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Sala Primera de la Corte
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Documento judicial
*080011481027CA*
EXP : 08-001148-1027-CA
RES: 001527-F-S1-2011
SALA PRIMERA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
ocho horas cincuenta y cinco minutos del quince de diciembre de dos mil once.
Proceso de
conocimiento de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso
Administrativo y Civil de Hacienda por la ASOCIACIÓN SOLIDARISTA DE LOS
EMPLEADOS DE LA JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE SAN JOSÉ, representada por su
presidente con facultades de apoderado generalísimo, Miguel Ángel Valverde
Fernández, divorciado, de oficio no indicado; contra la JUNTA DE PROTECCIÓN
SOCIAL, representada por su presidente, Óscar Robert Aguilar, casado,
médico, vecino de Tres Ríos; y, la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA,
representada su contralora general, Rocío Aguilar Montoya. Figuran además, como
apoderados especiales judiciales, de la asociación actora, el Lic. Roberto
Cordero Brenes, de estado civil ignorado; de la Junta codemandada, el Lic.
Óscar Bejarano Coto; y, por la Contraloría General de la República, la Lic.
Jaisen Marín Jiménez, soltero. Las personas físicas son mayores de edad y con
las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.
Con base en los hechos que expuso y disposiciones
legales que citó, la asociación actora estableció proceso de conocimiento de
puro derecho, a fin de que en sentencia se declare: “1.- Nulo
parcialmente el informe sobre los resultados del estudio del presupuesto
ordinario de la Junta de Protección Social de San José para el año 2008, No
DFOE-SOC-114-2007 del 17 de diciembre de 2007, elaborado por la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Sociales de la
Contraloría General de la República […] 2.-Nula la reiteración del anterior
oficio, efectuada en el oficio 03601 (FOE-SOC 0379) de la Contraloría General
de la República FOE-SOC-0379 del 24 de abril del 2008 en cuanto señala:
"En virtud de lo antes expuesto, se reitera que la Junta de Protección
Social no puede trasladar a la Asociación Solidarista un monto superior al
5.33%, en atención al porcentaje derivado del artículo 29 del Código de
Trabajo, el cual se complementa con el traslado del 3% correspondiente al Fondo
de Capitalización Laboral que debe ser administrado de conformidad con lo
establecido en los artículos 3, 5, 30, 31, 39, siguientes y concordantes de la
Ley No. 7983 antes señalada. Así, sumados ambos rubros, esa Junta de Protección
no puede ejecutar suma alguna adicional al 8.33%, tal como se señaló en el
Informe No. DFOE-SOC-114-2007 de reiterada cita. Finalmente, se reitera la
disposición 4.2 del informe DFOE-SOC-114-2007, y en razón de las presentes
consideraciones se otorga una extensión del plazo concedido originalmente para
su cumplimiento, por lo que el estudio solicitado sobre la transferencia de
sumas en exceso a la Asociación Solidarista de la Junta de Protección Social de
San José, deberá remitirse a esta Contraloría General a más tardar el 30 de
junio del presente año, con indicación de la valoración jurídica realizada
sobre la posibilidad de recuperar dichas sumas y sobre la viabilidad de
establecer eventuales responsabilidades.”
Nulo el acuerdo JD-293
artículo VI), inciso 12 tomado el 29 de abril de 2008 por la Junta Directiva de
la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José en Sesión No
14-2008 mediante el cual dispuso: "a) Aplicar la disposición
establecida por la Contraloría General de la República en el informe No
DFOE-SOC-114-2007 reiterada en el oficio No 03601 (FOE-SOC-0379) del 24 de
abril del 2008, de rebajar el porcentaje de aporte patronal de un 10% al 5.33%.
b) Se solicita a la Asociación Solidarista de Empleados el reintegro de la
diferencia del aporte patronal correspondiente a los meses de enero, febrero y
marzo de este año y lo que respecta al mes de abril.”.
Que los
demandados deben pagar a mi representada en forma solidaria, los daños y
perjuicios que consisten en las sumas dejadas de percibir, cualquier suma que
mi representada se vea obligada a reintegrar y el lucro cesante correspondiente
a esos montos, todo lo cual se fijará en ejecución de sentencia.
Que
los demandados deben pagar en forma solidaria la indexación de los montos de
que en definitiva deban cancelar desde que debieron hacerlo y hasta la fecha de
su efectivo pago, así como los intereses correspondientes y ambas costas de
esta acción." Asimismo, a folio 482 amplió la demanda, indicando lo
siguiente: “[…] en vista que con posterioridad se adoptaron nuevas conductas
arbitrarias e ilegales que han afectado los derechos de mi representada,
solicito se tenga por ampliada la pretensión, para que se declare la nulidad de
los oficios DA-740-2008 y DFT-407 antes mencionadas, y además se reintegre a mi
representada el monto retenido, mas los intereses que corresponden […].”
Las demandadas
contestaron negativamente e interpusieron la excepción de falta de derecho.
La
audiencia preliminar se celebró a las 15 horas 58 minutos del 18 de marzo de
2010, oportunidad en que todas las partes hicieron uso de la palabra; y,
momento procesal en el que se declaró el proceso de puro derecho.
