Resolución 07619-1999

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas y seis minutos del veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y nueve (folio 1), la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 41 de la Ley 7472 del 20 de diciembre de 1994 y del primer párrafo de los artículos 4 y 8 del Decreto Ejecutivo No.25234-MEIC del 25 de enero de 1996. Alega que estas normas violentan el principio de irretroactividad de la ley, el contenido esencial de la libertad de empresa, la libertad contractual y hay un exceso de poder legislativo. Manifiesta que la norma recurrida no podía válidamente desconocer el derecho adquirido que tenían las empresas que han ejercido esa actividad durante muchos años sin sujeción a regulación normativa alguna, para utilizar el contrato y las modalidades de venta que durante todo ese tiempo sirvió de base a su actividad empresarial. Que la norma cuestionada tenía que respetar, mediante una disposición transitoria, los contratos y condiciones de venta a plazos utilizados por las empresas dedicadas a esa actividad con anterioridad a su entrada en vigencia, pues se trataba de derechos adquiridos incorporados a la esfera patrimonial de tales empresas al amparo del principio de libertad jurídica y, por ende, tutelados por la garantía de irretroactividad de la ley consagrada en el numeral 34 de la Constitución. Que las limitaciones que imponga el Estado al ejercicio de la libertad de empresa están también sujetas a límites concretos y las medidas restrictivas deben ser proporcionales entre el beneficio que el orden público deriva de tal reglamentación y el perjuicio que tal medida puede implicar para los titulares de tal libertad. Por ello, las restricciones deben permitir que la empresa regulada pueda seguir produciendo conforme a cánones de eficiencia y márgenes de utilidad razonables. Pero, fundamentalmente, las limitaciones deben respetar el derecho del empresario para escoger los medios idóneos para obtener los resultados programados por él. Que la norma cuestionada, al otorgarle a las autoridades administrativas la potestad de autorizar previamente el contenido de los planes y contratos para las ventas a plazos, limita seriamente el derecho de las empresas dedicadas a ese giro comercial para escoger los medios idóneos para obtener los resultados programados por ella en el ejercicio de su actividad empresarial, el cual constituye, uno de los contenidos esenciales de la libertad empresarial tutelada por el artículo 46 de la Carta Política. Que la norma en cuestión también viola el artículo 46 constitucional, ya que al establecer la obligación previa de someter los contratos y planos de ventas a plazos a la aprobación de las autoridades administrativas, autoriza a que éstas se sustituyan a los empresarios en la determinación de la forma en que deben operar su actividad, lo cual es potestativo de éstos según un contenido esencial de la libertad empresarial, sea el derecho a escoger los medios idóneos para obtener el mejor resultado de su actividad empresarial. La norma recurrida, por sus efectos, obligaría a las empresas dedicadas a las ventas a plazos a ejercer su actividad empresarial en forma ruinosa, lo cual es contrario también a otro contenido esencial de la libertad de empresa: el derecho a un lucro razonable. Que el artículo 41 cuestionado, en la medida en que autoriza a que el Area de Comercio y Apoyo al Consumidor del MEIC (ACAC) determine el contenido de los contratos de ventas a plazos, incurre también en clara violación de uno de los contenidos esenciales de la libertad de contratación, pues dicha facultad integra el derecho irrenunciable de las partes para determinar el contenido de los contratos. Por consiguiente, en esta materia sólo son posibles los controles a posteriori, es decir, cuando el comerciante introduzca en los contratos cláusulas o condiciones abusivas que sean violatorias de los derechos del consumidor, que en tales hipótesis se les debe imponer las sanciones correspondientes. Lo que no puede ni debe hacer la Administración es sustituirse a la voluntad de los empresarios para determinar el contenido de los clausurados de los contratos que celebran con sus clientes. Que cuando dichas cláusulas fueren contrarias al orden público se tienen como inexistentes y no surten efectos jurídicos. No obstante, que esa determinación se hace a posteriori y en sede jurisdiccional, tal y como acertadamente lo prescribe el artículo 1023 del Código Civil. Por tanto, el establecimiento indirecto, como sucede con la aplicación del artículo 41 cuestionado, del contenido de los contratos a plazos implica una clara violación de la citada libertad de contratación, ya que autoriza a que funcionarios públicos se sustituyan a la voluntad de los contratantes y fijen el contenido de las cláusulas de los contratos que celebran con su clientes. En consecuencia, dicha normativa se debió haber circunscrito a establecer estrictos controles a posteriori sobre el ejercicio de esa modalidad comercial y a fijar severas sanciones contra los infractores de las normas que protegen los derechos de los consumidores, no a establecer autorizaciones limitadoras de la libertad contractual y, por ende inconstitucionales según la jurisprudencia de la Sala. Que la autorización exigida por el artículo 41 en cuestión está en abierta contraposición con lo señalado en el artículo 3 de la misma ley. Que dicha normativa no sólo fija los principios fundamentales que inspiran y justifican la ley sino que establece taxativamente las únicas razones que justifican las restricciones a dicha libertad, donde no está incluida la de prevenir prácticas que puedan inducir al error, que es la justificación jurídica para sostener las citados contratos a aprobación previa de la ACAC. Que dicha contradicción implica un vicio de exceso de poder legislativo del artículo 41, pues existe una evidente inadecuación entre el fin que persigue la ley -proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad- con su contenido, sea la exigencia de la aprobación previa de los contratos de ventas a plazos por razones no autorizadas por el artículo 3 de la misma ley. Estima que los párrafos primeros, de los artículos 4 y 8 del reglamento ejecutivo de la Ley 7472, son violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1 y 140 inciso 3 de la Constitución Política, por cuanto legislan ex novo.

