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Sala Constitucional
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Documento judicial
*190159770007CO*
Exp: 19-015977-0007-CO
Res. Nº 2019018505
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
San José, a las once horas y cuarenta y cinco minutos de veinticuatro de
setiembre de dos mil diecinueve.
Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad formulada por los
Diputados JOSE MARIA VILLALTA FLOREZ ESTRADA, EDUARDO
CRUICKSHANK SMITH, CARLOS AVENDAÑO CALVO, GIOVANNI
ALBERTO GOMEZ OBANDO, XIOMARA PRISCILLA RODRIGUEZ
HERNANDEZ, MILEIDY ALVARADO ARIAS, MELVIN ANGEL NUÑEZ
PIÑA, SHIRLEY DIAZ MEJIA, WALTER MUÑOZ CESPEDES,
PATRICIA VILLEGAS ALVAREZ, DAVID GOURZONG CERDAS,
CARMEN CHAN MORA, MAROLIN RAQUEL AZOFEIFA TREJOS,
IGNACIO ALBERTO ALPIZAR CASTRO, HARLLAN FABRICIO
HOEPELMAN PAEZ, NIDIA CESPEDES CISNEROS, sobre el proyecto
de ley que se tramita bajo el expediente legislativo No. 21.426 “Ley de
Modernización de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico
de la Vertiente Atlántica de Costa Rica (Japdeva) y Protección de sus personas
servidoras”.
El 2 de setiembre del año en curso, se recibió escrito firmado por 16
Diputadas y Diputados de la República que presentan una consulta facultativa de
constitucionalidad de conformidad con el artículo 96 inciso b) de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el
expediente legislativo No. 21.426 “Ley de Modernización de la Junta de
Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de
Costa Rica (Japdeva) y Protección de sus personas servidoras”, con base en los
siguientes argumentos de fondo:
a) El proyecto de ley consultado establece en sus artículos 1 y 2 que la Junta
de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la vertiente Atlántica (en
adelante JAPDEVA) deberá emprender un proceso de “reestructuración
administrativa, financiera y operativa" para alcanzar su equilibrio financiero. El
artículo 2 reconoce que para realizar este proceso deberán realizarse estudios
técnicos. De seguido dicho proyecto procede a regular una serie de medidas de
carácter voluntario que buscarían reducir la planilla de la institución, traslados
horizontales, régimen de prejubilación y movilidad laboral voluntaria con el pago de
un “incentivo adicional" (artículos 3, 4 y 8).
Las dudas de constitucionalidad surgen con la redacción del artículo
Transitorio II, porque esta norma, después de establecer un plazo de un mes para
que las personas trabajadoras de JAPDEVA se acojan “voluntariamente” a las
medidas anteriormente citadas, dispone que, una vez vencido ese plazo.
"JAPDEVA quedará obligada" a iniciar el proceso de despido de las y los
funcionarios de la institución -incluyendo a aquellos que ocupan una plaza en
propiedad- que no se hayan acogido previamente a dichas medidas "voluntarias".
Para los consultantes, la redacción anteriormente citada implicaría que se
pretende imponer a JAPDEVA la obligación de despedir a sus funcionarios en
propiedad vencido el plazo anteriormente citado, aunque no haya concluido el
proceso de reestructuración que debe iniciar la institución y sin contar con los
estudios técnicos requeridos para justificar los despidos y determinar, con base en
criterios objetivos, a quienes se debe despedir y por qué se les debe despedir.
Estiman que ésta obligación de despido que se pretende imponer a
JAPDEVA sin haber concluido previamente el proceso de reestructuración y sus
estudios técnicos, violaría en primera instancia los artículos 56 y 192 de la
Constitución Política, por irrespetar el principio de estabilidad del empleo público,
al forzar a las personas trabajadoras de dicha institución a acogerse a las medidas
establecidas en los artículos 3, 4, u 8 del proyecto, de lo contrario serían
despedidos en el plazo de un mes posterior a la vigencia de la ley, sin ningún
estudio previo que demuestre la necesidad del cese de dichas personas
trabajadoras.
Consideran que de conformidad con la jurisprudencia de la Sala
Constitucional, para que las Administraciones Públicas puedan reducir su personal
sin justa causa en el caso de una “reducción forzosa de servicios” y en el marco de
un proceso de reestructuración, deben cumplir previamente con los siguientes
requisitos:
Garantizar el debido proceso
Haberse elaborado un estudio técnico
Contar con una recomendación en tal sentido
Aprobación de la recomendación por parte del órgano competente
Disponibilidad presupuestaria
Estos requisitos responden al principio de estabilidad regulado en el artículo
192 de la Carta Magna, el cual pretende resguardar los derechos de las personas
trabajadoras del sector público, en concordancia con lo establecido en artículo 56
ídem. El constituyente buscó la estabilidad del funcionario público con la finalidad
de evitar abusos de la clase política, que utilizaba los puestos de trabajo de las
administraciones públicas, como botín político para crear un clientelismo que fuera
complaciente con el gobierno de turno, así como utilizar los movimientos de
personal y cese de funcionarios, como venganza política hacia las personas que
participaban en los partidos políticos rivales. Esto provocó una gran desconfianza
en el sector público, así como una cultura de corrupción con una fuerza laboral
pública que complacía los intereses privados económicos de una oligarquía, en
detrimento de los intereses públicos.
Asimismo, señalan que era fundamental para el Constituyente proteger la
parte más débil de esa relación: la persona trabajadora, que no debía sufrir las
consecuencias y vaivenes de la política nacional. Por estas razones, se decidió
crear un régimen de estabilidad en el empleo para las personas trabajadoras del
sector público que se ve materializado en el artículo 192 de la Norma Fundamental.
Por lo anteriormente expuesto, agregan, se determinó que la manera en que
las administraciones pueden cesar a sus funcionarios sin la existencia de justa
causa, es el proceso de reestructuración ("reducción forzosa de servicios"), que
debe responder a criterios de eficiencia, eficacia, simplicidad y celeridad en la
función administrativa, para cumplir cabalmente con el fin público.
Consideran que de conformidad con la jurisprudencia de la Sala, para el cese
de personas trabajadoras sin justa causa en el sector público, es un requisito
indispensable la realización de estudios técnicos que demuestren la necesidad de
una reorganización o reestructuración de la institución pública, que además
permitan determinar con criterios objetivos cuáles son las plazas que deben
eliminarse, así como el presupuesto del cual se debe disponer, todo esto como es
lógico, antes de que se lleven a cabo los ceses de los funcionarios públicos, como
una garantía del derecho al trabajo digno y estable. Sin embargo, el transitorio II del
proyecto de ley consultado obliga a JAPDEVA a cesar en el plazo de un mes
posterior a la vigencia de la ley, a aquellos funcionarios que no se acojan a los
beneficios establecidos en el proyecto. Señalan que lo anterior, constituye una
especie de chantaje a la persona trabajadora. En contra de su dignidad y libertad,
porque en el fondo lo que se pretende es obligar a la persona trabajadora a
renunciar para acogerse a los beneficios legales, debido a que en caso contrario se
le cesará de forma automática. Sin ningún incentivo adicional. No puede la
Asamblea Legislativa abusando de sus potestades, obligar a JAPDEVA a despedir a
sus personas trabajadoras sin estudios técnicos, que son necesarios para
determinar la forma en que debe realizarse el proceso de reestructuración, y sin
siquiera saber si tienen los recursos financieros suficientes para llevar a cabo esos
despidos, tomando en cuenta que hablamos de una institución que se encuentra sus
ingresos mermados y problemas financieros, el supuesto se agrava.
