Resolución 01188-2011

La parte actora

pretende: “(…) se condene mediante sentencia al Banco Popular y de

Desarrollo Comunal a que permita el retiro de los valores acumulados y todos

los réditos de los planes de pensiones correspondientes a mí madre, quién en

vida se llamó Norma María Alvarado Acuña, e igualmente se le condene al pago de

daños y perjuicios en la suma de cinco millones de colones… ”. El Tribunal

Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, de oficio, se declaró

incompetente en razón de la materia y ordenó remitir los autos para ante el

Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, quien a su vez,

lo envió al Juzgado de Seguridad Social del Primer Circuito Judicial de San

José. Éste último plantea el conflicto de competencia en consulta a esta Sala.

El constituyente

originario, en 1949 creó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y determinó

su objeto en el numeral 49 de la Constitución Política, precisado con la

reforma del constituyente derivado mediante la Ley número 3124, del 25 de junio

de 1963, residenciado en el control “de la legalidad de la función

administrativa”; y la tutela de “al menos, los derechos subjetivos y los

intereses legítimos de los administrados”; por lo que es plenaria y universal.

Como se observa a simple vista, de esta disposición se deriva la explicación de

varios conceptos fundamentales: Primero, la Jurisdicción Contencioso Administrativa

está referida la revisión de la legalidad de todas las manifestaciones de la

conducta de la Administración Pública, comprendiendo así, la formal, relativa a

la adopción de actos administrativos (tanto del acto final –en atención a la no

necesidad de la exigencia del agotamiento de la vía administrativa- como del

definitivo) o de actos de carácter general y normativo (reglamentos); la

material, consistente en la prestación de servicios públicos, ejecución de

actos, coacción anómala (actuaciones en situaciones de emergencia y urgencia

declarada) y vías de hecho; y finalmente, la denominada disfunción

administrativa o conducta omisiva, tanto formal (relativa a la omisión de

resolución en tiempo de los recursos, y que ha generado la formulación en doctrina

del instituto del acto presunto por el que se configuran el silencio positivo o

negativo); como la material. Este concepto se complementa con el de “la

relación jurídica-administrativa”, en tanto tutela todas las situaciones

jurídicas de los administrados, reguladas por el Derecho Administrativo.

Segundo, esta Jurisdicción revisa la conducta del Estado en su conjunto, esto

es, comprende a los tres Poderes de la República y el Tribunal Supremo de

Elecciones, cuando realicen función materialmente administrativa, las entidades

descentralizadas institucionales y por el territorio y demás instituciones del

Derecho Público. Adicionalmente, debe recordarse que el régimen de empleo

público está regido por el Derecho Público, al derivar de los numerales 191 y 192

de la Constitución Política, 111 y 112 de la Ley General de la Administración

Pública y la amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Por su parte,

la Jurisdicción Laboral es creada también por mandato constitucional en el

numeral 70, en tanto dispone literalmente: “Se establecerá una jurisdicción de

trabajo, dependiente del Poder Judicial”, cuyo antecedente es el artículo 64 de

la Constitución Política de mil 1871, según reforma por Ley número 24 del 2 de

julio de 1943, que disponía: “Habrá una jurisdicción especial de trabajo para

mejor resolver los conflictos que se deriven de las relaciones entre patronos y

trabajadores. Todos los Tribunales de Trabajo dependerán del Poder Judicial y

la Ley determinará su número y organización; en su mayor parte se integrarán

por un representante del Estado, quien los presidirá, y por un representante de

los patronos y otro de los trabajadores.” Así, el objeto de esta Jurisdicción

está definido en la transcrita norma constitucional y en la ley ordinaria, conforme

a la previsión del numeral 154 del Texto Fundamental, en este caso,

referenciado en el Código de Trabajo, adoptado por la Ley número 2, del 23 de

agosto de 1943.