Por resolución de las catorce horas veinte minutos del treinta de octubre de mil novecientos noventa y ocho (visible a folio 22 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 25 a

Señala que el derecho de la Libre Competencia, el Derecho del Consumidor, representa una manifestación de una policía administrativa especial en la cual los tres típicos procedimientos de todo ejercicio del poder de policía citados (normativo, represivo y material) tienen su clara manifestación, de forma tal que en el conjunto de normas que se aplican en la especie, es posible identificar disposiciones tendientes a establecer por esas distintas vías, regulaciones en protección del interés público y del orden público económico, en especial en defensa del consumidor, entendido en situaciones normales, como la parte débil de la relación jurídica de consumo. Manifiesta que el párrafo tercero del artículo impugnado, establece una restricción a la libertad de comercio que tiene su fundamento de razonabilidad en el hecho de que, por la naturaleza de la actividad del agente económico que es su destinatario, se considera prudente, en protección de los intereses económicos del consumidor, autorizar las condiciones generales de la contratación de previo a su salida al mercado, en el tanto el control a posteriori haría nugatorio los efectos deseados. Por otra parte, consideran que la autorización administrativa ha de ser previa a la salida al mercado de los productos ofrecidos, siendo que es ésta una clara manifestación del poder de policía administrativo de carácter preventivo, que tiene sólido fundamento en el Bloque de Constitucionalidad, dado que con ella lo que se pretende es demostrar la existencia de garantías económicas suficientes para el consumidor, de que quien aparece como agente económico en el mercado, cuente con la capacidad financiera suficiente para hacer frente al compromiso masivo que asume con los consumidores de sus servicios financieros. Además, la autorización previa es claramente admisible y útil para la protección de los intereses y derechos de los consumidores, por lo que la presente acción debe rechazarse por improcedente. Sobre los derechos adquiridos alegados por el accionante, afirma que el artículo impugnado contiene un carácter prohibitivo que sólo se ve relevado de ese efecto en el momento en el cual el interesado obtiene la autorización administrativa previa que hace lícita su actividad. Así, se trata entonces de una norma prohibitiva frente a la cual no cabe argumentar derechos adquiridos, según se deriva del texto del artículo 129 constitucional. Al entrar en vigor la normativa de interés, se hace ilícita toda actividad contraria a ésta, acercándose al Derecho Penal, en el cual no sería posible afirmar que aquella actividad que deviene en ilícita en un nuevo régimen legal, podrá seguir siendo desplegada por quien la realizaba, de previo a la vigencia normativa y verse así eximido de las consecuencias penales de la tipicidad de su conducta. Asimismo, consideran que debe desestimarse el argumento planteado por el accionante, sobre la supuesta violación de un contenido de la libertad de empresa y violación de la libertad contractual, toda vez que en realidad el papel de la Administración en esta materia se limita a hacer lícita una actividad que, sin el control preventivo se considera ilícita hasta tanto no se obtenga su autorización. Ello no supone en modo alguno la sustitución de la voluntad del agente económico por parte de la Administración revisora, por lo contrario, de lo que se trata es de hacer valer los derechos del consumidor por vía de limitaciones razonables y preventivas que permiten minimizar los efectos de un abuso del derecho o ejercicio antisocial del agente económico en perjuicio de la masa consumidora. Lo único que se pretende, es sujetar a priori, por la naturaleza preventiva de su intervención, dicho clausulado a los derechos y garantías de rango constitucional de los consumidores y a los correlativos deberes jurídicos de los agentes económicos, en especial, le relativo al derecho a la información veraz y suficiente del consumidor. Señala sobre el supuesto vicio de exceso de poder legislativo, que no sólo no existe, sino que además el artículo 3 de la Ley no puede tenerse como aquél que fija los principios fundamentales que justifican la ley, tal y como se afirma en la acción, ello de acuerdo con el primer objetivo de la ley (la tutela de los intereses y derechos de los consumidores, artículo 46 constitucional), la norma aquí impugnada habilita a la Administración para que, en ejercicio del poder de policía administrativa preventiva que deriva del conjunto normativo en estudio, exija una autorización administrativa previa a aquél agente económico que tenga como giro comercial la venta a plazos de bienes o servicios. Sobre el alegato de legislar ex novo, no puede encontrarse en la especie un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo al incorporar dentro de las categorías de regulaciones en función de la materia, las relativas a la prevención de prácticas que induzcan en error al consumidor, toda vez que éstas tiene claro fundamento en el artículo 46 constitucional, artículo 1 de la Ley que reglamenta, así como en el artículo 29 inciso c) y f) y 31 inciso b) de la misma normativa, de los cuales deriva el derecho y deber de ser informado y de informar de forma clara y veraz al consumidor por parte de éste y del comerciante, respectivamente. Por lo anterior, es que solicita rechazar por el fondo la totalidad de los argumentos planteados en la acción.

