Resolución 19037-2022

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 08:20 horas del 5 de agosto de 2022, el recurrente interpone recurso de amparo contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL a favor de [Nombre14 001] y manifiesta textualmente lo siguiente: “ La ampara (sic) labora para la CCSS, realizando funciones en la sucursal de esa institución Hospital de San Carlos y se encuentra suspendida sin goce de salario desde febrero del 2022, sin que conste una resolución fundamentada que así lo disponga y en la que se establezca un plazo concreto al efecto. Contrario a lo dicho, la suspensión se basa en una medida ante causam tomada por medio de una circular que señala la posibilidad de tal medida, pero que en un plazo de dos meses se debe hacer la apertura el procedimiento administrativo, lo cual no ha sucedido.

Mediante oficio HSC-DG-SF-040-2022 de 8 de febrero de 2022, la jefatura de la funcionaria le indicó la obligatoriedad de vacunarse contra la COVID-l9, por laborar para la CCSS.

No obstante, mi representada se no se (sic) negó a aplicarse la inoculación, por lo que, en oficio HSC-DG-SF-040-2022 de 8 de febrero de 2022, la jefatura le comunicó se le otorgaba el plazo improrrogable de 5 días para someterse a la vacunación.

Mi representada continuó con el proceso de solicitud de examanes (sic) para validar si sufre de alguna contraindicación médica, para poder de vacunarse, por lo que, mediante oficio HSC-DG-SF-040-2022 de 8 de febrero de 2022, se le indicó que en aplicación de las circular GG-0488-2022 / GA-DJ-1401-2022 se le retiraba del recinto laboral y se le prohibía el ingreso al centro de trabajo y no podría incorporarse a sus labores, hubiese o no un procedimiento administrativo. Además, se le aplicaría el rebajo del salario correspondiente.

En consecuencia, de lo dicho, se tiene mi representada se encuentra con una especie de suspensión ante causam, pues no se ha dictado un acto razonado que así lo disponga, sino que solo se le indicó que la medida se basaba en la circular GG-0488-2022 / GA-DJ-1401-2022.

Es menester señalar que la suspensión se encuentra vigente desde el 08 de febrero de 2022, sin que se haya incoado un procedimiento administrativo, a pesar que la circular GG-0488-2022 /GA-DJ-1401-2022 dispone el plazo de dos meses para la apertura del procedimiento respectivo.

Debe tenerse en cuenta, además, que no se ha dictado un acto de apertura, por lo que a la fecha de presentación de este recurso la amparada tiene más de cinco meses suspendida sin goce de salario, sin que se haya hecho la apertura del procedimiento administrativo, sin que conste un acto debidamente justificado que así lo dispusiera y sin un plazo concreto de la medida, por lo que se puede tener como una sanción anticipada y sin plazo definido, a pesar que la CCSS contaba con dos meses para la apertura del procedimiento administrativo. Todo ello lesiona el debido proceso, toda vez que no ha sido posible establecer el derecho de defensa y solamente opera de una suspensión sin un plazo definido.

Es cierto que una medida como la que opera en el caso de mi representada busca garantizar la eficacia de una posible resolución definitiva en aras de proteger los intereses públicos, es decir. surgen para garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el fin de conservar las condiciones necesarias para la emisión y ejecución del acto final, en caso de comprobarse responsabilidad del funcionario. No obstante, estas medidas tienen carácter instrumental y provisional, como lo ha señalado la Sala Constitucional desde el año 1992. Eso impone que la eficacia y vigente es limitada, y es accesoria al procedimiento administrativo, lo que se no sucede en el caso concreto. En el caso de la amparada, la medida excede el plazo dispuesto para la apertura del procedimiento administrativo y lleva cinco meses de vigencia, a pesar de que la circular GG-0488-2022 / GA-DJ-1401-2022 dispone el plazo de dos meses, por lo que la medida de suspensión sin goce de salario resulta desproporcionado e irrazonable y convierte la medida en una sanción anticipada... Por lo expuesto, considero que en el caso concreto se han lesionado los derechos al debido proceso. al trabajo y al salario de la amparada, quien no ha podido sufragar sus gastos personales y los de su familia, así como la manutención del grupo familiar, pues se encuentra sin recibir salario. Petitoria. Solicito que se declare con lugar el recurso y se reintegre a sus labores a mi representada, entre tanto se resuelve por parte de la CCSS si procede la apertura de un procedimiento administrativo. Así, ello le permita recibir el salario correspondiente y con ello tener su salario para sufragar la manutención propia y de su familia”.

El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Nombre02; y,

OBJETO DEL RECURSO. El recurrente explica que la tutelada labora para la CCSS y desde febrero de 2022 se encuentra suspendida sin goce de salario y sin que medie una resolución fundamentada; además, no se estableció un plazo concreto. Explica que mediante oficio HSC-DG-SF-040-2022 de 8 de febrero de 2022, la jefatura de la amparada le indicó la obligación de vacunarse contra la COVID-19. Acota que la amparada no se negó, sino que se estaba realizando estudios para determinar si tiene contraindicación médica alguna. Expone que, mediante oficio HSC-DG-SF-040-2022 de 8 de febrero de 2022, la tutelada fue retirada del recinto laboral y se le prohibió reincorporarse a sus labores. Acusa que la amparada se encuentra suspendida sin goce de salario desde febrero y a la fecha no se ha incoado el procedimiento administrativo.

