la lectura de los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. En este sentido, este Tribunal ha señalado lo siguiente: "" Debe quedar claro para la resolución del presente asunto que esta Sala ha indicado en su jurisprudencia que RECOPE es una empresa del Estado, por lo que está sujeta a las regulaciones del derecho público, aún en lo que atañe a sus empleados. (….) (Voto 1246-94)”.

Sobre la posibilidad de RECOPE de concertar una Convención Colectiva. La Sentencia Nº 2000-04453, de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, dictada por esta Sala, en virtud de una consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, dejó fuera de duda la posibilidad de concertar una convención colectiva en una empresa pública. Sin embargo, posteriormente, dejó también fuera de discusión que la facultad no es irrestricta. Así concluye en la sentencia Nº 2000-7730, antes citada:

"(…) En síntesis, con base en la jurisprudencia de la Sala, debe concluirse que RECOPE es una empresa pública y por ende forma parte integrante del sector público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas; valga decir, en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública. Pero la autorización para negociar colectivamente que le brinda el ordenamiento jurídico no es irrestricta, como se expresa en esa sentencia, pues no es equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, en razón de la naturaleza de los recursos económicos que maneja. De esta manera, RECOPE no puede, por la vía de la negociación colectiva, dispensarse o excepcionarse de leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con relación a sus trabajadores. Y esta conclusión se impone de la lectura atenta del artículo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 y de la sentencia 04453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, ambas de esta Sala. (…)".

Sobre las Convenciones Colectivas de Trabajo.- La Constitución Política, en el Título V, Derechos y Garantías Sociales, en su artículo 62, otorga fuerza de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; lo anterior, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste (artículo 54, del Código de Trabajo). Este derecho humano fundamental, reconocido por la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 98), lo pueden ejercer o llevar a cabo tanto en el sector privado laboral, como en el empleo público, siempre y cuando, éstos últimos, no realicen gestión pública. Al tener valor normativo, se incardina en el sistema de fuentes del Derecho, por lo que, su clausulado, ha se someterse a las normas de mayor rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución Política. De esta forma, las convenciones colectivas de trabajo, se encuentran sometidas al Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria. En esos supuestos, debe velar, esta Sala, por el orden constitucional, según sus competencias. En la Sentencia número 1355-96 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996, reiterada en la número 2000-06794, de las 9:34 horas del 4 de agosto del 2000, dispuso:

" CONTENIDO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO.- La institución jurídica de la convención colectiva de trabajo, dentro de un Estado de Derecho, es una manifestación de los Derechos Humanos, definida como una actividad sindical por excelencia, consagrada en el Convenio No. 98 de la Organización Internación del Trabajo (OIT), ratificado por Costa Rica por Ley No. 2561 de 11 de mayo de 1960. Y por otro lado, dispone el artículo 62 de la Constitución Política : "Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados".-

La ubicación de la norma en el Capítulo de los Derechos y Garantías Sociales de la Constitución Política, y su contenido mismo, nos conduce a una conclusión inicial básica : lo que la norma fundamental exige a la ley común que garantice, es el conocido en la doctrina como "el derecho a la negociación colectiva laboral".

Dentro de la especialidad de la materia, las partes solo pueden convenir, válidamente, sobre lo que jurídicamente puedan cumplir, en razón de la naturaleza contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge con motivo de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; también, dentro de este contenido, pueden ser objeto de negociación colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que son las que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención y entre las que se incluyen las que limitan o fijan procedimientos para el ejercicio de los derechos del empleador, en especial en lo que se refiere al poder disciplinario y al ejercicio de su derecho a la organización y la dirección. En segundo orden, las cláusulas obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones entre las partes y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de relaciones laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a obras sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de formación, entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial".