Samuel Guzowski Rose, en su condición de Ministro de Economía, Industria y Comercio, contesta a folio 53 la audiencia concedida, manifestando que los planes de ventas a plazo y los contratos de adhesión, tradicionalmente han sido objeto de controles estatales y en este sentido el artículo 28 de la Constitución Política establece los límites para el ejercicio de las libertades de los particulares, siendo que uno de ellos es el que no se perjudique a terceros y que es precisamente el límite que sirve de fundamento a los decretos 17858-G del 13 de octubre de 1987 y 18495 del 26 de agosto de 1988, que otorgaban la competencia para ejercer el control sobre este tipo de actividad comercial a las Gobernaciones de Provincia, en el tanto se controlaba que la actividad de las empresas dedicadas a los planes de ventas a plazo, no perjudicara los intereses de los consumidores. Dicha norma desarrolla expresamente el imperativo constitucional que obliga al Estado a ejercer una tutela efectiva sobre los derechos de los consumidores y debe interpretarse en forma armónica junto con el resto del ordenamiento jurídico. En cuanto a los contratos de adhesión, la necesidad de control sobre los mismos ha sido reconocida tanto por la doctrina como por el ordenamiento jurídico. Por otro lado, el artículo 33 de la Constitución Política, desarrolla el principio de igualdad en su dos aspectos: el trato igualitario para las situaciones en condiciones de igualdad y el necesario trato desigual ante situaciones en condiciones desiguales. Es precisamente este último aspecto que sirve de fundamento para el control de los contratos de adhesión por parte del Estado, pues éste, como garante de los derechos fundamentales de los ciudadanos, debe equilibrar la situación eminentemente desigual en que se encuentra el consumidor ante un contrato de adhesión, proporcionándole al mismo mecanismo efectivos de tutela de sus derechos. Además, considera ese despacho que el argumento sobre la supuesta violación al artículo 34 constitucional, no es de recibo por cuanto la norma contenida en el artículo 41 de la Ley 7472, no regula en forma retroactiva la actividad desplegada por el comerciante. No es cierto, como lo indica el accionante, que dicha actividad careciera de regulación alguna antes de la entrada en vigencia de la Ley 7472, ya que existía desde 1987, un decreto ejecutivo que otorgaba la competencia a las Gobernaciones, es decir, que lo único que ha operado es un cambio en el órgano competente. Acerca de la violación a la libertad de empresa, alegan que dicho argumento no es de recibo para este Despacho, por cuanto las libertades públicas no son irrestrictas, sino que pueden y deben ser reguladas por el Estado en aras de resguardar derechos fundamentales de igual o superior rango que puedan ser afectados por el ejercicio de la libertad comercial, en aplicación de la máxima de que "la libertad de uno tiene su límite en el derecho del otro", lo mismo ocurre con la libertad de comercio, es así que las limitaciones deben ser racionales, proporcionales, necesarias, útiles, oportunas y adoptarse en estricta reserva de ley para ser constitucionales. La norma bajo examen cumple con cada uno de los requisitos anteriormente expuestos, pues ha sido adoptada por la Asamblea Legislativa dentro de la Ley 7274 y contempla una limitación mínima a la Libertad de Comercio, cual es el registro previo de las empresas y los contratos de adhesión que dichas empresas presenten a los consumidores para la venta. Dicho registro previo no es ni desproporcionado ni irracional, ya que tiene por fin cumplir con una labor de prevención en cuanto a una posible violación de los derechos del consumidor. Tampoco es de recibo para este Despacho el argumento del accionante en el sentido de que la norma inhibe la posibilidad del empresario de determinar la manera en que desarrollará su actividad comercial, pues de la misma no es posible extraer ninguna limitación al respecto. Es importante hacer notar que la norma regula la utilización de contratos de adhesión en las ventas a plazo, en cuanto a características mínimas que debe contener dicho contrato, pero no exige a los comerciantes utilizar este tipo de contrato para desarrollar su actividad comercial. De la misma manera, tampoco es aceptable el argumento de que se obliga al comerciante a ejercer una actividad en condiciones ruinosas, pues la norma tampoco contiene regulaciones en cuanto a los montos de beneficios máximos que puede obtener el comerciante con sus operaciones. Por otro lado, la regulación contenida en el artículo 41 de la Ley 7472 busca ejercer una tutela preventiva de los derechos de los consumidores, a través de un mecanismo de registro y autorización, como lo exige la norma constitucional en forma expresa. Sobre el alegato del accionante, acerca de la incongruencia entre el fin perseguido por la ley, cual es proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad y la norma impugnada; manifiesta que dicho mecanismo no es sólo necesario, sino que es congruente con toda las regulaciones contenidas en la Constitución y en la Ley, entre ellas el derecho de los consumidores a contar con una información veraz y oportuna del bien que se le ofrece, junto con la correlativa obligación por parte del comerciante de otorgar dicha información; el derecho del consumidor a que el Estado prevea la defensa de sus intereses, incluso patrimoniales y el derecho a la protección contra las cláusulas abusivas de los contratos de adhesión y la correlativa obligación del comerciante de eliminar dichas cláusulas, entre otros. Con fundamento en las consideraciones expuestas solicitan se declare sin lugar la acción de inconstitucional planteada.

Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 222, 223 y 224 del Boletín Judicial, de los días 16, 17 y 18 de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (folio 24).

Se prescinde de la vista oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que el párrafo segundo del artículo 9 idem, faculta a la Sala para resolver por el fondo cualquier gestión, aún desde su presentación, cuando se considere suficientemente fundada en principios o normas indirectas o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Sancho González; y,

Sobre la admisibilidad. El artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que para interponer la acción de inconstitucionalidad, es necesario que exista asunto pendiente de resolver en los tribunales o en un procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el presente caso, el asunto previo que legitima a la parte accionante, corresponde al recurso de amparo presentado ante esta misma Sala, en expediente 98-007059-007-CO en el que se acusa el perjuicio que causa al amparado la aplicación de la normativa cuestionada.

Objeto de la impugnación. Se impugna el tercer párrafo del artículo 41 de la Ley No. 7472 "Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor" y el párrafo primero de los artículos 4 y 8 del Decreto No. 25234-MEIC que es Reglamento a la Ley No. 7472, por considerarlos violatorios de los artículos 34, 46, 45, 28, 105, 121 inciso 13 y 140 inciso 3 de la Constitución Política. Para facilitar la comprensión de la sentencia, se procede a transcribir, en lo que interesa, las normas impugnadas:

Artículo

Ventas a plazo

"(...) Antes de su ofrecimiento público o generalizado, los planes de las ventas a plazo, en los términos y condiciones indicados en el párrafo anterior, deben ser autorizados, de acuerdo con la materia de que se trate, por la oficina o la entidad competente que señale en el Reglamento de esta Ley, según los usos, las costumbres mercantiles y, en particular, la necesidad de proteger al consumidor. Antes de autorizar la ejecución del plan de ventas a plazo, en los términos expresados en este artículo, aquel debe inscribirse ante las oficinas o las entidades competentes, cumpliendo con los siguientes requisitos:

a) Descripción detallada de las calidades ofrecidas, los plazos de cumplimiento, la naturaleza, la extensión y los beneficios, todo en los términos que se definan en el Reglamento de esta Ley, según los bienes y servicios de que se trate.

b) Comprobación fehaciente de los responsables del cumplimiento de lo ofrecido y lo pactado.

Demostración de la solvencia económica de los responsables del plan. Si no se comprueba satisfactoriamente esta solvencia, debe rendirse garantía o caución suficiente para responder, si se incumplen los términos que se expresen en el Reglamento de esta ley, a juicio de la oficina o ente que inscriba el plan (...)"

"Artículo

Regulaciones Aceptables a la actividad económica.

Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente (...)"

"Artículo

Determinación del carácter esencial de requisitos y trámites.

Con el fin de determinar las características de los requisitos y los trámites que deberán mantenerse en virtud de ser esenciales, la CPC establecerá categorías de regulaciones en función de la materia a la que se refieran (salud humana, animal, vegetal, seguridad nacional, protección del ambiente y prevención de prácticas que induzcan en error al consumidor) (...)"