SOBRE LA OBLIGATORIEDAD DE LA VACUNA CONTRA EL VIRUS SARS-COV-2. En la sentencia N° 2020-0019433 de las 09:20 horas del 9 de octubre de 2020, esta Sala se refirió a legitimidad en general del fin que persigue el legislador al establecer el carácter obligatorio de una vacuna e indicó lo siguiente:

“Esta Sala ha reconocido, en primer lugar, la importancia de la vacunación como parte de la asistencia sanitaria esencial que debe garantizar el Estado costarricense en aras de proteger el derecho fundamental a la salud de todas las personas, y, en segundo lugar, que el resguardo de la salud pública y la prevención de las enfermedades constituye un fin constitucionalmente legítimo que puede justificar válidamente la obligatoriedad de las vacunas”.

Como punto de partida, es dable señalar que la aplicación obligatoria de la vacuna contra el coronavirus COVID-19, en el personal del sector público y privado no fue definida por los propios patronos, sino por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiologia, de conformidad con las potestades otorgadas por la Ley Nacional de Vacunación. Lo anterior llevó a que se emitiera el Decreto n.°42889-S “Reforma Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación” (Decreto Ejecutivo N°32722-S de 20 de mayo de 2005) con el fin de incluir la vacuna en cuestión en el esquema nacional de vacunación. Asimismo, en ejercicio de las mismas facultades, en el artículo 2 del Decreto n.°42889-S, se estableció la obligatoriedad de “la vacuna del COVID-19 para el personal establecido por la Comisión Nacional de Vacunación, en las sesiones extraordinarias número VII-2021 del 16 de febrero del 2021 y VIII del 23 de febrero de 2021”. Así las cosas, la inclusión de la vacuna en contra del coronavirus COVID–19, en el esquema nacional de vacunación y su carácter obligatorio para el personal de salud, así como al resto de servidores públicos y trabajadores privados debe ser entendida a la luz de lo dispuesto por la Ley Nacional de Vacunación, que define el marco general regulatorio en la materia. Nótese que la disposición de la vacunación obligatoria no es nueva, ya que desde la emisión del Código Civil mediante la ley n.°30 del 19 de abril de 1885, vigente a partir de 1º de enero de 1888, en el artículo 46, reformado por leyes n.°5476 de 21 de diciembre de 1973, y la n.°7020 de 6 de enero de 1986, estableció que toda persona puede negarse a ser sometida a un examen o tratamiento médico o quirúrgico, con excepción de los casos de vacunación obligatoria o de otras medidas relativas a la salud pública, la seguridad laboral y de los casos previstos en el artículo 98, del Código de Familia. Asimismo, siguiendo esa línea normativa la Ley General de Salud, en relación con las competencias del Ministro de Salud ordena lo siguiente:

“Art. 345.

Declarar obligatorios la vacunación contra ciertas enfermedades así como ciertos exámenes o prácticas que se estimen necesarios para prevenir o controlar enfermedades”.

De otra parte, respecto a las obligaciones de los administrados, la referida ley señala lo siguiente:

“Art. 147.- Toda persona deberá cumplir con las disposiciones legales o reglamentarias y las prácticas destinadas a prevenir la aparición y propagación de enfermedades transmisibles.

Queda especialmente obligada a cumplir: (…)

b) Las medidas preventivas que la autoridad de salud ordene cuando se presente una enfermedad”.

La vacunación es justamente una medida preventiva para evitar la propagación de una enfermedad transmisible. Además, el artículo 3 de la Ley Nacional de Vacunación señala:

“De conformidad con la presente Ley, son obligatorias las vacunaciones contra las enfermedades cuando lo estime necesario la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, que se crea en esta Ley, en coordinación con el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social.

Las vacunas aprobadas deberán suministrarse y aplicarse a la población, sin que puedan alegarse razones económicas o falta de abastecimiento en los servicios de salud brindados por instituciones estatales.

Estas vacunas aprobadas se refieren al esquema básico oficial que se aplique a toda la población, y a las vacunas para esquemas especiales dirigidos a grupos de riesgo específicos.

La Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología deberá elaborar una lista oficial de vacunas, que se incluirá en el Reglamento de la presente Ley. La lista podrá ser revisada y analizada periódicamente, atendiendo los frecuentes cambios tecnológicos en este campo”.

En consonancia con esto, el artículo 6 del mismo cuerpo normativo, en sus incisos a), b) y e), reconoce como funciones y objetivos de la Comisión de Vacunación y Epidemiología:

“a) Garantizar la obligatoriedad y gratuidad de las vacunas y el acceso efectivo de toda la población a ellas (…) b) Formular los lineamientos políticos y estratégicos generales sobre vacunación, aplicables en el sector salud (…) e) Definir, conjuntamente con las autoridades del sector salud del país, los esquemas y las vacunas referidos en el artículo 3º de la presente Ley”.

A la luz de lo expuesto, no es posible afirmar una infracción a los derechos fundamentales de la parte amparada, toda vez que la aplicación obligatoria de la vacuna contra el coronavirus COVID-19 fue definida por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiologia, de conformidad con las potestades otorgadas por la Ley Nacional de Vacunación, la cual es obligatorio para los servidores del sector público y los trabajadores del sector privado; y, por ende, el patrono se encuentra legitimado a solicitar a sus trabajadores un comprobante del esquema de vacunación contra la COVID-19, que demuestren que han cumplido con lo exigido por el ordenamiento jurídico, como se expondrá a continuación.