Sobre el fondo.- RECOPE es una empresa pública que se encuentra a cargo de fondos públicos y por lo tanto, no puede sustraerse de los principios y valores de orden constitucional que tutelan el destino de tales fondos. Ello significa, que el contenido de las negociaciones colectivas que se celebren en su seno, deben tener una adecuación razonable y proporcionada con los fines previstos por el legislador para la empresa, todo de conformidad con el Derecho de la Constitución. En el caso bajo estudio, la Sala tiene por demostrado que la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, mediante resolución número RIE-091-2015 de las 10:41 horas del 21 de agosto de 2015, resolvió la solicitud de fijación ordinaria del margen de operación de Recope S.A., y excluyó de dicha tarifa, los rubros correspondientes a alguno de los derechos de los trabajadores de Recope derivados de la Convención Colectiva de Trabajo, tales como el financiamiento de permisos cooperativos, estipulado en el artículo 48; servicios de odontología, psicología, trabajo social y ginecología, en el artículos 85 y 96; entrenamiento del personal, regulados en el artículo 103; cuidado de niños, artículo 110 bis; fondo de ahorro, artículo 137; gastos administrativos 75%; fondo de ahorro, artículo 137; póliza colectiva de vida, artículo 143; servicio de restaurante, artículo 152 y convivio de fin de año, artículo 107. Los recurrentes estiman que al quedar excluidos de las tarifas de operación de Recope, los derechos adquiridos en la Convención Colectiva, se lesiona su derecho al salario, convención colectiva, derechos adquiridos y de igualdad, pues a otros entes, si les han sido contemplados. Analizados los hechos y las circunstancias, la Sala estima que llevan razón los recurrentes en sus alegatos, por cuanto el acto administrativo dictado por la Autoridad recurrida vació de contenido económico los beneficios estipulados en los artículos 48, 85, 96, 103, 107, 110 bis, 137, 143 y 152, de la Convención Colectiva de los Trabajadores de Recope S.A.. Bajo esa premisa y al quedar descubierto el presupuesto que se requiere para hacer frente a dichos compromisos laborales derivados de una ley profesional, bajo el alegato que constituyen costos innecesarios para el cumplimiento del servicio público, la ARESEP incurrió en una desviación de poder y quebranto de los derechos fundamentales de los recurrentes y demás trabajadores de RECOPE, extralimitándose en sus competencias y funciones al desconocer las normas de una Convención Colectiva que se encuentra vigente y homologada por el Ministerio de Trabajo. Nótese, que los beneficios dispuestos fueron excluidos con base en un análisis tarifario y no presupuestario, argumentando que resultan incompatibles con el principio de servicio al costo y de equilibrio financiero. Sin embargo, llama la atención que la parte recurrida no tomó en consideración que dichos costos son producto de una negociación colectiva, y la falta de cumplimiento de lo estipulado en la Convención Colectiva puede ocasionar perjuicio. Es menester señalar, que la Constitución Política, en el artículo 62, otorga fuerza de ley a las convenciones colectivas de trabajo al disponer:

“Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”.

En armonía con el texto constitucional, el artículo 54, del Código de Trabajo, reconoce expresamente el carácter de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo:

“…La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos lo contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte…”.

Como se desprende de la normativa supracitada, la autonomía colectiva ocupa, en nuestro ordenamiento jurídico, el carácter de fuente de derecho de origen profesional. En razón de esta fuerza de ley, las cláusulas convencionales adquieren el carácter de derecho objetivo con relación a los contratos individuales de trabajo, teniendo fuerza vinculante entre las partes suscriptoras. La Organización Internacional del Trabajo, mediante la Recomendación sobre los Contratos Colectivos N° 91, ha definido al contrato o convenio colectivo señalando:

“Es todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo, celebrado entre un empleador, un grupo de empleadores o una o varias organizaciones representativas, por una parte, y, por otra, una o varias organizaciones representativas de trabajadores o, en ausencia de tales organizaciones, representantes de los trabajadores interesados, debidamente elegidos y autorizados por estos últimos, de acuerdo con la legislación nacional”. Con base en las anteriores definiciones, se puede indicar, que la convención colectiva de trabajo es el instrumento en el cual los trabajadores representados por una organización sindical y el empleador o empleadores, plasman las condiciones en las que se va a desarrollar la relación laboral. Así, las cláusulas convencionales se encuentran subordinadas a diferentes normas, no solo de rango legal, sino además administrativo y al Derecho de la Constitución, por lo que deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, los cuales se encuentran sujetos al principio de legalidad presupuestaria.