Finalmente en cuanto a este punto señalan que el transitorio no brinda
oportunidad a las personas trabajadoras de ser escuchadas y defenderse por el
despido, sino que se aplica de manera automática después de cumplido el plazo de
un mes, violando el derecho fundamental a un debido proceso.
b) En segundo lugar alegan que existe una posible inconstitucionalidad de la
competencia que se estaría arrogando la Asamblea Legislativa mediante esta norma,
para sustituir a la Administración en este caso del ente autónomo JAPDEVA, con la
finalidad de disponer de sus recursos humanos y financieros y proceder a ordenar
el despido de sus funcionarios.
En este sentido, encuentran una posible inconstitucionalidad al oponerse el
transitorio II del proyecto consultado, al artículo 188 de la Carta Magna que
resguarda la autonomía administrativa de las instituciones autónomas como
JAPDEVA (creada por la Ley No. 3091 de 23 de febrero de 1963 y sus reformas.
artículo 1). Asimismo, consideran que esta norma sería contraria a los principios
derivados del artículo 9 (separación de funciones e independencia de los poderes
del Estado) y el articulo 122 (prohibición expresa al Poder Legislativo de
coadministrar), ya que implica la intervención directa de la Asamblea Legislativa en
aspectos administrativos de una institución autónoma al ordenarle el cese de sus
funcionarios. Esta conducta no es propia de la competencia del Poder Legislativo,
de conformidad con el principio de separación de funciones entre poderes del
Estado, que garantiza un sistema de frenos y contrapesos con la finalidad de
impedir la concentración del poder.
Consideran que el constituyente estableció la sujeción de la autonomía
administrativa a la ley en materia de gobierno, es decir, la Asamblea Legislativa
puede ampliar, suprimir, establecer o delimitar los fines del ente público menor y
sus competencias, en el tanto se encuentran sujetas a la ley cuando se trata de su
gobierno o dirección. Al respecto el artículo 188 de la Constitución Política indica:
“Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia
administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores
responden por su gestión."
Sin embargo, el transitorio II consultado, va mucho más allá de regular a
JAPDEVA en materia de gobierno. Además, se mete a ordenar la realización de
conductas propias de la administración activa, conductas que corresponden al
núcleo duro de la autonomía administrativa, al ordenar el cese inmediato del
personal del ente público, posterior a un mes contado a partir de la entrada en
vigencia de la ley.
Agregan que, el Estado legislador, en un uso abusivo de sus potestades
legislativas, pretende sustituir a la Administración Pública de JAPDEVA, y
administrar los recursos humanos de esta al punto de decidir sobre el despido de
sus trabajadores, a pesar de que tales decisiones son competencia del ente
autónomo, de conformidad con el artículo 188 de la Carta Magna. Quitarle las
competencias administrativas a JAPDEVA para organizar sus recursos humanos, es
eliminar la autonomía mínima que se le puede otorgar a un ente, lo que haría su
existencia misma inútil.
Sobre este tema, la doctrina nacional es conteste con su posición. El
abogado Rubén Hernández Valle, cuando se refiere al artículo 188 ídem aclara: “La
autonomía administrativa se tiene en perjuicio del Poder Ejecutivo; frente a la
Asamblea Legislativa implica una serie de limitaciones a la potestad
legislativa, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de
la autonomía administrativa, so pena de incurrir en un vicio de
inconstitucionalidad."(Lo resaltado no pertenece al original).
En este orden de ideas, tal y como lo mencionan anteriormente, el transitorio
II del proyecto de ley consultado, también conculcaría los artículos 9 y 122 de la
Constitución Política al pretender el Poder Legislativo intervenir directamente en
decisiones propias de la Administración activa como el despido de su personal,
poniendo en peligro el equilibrio de poderes y por ende, violentado el principio de
separación de funciones.
En criterio de los consultantes, permitir que la Asamblea coadministre y
disponga de los recursos humanos de las instituciones autónomas, implicaría un
peligro para todo el sector descentralizado, porque el primer poder de la República
no tiene la competencia ni los recursos necesarios para poder elaborar estudios
técnicos que permitan demostrar el impacto que tendrán estas medidas en una
institución, el cesar o contratar personal. Esto se reviste de mayor interés porque en
el caso concreto, se estarían perjudicando los derechos laborales de muchas
personas trabajadoras, en tanto Asamblea Legislativa, excediendo sus
competencias, estaría sustituyendo a la administración activa de JAPDEVA sin
contar con las competencias ni el conocimiento para ello.
Por resolución de esta Sala de las catorce horas cuarenta y dos minutos
del 5 de setiembre, se tiene por recibido el expediente legislativo completo y se
traslada, conforme con el turno correspondiente, a la Magistrada redactora. Es a
partir de ese momento que corre el plazo del mes calendario, por lo que la consulta
vence el 5 de octubre del año en curso.
El 10 de setiembre se recibe escrito de las diputadas y diputados: Nielsen
Pérez Pérez, Catalina Montero, Mario Castillo Méndez, Enrique Sánchez, Paola
Vega, Carolina Hidalgo Herrera, Welmer Ramos González, Laura Guido Pérez, Luis
Fernando Chacón y Jorge Fonseca, contestando los argumentos presentados en la
consulta.
En el proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada
Hernández López; y,
Aspectos preliminares sobre el alcance de los pronunciamientos de
la Sala en materia de consultas facultativas.
El primer punto que hay que aclarar es que la Sala Constitucional en materia
de consultas facultativas, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, únicamente se
pronuncia sobre los temas consultados, no sobre la totalidad del proyecto de ley,
de tal forma que no puede interpretarse que más allá de ese alcance, existe una
especie de aval al proyecto de ley consultado en aquello que no exista
pronunciamiento. En efecto, la Sala no se pronuncia ni sobre los aspectos de
oportunidad y conveniencia de los proyectos de ley, materia reservada al
legislador, ni tampoco se pronuncia sobre los extremos no consultados. De
tal forma que bien pueden existir roces con la Constitución en un determinado
proyecto de ley, sobre los que no se consultó y no existe pronunciamiento de este
Tribunal mediante la consulta previa de constitucionalidad. Naturalmente que, para
esos aspectos, de existir, queda abierta la vía de control judicial posterior, que es la
acción de inconstitucionalidad, para garantizar la supremacía de la Constitución
Política. (en ese sentido ver sentencias 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, entre otras).
Por otra parte, la consulta legislativa no tiene el carácter de un proceso
contencioso, por lo que no se admiten coadyuvancias activas o pasivas, ni
manifestaciones a favor o en contra de las tesis esbozadas en la consulta. En ese
sentido, la Sala no se pronuncia sobre las manifestaciones hechas en contra de la
consulta, por varias diputadas o diputados.