Al tenor de lo anterior, para la resolución de este tipo

de conflictos de competencia (en materia de empleo público), adicionalmente de

lo señalado, deben tenerse como base las sentencias número 2010-009928, de las

15 horas del 9 de junio del 2010, adicionada por la número 2010-0011034, en la

que declara inconstitucional el inciso a) del artículo 3 del Código Procesal

Contencioso Administrativo (Ley número 8508, del veintiocho de abril del dos

mil seis) y la jurisprudencia de esta Sala, en tanto remitía a la jurisdicción

laboral toda controversia relacionada con una relación de empleo público,

aunque su pretensión material fuese la inconformidad sustancial o invalidez de

una conducta administrativa con el ordenamiento jurídico administrativo,

surgida de una relación estatutaria; y la número 2010-0017900, de las 15 horas

del 27 de octubre del mismo año, en la que anula por inconstitucional el inciso

d) del artículo 402 del Código de Trabajo y también la jurisprudencia de esta

Sala, por remitir a la jurisdicción laboral “… las cuestiones de carácter

contencioso que surjan con motivo de la aplicación de la Ley de Seguro Social,

una vez que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social haga

el pronunciamiento que corresponda.” De los citados fallos constitucionales se

infiere la formulación de los parámetros para dilucidar la competencia

jurisdiccional en la materia de empleo público, sobre dos ejes fundamentales:

a.) la determinación del régimen jurídico aplicable a la relación subyacente,

teniéndose claro que tratándose de una relación jurídico-administrativo, en

principio correspondería a la Jurisdicción Contencioso Administrativa; lo que

permite concluir que cuando no se esté ante esta situación, en razón de su

función o incidencia en la gestión pública (tales como los reclamos

establecidos por empleados de empresas públicas o de servicios económicos

desarrollados por una entidad pública sometida al derecho común o de empleados

que no participan de la gestión pública), el asunto debe ser conocido en la

Jurisdicción Laboral; y b.) el contenido material y régimen jurídico aplicable

de la pretensión de la demanda incoada, el cual necesariamente de coincidir con

la competencia constitucional y legal establecida a las Jurisdicciones

Contencioso Administrativa y Laboral, respectivamente. De lo indicado, se

infieren las siguientes situaciones:

1.) Es competencia de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa: “… cuando el justiciable deduce una pretensión para cuestionar

la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento

jurídico-administrativo de una conducta administrativa o cualquier

manifestación singular de la función administrativa (omisión formal o material,

actividad formal o actuación material o relación jurídico-administrativa)”

(sentencias constitucionales supra citadas); por cuanto, señala el indicado

Tribunal, por imperio constitucional, dicha materia está reservada a la

Jurisdicción creada en el artículo 49 de la Carta Fundamental. Los procesos en

que la Administración pretenda la nulidad de un acto declarativo de derechos

(proceso de lesividad), también están residenciados en esta Jurisdicción,

proceso que está regulado expresamente en los numerales 10.5 y 34 del Código

Procesal Contencioso Administrativo.

2.) Es competencia de la Jurisdicción Laboral: en

los asuntos en que, la pretensión, “… por su contenido material, aunque esté

relacionada con alguna conducta administrativa o manifestación específica de la

función administrativa –en la medida en que interviene un este u órgano

público-, se encuentra regida por el régimen jurídico laboral, de familia o agrario,

debe ser conocida y resuelta por esos órganos jurisdiccionales, por cuanto, no

se cuestiona, propiamente, conformidad o disconformidad sustancial de la

función o conducta administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo

que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la jurisdicción

contencioso-administrativa” (sentencias constitucionales supra citadas).