Sobre el particular, la Sala había sostenido, hasta el momento que en situaciones como la alegada, no le corresponde a esta jurisdicción el determinar cuáles rubros deben incorporarse en las tarifas ordinarias y extraordinarias fijadas por ARESEP, y si esos rubros se ajustan o no al concepto del servicio al costo, pues estos aspectos de naturaleza técnica financiero-contable deben ser analizados por el Juez de lo Contencioso- Administrativo a través del juicio correspondiente (en ese sentido, ver la Sentencia N° 2015-001658 de las 9:05 horas del 6 de febrero de 2015). Tras analizar los autos y la normativa aplicable, la Sala estima valorar de manera diferente esa situación, aclarando que, resulta evidente que no es competencia de esta Sala el entrar a analizar si un rubro cualquiera, incluido como costo, se aviene o no con las directrices que emane la Autoridad recurrida, pues tal discusión es, en esencia, un problema de mera legalidad, que debe ventilarse en las instancias apropiadas. Empero, lo que sí puede hacer este Tribunal es confrontar el contenido de la resolución de la ARESEP que excluyó gastos que fueron dispuestos en una Convención Colectiva, con los principios del Derecho de la Constitución.

En cuanto a la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, mediante la Ley N° 7593, el legislador le otorgó la competencia para fijar los precios y tarifas de los servicios públicos que enumera dicha Ley. Dicha potestad tiene como objetivo principal lograr precios que reflejen los costos reales del servicio, que no falseen la competencia, ni sean excesivos o injustos para el usuario. De ahí la importancia de que la fijación tarifaria sea realizada por un organismo independiente, que decida a partir de estudios y criterios técnicos que reflejen los costos reales del servicio, pero que al mismo tiempo sean equitativos. Por ello, la regla establecida en el ordenamiento jurídico, es que la tarifa debe responder al costo; es decir, que debe cubrir los costos del servicio y permitir un normal beneficio para el prestatario del servicio. Dentro de los principios que la Autoridad recurrida debe respetar, se encuentra el principio de servicio al costo, el cual es definido por el numeral 3, que señala que:

"Artículo

Definiciones

Para efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:

(...)

b) Servicio al costo: principio que determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31 (...)" .

Además, en el artículo 32, de manera expresa, la ley de cita, detalla los costos del servicio que no se aceptarán como costos de las empresas reguladas, dentro de los cuales se encuentran los gastos e inversiones ajenos a la prestación del servicio, a la administración, a la operación y al mantenimiento de la actividad regulada; es decir, que la tarifa no debe constituirse en un mecanismo para el financiamiento de gastos e inversiones no directamente relacionadas con el servicio público prestado por un concesionario.