SOBRE LA OBLIGACIÓN DE LA VACUNA CONTRA EL COVID-19 EN EL ÁMBITO LABORAL. La parte recurrente considera que es contrario a los derechos fundamentales de la parte amparada que el patrono haya dispuesto la obligatoriedad de la vacuna por el COVID-19, para todos los trabajadores y que, de incumplir con ello, se le sancionaría laboralmente. Al respecto, es menester señalar que el artículo 56 de la Constitución Política garantiza a todos los habitantes de la República el derecho al trabajo, y establece la obligación del Estado de procurar a sus ciudadanos una ocupación debidamente remunerada e impedir que, por causa de ella, se establezcan condiciones que menoscaben la libertad o dignidad del individuo. A su vez, el artículo 66 de la Constitución Política, señala que los patronos deben garantizar a los trabajadores, condiciones mínimas de seguridad e higiene en los lugares de trabajo que les permitan el mejor desempeño en sus labores; pero, sobre todo, que no pongan en riesgo su integridad física y emocional. En efecto, de la interpretación armónica de los artículos 21, 56 y 66 de la Constitución Política; 1, 11 y 14 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, se desprende que todo trabajador tiene derecho a ejecutar las funciones que le competen en un ambiente apropiado, cuyas condiciones garanticen la protección de su derecho a la salud.

En ese sentido, el Código de Trabajo, en los artículos 195 y 197, sobre los riesgos de trabajo regula lo siguiente:

“ARTICULO 195.- Constituyen riesgos del trabajo los accidentes y las enfermedades que ocurran a los trabajadores, con ocasión o por consecuencia del trabajo que desempeñen en forma subordinada y remunerada, así como la agravación o reagravación que resulte como consecuencia directa, inmediata e indudable de esos accidentes y enfermedades”.

“ARTICULO 197.- Se denomina enfermedad del trabajo a todo estado patológico, que resulte de la acción continuada de una causa, que tiene su origen o motivo en el propio trabajo o en el medio y condiciones en que el trabajador labora, y debe establecerse que éstos han sido la causa de la enfermedad”.

De manera, que de los artículos citados se deriva la obligatoriedad del patrono de velar por un ambiente de trabajo saludable, razón por la que debe de tomar todas las medidas necesarias para garantizar la salud ocupacional de las personas trabajadoras. De este mismo contexto, emana la obligación preventiva por parte del empleador establecida en los artículos 214 inciso d) y 282 del mismo cuerpo legal citado.

“Artículo 214.- Sin perjuicio de otras obligaciones que este Código impone, en relación con los riesgos del trabajo, el patrono asegurado queda también obligado a: (…)

d. Adoptar las medidas preventivas que señalen las autoridades competentes, conforme a los reglamentos en vigor, en materia de salud ocupacional”.

“Artículo 282.- Corre a cargo de todo patrono la obligación de adoptar, en los lugares de trabajo, las medidas para garantizar la salud ocupacional de los trabajadores, conforme a los términos de este Código, su reglamento, los reglamentos de salud ocupacional que se promulguen, y las recomendaciones que, en esta materia, formulen tanto el Consejo de Salud Ocupacional, como las autoridades de inspección del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Salud e Instituto Nacional de Seguros”.

Ahora bien, al estar avalada la constitucionalidad de la norma que dispuso la obligatoriedad de la vacunación contra el COVID-19, y al estar facultado el patrono por el ordenamiento jurídico para velar por la seguridad y salubridad en los centros de trabajos, mediante el establecimiento de normas de carácter obligatorio para los empleados, por medio del Decreto Ejecutivo n.°43249-S, el Poder Ejecutivo dispuso:

“Artículo 1.-Refórmese el artículo 2 del Decreto Ejecutivo N° 42889-S del 10 de marzo de 2021, denominado Reforma al Decreto Ejecutivo N° 32722-S del 20 de mayo de 2005, denominado Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación y Establecimiento de la Obligatoriedad de la Vacuna del COVID-19, para que en adelante se consigne lo siguiente: “Artículo

Con fundamento en el artículo 3 de la Ley Nacional de Vacunación, Ley número 8111 del 18 de julio de 2001, así como los ordinales 2 y 18 del Reglamento a la Ley Nacional de Vacunación, Decreto Ejecutivo número 32722 del 20 de mayo de 2005, será obligatoria la vacuna del COVID-19 para el personal establecido por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, en las sesiones extraordinarias número VII-2021 del 16 de febrero del 2021, VIII2021 del 23 de febrero de 2021 y N° XLV-2021 del día 23 de septiembre de 2021, para el caso de este último acuerdo, será en los términos fijados por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología para el sector público y el sector privado. Para cuando sean citados por los encargados para tal efecto y de acuerdo con la planificación institucional respectiva, las personas contempladas en el párrafo anterior deberán vacunarse, con excepción de aquellos funcionarios que, por contraindicación médica debidamente declarada, no les sea posible recibir la vacuna contra el COVID-19. Será responsabilidad del patrono tomar las medidas correspondientes de acuerdo con la legislación del país y la normativa POR TANTO, institucional, en el caso de los trabajadores que no quieran vacunarse contra el COVID-19”.

La constitucionalidad de dicho decreto fue avalada en la sentencia n.°2022-000374 de las 09:20 hrs. de 5 de enero de 2020, en la cual la Sala reconoció la obligatoriedad de las vacunaciones contra las enfermedades, cuando ésta sea considerada necesaria por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, por ser justamente una medida preventiva para evitar la propagación de males transmisibles, como lo es el caso de la enfermedad Covid-19.