II.-Objeto y admisibilidad de la consulta. Esta consulta facultativa de
constitucionalidad la plantean 16 Diputadas y Diputados de la República con
fundamento en el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
La consulta versa exclusivamente sobre aspectos de fondo del transitorio II del
proyecto de ley, que en lo que interesa señala:
“Transitorio II-.
A partir de la publicación de la presente ley, las personas
trabajadoras tendrán un término de un mes para escoger y solicitar,
formalmente una de las modalidades señaladas en los artículos 3, 4 u 8 de
esta ley. Vencido este plazo, Japdeva quedará obligada a iniciar la
ejecución del cese del personal necesario para llegar a su punto de
equilibrio financiero. Dicho personal no será sujeto del incentivo
contemplado en el inciso b) del artículo 4 de la presente ley.”
Para efectos de la admisibilidad de esta consulta, es importante recordar que
la tramitación ordinaria de los proyectos de ley en la Asamblea Legislativa, de
conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 96 inciso
b) y 98, exige dos requisitos indispensables para efectuar la consulta facultativa de
constitucionalidad -diez firmas de los Diputados y Diputadas y la interposición de
la consulta después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de serlo en
segundo-, para el caso de leyes ordinarias como la que se consulta en esta ocasión.
Se verifica que la presente consulta reúne los requisitos de admisibilidad al
venir suscrita por 16 diputadas y diputados y acreditarse que ha recibido el primer
debate tal y como consta en el expediente legislativo, el proyecto de ley 21 .426 que
fue aprobado en primer debate, el pasado 28 de agosto, según el iter procesal que
de seguido se detalla. En consecuencia, la consulta facultativa de constitucionalidad
cumple con todos los requisitos de admisibilidad establecidos en la Ley de la
Jurisdicción Constitucional.
Asimismo, se observa que el proyecto consultado fue iniciado el 28 de mayo
del 2019, y publicado en el Alcance 136 del Diario Oficial La Gaceta 112, el 17 de
junio del 2019. Mediante moción de orden aprobada por el Plenario el día 25 de
junio del 2019 se determinó que su tramitación se realizaría mediante el
procedimiento especial, de conformidad con lo establecido en el artículo 236 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa (anteriormente artículo 208 bis). Recibió
dictamen unánime afirmativo por parte de la Comisión Permanente Ordinaria de
Gobierno y Administración el 6 de agosto del 2019 y fue votado en primer debate
en el Plenario Legislativo el 28 de agosto del año en curso, con una votación de 38
votos a favor y 12 en contra.
La pretensión de los consultantes es que se declare inconstitucional el
transitorio II del proyecto de ley porque, en su criterio, permite efectuar despidos
automáticos de las personas trabajadoras de JAPDEVA, sin un debido proceso, sin
la elaboración de un estudio técnico, sin contar con una recomendación en tal
sentido, sin la aprobación de la recomendación por parte del órgano competente y
sin tener constancia de la disponibilidad presupuestaria para esos despidos.
Asimismo, reclaman una posible inconstitucionalidad al estimar que el transitorio II
del proyecto consultado, se opone al artículo 188 de la Carta Magna que resguarda
la autonomía administrativa de las instituciones autónomas como JAPDEVA
(creada por la Ley No. 3091 de 23 de febrero de 1963 y sus reformas. artículo 1).
Según consta en la exposición de motivos del expediente legislativo, la
iniciativa legislativa responde a la necesidad urgente de resolver a corto plazo la
grave situación de sostenibilidad financiera que presenta la Junta de Administración
Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de Costa Rica
(Japdeva). El proyecto de ley tiene dos ejes fundamentales: a) reorganizar y
transformar Japdeva desde el punto de vista administrativo, operativo y financiero
de tal forma que pueda encontrar su punto de equilibrio, esto con base en un
estudio que deberá estar aprobado a más tardar dos meses después de aprobada la
ley, b) facilitar la reducción de la planilla que permita retornar a ese punto de
equilibrio, bajo las siguientes modalidades: traslado horizontal de trabajadores a
otras instituciones bajo determinados parámetros, pago prestaciones e incentivos y
prejubilación, también ambos bajo parámetros establecidos en el proyecto de ley.
Según la exposición de motivos del proyecto:
Como parte de dicha reorganización, las personas trabajadoras de dicha
institución podrán solicitar voluntariamente su traslado horizontal a
instituciones de la Administración Central y Descentralizada institucional; o
bien, podrán optar por el pago de sus prestaciones más un incentivo
adicional, para dedicarse a actividades ajenas al sector público. Ambas
posibilidades se harán efectivas de acuerdo con los parámetros fijados en el
proyecto de ley.
Establece un derecho a acogerse a un régimen prejubilatorio, que se hará con
cargo al Presupuesto Nacional, siempre y cuando cumplan con los requisitos
indicados en la ley y no se hayan acogido al incentivo adicional por
transformación institucional. El proyecto también regula aspectos como el
cálculo del monto de prejubilación y su tope máximo, parámetros de
caducidad, el traslado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y la
aplicación supletoria de la Ley no. 7302 (Régimen General de Pensiones con
Cargo al Presupuesto Nacional); así como la coordinación interinstitucional
entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la CCSS para que,
mediante la suscripción de un convenio de aseguramiento colectivo, se
regulen las condiciones de aseguramiento de las personas ex servidoras de
JAPDEVA que gocen del beneficio de prejubilación.
El proyecto de ley consta de tres capítulos, el primero titulado “Modernización
de Japdeva” (del artículo 1 al 7), el segundo “Régimen Pre jubilatorio” (del artículo
8 al 17) y el tercero “Reformas a otras leyes” (18 a 20). Además, contiene cinco
disposiciones transitorias que se refieren, una al plazo máximo para que la
Dirección General del Servicio Civil aplique el proceso para realizar traslados
horizontales, así como respecto a los traslados de instituciones bajo el ámbito de la
Autoridad Presupuestaria; plazo máximo de 1 mes para que las personas
trabajadoras escojan y soliciten formalmente una de las modalidades señaladas en la
ley, término que una vez vencido, obliga a la administración a iniciar la ejecución del
cese del personal necesario para llegar a su punto de equilibrio financiero, así como
la regulación sobre el grupo de personas trabajadoras a las que resulta aplicable la
normativa.
La tramitación del expediente legislativo número 21.426
ha tenido
la siguiente tramitación en sede legislativa:
El 28 de mayo del año en curso, la Secretaría del Directorio recibe el
proyecto de ley consultado (folios 1 a 15).
El 19 de junio se da traslado al Departamento de Archivo (folio 17).
El 14 de junio el Departamento de Archivo remite el expediente a la
Imprenta Nacional para su publicación (folio 28).
El 24 de junio se recibe el proyecto de ley en la Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración (folio 29).