CUESTIONES PRELIMINARES. Como marco de referencia en el presente análisis, estima la Sala importante tratar, aunque sea en forma apenas básica, sobre el modelo de libre comercio, su implicación en la Ley de estudio y la protección al consumidor: A).- SOBRE LA APERTURA COMERCIAL. La nueva estrategia económica mundial y los cambios en el contexto internacional exigen de los países transformaciones importantes, entre las cuales está la redefinición del papel del sector público en relación con la estructura productiva privada y una revisión de los instrumentos administrativos. El modelo de libre comercio implica todo un movimiento contra las prohibiciones y las restricciones a la actividad económica, en contra de los privilegios y los monopolios; es una teoría basada sobre el principio de la no intervención del Estado en materia económica. Es importante llamar la atención, que tanto el proteccionismo como el libre cambio en el desarrollo de sus argumentos justificantes, aluden al consumidor como el centro de atracción y principal beneficiado con la implementación de uno u otro modelo, o estrategia económica. Es por ello que merecen un énfasis reiterado todas las disposiciones administrativas y legales que se asuman en ese sentido. La apertura comercial o libre cambio, es aquella situación en la que el comercio internacional se desarrolla sin trabas de ninguna especie, nace precisamente como reacción contra las limitaciones al tráfico comercial, lo que no puede significar el abandono del consumidor a las fuerzas naturales del mercado. Costa Rica, paulatinamente, ha iniciado su apertura al libre comercio, lo cual se evidencia en su incursión como parte contratante en los diversos tratados bilaterales de Libre Comercio, cuyo impacto se visualiza principalmente, por la aparición en nuestro medio de las más variadas marcas y presentaciones de muchos productos de origen extranjero, con los más variados precios, que colocan al consumidor costarricense ante una situación que le es novedosa y desconocida. Al pensarse en el tema de la apertura comercial, es indudable que se tenga que meditar que de ella se deriva la participación del mayor número posible de agentes económicos, que competirán en el mercado nacional, por lo que habrían mayores opciones de consumo para el particular y una mayor competencia a nivel interno, que debieran conducir a mejorar los productos y servicios nacionales o bien, a hacerlos desaparecer por la mala calidad, y en consecuencia su correspondiente rechazo dentro de dicho mercado, permitiendo, con lo anterior, que todos los ciudadanos, sin excepción, pudieran adquirir en su propio mercado los productos que únicamente han sido accesibles a las personas de más altos ingresos que podían adquirirlos en su propio país, o solo en el exterior. B).- LA LEY No. 7472 Y LA PROTECCION AL CONSUMIDOR. Dentro de toda estructura comercial, el agente económico es aquel factor necesario para que exista una relación comercial con implicaciones jurídicas y por ello es importantísimo contar con una normativa que permita combinar en forma armónica, las demandas de la apertura comercial de los países, a través de la cual pueda fomentarse la participación del mayor número de agentes económicos en el mercado, con la respectiva necesidad de proteger efectivamente al consumidor frente a las prácticas y estrategias empresariales a que se ve expuesto, de manera cada vez más intensa conforme la apertura se ha ido consolidando. Ante esta situación de apertura, se pretendió con la Ley No. 7472, promover la implantación de un mercado cada vez más libre y con menos trabas, pero que respete y guarde armonía con la tutela de los derechos de los consumidores. La actual Ley de Promoción de la Competencia tiene como objetivo primordial, proteger los derechos y los intereses legítimos de los consumidores, tutelar y promover la competencia, prohibir los monopolios, así como las prácticas monopolísticas y otras restricciones que impiden un funcionamiento eficiente del mercado, eliminando las reglamentaciones innecesarias que han sido impuestas a las actividades económicas. Con esta idea, es que la Ley No. 7472 plantea la creación de oportunidades para que otros agentes económicos entren y participen directamente en el mercado, caso en el cual el empresario nacional estaría presionado por mayor competencia, lo que lo obligaría a producir bienes de mejor calidad y a más bajos precios, buscando con ello, nuevos mercados y obteniendo así que la economía se reactive extraordinariamente, lo que podría producirse por medio de la importación de productos, o sea del ingreso al mercado de bienes originarios de otras naciones con niveles de impuestos más bajos, lo cual también incrementaría la competencia. No obstante, en razón de esta apertura comercial, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su Asamblea General aprobó por unanimidad, las Directrices para la Protección del Consumidor, elevando a los Estados miembros un mandato expreso, en el sentido de que "corresponde a los gobiernos formular, fortalecer o mantener una política enérgica de protección del consumidor" (Artículo. 24) y "establecer o mantener una infraestructura adecuada que permita formular, aplicar y vigilar el funcionamiento de las políticas de protección del consumidor". En razón de ello, el rol estatal en esta materia debe partir de la consagración de un sistema legal efectivo de protección del consumidor, que reconozca expresamente sus derechos fundamentales, establezca las soluciones sustanciales para las cuestiones básicas emergentes de las relaciones de consumo, y finalmente consagre los mecanismos concretos de implementación que permitan hacer valer efectivamente aquellos derechos. En la Ley de estudio, se define al consumidor como: "Toda persona física o entidad de hecho o de derecho, que, como destinatario final, adquiere, disfruta o utiliza los bienes o los servicios, o bien, recibe información o propuestas para ello. También se considera consumidor al pequeño industrial o al artesano -en términos definidos en el Reglamento de esta Ley- que adquiera productos terminados o insumos para integrarlos en los procesos para producir, transformar, comercializar o prestar servicios a terceros". En cuanto al papel del Estado, el respeto a la autonomía privada debe radicar en el permitir que el consumidor elija el bien o servicio que le resulte mejor -en cuanto a calidad- y que sea más cómodo para su economía. Esa elección puede hacerse cuando el Estado haya ajustado las diferentes regulaciones a las nuevas necesidades de apertura, de manera que con ello sea más fácil la entrada de nuevos agentes económicos al mercado y de nuevos productos y servicios, que compitan con los nacionales que ya son parte de aquél y que de paso presione a los productores a mejorar las técnicas, la fabricación y la prestación. Todo lo anterior puede verse plasmado claramente en el artículo 30 de la Ley, donde se define cuál debe ser la función del Estado, al expresar:

" (...) son funciones esenciales del Estado las siguientes:

Velar porque los bienes y servicios que se vendan y se presten en el mercado, cumplan con las normas de salud, seguridad, medio ambiente y los estándares de calidad.

Formular programas de educación e información para el consumidor, con el propósito de capacitarlo para que pueda discernir y tomar decisiones fundadas acerca del consumo de bienes y servicios, con conocimiento de sus derechos.

Fomentar y promover las organizaciones de consumidores y garantizar su participación en los procesos de decisión y reclamo, en torno a cuestiones que afectan sus intereses.

Garantizar el acceso a mecanismos efectivos y ágiles de tutela administrativa y judicial, para defender los derechos y los intereses legítimos de los consumidores.

Estructurar una canasta básica que satisfaga, por lo menos, las necesidades de los costarricenses cuyo ingreso sea igual o inferior al salario mínimo establecido por ley y regular, cuando lo considere necesario, los bienes y servicios que la componen."