Efectivamente, en la resolución cuestionada, la Aresep no derogó ni reformó la Convención Colectiva, lo que rechazó fue el hecho que los gastos derivados del convenio suscrito entre trabajadores y RECOPE S.A., fueran financiados como costos del servicio establecidos en la tarifa que pagan los usuarios. La parte accionada estimó que tales erogaciones, no podían ser obtenidas vía tarifa, en virtud del principio de servicio al costo, y se debían incluir únicamente los gastos necesarios para la prestación del servicio público. Sin embargo, tal ingerencia de la ARESEP en no incluir tales costos en el ajuste tarifario, conlleva una lesión de la aplicación del Título V, Capítulo Único, de la Constitución Política, denominado Derechos y Garantías Sociales, por las razones que se dirán a continuación. Cabe destacar, que encuentran protección constitucional, por medio del recurso de amparo, los quebrantos al derecho al trabajo, al salario mínimo, a la jornada laboral, al descanso semanal, a vacaciones anuales remuneradas, a la libre sindicalización, al derecho de huelga, a la celebración de convenciones colectivas de trabajo, a la negociación colectiva, entre otros, todo ello, con ocasión del trabajo. En este punto se aclara, que en relación con el pago o no de otros complementos, pluses o beneficios adicionales al salario mínimo, la Sala ha dispuesto, en reiteradas ocasiones, que se trata de un reclamo cuyo conocimiento corresponde a la vía de legalidad ordinaria y no ante esta Sala, pues con ello, no se afecta el contenido esencial del derecho al salario (ver Sentencias N° 2012-010964 de las 9:15 horas del 10 de agosto de 2012 y 2013-002141 de las 14:30 horas del 13 de febrero de 2013, entre otras). Empero, lo aquí cuestionado, no son pluses salariales como tales, sino la aplicación o desaplicación de una norma de la Convención Colectiva que se encuentra vigente, misma que únicamente puede ser desaplicada, en virtud de una negociación colectiva o una declaratoria de inconstitucionalidad, lo cual a la fecha no ha ocurrido con las normas analizadas, ni ello se discute en este amparo. Lo que sucede, es que dichas normas contienen derechos que han sido reconocidos formalmente como inherentes a los trabajadores y durante la vigencia de la Convención Colectiva, resultan definitiva e irrevocablemente integrados a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada, garantizada y nunca pueden ser vaciados de contenido. Conviene señalar, que las Convenciones Colectivas de Trabajo tienen una vigencia y pueden ser revisadas en cualquier momento mediante los procedimientos debidamente establecidos y no por la desaplicación abrupta efectuada por un ente administrativo que no es competente para ello. Aún cuando una Convención Colectiva, negociada en el sector público, pueda estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría, eventualmente, generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas; pero ello deberá ser declarado en la vía de legalidad correspondiente, o constitucional, y no mediante un acto administrativo que indirectamente fuerza la desaplicación y el incumplimiento de las obligaciones negociadas entre el Sindicato y Recope, lo que conlleva a una desviación de poder. La injerencia de ARESEP, al señalar que no se puede financiar dichos rubros mediante tarifa, lo cual provocó, que la Contraloría General de la República también los rechazara, dado que no contaban con una fuente de ingresos válida para su financiamiento; es decir, por no tener sustento económico, conlleva a una injerencia externa que produce un desequilibrio en la relación patrono-trabajador, el cual no puede llegar al extremo de interferir en la ejecución concreta de las normas de un Convenio Colectivo de Trabajo. Esto significa, que la Autoridad accionada no es competente para desaplicar una Convención Colectiva mediante un acto administrativo. De modo, que si el Gobierno, o la Administración del Estado o sus Instituciones, tienen algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general, deben ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados. La razón del Constituyente originario de otorgarle, por Constitución, fuerza de ley a las Convenciones Colectivas, fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares. Así las cosas, la decisión tomada de no incluir las normas contenidas en los artículos: 48: permisos cooperativo; 85 y 86: servicios de odontología, psicología, trabajo social y ginecología; entrenamiento del personal, regulado en el artículo 103; cuidado de niños, artículo 110 bis; fondo de ahorro y gastos administrativos; póliza colectiva de vida, artículo 143; servicio de restaurante, artículo 152 y convivio de fin de año, artículo 107, todos de la Convención Colectiva de RECOPE, pues contienen "cláusulas que entran en abierta oposición al principio de servicio al costo y al principio financiero...." y son "...erogaciones innecesarias o ajenas a la prestación del servicio público (...).", constituye un medio irrazonable, desproporcionado y arbritrario que produce el vicio conocido como desviación de poder, dado que impone una restricción excesiva a los derechos fundamentales y no persigue un fin constitucional legítimo; por el contrario, al vaciar su contenido económico afecta el derecho a la Convención Colectiva y el derecho al trabajo de los empleados de RECOPE. Si la autoridad recurrida estima que el contenido de dichas normas es excesivo, innecesario y no es parte del costo del servicio, el medio empleado no es el correcto y es inconstitucional, pues todo acto administrativo debe ser adecuado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando el legislador o la Administración Pública no podía haber elegido otro medio, igualmente eficiente, pero que no limitase o lo hiciere de forma menos sensible el derecho fundamental violado. A mayor abundamiento, es importante destacar que no consta tampoco que los beneficios cuestionados hayan sido negociados por las partes que suscribieron la Convención Colectiva, indicando alguna fuente de financiamiento específico o diferente a la tarifa, por cuanto todos los beneficios derivados de las Convenciones Colectivas de Trabajo se financian con fondos públicos. Es por ello, que todo acto de disposición debe considerar, en principio, la legalidad de la erogación y ponderar su mesurabilidad o razonabilidad, bajo criterios de economía y eficiencia. En la especie, según lo informado por la representante legal de RECOPE, los gastos de la Convención Colectiva de Trabajo han representado 1%, 08% y 1.5% del precio promedio de venta de los combustibles de los años 2013, 2014 y 2015, y dichos porcentajes equivalen a un monto unitario de ¢5,6 por litro, ¢4,6 por litro y ¢6.1 por litro, respectivamente, lo que pone en evidencia que ha sido durante varios años financiado con los ingresos derivados de la tarifa de combustible, siendo que no se constata que RECOPE S.A., tenga otra fuente de ingresos permanente para sufragar estos gastos. En lo que concierne a que si los incentivos o beneficios para los trabajadores desaplicados por la ARESEP, en la resolución número RIE-091-2015 de las 10:41 horas del 21 de agosto de 2015, son razonables y si se encuentran amparados en razones objetivas que busquen una mejor prestación del servicio público, no le corresponde a la Sala analizar tal punto, mediante la figura de un recurso de amparo, sino mediante la acción de inconstitucionalidad.