El 25 de junio en sesión ordinaria No. 32, se aprueba moción de fondo
para que de conformidad con el artículo 236 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa se aplique un procedimiento especial. (folios 52 a
70)
El proyecto de ley fue publicado en el Alcance 136, Gaeta 112 del 17 de
junio del año en curso (folio
79)
El 8 de agosto se dictamina el proyecto afirmativamente -con texto
sustitutivo- en forma unánime por parte de la Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración (folios 2348 a 2422)
En la Gaceta Digital 148 Alcance No.177 de 8 de agosto del año en curso,
se publicó el dictamen unánime afirmativo con el nuevo texto sustitutivo
del expediente legislativo (folio 2423)
El 28 de agosto del año en curso, en sesión extraordinaria No.09 se
aprueba en primer debate el proyecto de ley tramitado en el expediente
21.426 (folios 2755, 2818 a 3034), con una votación de 38 votos a favor y
12 en contra.
El 2 de setiembre en sesión ordinaria No. 24 la Comisión Permanente
Especial de Redacción aprueba la redacción final del texto del expediente
21.426 (folios 3063 a 3078)
Sobre la naturaleza jurídica de JAPDEVA y su régimen laboral.
La
naturaleza jurídica de Japdeva está claramente regulada en su ley de creación (Nº
3091 de 18 de febrero de 1963, reformada íntegramente por la Nº. 5337 de 27 de
agosto de 1973). Se trata de una institución autónoma, con carácter de empresa de
utilidad pública. En su artículo 1 señala:
"Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico
de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente
autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública."
“Se encargará asimismo de administrar la canalización del Atlántico y las
tierras y bienes que esta misma ley le otorga. Administrará las empresas de
transporte ferroviario del Estado que presten servicios de y hacia los
puertos de la Vertiente Atlántica que específicamente contemple el Poder
Ejecutivo en los planes nacionales de desarrollo.
NOTA: La administración de los ferrocarriles del Estado fue transferida al
Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) por su Ley Orgánica
Nº 7001 de 19 de setiembre de 1985 (en especial por sus artículos 1 a 4,
36 y 45).
Artículo 2º.- Promoverá el desarrollo socio-económico integral, rápido y
eficiente de la Vertiente Atlántica de Costa Rica. JAPDEVA podrá
arrendar, vender, adjudicar o explotar las tierras que le confiere esta ley,
con el propósito de promover los fines para los que ha sido creada, pero
deberá consultar previamente el criterio del Instituto de Tierras y
Colonización, criterio del que no se podrá apartar, si no es con el voto
afirmativo de cinco de los miembros del Consejo de Administración. Dentro
del área portuaria actual y su extensión a Cieneguita y en la de nuevos
puertos de la Vertiente Atlántica, se determinará una zona adyacente para
la instalación de industrias o servicios comerciales relacionados con la
operación portuaria, que en ningún caso podrá ser enajenada, pero sí dar
en arriendo por plazos determinados. Los respectivos contratos llevarán
una cláusula en la que expresamente conste que unilateralmente JAPDEVA
puede darlos por terminados cuando necesitare el terreno para obras e
instalaciones de interés general, a su juicio y sin responsabilidad alguna.
Artículo 3º.- Como institución autónoma de derecho público, JAPDEVA
tendrá personería jurídica y patrimonio propio; gozará de independencia
administrativa de acuerdo con esta ley. Se regirá por las decisiones de su
Consejo de Administración, cuyos miembros actuarán con apego a la
Constitución Política, a las leyes y reglamentos pertinentes, siendo
responsables de su gestión en forma total e ineludible. Las relaciones entre
el Poder Ejecutivo y JAPDEVA se mantendrán a través del Ministerio de
Obras Públicas y transportes.”
Ahora bien, este tipo de organización también es conocida doctrinariamente
como una empresa pública-ente público; lo anterior por cuanto fue creada para
desarrollar una actividad mercantil y comercial bajo la veste de una organización de
Derecho Público y en consecuencia su régimen jurídico es mixto. Es decir, todos
aquellos aspectos relacionados a la organización y el ejercicio de ciertas potestades
o competencias eminentemente administrativas, se rigen por el Derecho
administrativo y en lo relativo a la actividad empresarial por el Derecho privado.
Sobre este particular, el artículo 3°, párrafo 1°, de la Ley General de la
Administración Pública establece que “El derecho público regulará la
organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en
contrario”, por su parte, el párrafo 2° dispone que “
El derecho privado regulará
la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de
su giro pueden estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”. Se
trata, como se ve, de supuestos en que los entes públicos ejercitan una capacidad
de Derecho público y otra de Derecho privado (artículo 1° de la Ley General de la
Administración Pública).
Por su parte, la Procuraduría General de la República ha sido clara en
señalar, en el caso de Japdeva, que la generalidad del personal a su servicio no
ostenta la condición de servidores públicos porque no realizan gestión pública,
con excepción de los representantes patronales. Concluye que entonces que en su
gran mayoría, su régimen laboral se rige por el derecho privado con excepción de
los llamados puestos gerenciales y de fiscalización superior que sí son
considerados servidores públicos. En ese sentido en JAPDEVA opera una dualidad
en lo que respecta a las relaciones de servicio, dado que a un grupo de servidores
les es aplicado el derecho laboral común, mientras que otro sector es regido por el
derecho público. (a manera de ejemplo ver Dictámenes 260 del 03/12/1998, 369 del
31/10/2014 )
En el Dictamen 369-2014, en lo que interesa, la Procuraduría General de la
República señaló:
“En razón de la naturaleza jurídica que el legislador le confirió a JAPDEVA, sus empleados no se
consideran servidores públicos, por lo que se rigen por el derecho laboral (siempre y cuando éste no se vea
desplazado por consideraciones de orden superior del derecho público), según lo ordenan los artículos 3 inciso
2), 111 inciso 3) y 112 incisos 2) y 3) de la Ley General de la Administración Pública:
Artículo 3: “(…)
El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los
requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.”
Artículo 111: “(…)
No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado
encargados de gestiones sometidas al derecho común.”
Artículo 112: “(…)
Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión
pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3°, del artículo 111, se regirán por el derecho
laboral o mercantil, según los casos.
Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho
público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo
determine por Decreto el Poder Ejecutivo.
(…)”
No obstante, el anterior enunciado no es absoluto debido a que dentro de los entes descentralizados
existen también puestos que sí se encuentran sometidos al régimen público, y son aquellos que participan de la
gestión pública, según se desprende -a contrario sensu- del recién referido inciso 2) del artículo 112.
Los servidores que participan de la gestión pública son, de acuerdo a lo indicado por la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia, “quienes conducen y dirigen los poderes del Estado, los jerarcas de instituciones
autónomas, presidencias ejecutivas, así como los jerarcas (grupo gerencial) de las empresas del Estado, etc.” (voto
N° 2007-548 de las 9:45 horas del 15 de agosto del 2007).