A partir de las consideraciones realizadas es preciso concluir que este Tribunal ya advirtió que la vacunación obligatoria a los servidores públicos y trabajadores privados no es per se inconstitucional, sino que responde a criterios y valores constitucionales legítimo.

REMISIÓN A LA VÍA LABORAL COMPETENTE. Además de lo que en términos generales se acaba de indicar en relación con la constitucionalidad de disponer la vacunación obligatoria para servidores públicos y trabajadores privados, y teniendo en cuenta que el tipo de sanción por el incumplimiento de esta obligación es un asunto que compete determinarla al patrono mismo, corresponde agregar que la valoración específica de una eventual lesión del debido proceso, procede ser examinada en cada caso concreto en la vía laboral correspondiente. Esto con fundamento en lo expuesto en la sentencia 2017-017948, de las 09:15 horas del 8 de noviembre de 2017, en la que se indicó lo siguiente:

"Ciertamente, la tutela de la Sala Constitucional, en tratándose de la materia laboral, deriva de la aplicación del Título V, Capítulo Único, de la Constitución Política, denominado Derechos y Garantías Sociales. Es allí, donde encuentran protección constitucional, por medio del recurso de amparo, el derecho al trabajo, al salario mínimo, a la jornada laboral, al descanso semanal, a vacaciones anuales remuneradas, a la libre sindicalización, al derecho de huelga, a la celebración de convenciones colectivas de trabajo, entre otros; todo ello, con ocasión del trabajo. Sin embargo, bajo una nueva ponderación, dada la promulgación de la Reforma Procesal Laboral, Ley N° 9343 de 25 de enero de 2016, vigente desde el 25 de julio de 2017, esta Sala considera que ahora todos los reclamos relacionados con esos derechos laborales, derivados de un fuero especial (por razones de edad, etnia, sexo, religión, raza, orientación sexual, estado civil, opinión política, ascendencia nacional, origen social, filiación, discapacidad, afiliación sindical, situación económica, así como cualquier otra causal discriminatoria contraria a la dignidad humana), tienen un cauce procesal expedito y célere, por medio de un proceso sumarísimo y una jurisdicción plenaria y universal, para su correcto conocimiento y resolución, en procura de una adecuada protección de esos derechos y situaciones jurídicas sustanciales, con asidero en el ordenamiento jurídico infra constitucional, que tiene una relación indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Iguales razones caben aplicar para las personas servidoras del Estado, respecto del procedimiento ante el Tribunal de Servicio Civil que les garantiza el ordenamiento jurídico, así como las demás personas trabajadoras del Sector Público para la tutela del debido proceso o fueros semejantes a que tengan derecho de acuerdo con el ordenamiento constitucional o legal. En fin, el proceso sumarísimo será de aplicación, tanto del sector público como del privado, en virtud de un fuero especial, con goce de estabilidad en el empleo o de procedimientos especiales para su tutela, con motivo del despido o de cualquier otra medida disciplinaria o discriminatoria, por violación de fueros especiales de protección o de procedimientos, autorizaciones y formalidades a que tienen derecho, las mujeres en estado de embarazo o periodo de lactancia, las personas trabajadoras adolescentes, las personas cubiertas por el artículo 367, del Código de Trabajo, las personas denunciantes de hostigamiento sexual, las personas trabajadoras indicadas en el artículo 620, y en fin, de quienes gocen de algún fuero semejante mediante ley, normas especiales o instrumentos colectivos de trabajo. Esta nueva legislación incorpora, en el ordenamiento jurídico, una serie de novedosos mecanismos procesales: como plazos más cortos para la realización de los actos procesales, una tutela jurisdiccional más eficaz, asistencia legal gratuita, implementa la oralidad en los procedimientos; y, como consecuencia, incluye los sub-principios de concentración, inmediación y celeridad, tasa de forma expresa las situaciones en las que cabe ejercer los medios de impugnación, entre otros institutos, todo lo cual tiende a la realización de una eficaz tutela judicial en materia laboral, como garantía de protección de los derechos laborales constitucionales, dadas las nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud de los procesos laborales, lo que constituye una mayor garantía para la efectiva protección de las situaciones jurídicas sustanciales que involucren aspectos laborales y en las que, para su debida tutela, se requiera recabar elementos probatorios o zanjar cuestiones de mera legalidad. De modo, que las pretensiones deducidas en este recurso de amparo, son propias de ser conocidas a través de los nuevos mecanismos procesales que prevé la citada Reforma Procesal Laboral o, en su caso, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo resuelto por esta Sala en la Sentencia No. 2008-002545 de las 8:55 horas del 22 de febrero de 2008, motivo por el cual, lo procedente es rechazar de plano el recurso y remitir a la parte interesada a la jurisdicción competente, para que sea allí donde reciba, en forma plena, la tutela judicial que pretende" .

En virtud de las consideraciones expuestas, el recurso debe rechazarse.

SOBRE LA MORA ADMINISTRATIVA. Por otra parte, adviértase que la alegada dilación en iniciarse el trámite del procedimiento administrativo correspondiente y resolverse lo pertinente no se encuentra dentro de los supuestos de excepción establecidos en lo atinente a una justicia pronta y cumplida. Por el contrario, la acusada dilación constituiría, de ser el caso, una violación al artículo 41 de la Constitución Política, motivo por el cual el amparo resulta inadmisible, de conformidad con las siguientes consideraciones.

NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MECANISMO CÉLERE Y CUMPLIDO PARA LA PROTECCIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS SUSTANCIALES DE LOS ADMINISTRADOS. La Sala Constitucional, de su fundación, ha utilizado criterios amplios de admisibilidad en vista de la ausencia de cauces procesales expeditos y céleres para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra-constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Sobre el particular, no debe perderse de perspectiva que la Constitución por su supremacía, súper-legalidad y eficacia directa e inmediata da fundamento indirecto a cualquier situación jurídica sustancial imaginable de las personas. No obstante, bajo una mejor ponderación y ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra-procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación. Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma, la nueva jurisdicción contencioso-administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria.

VERIFICACIÓN DE LOS PLAZOS PAUTADOS POR LEY PARA RESOLVER LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: CUESTIÓN EVIDENTE DE LEGALIDAD ORDINARIA. Es evidente que determinar si la administración pública cumple o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para la recurrente. Consecuentemente, se impone el rechazo de plano e indicarle a la parte gestionante que si a bien lo tiene puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

EN RELACIÓN CON LA POSIBLE VIOLACIÓN AL DERECHO AL SALARIO. Si bien como se indicó en las líneas previas no es resorte de este Tribunal conocer la acusada dilación en resolverse el procedimiento administrativo seguido contra la tutelada, no menos cierto es que entre los agravios expuestos se indica que la tutelada se encuentra suspendido de sus funciones y sin goce salarial desde febrero de 2022, situación que podría implicar una lesión al derecho al salario. De ahí que la Sala considera procedente cursar tal extremo del amparo con el propósito de contar con los elementos probatorios requeridos a fin de aplicar el correspondiente control de constitucionalidad y, por esta vía, definir si ha vulnerado o no el orden constitucional.

NOTA DEL MAGISTRADO Nombre02. He apoyado la tesis de este Tribunal, de que cuando el justiciable alega una vulneración al derecho a una justicia pronta y cumplida en sede administrativa, quienes deben conocer la controversia jurídica son los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo y no esta Sala. Ahora bien, con la reciente promulgación de la Ley n.° 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, se ha establecido que ese derecho es susceptible de tutela judicial por medio del recurso de amparo establecido por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el artículo 27 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, en aquellos casos en que el peticionario considere que las actuaciones materiales de la Administración, sus actos administrativos o su respuesta le estén afectando sus derechos fundamentales. A mi modo de ver, la normativa recién promulgada no implica que este Tribunal deba modificar su línea jurisprudencial, quien, con base en el numeral 7 de su Ley, le corresponde definir exclusivamente su propia competencia, pues las controversias jurídico-constitucionales que atañen a menores de edad, al ambiente, pago de salario, al pago de las prestaciones cuando la persona se jubila, a las pensiones del régimen no contributivo y los casos de parálisis cerebral profunda, discapacitados, extranjeros que se encuentran fuera del país, servicio de agua potable, adultos mayores cuando no se refiere a cuestiones de su pensión, denuncias de corrupción, derecho de los indígenas, reclamos por la falta de aseguramiento ante la Caja Costarricense de Seguro Social y de licencias de maternidad son de conocimiento de esta jurisdicción a través del proceso constitucional de garantía del amparo. En los demás casos, y por las razones que se dan en esta sentencia, los competentes son los Jueces de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, todo lo cual es conforme al numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) y las normas legales correspondientes con base en una interpretación lógica, sistémica y teleológica del ordenamiento jurídico.

RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO Nombre03 EN RELACIÓN CON LOS CUESTIONAMIENTOS A LA OBLIGATORIEDAD DE LA VACUNACIÓN. En asuntos en los que se ha cuestionado la obligatoriedad de la vacunación de trabajadores públicos y privados, me he pronunciado en los siguientes términos:

“Respecto de la vacunación obligatoria contra la COVID-19, para trabajadores públicos y privados, la mayoría de la Sala, mediante sentencia n.° 2022000374 de las 9:20 horas de 5 de enero de 2022, avaló la obligatoriedad de la vacunación contra la COVID-19 y rechazó que el decreto ejecutivo n.° 43249-S transgrediera los principios del consentimiento informado, de jerarquía de las normas, de convencionalidad, de reserva de ley, de autodeterminación informativa; y del derecho a la vida y la salud.

Sin embargo, en tal sentencia, salvé el voto por motivos de forma y sin referirme al fondo de la acción de inconstitucionalidad. De ahí que, en el sub lite, considero que el recurso debe rechazarse por las siguientes razones.

De previo, estimo importante aclarar que no procede el amparo contra normas cuando no haya un acto de aplicación individual o no se trate de una de aplicación automática, según el inciso a) del artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ergo, como el decreto ejecutivo n.º 43249-S no es una norma de aplicación automática, los asuntos sin un acto de aplicación individual a priori deben ser desestimados y, en los casos en los que sí haya acto de aplicación individual (verbigracia comunicación o procedimiento), sí procede pronunciamiento por el fondo.

Ahora, visto el abordaje desarrollado por la mayoría de la Sala y la trascendencia del tema que nos ocupa, considero fundamental exponer mi posición en lo referido a la vacunación obligatoria contra la COVID-19 y la posibilidad de que la parte patronal exija la inoculación.