Asimismo, como límite a la injerencia Estatal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, se ordena la eliminación de las licencias y toda otra autorización relacionada con el ejercicio del comercio, así como de la eliminación de todas aquellas restricciones que existen y que fueron ideadas y perfeccionadas para ejercer las actividades comerciales. En conclusión, se entiende, doctrinariamente, que la libre competencia permite que los ciudadanos se beneficien de la información de mercado, recogiendo el conocimiento y las previsiones de compradores y vendedores en el contexto de un sistema de precios que funciona mejor cuando no está desvirtuado por trabas y reglamentos del gobierno. De esta forma, le corresponde al Estado velar, no por cómo se desarrolle el comercio, sino más bien por los derechos de quienes participan en el mismo, pero como parte más débil dentro del mercado. Toda esta filosofía, integrada por valores y principios económicos y de desarrollo social de los pueblos, debe entenderse, en última instancia, compatible con el orden constitucional interno; es decir, que su viabilidad está condicionada con el ajuste perfecto del Derecho de la Constitución.

IV.-SOBRE EL FONDO. Dicho lo anterior, a manera de exordio, con el objeto de ubicar la materia sobre la que trata la presente acción, se impone, ahora, realizar el estudio de constitucionalidad de las normas cuestionadas. Expresa el accionante que el párrafo tercero del artículo 41 de la Ley No. 7472 violenta la libertad de empresa, la libertad contractual, el principio de irretroactividad de la ley y que se evidencia un exceso de poder legislativo. Que por su parte, los párrafos primeros de los artículos 4 y 8 del Reglamento Ejecutivo de la ley 7472 son violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1 y 140 inciso 3) de la Constitución Política, por cuanto legislan ex novo. Sobre estos alegatos es que se examina la acción.

DE LA LIBERTAD DE EMPRESA y LA LIBERTAD CONTRACTUAL. El accionante expone que el hecho de que el artículo 41 en su párrafo tercero, exija que los planes de ventas a plazo deban ser sometidos a una autorización antes de su ofrecimiento al público, violenta la libertad de empresa contenida en el artículo 46 de la Constitución Política, por cuanto un contenido esencial de la libertad empresarial prohibe que las autoridades estatales establezcan condiciones o restricciones que hagan imposible o ruinoso el ejercicio de un determinado giro empresarial, al punto de obligar a su titular a cambiarlo o a cesar totalmente su actividad y que violenta la libertad contractual, por cuanto no le permite a las partes determinar libre y autónomamente, sin injerencias de terceros -públicos o privados- el contenido del clausulado de los contratos que celebren entre ellos. Como inicio del análisis, debe tenerse en cuenta lo que esta Sala ha concebido como libertad de empresa. En sentencia 1901-94 de las 18:36 horas del 20 de abril de 1994, se expresó:

"Esta Sala en reiteradas ocasiones ha señalado, que la Libertad de Comercio que existe como garantía fundamental, es el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece...",

y en sentencia 143-94 de las 16:00 horas del 11 de enero de 1994, se dijo:

"Sin embargo, como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos tal como lo disponen los artículos 20 de la Ley número 6826, 29 y 30 del Reglamento de dicha ley, aquí impugnados; por ello, el cierre de los negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate. (Ver entre otras en este sentido, resolución número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

"La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general."