En adición a lo señalado, se remite también al Dictamen N° C-293-2007 del 27 de agosto del 2007,
aplicable al caso sometido a estudio:
“debe señalarse que la reiterada jurisprudencia de este Órgano Técnico Consultivo ha señalado el carácter
público de la relación existente en los niveles gerenciales de las entidades bancarias, los cuales en razón de
la naturaleza de las funciones desempeñadas, se encuentran sometidos a un régimen público para regular
su actuación. Al respecto, hemos indicado:
“Es dable señalar que en esa entidad bancaria coexiste una dicotomía de regímenes de empleo;
junto al personal regido por un régimen mixto, es decir, en el que se aplica la legislación laboral
común siempre que “no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del
derecho público” (Fallo de la Sala Constitucional No.7730-2000 de las 14:47 hrs. del 30 de agosto del
2000), se encuentran ciertos puestos en régimen de empleo estrictamente público,
denominados por la doctrina y por la jurisprudencia constitucional de “alto nivel” , que no
son trabajadores en el auténtico sentido de la palabra, sino que su relación de servicio se
encuentra regida por el derecho administrativo y sus principios, por ser verdaderos
servidores públicos. ( inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública).
En ese sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su fallo número 244-2001 de las
14:46 horas del 10 de enero del 2001, al referirse a la situación de los funcionarios del nivel superior que
excluía la convención colectiva de trabajo del INS sostuvo que: “…
los empleados de esta institución no
pueden ser considerados como funcionarios públicos,
salvo el caso de los puestos gerenciales y de
fiscalización superior – a quienes sí se les aplica el régimen de empleo público
– con lo cual se les
excluye de las normas laborales de orden común, lo que incluye las convenciones colectivas.” (el subrayado
es nuestro).
Igual posición siguió el Tribunal Constitucional en la sentencia No. 12953-2001 de las 16: 25 horas del 18
de diciembre del 2001, cuando en su considerando V, in fine, sostuvo que: “resulta de rigor presumir que
estos servidores realizan funciones de “Gestión Pública” que, como señala la Procuraduría, entrañan
“un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores” (folio 34)
y que, por ende, configuran un
régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el derecho público
”. (el subrayado no
es del original).
Así, tanto el nombramiento, remoción, atribuciones, régimen disciplinario y salarial, y en general, todo lo
concerniente a la relación de servicio de esos funcionarios se encuentra regulado por el ordenamiento
público; amén de ser algunos de esos puestos de los denominados “de período”, por lo que gozan de
estabilidad en sus cargos, todo lo cual hace diferencias importantes con respecto al personal laboral de esa
institución bancaria. “ (Dictamen C-034-2005 del 26 de enero del 2005, el subrayado no es del original)
”
(solo el subrayado no es del original).
Ahora bien, se advierte que no existe una lista taxativa de los funcionarios que participan de la gestión
pública, por lo que su determinación corresponde a la propia Administración, y en última instancia, a los
Tribunales de Justicia (en esa línea, voto N° 2010-1277 de las 15:32 horas del 9 de setiembre del 2010, dictada
por la Sala Segunda); sin embargo, en la sentencia N° 2001-12953 de las 16:25 horas del 18 de diciembre del
2001, la Sala Segunda señaló que es factible presumir que los servidores excluidos de las convenciones
colectivas realizan funciones de gestión Pública. Concretamente indicó:
“De esta manera, partiendo del hecho de que la propia Convención Colectiva de RECOPE, en su artículo 4°, dispone
excluir de su ámbito de aplicación al Presidente, el Gerente General, los Directores Generales, los Gerentes de Area,
el Auditor General, el Subauditor General, los Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes
de Dirección, el Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes están nombrados en plaza de
Coordinadores Ejecutivos con independencia de las funciones que realicen, resulta de rigor presumir que estos
servidores realizan funciones de "Gestión Pública" que, como señala la Procuraduría, entrañan "…un poder
de decisión y fiscalización, en su caso, superiores…" (folio 34) y que, por ende, conllevan un régimen de empleo
que se encuentra regulado íntegramente por el Derecho Público.” (la negrita no es del original).
En lo que respecta a JAPDEVA, su convención colectiva en el numeral 4 dispone que “
No serán cubiertos
por esta Convención el Presidente Ejecutivo, sus Asistentes y Asesores, los Gerentes y sus Asistentes, Subgerentes,
Auditor y Sub-Auditor, por ser los funcionarios que participan de la gestión pública de la Administración
” (la
negrita no es del original), de lo que se desprende en primer término que la Junta ya efectuó un análisis para
determinar en forma puntual cuáles servidores participan de la gestión pública, pero además, y de conformidad
con lo aquí señalado, que éstos deben reputarse como funcionarios públicos, y por ende, sujetos al derecho
público. “
Por su parte, la Sala Constitucional en la sentencia 2010-9928 de las 15:00 del
9 de junio de 2010, indicó:
“VI.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 3°, INCISO A),
DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. (…)
Así, a modo de ejemplo y sin pretensión de exhaustividad, la jurisdicción
laboral deberá conocer y resolver –aunque el tema se encuentre
relacionado con la conducta o función administrativa ejercida por un ente
público- extremos típica o materialmente laborales, tales como la
procedencia o no y el cálculo para el pago del aguinaldo, vacaciones,
preaviso y auxilio de cesantía, lo concerniente al reconocimiento de una
jubilación o pensión o los riesgos profesionales, las controversias que se
susciten en el ámbito del Derecho laboral individual y colectivo (v. gr.
conflictos de carácter económico-social), de todo lo relativo al ejercicio del
derecho a la huelga o el paro, etc. En igual sentido, se impone reconocer
que tratándose de empleados encargados de gestiones sometidas al
derecho común de empresas públicas o de servicios económicos
desarrollados por una administración pública o de simples obreros,
trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública del
respectivo ente público, esto es, de los que la doctrina denomina
“trabajadores de la administración pública”, las controversias surgidas
deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, al no
tratarse, en sentido estricto, de un funcionario, servidor o empleado
público (artículos 111, párrafo 2°, y 112, párrafo 2°, de la Ley General
de la Administración Pública), dado que, cualquier conducta emanada
del ente público, en tal contexto, no estará sometida al régimen jurídico
administrativo y tampoco podrá ser reputada, materialmente, como una
relación jurídico-administrativa.(…)”.
Lo resuelto por la Sala permite hacer una diferenciación entre el régimen de
empleo público y el privado de la Administración. En el primero, imperan figuras
como regímenes estatutarios ( de la Carta Magna), derecho de
estabilidad plena (en propietarios) o relativa (en servidoras o servidores interinos),
derecho de reinstalación (que es solo excepcional en el régimen privado), entre
otras manifestaciones que no concurren en el segundo y que permiten deslindar
ambos marcos. Si bien dentro del empleo privado de una empresa pública-ente
pública, cuyos trabajadores no participen de la gestión pública, según lo ordena el
inciso 3 del citado mandato 112 ibídem, pueden operar por integración principios
del derecho público para garantizar "la legalidad y moral administrativas", tal
complementariedad no hace que esas relaciones sean propias del empleo público,
pues es claro que siguen siendo de otra naturaleza moral. Todo lo cual viene a
reforzar la existencia de un régimen de empleo de naturaleza mixta.
Lo anterior es importante tenerlo claro para efectos de determinar si es
posible que el legislador determine forzosamente la disminución de planilla mediante
reestructuración de una institución descentralizada para lograr su equilibrio
financiero y si es así, bajo qué parámetros puede hacerlo.
Sobre la jurisprudencia constitucional en materia de
reestructuraciones administrativas.