En primer lugar, este Tribunal ha reconocido la importancia de la vacunación como parte de la asistencia sanitaria esencial que debe garantizar el Estado costarricense en aras de proteger el derecho fundamental a la salud de todas las personas, y, en segundo lugar, que el resguardo de la salud pública y la prevención de las enfermedades constituyen un fin constitucionalmente legítimo que justifica la obligatoriedad de las vacunas (sentencia n.º 2011009067 de las 10:13 horas de 8 de julio de 2011). En el caso de las vacunas contra la COVID-19 que se le podrían aplicar a la parte tutelada, estas no se encuentran en fase experimental y han cumplido los procedimientos correspondientes para su uso en el país, por lo que a priori no se observa alguna situación evidente y manifiesta susceptible de ser declarada inconstitucional. Precisamente, excede la sumariedad del amparo dilucidar diversos aspectos técnicos, médicos y científicos de las vacunas, los cuales pueden ser sometidos a contradictorio en las vías comunes en aras de que se evacue la prueba técnica pertinente con la amplitud y profundidad requeridas.

Ahora, sí debo aclarar que el criterio de la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología eventualmente podría ser objeto de control de constitucionalidad cuando de forma evidente (verbigracia, por falta de fundamentación) se transgredan derechos fundamentales. Empero, tal y como lo indiqué supra, no se observa que eso haya ocurrido y la complejidad técnica del tema impide su conocimiento en la vía sumaria del amparo.

En adición, atinente al consentimiento informado, estimo que este, como medio de tutela del derecho a la autodeterminación en materia de sanidad, ciertamente configura un derecho fundamental del paciente, que posee un doble carácter: por un lado, le confiere al justiciable el derecho a ser informado; por otro, le da al tutelado el derecho a decidir sobre la ejecución del acto médico. Como indica Nombre04 (Revista de Derecho Privado, n.º 32, enero - junio de 2017, pp. 473 a 489), “el consentimiento informado, como medio de tutela del derecho a la autodeterminación en materia de sanidad, tiene un doble alcance: soberanía de decisión con respecto a la ejecución del acto médico y barrera contra la intromisión no voluntaria que afecte la integridad biopsicosocial del paciente”. Sin embargo, en materia de vacunas obligatorias no aplica el consentimiento informado a la luz de lo dispuesto en los numerales 3 de la Ley Nacional de Vacunación y 150 de la Ley General de Salud, justamente, merced al carácter forzoso de tal tipo de vacunación, motivo por el cual no se ostenta el derecho a decidir sobre la ejecución del acto médico. Ahora, lo anterior no excluye el deber de las autoridades de salud de informar al justiciable acerca de los beneficios, efectos secundarios y contraindicaciones de toda vacuna obligatoria, con el propósito de que los pacientes preserven la posibilidad de comunicar al personal de la salud alguna razón médica que contraindique tal aplicación, conforme el supracitado ordinal 150 (ver sentencia n.? 2019014677 de las 9:20 horas de 7 de agosto de 2019).

Tampoco considero que el derecho a la objeción de conciencia se pueda ver afectado en su contenido esencial, ya que, por una parte, se exceptúa a aquellas personas que por contraindicación médica debidamente declarada no se les puede aplicar la vacuna contra la COVID-19, y, por otra, el derecho en cuestión no es ilimitado, cuando, verbigracia, cuestiones de salud pública privilegian este bien con base en evidencia científica que razonablemente se decanta por la vacunación como instrumento útil para contener la actual pandemia, de manera que desde el punto de vista constitucional no se está ante una decisión arbitraria.

En todo caso, la parte patronal tiene la obligación de resguardar de forma adecuada los datos sensibles. El eventual mal manejo, la falta de medidas de seguridad y las posibles transgresiones a la autodeterminación informativa por este tema deben ser alegados en primera instancia ante la Agencia de Protección de Datos de los Habitantes, salvo que se evidencie alguna situación manifiestamente grosera que sí amerite la pronta intervención de este Tribunal, lo que en la especie no ocurre.

Por otra parte, los cuestionamientos al dictamen médico que pudieren surgir relativos a las contraindicaciones por condiciones médicas, así como el trámite correspondiente no solo ante las autoridades de salud, sino ante la parte patronal, son aspectos propios de las vías comunes. En el sentido anterior, considero que no corresponde a la Sala verificar la validez de los dictámenes médicos ni tampoco si estos resultan idóneos o no para evitar la vacunación.

Finalmente, no corresponde otorgar el plazo definido en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, toda vez que, de acuerdo con los argumentos expuestos líneas arriba, el recurso es improcedente y, por ello, no es medio razonable para tales efectos.

En virtud de lo expuesto, estimo acorde a la Constitución que la vacunación obligatoria sea exigida. Por ende, rechazo por el fondo este recurso”.

En el sub lite, en la misma línea expuesta supra, no considero que la vacunación obligatoria sea contraria al Derecho de la Constitución, pues no solo existe el deber de las autoridades de salud de informar a las personas acerca de los beneficios, efectos secundarios y contraindicaciones de toda vacuna obligatoria, sino que la contraindicación médica para no vacunarse se encuentra debidamente reconocida. Además , estimo que no corresponde a la Sala verificar la validez de los dictámenes médicos ni tampoco si estos resultan idóneos o no para evitar la vacunación.