Conclusión.- Así las cosas, lo procedente es declarar con lugar el recurso al verificarse que el contenido de la resolución RIE-091-2015 de las 10:41 horas del 21 de agosto de 2015, en lo concerniente a que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos excluyó del ajuste tarifario el contenido de las normas 48, 85, 86, 110 bis, 137, 143, 152, 107, todas de la Convención Colectiva de Recope, lesiona el derecho a la negociación colectiva, regulado en el artículo 62, de la Constitución Política.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.-

Declaro sin lugar el recurso de amparo por las razones que de inmediato paso a explicar. En primer lugar, en relación con la naturaleza jurídica de RECOPE S.A., hay que tener presente que se trata de una empresa pública-ente privado, por lo que la invocación al artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública que se hace en el precedente que se cita, no resulta pertinente. El hecho que RECOPE S.A. sea parte del sector público no financiero no implica que forme parte de la Administración Pública. Siempre hay que tener presente que el concepto sector público no financiero tiene una connotación económica, mientras que el concepto de Administración Pública tiene una connotación jurídica, tal y como se deriva del numeral 1° de la citada Ley. El primero parte de la idea de que un ente es público por el hecho de que el Estado tiene participación económica o financiera en él. El segundo, presupone que un ente es público porque forma parte de la Administración Pública y, por ende, realiza función administrativa. Ahora bien, siguiendo la doctrina de los actos separables, es claro que los casos de las empresas públicas-ente privado que, lógicamente, en su actividad se rigen por el Derecho privado, siempre encontraremos algún acto que esté sometido al Derecho público.