El estado costarricense ha tenido ya varios procesos de reestructuraciones en
el sector público en el pasado para las cuales se ha emitido legislación. Sobre estos
temas -que en ocasiones se han recurrido ante la Sala Constitucional-, la
jurisprudencia ha considerado que es posible hacer reestructuración en el caso de
reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una
mejor organización de los mismos.
Sin embargo, la aplicación de estos procesos exige la sujeción a una serie de
requerimientos previos plasmados -la mayoría de los casos- en la legislación, como
ocurre en el caso del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, con lo cual se
persigue garantizar el absoluto respeto a los derechos constitucionales de los
servidores.
Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado:
“El artículo 192 de la Constitución Política faculta a la
Administración Pública para disponer la
reestructuración de las diversas dependencias que la
componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño
y organización, para lo cual podrá ordenar no sólo la
eliminación y recalificación de las plazas, sino el
traslado de los funcionarios a cargos diversos, siempre
y cuando se observe el debido proceso(...) La facultad
de trasladar o reducir forzosamente a los funcionarios
públicos es intrínseca del Estado, el cual podrá poner
en práctica - siempre y cuando se respete el
procedimiento establecido para acordar
reorganización-, las medidas necesarias o fin de
organizar sus diferentes dependencias para conseguir
un mejor funcionamiento de las mismas... “( Voto
No.4246-94)
De igual forma, esta Sala ha señalado que los procesos de reestructuración
administrativa deberán estar sujetos a necesidades reales:
“Debe de tomarse en cuenta, además que las llamadas reestructuraciones o
reorganizaciones deben de estar basadas en necesidades reales y debidamente
probadas a fin de evitar abusos de parte de los empleadores, que bajo una
justificación aparente conculcan los derechos de los servidores, los cuales por
suposición – más débil- dentro de la relación, quedan imposibilitados de ejercer
una acción administrativa o judicial inmediata para detener este tipo de abusos.
Por ello, todo proceso de reorganización deberá contar con la participación de
todas aquellas dependencias que se requieran para la toma de la decisión final”.
(Sentencia 3288-94)
En el mismo sentido la sentencia 00602-2001 señaló:
“Además de ellos, la Sala también ha señalado que en una relación de empleo
público, la proyección de derecho al trabajo protegido por el artículo 56
constitucional contiene, como uno de sus postulados a favor del trabajador el de
la estabilidad en el puesto, sin que pueda desconocerse que ello es lo que
permite al servidor acceder a una serie de beneficios sociales y económicos que
posibilitan su superación académica y laboral, proporcionándole la seguridad
necesaria para su desarrollo personal y del núcleo familiar que de él depende, lo
que efectiviza realmente el sentido del derecho al trabajo como garantía
individual y obligación con la sociedad, en la expresión utilizada por el texto
constitucional; motivo por el cual los servidores sólo pueden ser removidos por
vía de excepción, ante una causal de despido justificado, o en el caso de
reducción forzosa de servicios, siendo uno de los casos precisamente los
procesos de reestructuración a que puede someterse una institución,
encontrándose esto último, además en consonancia con los principios que se
derivan del artículo 192 de la Constitución Política, pero justamente por ser una
excepción a la garantía constitucional de estabilidad para el trabajador, su
aplicación por parte de la administración debe ser ejecutada con absoluta
objetividad, transparencia v seriedad, y de ahí la exigencia de estudios técnicos
calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo
coherente y efectivo."
En el caso del proyecto de ley consultado, el legislador faculta en su artículo
2, a Japdeva para determinar la estructura administrativa, operativa y financiera
adecuada para su correcto funcionamiento, así como realizar los estudios técnicos
y las acciones necesarias para mantener las personas trabajadoras que requiera para
garantizar la continuidad del ente y el equilibrio financiero, en el corto y largo plazo,
de tal forma que la abstrae de someterse a los procedimientos y regulaciones
existentes para el sector público, pero por otra parte, la sujeta a que las decisiones
que se adopten estén fundadas en estudios técnicos. Según se puede observar
de las discusiones legislativas, tanto la Contraloría General de la República, como
la Ministra de Hacienda, confirman que, desde el punto de vista financiero, Japdeva
presenta un desequilibrio que la hace insostenible a futuro y compromete la
capacidad de pago de las personas servidoras de ese ente en su conformación
actual (ver Tomo II fs 358-394; 409-412; tomo III fs 725 y ss; Tomo X2573y ss),
confirmado por las autoridades de Japdeva ( fs. Tomo II 395-408; 473-719). Los
estudios económicos son claros en que los ingresos de la institución son muy
inferiores a sus egresos y a su capacidad futura de asumir la totalidad de la planilla
actual, dada la entrada en funcionamiento de APM Terminals, el contrato de
concesión y las directrices Ministeriales adoptadas en torno a ésta.
En ese sentido, estima la Sala que si bien los estudios técnicos determinaran
cuál ha de ser la estructura futura de acuerdo al modelo de negocios y el plan de
reorganización institucional, en conjunto con el plan estratégico y los nuevos
estudios técnicos, para que la disposición no sea inconstitucional por sus efectos
,
en el caso de los servidores públicos y la estructura administrativa, operativa y
financiera que se adopte, tiene que existir una conexidad absoluta entre ambos
de tal forma que se demuestre que obedecen a necesidades reales
debidamente probadas a fin de evitar abusos, según la jurisprudencia supra
citada. De ninguna manera puede interpretarse que la exigencia de estudios técnicos
a que se refiere la norma, por ser ex post, significa un cheque en blanco para que la
administración determine en forma antojadiza, ni los servidores públicos que han de
permanecer o eliminarse, ni la estructura administrativa, operativa y financiera que al
futuro ha de tener el ente. En ese sentido, esta Sala aclara que para que la medida
no resulte en una inconstitucionalidad por sus efectos, no se puede iniciar ningún
despido de los servidores públicos,
hasta que no esté concluido el estudio
técnico a que se refiere el artículo 2 del proyecto de ley consultado, se haya
dado debido proceso a aquellas personas que resultarían afectadas con un
eventual despido. Todo acto final deberá además estar debidamente fundado en el
estudio técnico respectivo.
Distinto es el caso de los trabajadores sometidos al régimen de derecho
común, porque éstos se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo y la
Convención Colectiva en lo que corresponda y respecto a los trabajadores de
dicho régimen no opera el grado de estabilidad que garantiza el artículo 192
de la Constitución Política a los servidores públicos. Naturalmente que para poder
hacer un despido sin responsabilidad patronal en este segmento de trabajadores,
deberá cumplirse con la totalidad de las disposiciones legales establecidas.
Asimismo no podrá despedirse forzosamente a aquellos trabajadores que
gocen de fuero especial sindical, sin seguirse los procedimientos establecidos en la
legislación, ni irrespetarse las medidas cautelares o resoluciones que los tribunales
de justicia emitan con ocasión de casos sometidos a su conocimiento.
En el caso del despido con responsabilidad patronal, para aquellos
trabajadores sometidos al régimen de derecho común, que no hayan querido
acogerse voluntariamente a alguna de las modalidades de movilidad horizontal,
incentivos o prejubilación que establece la ley, igualmente deberá cumplirse con los
procedimientos propios de la legislación laboral, incluido el pago de las
prestaciones legales correspondientes dentro de lo que estipula el ordenamiento
jurídico.