Por las consideraciones expuestas, rechazo por el fondo el recurso en cuanto a estos extremos.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO Nombre05. Si bien en el pasado he sostenido el criterio de mayoría del Tribunal, bajo una mejor ponderación de los derechos fundamentales que se reclaman, estimo que la mora administrativa constituye una lesión a una garantía procesal fundamental, razón por la que cambio el criterio que había expuesto, admitiendo la posible infracción al derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida, separándome de la visión de la mayoría del Tribunal, en el sentido que –salvo contadas excepciones- este tipo de reproches deben resolverse en la jurisdicción contenciosa administrativa. Por el contrario, estimo que uno de los derechos que esta jurisdicción se encuentra llamada a tutelar es el de la justicia pronta y cumplida, expresamente consagrado en el artículo 41 constitucional. Ello conforme al ámbito de competencia asignado a este Tribunal en materia de protección a derechos fundamentales, en atención a lo dispuesto en los artículos 10 y 48 de la Constitución Política. Si bien, entiendo la importancia de las reformas de la jurisdicción contencioso administrativa a partir de la vigencia de la Ley 8508 del veinticuatro de abril de dos mil seis, lo cierto es que dicha situación no justifica la remisión a dicha instancia de los asuntos que versan sobre materia que es competencia de esta Sala, la cual ha demostrado a lo largo de los años que es un medio célere y efectivo para la tutela de los derechos fundamentales de los habitantes del país.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO Nombre03 EN CUANTO LAS ALEGADAS VIOLACIONES AL DEBIDO PROCESO Y LA TARDANZA EN INICIARSE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CONTRA LA PARTE TUTELADA. Ciertamente, la Reforma Procesal Laboral, aprobada mediante ley n.° 9343 de 25 de enero de 2016 y vigente desde el 26 de julio de 2017, contempla un procedimiento sumarísimo en sede ordinaria para tutelar cierto tipo de derechos laborales, algunos de los cuales tienen la particularidad de estar contemplados de modo expreso en la Constitución Política. No obstante, aun cuando tal procedimiento sumarísimo pretenda ser una vía procesal sencilla, rápida y efectiva para la defensa de tales derechos constitucionales, en consonancia con lo que dispone artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no menos cierto es que a estas alturas resulta prematuro afirmar que tal efectividad acaecerá. Precisamente, la implementación de esta normativa exige la puesta en práctica de una serie de medidas de carácter administrativo y procesal, cuyo funcionamiento efectivo y eficiente debe estar asegurado y consolidado previo a denegar la vía del amparo al tipo de reclamo objeto del sub examine. De ahí que estime más adecuado aguardar un plazo prudente a fin de evaluar qué tan efectivo es el nuevo proceso sumario regulado en la Reforma Procesal Laboral, y, en el ínterin, admitir los amparos correspondientes para su estudio. De manera que, a diferencia de la mayoría, sí estimo procedente entrar a conocer tales alegatos cuando el reclamo competa a esta jurisdicción.

En el caso concreto, se acusan transgresiones al debido proceso en relación con la tramitación del procedimiento que se le inició por no estar vacunada contra la COVID-19, por lo que estimo que el amparo debe cursarse en cuanto a estos alegatos, para que, una vez rendidos los informes de las autoridades recurridas, se valore la relevancia constitucional de las acusadas faltas.

Por otra parte, el accionante reclama que todavía no se ha iniciado el procedimiento administrativo, a pesar de que la parte accionante se encuentra suspendida por una medida cautelar ante causam desde febrero de 2022. Al respecto, es menester indicar que esta Sala, en otras ocasiones ha indicado que existe una lesión cuando, transcurridos más de quince días desde el dictado de la medida cauntelar ante causam, no se ha incoado el procedimiento respectivo. En este sentido, en la sentencia n.° 2014017919 de las 9:15 horas del 31 de octubre de 2014 dispuso:

“

Sobre las medidas cautelares ante causam dictadas en una investigación preliminar. Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha analizado la naturaleza jurídica de las medidas cautelares ante causam emitidas dentro de una investigación preliminar, tal como lo constituye el caso bajo examen. Así, por sentencia número 2011-010890 de las 14:30 horas del 17 de agosto de 2011, la Sala señaló en lo conducente:

“En este sentido, este Tribunal ha declarado que en tesis de principio es imposible violar el derecho de defensa durante una investigación preliminar, ya que ésta, strictu sensu, no forma parte de un procedimiento administrativo en sí, sino que más bien constituye un estadio preparatorio, cuyo objeto es juzgar si existe mérito para abrirlo o no. Más específicamente, se ha dicho que la investigación preliminar puede definirse como una labor facultativa de comprobación desplegada por la propia Administración Pública de las circunstancias del caso concreto. De esta forma, su finalidad es determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. Por lo tanto, con excepción de ciertos supuestos como, por ejemplo, aquellos casos en que se evacua prueba que, por su naturaleza, debe ser analizada con participación de todos los involucrados, los reclamos que se interpongan por supuestas violaciones al derecho de defensa producidas durante estas etapas, simplemente, carecen de fundamento (véase la resolución N° 2001-09203 de las 09:35 horas del 14 de setiembre de 2001). Es en este contexto que la Sala Constitucional ha declarado que la adopción de medidas cautelares ante causam resulta posible. Por otra parte, en sentencia número 2011-009064 de las 10:10 horas del 08 de julio de 2011, este Tribunal dispuso lo siguiente: Además, este Tribunal ha reconocido la posibilidad de adoptar medidas cautelares ante causam sea, antes del inicio formal del procedimiento administrativo-, bajo la condición del respeto al principio de instrumentalidad que las caracteriza, es decir, las mismas son posibles siempre que estén sujetas a un término perentorio breve para, si es procedente, incoar el respectivo procedimiento disciplinario. Sobre el particular, se ha resuelto lo siguiente: las medidas cautelares pueden ordenarse, aún antes del traslado de cargos, es decir, en la etapa de investigación preliminar; siendo que en sí mismas no lesionan el derecho fundamental al debido proceso, y que la indagación previa es correcta y pertinente, por cuanto es necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta substanciación. Además, debe considerarse que el carácter urgente de las medidas cautelares determina la posibilidad, excepcional, de los órganos administrativos de ordenar su imposición antes del inicio formal del procedimiento administrativo (ante causam). Sin embargo, el ejercicio de esa potestad está condicionado, en virtud de la instrumentalidad de la medida adoptada, a la interposición del procedimiento principal en un término perentorio relativamente breve. De lo contrario, la medida precautoria resultaría, ineluctablemente, ineficaz por la presunción de desinterés de su beneficiario y lesiva de los derechos del sujeto pasivo de la misma, por los perjuicios que le acarrearía. En ese sentido debe tomarse en consideración que de la relación de los artículos 229, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública, 26, del Código Procesal Contencioso Administrativo y 243, del Código Procesal Civil, el plazo que tiene la administración pública para incoar el procedimiento administrativo a partir del decreto de la medida cautelar ante causam es de quince días (Sentencia número 2009-03315 de las 11:47 horas del 27 de febrero de 2009. Ver, en igual sentido, sentencias número 2010-015094 de las 8:48 horas del 10 de septiembre del 2010 y número 2010-015424 de las 11:51 horas del 17 de septiembre del 2010)”.