Así, añade ese cuerpo colegiado, que “… habrá pretensiones y extremos que, por

su contenido material y el régimen jurídico aplicable, deben ser

inevitablemente, ventilados ante la Jurisdicción Laboral, por razón de su

competencia específica”, al tener que aplicar “categorías dogmáticas,

instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares

de esta disciplina jurídica”, a saber, del Derecho Laboral. De esta manera, a

modo de ejemplo, esto es, sin que se constituya en una lista numerus clausus,

se deben remitir a la Jurisdicción Laboral los reclamos originados en el

reconocimiento de extremos meramente laborales, que son de carácter

patrimonial, tales como plus salarial, dedicación exclusiva, el despido y sus

consecuencias eminentemente laborales como la determinación del pago del

preaviso, cesantía, aguinaldo y/o vacaciones, reconocimiento de carrera

profesional, prohibición, zonaje o cualquier otro sobresueldo, entre otros;

claro está, se insiste, siempre que no impliquen una pretensión de nulidad de

una actuación de la Administración Pública.  Adicionalmente, debe

considerarse que también son resorte de esta Jurisdicción especializada, los

conflictos derivados del derecho laboral colectivo, como lo son los surgidos

del derecho de huelga, de paro o bien, los de carácter económico-social.

Se aclara que esta división no cubre algunos tipos de

procesos especiales, los que por sus características vienen atribuidos en

particular al Contencioso Administrativo, con independencia del contenido de su

contenido material de la pretensión. Este es el caso de los denominados

“amparos de legalidad” (conforme a las sentencia número 2008-5322, de las 16:04

horas del 9 de abril del 2008 de la Sala Constitucional y artículo 60.1 del

Código Procesal Contencioso Administrativo) y de las ejecuciones de actos

administrativos firmes (artículo 176 del mismo código de rito), que se residencian

en la indicada Jurisdicción.

Se advierte que en atención a que por acuerdo XIX,

adoptado en sesión ordinaria número 23 del veintidós de junio del dos mil

nueve, Corte Plena aprobó la especialización del Juzgado de Trabajo del Segundo

Circuito Judicial de San José, se creó un Despacho encargado de la materia de

la seguridad social, el cual se ubicó en el Primer Circuito Judicial de San

José, dando así origen al Juzgado de Seguridad Social del Primer Circuito

Judicial de San José, y que está funcionando desde el mes de agosto del dos mil

nueve. Corresponde a este Despacho el conocimiento de los asuntos que en

materia de empleo público versen en torno a los siguientes tópicos: conmutación

de rentas, consignación de prestaciones, reajuste de pensiones, riesgos de

trabajo, pensión de invalidez, vejez y muerte de los  regímenes de la Caja

Costarricense del Seguro Social, de Hacienda y del Magisterio Nacional, así

como del régimen no contributivo y pensiones de viudez y orfandad de los

regímenes de la Caja Costarricense del Seguro Social, de Hacienda y del

Magisterio Nacional, en los supuestos, claro está, en los que no se pretenda la

nulidad de una actuación concreta de la Administración. Así, el Juzgado de

Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, se reserva el conocimiento

de los procesos ordinarios laborales.

Atención especial merece el fenómeno de la concurrencia

de pretensiones, según la clasificación anteriormente explicada, cuando se

presentan de manera conjunta en una demanda. En estos casos, opera la figura o

instituto de la acumulación inicial de pretensiones cuando se dirijan contra el

mismo demandado, que sean compatibles entre sí, “aunque sean de conocimiento de

otra jurisdicción, salvo la penal”, autorizada en el numeral 43 del Código

Procesal Contencioso Administrativo, supuesto en el que, se produce un fuero de

atracción a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así las cosas, por

ejemplo, de una pretensión de nulidad de un acto administrativo, impugnación de

un reglamento, la solicitud de reinstalación y pago de salarios caídos,

vacaciones y otros extremos laborales, el asunto debe radicarse, por el fuero

de atracción indicado, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En atención a las anteriores consideraciones, es que el

conflicto de competencia que ahora se conoce, se resuelve de la siguiente

manera. De las pretensiones de la presente acción atinentes al retiro de los

valores acumulados y réditos de los planes de pensiones correspondientes a la señora

Norma María Alvarado Acuña, se declara que el conocimiento de este asunto

corresponde al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.