En sentencia 0550-95 de las 16:33 horas del 31 de enero de 1995, se dijo, también, que el artículo 50 de la Constitución otorga fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, siempre que no resulte incompatible con el modelo de economía social de mercado establecido constitucionalmente; que al Estado se le permite organizar y estimular la producción, así como asegurar el adecuado reparto de la riqueza; que la intervención debe ser razonable, proporcionada y no discriminatoria; que el artículo 46 de la Constitución que tutela la libertad de empresa -comercio, agricultura e industria- no debe interpretarse ni aplicarse en forma aislada del resto de normas de la Constitución, especialmente del artículo 50, que junto con el artículo 74 idem definen lo que se ha denominado el Estado Social de Derecho; que la libertad de comercio no es una garantía individual absoluta sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos; que esa libertad constituye un derecho humano fundamental y el Estado puede regular su ejercicio en la medida estrictamente necesaria para garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales; que el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado. A manera de síntesis, debe tenerse presente, que la jurisprudencia de esta Sala ha señalado en reiteradas ocasiones sobre las limitaciones y restricciones que se le podían imponer a esta libertad fundamental; algunas de ellas antes de la concepción de la ley que se impugna y que introduce un modelo socio-económico diferente en nuestro país, como lo es la transición a la apertura comercial, donde como bien ya se estimó en el considerando III, se pretende la erradicación de las licencias y restricciones que no sean realmente necesarias, estableciéndose otros medios de protección al consumidor que no interpongan trabas al mercado. En razón de lo expuesto, debe concebirse que si esta Ley pretende un cambio radical en el mercado, estableciendo inclusive en su artículo 3 que los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional, que la administración pública debe revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad, pero que todo ello deberá concordar con lo establecido en leyes especiales y convenios internacionales, así como en las exigencias de la economía en general y una equitativa distribución de la riqueza, la norma impugnada no resulta contraria a esos principios y encuadra dentro del marco económico que viene examinándose y, lógicamente, no lesiona la libertad de empresa. En efecto, la Sala estima, acogiendo el informe de la Procuraduría General de la República, que la normativa impugnada tiene un gran sentido preventivo, concebida para la protección de los consumidores, puesto que se trata de regular la actividad comercial que se origina en la recaudación masiva de dineros del público consumidor, "con el objeto de financiar la venta futura de bienes o servicios, venta que sería exigible tan solo luego de verse cumplidas "ciertas condiciones" (¿?). Es decir, el sistema comercial es una modalidad que permite al consumidor ahorrar su dinero depositándolo en manos del comerciante, para poder adquirir los bienes y servicios cuando se han completado las condiciones del contrato y por ello existe, sin duda, gran interés del Estado en proteger esos ahorros de la parte más débil de la cadena del consumo, lo que hace regulando esas actividades y fiscalizándolas, para evitar que ocurran fraudes masivos en perjuicio de los grupos populares que hacen uso de esa modalidad de comercio, como ya ha ocurrido en el pasado. No estima la Sala que la autorización que se exige en la norma impugnada, constituya una restricción desproporcionada al ejercicio de dicha libertad, como no lo es el que el comerciante deba garantizar su giro comercial, pues el hecho de tener que someter a autorización previa de un ente estatal un plan de venta a plazo con todas sus estipulaciones para que éste sea modificado por ésta, es una clara intervención del Estado en la gestión operativa de una empresa, pero de las que admite el Derecho de la Constitución, puesto que existe una adecuada proporción entre los fines que persigue la norma y la naturaleza de la limitación que deba soportar el comerciante. De todas formas, hay que considerar que en el mercado se abren múltiples oportunidades al consumidor de oferta y éste tiene la libertad de elegir aquellos productos y sistemas que más le convengan, siendo que si en su elección se ve sujeto a abusos por parte del comerciante, cuenta con medios jurídicos suficientes para hacer efectivos sus derechos, que es la filosofía que informa al sistema; por otro lado, el comerciante no ve limitado su derecho más que en lo esencial, no para el ejercicio de su actividad, sino para la protección del consumidor y por ello estima el Tribunal que es razonable que el Estado intervenga definiendo los contenidos de un contrato entre particulares de forma previa a su oferta pública, ya que ello conduce a dotar de seguridades ese giro comercial, a la vez que evita que el sistema se convierta en una práctica ruinosa para ambas partes, sin interferir abiertamente en la libertad contractual. Al efecto esta Sala en sentencia No. 3495-92 indicó que:

"Las dichas libertades contractuales sólo pueden ser restringidas en los supuestos del artículo 28 constitucional, es decir, en tanto su ejercicio dañe la moral social, el orden público, rigurosamente considerado, o los derechos iguales o superiores de terceros. De ello se deriva que, tanto el acuerdo de voluntades implicado en la relación contractual, como la determinación de la cosa, objeto y precio de este acuerdo, pueden y deben ser libremente estipulados por las partes, mientras no traspasen aquellos límites."

En el caso de estudio, el contenido de los contratos que la norma exige sean autorizados previamente por una autoridad estatal, son pautas que deben ser determinadas por las partes, pero controlados por el Estado, como "manifestación de una policía administrativa especial en la cual los tres tipos de procedimientos de todo ejercicio del poder de policía recién citados (normativo, represivo, material), se expresan como regulaciones en protección del interés público y del orden público económico, en especial en defensa del consumidor" como lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe. En resumen, la Sala encuentra en la normativa cuestionada, desarrollo de los principios contenidos en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política, al definir la cobertura del Estado Social de Derecho y por ello la acción en este aspecto, debe ser declarada sin lugar.

DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. Se manifiesta que el tercer párrafo del artículo 41 impugnado violenta el artículo 34 de la Constitución Política, por cuanto esta norma no podía válidamente desconocer el derecho adquirido que tenían las empresas que han ejercido esa actividad durante muchos años sin sujeción a regulación normativa alguna, para utilizar el contrato y las modalidades de venta que durante todo ese tiempo sirvió de base a su actividad empresarial, debiendo haberse establecido una norma transitoria para el funcionamiento de estas empresas. La Sala acoge en este extremo lo expuesto por la Procuraduría General de la República, en el sentido de que siendo el requisito exigido por la ley, de carácter permisivo "solo se autoriza la actividad si se obtiene la autorización administrativa respectiva", lo que hace lícita la actividad del comerciante gestionante; por ello no se pueden alegar derechos adquiridos a continuar funcionando sin la autorización, alegándose haber iniciado la actividad antes de emitirse la regulación legal, porque lo impide el artículo 129 de la Constitución Política. Recuérdese que el contenido de la norma lo que exige es la determinación de que todo consumidor tendrá suficiente y verídica información para contratar, potenciando la garantía que deriva del artículo 46 idem, que le asegura ese derecho. Se debe recordar, nuevamente, que la libertad de comercio no es un derecho fundamental absoluto y por lo mismo encuentra sus limitaciones y regulaciones dentro de una estructura social y económica del Estado y en este sentido, no pueden pretenderse situaciones consolidadas por el ejercicio de determinada actividad empresarial, por el simple hecho de que esa actividad pueda verse sujeta, en el futuro, a regulaciones razonables por parte del Estado. En consecuencia, el argumento debe ser rechazado por improcedente.