En lo que atañe al fondo, en principio, los extremos que se discuten son aspectos propios de la legalidad ordinaria. Ergo, no le corresponde a esta jurisdicción el determinar cuáles rubros deben incorporarse en las tarifas ordinarias y extraordinarias, y si esos rubros se ajustan o no al concepto del servicio al costo, ni tampoco si debe o no incorporarse un rubro a la tarifa a causa de que se aprobó una ley, pues estos aspectos de naturaleza técnica financiero-contable y de legalidad deben ser analizados por el Juez de lo contencioso-administrativo a través de un juicio de pleno conocimiento.

Sin embargo, este asunto tiene una connotación especial por varios motivos. En primer término, se trata de una empresa pública- ente privado cuya principal fuente de financiamiento es la tarifa. Por otra parte, es una actividad que la realiza en régimen de monopolio. Por último, los extremos que se excluyen de la tarifa son beneficios de los trabajadores que se encuentran en la convención colectiva, lo que está asociado al derecho fundamental a libre negociación colectiva que se derivan del numeral 62 constitucional y del Convenio 98 de la O.I.T., lo que da una naturaleza constitucional en este único extremo, y no de legalidad.

Un enfoque unidireccional podría llevar a concluir que hay un vaciamiento del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez que si la tarifa es la que financia los gastos de la empresa en un 98% aproximadamente, la exclusión de estos rubros por parte de la ARESEP, conlleva necesariamente una vulneración de ese derecho fundamental. Se trataría de una violación indirecta, pero severa del derecho fundamental, porque deja sin efecto cláusulas de la convención colectiva sin que medie acuerdo entre las partes o sin que una ellas la haya denunciado. La consecuencia lógica de este planteamiento, es que el recurso de amparo debería ser declarado con lugar.

Sin embargo, esta no es la única perspectiva de la cuestión, en vista de que está de por medio otro derecho fundamental, el derecho de los consumidores y los usuarios de los servicios públicos, garantizado en el numeral 46 constitucional, por lo que el enfoque tiene que ser bidireccional, es decir, el Tribunal está llamado a realizar un juicio de ponderación entre ambos derechos fundamentales que, evidentemente, entran en colisión.

Hay que tener presente que en lo referente a los derechos de los consumidores y usuarios, la Sala Constitucional, adoptando como marco de referencia el último párrafo introducido al numeral 46 de la Constitución mediante Ley n.° 7607 de 29 de mayo de 1996, ha perfilado un nuevo principio: in dubio pro consumptore, a favor de consumidores y usuarios, ya que los considera la parte más débil de la cadena productiva, requiriendo por ello de una especial protección del Estado frente a los productores y proveedores. “En efecto, el Estado, por mandato del artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las 13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993, 0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello la relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia’". (Las negritas no corresponden al original). Vid. voto n.° 4463-96 de la S.C.

Por su parte, hay que traer a colación las Directrices de las Naciones Unidas para la Protección del Consumidor de 1999, que si bien es un derecho emergente -soft law - y, por ende, sin ningún efecto vinculante, nos proporciona criterios heurísticos para resolver de la mejor forma la controversia jurídica. En lo que interesa establecen:

“B. Promoción y protección de los intereses económicos de los consumidores

Las políticas de los gobiernos deben tratar de hacer posible que los consumidores obtengan el máximo beneficio de sus recursos económicos. También deben tratar de alcanzar las metas en materia de producción satisfactoria y normas de funcionamiento, procedimientos adecuados de distribución, prácticas comerciales leales, comercialización informativa y protección efectiva contra las prácticas que puedan perjudicar los intereses económicos de los consumidores y la posibilidad de elegir en el mercado.

Los gobiernos deben intensificar sus esfuerzos para impedir el empleo de prácticas que perjudiquen los intereses económicos de los consumidores, garantizando que los productores, los distribuidores y cuantos participan en la provisión de bienes y servicios cumplan las leyes y las normas obligatorias vigentes. Se debe dar aliento a las organizaciones de consumidores para que vigilen prácticas perjudiciales como la adulteración de alimentos, la comercialización basada en afirmaciones falsas o capciosas y los fraudes en la prestación de servicios.