Considera la Sala que el transitorio consultado no faculta en ninguna parte al ente
a hacer despidos automáticos, pues en el caso de los servidores públicos sólo
podrán suprimirse las plazas en concordancia con los estudios técnicos, previo
debido proceso, sin que se puedan hacer antes, y en el caso de los servidores
sometidos al régimen de derecho común, que son la mayoría, podrán ser
despedidos con responsabilidad patronal con el pago total de sus prestaciones
legales conforme lo dispuesto en la legislación laboral, si no quisieron acogerse
voluntariamente a ninguna de las modalidades de traslado horizontal, incentivos o
prejubilación establecidos en la ley. Asimismo, sin responsabilidad patronal,
únicamente podrá despedirse a quien incurra en una falta grave, conforme lo
establecen las reglas del derecho común.
VI-. Sobre la alegada violación a la autonomía administrativa de
Japdeva.
Alegan los consultantes que existe una posible inconstitucionalidad de la
competencia que se estaría arrogando la Asamblea Legislativa mediante esta norma,
para sustituir a la Administración, con la finalidad de disponer de sus recursos
humanos y financieros y proceder a ordenar el despido de sus funcionarios de
Japdeva.
En este sentido, encuentran una posible inconstitucionalidad al oponerse el
transitorio II del proyecto consultado, al artículo 188 de la Carta Magna que
resguarda la autonomía administrativa de las instituciones autónomas como
JAPDEVA (creada por la Ley No. 3091 de 23 de febrero de 1963 y sus reformas.
artículo 1). Asimismo, consideran que esta norma sería contraria a los principios
derivados del artículo 9 (separación de funciones e independencia de los poderes
del Estado) y el artículo 122 (prohibición expresa al Poder Legislativo de
coadministrar), ya que implica la intervención directa de la Asamblea Legislativa en
aspectos administrativos de una institución autónoma al ordenarle el cese de sus
funcionarios.
El punto neurálgico en este cuestionamiento, sería determinar si el legislador
tiene potestades constitucionales para reorganizar una institución autónoma. En este
sentido, se hace necesario diferenciar el origen normativo de las instituciones
autónomas contempladas en los numerales 188 y 189 constitucionales. Como
primer supuesto, tenemos las instituciones autónomas creadas y reguladas
directamente por la Constitución Política, como lo son la Caja Costarricense del
Seguro Social, la Universidad de Costa Rica, entre otras; y como segundo
supuesto, tenemos las instituciones autónomas de creación legal mediante votación
calificada.
En el caso concreto de JAPDEVA, se trata de una institución autónoma de
creación legal cuyas metas, objetivos y fines se encuentran fijados por ley. Es decir,
su creación fue por voluntad del legislador, la cual estuvo motivada por una
necesidad de satisfacer un fin público en un tiempo determinado. Aclarado lo
anterior, podemos afirmar que así como la Asamblea Legislativa puede crear una
institución autónoma puede también cerrarla -principio de los poderes implícitos-,
pues quien puede crear, puede extinguir o modificar su estructura y sus
competencias, máxime que en este caso la entidad pública es financieramente
inviable, por lo que hay un motivo objetivo y razonable. Naturalmente que en un
estado de derecho, no puede ningún poder actuar arbitrariamente. En el caso en
estudio, como se indicó supra, existen estudios financieros del Ministerio de
Hacienda, la Contraloría General de la República y otros de la propia institución
que reconocen la imposibilidad del ente de pagar salarios a los trabajadores, porque
el modelo de negocio cambió con la entrada de un concesionario (APM Terminals)
y sin que oportunamente se tomaran las medidas de reactivación y reorganización
adecuadas para garantizar su equilibrio financiero. Lo anterior, ha obligado al Poder
Ejecutivo a enviar un presupuesto extraordinario para pagar los salarios por los
próximos meses (expediente 21,475), dineros que se pagarán en parte con deuda
(ver comparecencia de la Ministra de Hacienda Tomo II fs 256 y ss; Contralora
General 358 y informes Contraloría 409-412; Japdeva 395-408; Tomo X informe
Ministerio de Hacienda fs. 2573 y ss). El proyecto que se consulta propone
facilitar la reducción de planilla, bajo una serie de incentivos, movilidad e
indemnización de los trabajadores, conforme los estudios técnicos que haga el ente
en un plazo máximo de dos meses a partir la vigencia de la ley, para procurar
rescatar la institución y no caer en cesación de pagos que lo haga completamente
inoperante y lo adapte a una nueva realidad de negocios sin tener que cerrarlo.
Analizado el transitorio II consultado, a juicio de esta Sala no existe ninguna
disposición que permita concluir que el legislador ha excedido sus competencias
constitucionales en la norma consultada. Todos los actos concretos de
administración, a partir de la vigencia de la ley -de llegar a adoptarse- serán
responsabilidad de los personeros de JAPDEVA, de acuerdo al nuevo marco
general de actuación fijado por el legislador. Lo que hace la ley es fijar un marco
general, así como plazos y condiciones de actuación. Las decisiones de micro
administración, es decir los actos concretos, modelo de reorganización a adoptar,
dependerán de la propia administración de Japdeva, según el estudio técnico que
establece la ley.
Sostener lo contrario sería afirmar que las competencias y servicios públicos
asignados a un ente público descentralizado que goce de autonomía política
quedan petrificados, siendo que el legislador ordinario no podría modificar o variar
tales competencias o servicios públicos conferidos, cuando exista fundamento para
hacerlo. En el caso concreto significaría que tiene que cerrar Japdeva ante la
imposibilidad de mantener su planilla, dado que según se expone en el proyecto, -Japdeva perdió el 80% del ingreso y conserva el 100% de la planilla-, con la
paradoja que si puede el legislador crear otra institución autónoma por ley con otras
competencias, lo cual de hacerse por esa vía y no por modificación de Japdeva,
ocasionaría un gran perjuicio a los trabajadores y al servicio público ya que las
funciones de Japdeva, según su ley de creación son esenciales para el desarrollo
portuario y de la provincia de Limón.
No puede perderse de vista que
el Estado costarricense es unitario, y que
para alcanzar de forma más eficiente los fines, objetivos y metas que fija el
ordenamiento jurídico vigente estableció un diseño organizacional que establece un
poder central y descentralizado, en este último caso conforme a criterios
territoriales (Municipalidades), así como también con criterios de especialización
(Instituciones Autónomas).
Sobre este tema, la Sala Constitucional ha señalado:
"Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por
recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento ha sido un Estado
unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca
ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única
que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial –municipios–
o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a
distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización
meramente administrativa, y otras formas posibles de
descentralización, la política." (Resolución Nº 4091-94 de 9 de agosto
de 1994, reiterada por la Nº 7528-97 de 12 de noviembre de 1997)
La creación de un modelo de descentralización administrativa favorece, por
una parte, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación
de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica.