DEL PRIMER PARRAFO DE LOS ARTICULOS 4 Y 8 DEL REGLAMENTO EJECUTIVO DE LA LEY NUMERO 7472. Se pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los primeros párrafos de los artículos 4 y 8 del citado reglamento, pues estima el accionante que resultan violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1 y 140 inciso 3 de la Constitución Política, por cuanto legislan ex novo. Debe tenerse presente que el accionante llega a esta conclusión precisamente porque las normas del Reglamento impugnadas señalan:

"Artículo

Regulaciones Aceptables a la actividad económica.

Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente..."

"Artículo

Determinación del carácter esencial de requisitos y trámites.

Con el fin de determinar las características de los requisitos y los trámites que deberán mantenerse en virtud de ser esenciales, la CPC establecerá categorías de regulaciones en función de la materia a la que se refieran (salud humana, animal, vegetal, seguridad nacional, protección del ambiente y prevención de prácticas que induzcan en error al consumidor)..."

y el artículo 3 de la Ley No. 7472, en su párrafo primero indica:

"Artículo

Eliminación de Trámites y excepciones

Los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional. La administración pública debe revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad..."

Así las cosas, el accionante pretende hacer ver que estos artículos impugnados están incluyendo una categoría más en el Reglamento que no está en la ley, cuando se refiere a que uno de los parámetros de regulación en esta materia es "la prevención de prácticas que puedan inducir a error" al consumidor. Sobre la potestad reglamentaria, debe tenerse en cuenta lo que la Sala en sentencia No. 998-98 de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, dijo:

" La potestad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo deriva expresamente de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 constitucional y que ha sido definida por esta Sala, de manera que el reglamento se supedita a la Ley, como norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la norma de carácter legal, por lo que su adopción requiere de una "autorización" caso por caso. Ha expresado la Sala:

"Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir la ley allí en donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el «orden jerárquico de las normas»";

según la doctrina y jurisprudencia reiterada de esta Sala (entre otras ver sentencias número 1870-90 de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, 1635-93 de las dieciséis horas del catorce de noviembre de mil novecientos noventa y tres, 5227-94 de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2381-96 de las once horas doce minutos horas del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis). Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos sentidos: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso 3) del artículo 140 constitucional, en tanto señala la atribución del Poder Ejecutivo de "reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento"; y la relativa a la organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas, en los términos del inciso 18) del citado numeral constitucional "Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos". Los reglamentos dictados conforme a lo dispuesto en el citado inciso 3) se denominan reglamentos o decretos ejecutivos; y los segundos son los reglamentos independientes o autónomos, como se ha indicado en la jurisprudencia anotada:

"Las categorías en las cuales se distinguen los reglamentos son: a) reglamentos de ejecución: que tienden a realizar la ejecución concreta de las leyes, especialmente cuando sean de alcance más bien genérico; b) reglamentos independientes o autónomos de cualquier disposición legislativa, y relativos a materias de competencia del Poder Ejecutivo no reguladas por ley, o reguladas parcialmente. Entre estos pueden figurar los llamados reglamentos de organización, que se refieren a la institución y estructura de los diversos oficios públicos. Derivado de la anterior, puede definirse la materia propia de los reglamentos: la materia administrativa, que comprende los aspectos organizativos de la Administración Pública -entiéndase Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias-."

Del examen de las normas de estudio, estima la Sala que no existe tal adición como pretende hacer ver el accionante, por cuanto dentro de las categorías que establece la ley en su artículo 3 -sean la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad-, que son parámetros generales, lo que se considera, es que en su reglamentación, se desarrolló específicamente el contenido de la ley, indicándose por ello también "la prevención de las prácticas que puedan inducir a error", ya que precisamente a través de esa prevención, se protegen la seguridad, la salud en algunos casos, el ambiente y se puede lograr que se respeten los estándares de calidad ofrecidos en un determinado producto o servicio dentro del mercado. Es por ello, que no se considera que en el Reglamento exista un exceso en lo pretendido por el legislador, ya que éste no es un nuevo parámetro, sino un medio a través del cual se protegen los bienes jurídicos ya citados. Debe recordarse que la función de este Reglamento Ejecutivo, es el desarrollo de la ley y en ese sentido, resulta lógico que sea mucho más específico, ya que busca desglosar los parámetros generales pretendidos por la ley, en función de su efectiva aplicación y de los principios estatuidos por ésta. En consecuencia, los párrafos primeros de los artículos 4 y 8 del Decreto Ejecutivo No. 25234-MEIC, no resultan violatorios de la Constitución Política.

Conclusión. En razón de todo lo considerado, estima la Sala que ninguna de las normas cuestionadas resultan contarias al Derecho de la Constitución, lo que conduce a que se deba declarar sin lugar la acción, con el voto salvado de los Magistrados Piza, Calzada y Molina, que declaran parcialmente con lugar la acción en cuanto al párrafo tercero del artículo 41 de la Ley No. 7472 del 20 de diciembre de 1994.