Sobre el fondo.- En el caso bajo estudio y de los autos aportados por la recurrente, esta Sala tiene por demostrado que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, mediante resolución No. 4960-2013 de las 8:45 horas del 6 de setiembre de 2013, ordenó, como medida cautelar, la reubicación del amparado como docente en la especialidad de Gestión Empresarial, en el Liceo Experimental Bilingüe La Trinidad Moravia, a ejercer labores administrativas en la Supervisión del Circuito 05 de la Dirección Regional de Educación de San José Norte, a partir del 10 de setiembre de 2013, hecho que la recurrente considera contrario a los derechos fundamentales del amparado, dado que el día 01 de agosto de 2014, la Dirección accionada, dictó una resolución en la que prorrogó dicha medida cautelar, hasta la finalización del presente curso lectivo, lo cual considera como una sanción anticipada o una medida permanente. Al respecto, considera este Tribunal, que la institución accionada no tomó en cuenta, que el procedimiento que se tramita en contra del amparado, debe ser concluido dentro de un plazo razonable, toda vez, que de lo contrario, se desnaturalizaría la medida, convirtiéndola prácticamente en una sanción, en las notas entregadas en las fechas mencionadas anteriormente, según se desprende de la prueba aportada por la recurrente, pese a que al amparado se le explicó el motivo por el cual se adoptó dicha medida cautelar, -denuncia por acoso sexual en perjuicio de persona menor de edad-, y se le indicó el termino establecido (en la resolución No. 4960-2013 de las 8:45 horas del 6 de setiembre de 2013, se le reubicó a partir del 10 de setiembre de 2013, hasta finalizar el curso lectivo del año 2013 y en la resolución número 3276-2014 de las 10:00 horas del 1 de agosto de 2014, la autoridad recurrida prorrogó la supraindicada medida, a partir del 2 de agosto de 2014 y hasta el resto del curso lectivo del 2014), y que en ambas resoluciones se le señaló, que contra los actos que declararon la medida cautelar, podría interponer los recursos ordinarios de revocatoria y apelación en el plazo de 5 días posteriores a su notificación y ante el Tribunal de Carrera Docente, -actos que según se desprende de la prueba aportada por la recurrente, no fueron realizados-. En aplicación a lo dicho en los precedentes citados en el considerando IV, de esta sentencia, se constata que en la especie lo que se impuso fue una medida cautelar ante causam, que consistió en la reubicación del amparado, en donde si bien la Administración se encuentra facultada para imponer este tipo de medidas cautelares, según lo explicado en los considerandos anteriores de esta sentencia, lo cierto es que este plazo de más de 12 meses que está tomando la institución recurrida para incoar el procedimiento administrativo disciplinario en contra del amparado, o bien, para desestimar el inicio de dicho procedimiento, resulta excesivo y contrario a los derechos del investigado. De este modo, como en la especie la autoridad recurrida ha tomado una medida cautelar ante causam, que sobrepasa el plazo máximo de 15 días dispuesto en la normativa para este tipo de medidas, ello configura un quebranto a las garantías del debido proceso, razón por la cual el amparo debe estimarse. Aunado a lo anterior, de los autos no se desprende que se haya efectuado el inicio del procedimiento disciplinario, lo anterior no obsta para que, una vez incoado el respectivo procedimiento disciplinario, si la Administración considera necesario, se puedan tomar las medidas cautelares pertinentes dentro de ese procedimiento, recordando que tales medidas cautelares ya no serían ante causam, por haberse iniciado el procedimiento respectivo, también deberán tomar en cuenta características que este Tribunal ha señalado en su jurisprudencia, con base en la aplicación de los artículos 229, párrafo segundo de la Ley General de la Administración Pública, y artículo 26, del Código Procesal Contencioso Administrativo, (sentencia 2014-16626 de las 15:13 horas del día 16 de octubre de 2014). Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso pues la Administración dictó una medida cautelar ante causam que excede el plazo de 15 días reconocido por la jurisprudencia de este Tribunal para ese tipo de medidas, con las consideraciones que se señalan en la parte dispositiva de esta sentencia.