A pesar de ello, y del distinto grado de autonomía con que se crean los entes
públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado debe procurar
mantener la unidad y armonía de su acción.
Con esa visión fue que el constituyente estableció en su artículo 188 que las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa, pero
están sujetas a la ley en materia de gobierno. El artículo 188 de la Constitución
Política señala:
“Artículo 188
. Las instituciones autónomas del Estado gozan de
independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de
gobierno. Sus directores responden por su gestión.” (lo subrayado no es del
original)
Originalmente el texto constitucional no establecía la posibilidad de someter a
las instituciones autónomas del Estado a la ley en materia de gobierno, aspecto que
fue reformado en 1968 (Ley No. 4097 de 30 de abril de 1968), precisamente para
garantizar la unidad del estado.
Según ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal, a partir de esa reforma
constitucional, las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía
constitucional irrestricta, toda vez que la ley a parte de definir su competencia,
puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que esta misma
encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con
ello la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha. Según la sentencia
1999-919 de esta Sala, los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a
esas entidades la materia de su propia administración excluyó de su gestión la
potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas, tipos de medios
para realizarlas; b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad
acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta
manera la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades
autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular,
someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo
central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o
fiscalizar la política en general. En ese sentido, se pueden fijar por ley condiciones
generales de actuación que excedan el ámbito singular de actuación. (en sentido
similar ver sentencia 1998-4313). También ha señalado la Sala que “se estaría
entendiendo mal el alcance de la autonomía administrativa si se creyese que ella
equivale a la ausencia de toda posibilidad de control externo, como si las
entidades descentralizadas fuesen islas regidas por un autogobierno soberano;
un Estado dentro de otro.” (ver sentencia 1998-835).
De igual forma, las entidades descentralizadas no son islas frente al
legislador, cuando existen circunstancias que obligan a salvaguardar fines públicos.
En el caso en análisis, no sólo está en riesgo la sostenibilidad de los fines
encomendados a Japdeva en su ley de creación, esenciales para el desarrollo de la
provincia de Limón, sino además de los fondos públicos que el Gobierno Central
tiene que dedicar de los impuestos de los ciudadanos para cumplir con las
obligaciones de pago de los salarios del ente.
Por las razones anteriores, no puede alegarse válidamente que exista una
violación a la división de poderes, la cual no está en juego, ni al artículo 188 de la
Constitución Política.
VII-. Sobre la alegada falta de señalamiento de la fuente para
financiar los despidos.
Finalmente, como se indicó en el considerando V de esta sentencia, en
cuanto al tema consultado del Transitorio II, se reitera que no se puede interpretar
válidamente que se puedan dar despidos automáticos. Lo que autoriza la norma es
a que los trabajadores que no se acojan a la movilidad horizontal, indemnización o
incentivos y prejubilación, puedan ser cesados con el pago respectivo de sus
prestaciones legales, bajo los parámetros distintos indicados en el considerando V
citado, para los trabajadores según sean servidores públicos o pertenecientes al
régimen laboral ordinario. En ambos casos, no se trata de nuevas obligaciones
legales, sino que por el contrario ya se encuentran contempladas en el ordenamiento
jurídico.
Decisión final del tribunal
Se evacua esta consulta facultativa de constitucionalidad referente al proyecto
de “Ley de Modernización de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo
Económico de la Vertiente Atlántica de Costa Rica (Japdeva) y Protección de sus
personas servidoras” tramitado en el expediente 21.426, únicamente sobre las
objeciones de fondo consultadas en forma puntual referidos al transitorio II
del proyecto de ley de la siguiente manera: a) sobre el alegado roce del
transitorio II con la autonomía administrativa de Japdeva, se establece que no existe
roce con el artículo 188 de la Constitución Política; b) sobre el alegado argumento
de que el transitorio II establece la posibilidad de hacer despidos automáticos, se
resuelve que los despidos que se hagan, según el régimen de empleo, público o
privado, deben respetar lo establecido en el considerando V de esta sentencia. Se
omite pronunciamiento sobre los temas no consultados en cuanto al procedimiento
y fondo. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. Comuníquese.
Fernando Castillo
V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Jorge Araya G.
Luis Fdo. Salazar A.
Ana María Picado B.
Ronald Salazar M.
Exp. N° 19-0015977-0007-CO
Nota del Magistrado Salazar Alvarado:
En adición a lo expresado en el quinto considerando de esta sentencia,
considero oportuno agregar lo siguiente:
La Constitución Política, en su artículo 192 faculta a la Administración
Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la
componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual
podrá ordenar no sólo la eliminación y recalificación de las plazas, sino el traslado
de los funcionarios a cargos diversos, siempre y cuando se observe el debido
proceso. En el caso del proyecto de ley consultado, las decisiones que al respecto
vaya a ejecutar Japdeva, deberán estar -necesariamente- fundadas en estudios
técnicos, conexos con las necesidades reales debidamente acreditadas, y de previo
al cese del personal necesario para llegar a su punto de equilibrio financiero. Ahora
bien, en adición a las razones expuestas en ese considerando, igualmente resulta
necesario respetar lo que la Sala Constitucional dispuso en el la Sentencia N° 1993-5000, de las l0:09 horas del 8 de octubre de 1993, en específico, en cuanto indicó:
"Aunque hasta el momento se ha venido considerando la situación de los
representantes de los trabajadores, sindicalizados o no, cabe decir que con igual
sustento normativo y con igual criterio debe resolverse el despido de los simples
trabajadores cuando la causal, expresa o tacita, sea su pertenencia a una
asociación o sindicato, porque ello también viola sus derechos fundamentales,
vale decir que la vinculación a dichas organizaciones, como simples afiliados,
pone en juego valores superiores de convivencia y armonía social y laboral frente
a los cuales el resarcimiento económico, representado por el pago de las
prestaciones sociales, carece de validez legal, ello porque la voluntad patronal
queda constitucional y legalmente inhibida o limitada desde la perspectiva
específica del derecho laboral, que tutela el interés público general” .
Posterior al dictado de ese fallo, se promulgó la Ley N° 7360 del 4 de
noviembre de 1993, que adicionó el Capítulo III al Título V del Código de Trabajo,
denominado “De la protección de los derechos sindicales” al prohibir las acciones
u omisiones que tiendan a evitar, limitar, constreñir, o impedir el libre ejercicio de
los derechos colectivos de los trabajadores, sus sindicatos o las coaliciones de
trabajadores, sancionando con la nulidad absoluta e ineficacia de cualquier acto que
de ellas se origine (artículo 363).
En consecuencia, es criterio del suscrito, que tal reestructuración de personal
deberá respetar lo ya señalado, así como cualquier otra norma derivada de una
Convención Colectiva que les proteja, respecto de trabajadores que puedan
válidamente celebrarlas, con arreglo a la ley y a la jurisprudencia constitucional,
derecho humano fundamental que se puede ejercer o llevar a cabo tanto en el sector
privado laboral, como en el empleo público, siempre y cuando, estos últimos, no
realicen gestión pública (Sentencia N° 2000-4453 de las 14:56 horas del 24 de mayo
de 2000).
Luis Fdo. Salazar A.
Magistrado