Los gobiernos deben elaborar, reforzar o mantener, según proceda, medidas relativas al control de las prácticas comerciales restrictivas y otras de tipo abusivo que puedan perjudicar a los consumidores, así como medios para hacer efectivas esas medidas. Al respecto, los gobiernos deben guiarse por su adhesión al Conjunto de principios y normas equitativos convenidos multilateralmente para el control de las prácticas comerciales restrictivas, aprobado por la Asamblea General en su resolución 35/63, de 5 de diciembre de 1980.

Los gobiernos deben adoptar o mantener políticas que especifiquen las responsabilidades del fabricante para asegurar que los artículos satisfagan los requisitos normales de durabilidad, utilidad y fiabilidad y sean aptos para el fin a que se destinan y que el vendedor vele por que estos requisitos se cumplan. Las mismas políticas deben regir la prestación de servicios.

Los gobiernos deben alentar la competencia leal y efectiva a fin de brindar a los consumidores la posibilidad de elegir productos y servicios dentro del mayor surtido y a los precios más bajos”. (Las negritas no corresponden al original).

Adoptando como marco de referencia lo anterior, la interrogante que me planteo, es si la cláusula del Estado social de Derecho y el derecho fundamental a la negociación colectiva imponen al Estado el deber de que en la tarifa de los combustibles se incluyan de forma automática todos los beneficios que se encuentran en la convención colectiva de la empresa, sin tomar en consideración los derechos de los consumidores y los usuarios de los servicios. La respuesta es definitivamente no por varias razones. En primer lugar, la cláusula del Estado social de Derecho no es una especie de “cajón de sastre” donde todo es admisible, posible y legítimo. Hay que tener presente que el maximizar un derecho fundamental no puede conllevar la vulneración de otro derecho fundamental que se relacionada con el primero, ni mucho menos instituciones centrales, nucleares, que garantizan la estabilidad macroeconómica del país y el normal desenvolvimiento de la economía de mercado, las que tienen basamento constitucional. Segundo término, porque de conformidad con la teoría de los derechos fundamentales, estos no son absolutos, pues tienen límites y limitaciones, entre ellas razones de orden público, de moralidad y de respeto al contenido esencial de otros derechos fundamentales. Por último, es tesis de mayoría de este Tribunal que el derecho fundamental a la negociación colectiva no es absoluto y, por consiguiente, no se admite que se incluyan en una convención colectiva cláusulas abusivas que afecten los fondos públicos, al extremo tal, de que ha ejercido el control de constitucionalidad sobre esta normativa. En efecto, la mayoría de esta Sala, es su jurisprudencia reiterada, ha sostenido que las disposiciones de las convenciones colectivas de trabajo están sujetas a los mecanismos de control de constitucionalidad (véanse, en ese sentido, las sentencias Nos. 2004-9992, 2006-7261, así como la más reciente la No. 2015-4247 de las nueve horas cinco minutos del veinticinco de marzo de dos mil quince, entre otras). Las disposiciones convencionales, como disposiciones normativas que son, deben cumplir como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico con los valores, los principios y normas constitucionales; en tal sentido, las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral (no estatutaria), siempre apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Así las cosas, concluyo que la ARESEP ejerció sus potestades reguladotorias acorde con los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios públicos, toda vez que no es posible, en demérito de esos derechos, aceptar todas aquellas cláusulas de la convención colectiva de RECOPE que no se relacionan directa o indirectamente con la prestación del servicio. Ahora bien, lo anterior no significa, de ninguna manera, que la ARESEP, en el ejercicio de sus potestades regulatorias, esté autorizada por el ordenamiento jurídico para desconocer las cláusulas de una convención colectiva que materializan el ejercicio de un derecho fundamental, sino únicamente aquellas que no encuentran una justificación razonable y objetiva para la prestación eficaz y eficiente del servicio en sintonía con los derechos de sus usuarios.

Ergo, el recurso de amparo debe declararse sin lugar, como en efecto de hace.

DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.