El
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por los jueces
Jorge Leiva Poveda, Cynthia Abarca Gómez y Marianella Álvarez Molina, en
sentencia n.° 2070-2010 de las 16 horas del 31 de mayo de 2010, dispuso: “Se
acoge la excepción de falta de derecho opuesta por la Contraloría General de la
República y respecto de ella, se declara sin lugar la demanda siendo sus costas
a cargo de la Asociación Solidarista de la Junta de Protección Social. Se acoge
parcialmente la defensa de falta de derecho opuesta por la Junta de Protección
Social, únicamente, en lo relativo a la regularidad jurídica de las conductas
administrativas tendentes a la adopción de lo resuelto por la Contraloría
General de la República. En lo demás debe rechazarse. En consecuencia, se
declara parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos,
entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente: Se anula parcialmente
el acuerdo JD-293, artículo VI), inciso 12 tomado el 29 de abril de 2008 por la
Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José en Sesión No
14-2008, únicamente en el tanto dispuso en la letra b) el reintegro de los
recursos trasladados en exceso a la Asociación Solidarista de la Junta de
Protección Social durante los meses de enero a abril de 2010. Son las costas de
la demandante a cargo de la Junta de Protección Social.”
La
actora y la Junta codemandada formulan recurso de casación indicando
expresamente las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal de
instancia.
En los
procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.
Interviene en la decisión de este asunto la magistrada suplente Silvia Consuelo
Fernández Brenes.
Redacta la magistrada Fernández Brenes
La Asociación
Solidarista de Empleados de la Junta de Protección Social de San José (en
adelante la Asociación) demandó a la Contraloría General de la República (en lo
sucesivo la Contraloría, Órgano Contralor o CGR) y a la Junta de Protección
Social de San José (de seguido la Junta o JPS), por cuanto en el año 2008 el
Órgano Contralor de reciente cita, al revisar el presupuesto para ese año,
concluyó que las sumas presupuestadas para transferir a la Asociación como
fondo de cesantía, no se ajustaban a la normativa que rige la materia. A raíz
de ello, expresó, se emitieron y giraron disposiciones administrativas
vinculantes, tanto a la Directiva de la Junta como a su Presidenta Ejecutiva,
lo que dio como resultado una disminución del aporte patronal a título de
cesantía de un 10% a un 5.33%. Lo anterior, señaló, se constata en el informe
sobre resultados del estudio del presupuesto ordinario de la Junta para el año
2008, DFOE-SOC-114-2007 del 17 de diciembre de 2007, emitido por la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa del Área de Servicios Sociales, informe
que fue reiterado en el oficio 3601 del 24 de abril de 2008 (FOE-SOC-0379).
Sostuvo, el 19 de abril de 2008 la Junta, en sesió no. 14-2008, tomó el acuerdo
JD-293 articulo VI, inciso 12), para aplicar la disposición establecida por la
Contraloría en el informe citado y por ende, rebajar el mencionado aporte
patronal al 5.33%, así como solicitar el reintegro de la diferencia del primer
trimestre (meses de enero a abril de 2008). Afirmó, la disminución unilateral
que llevó a cabo la Junta, ordenada por la Contraloría, del porcentaje del
aporte patronal convenido oportunamente entre ambas partes, Junta y Asociación,
produce graves daños y perjuicios a esta última. En virtud de lo anterior,
solicita que en sentencia se declare: 1) nulo parcialmente el informe sobre los
resultados del estudio del presupuesto ordinario de la Junta para el año 2008,
DFOE-SOC-114-2007 del 17 de diciembre de 2007, elaborado por la Contraloría; 2)
nula la reiteración del anterior informe, efectuada en el oficio 03601 (FOE-SOC
0379) de la Contraloría, FOE-SOC-0379 del 24 de abril de 2008 en cuanto señala:
"En virtud de lo antes expuesto, se reitera que la Junta de Protección
Social no puede trasladar a la Asociación Solidarista un monto superior al
5.33%, en atención al porcentaje derivado del artículo 29 del Código de
Trabajo, el cual se complementa con el traslado del 3% correspondiente al Fondo
de Capitalización Laboral que debe ser administrado de conformidad con lo
establecido en los artículos 3, 5, 30, 31, 39, siguientes y concordantes de la
Ley No. 7983 antes señalada. Así, sumados ambos rubros, esa Junta de Protección
no puede ejecutar suma alguna adicional al 8.33%, tal como se señaló en el
Informe No. DFOE-SOC-114-2007 de reiterada cita. Finalmente, se reitera la
disposición 4.2 del informe DFOE-SOC-114-2007, y en razón de las presentes
consideraciones se otorga una extensión del plazo concedido originalmente para
su cumplimiento, por lo que el estudio solicitado sobre la transferencia de
sumas en exceso a la Asociación Solidarista de la Junta de Protección Social de
San José, deberá remitirse a esta Contraloría General a más tardar el 30 de
junio del presente año, con indicación de la valoración jurídica realizada
sobre la posibilidad de recuperar dichas sumas y sobre la viabilidad de
establecer eventuales responsabilidades.”; 3) nulo el acuerdo JD-293
artículo VI), inciso 12), tomado el 29 de abril de 2008 por
la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José en sesión
no. 14-2008; 4) que los demandados deben pagar en forma solidaria, los daños y
perjuicios, consistentes en las sumas dejadas de percibir y cualquier otra a la
que se vea obligada a reintegrar, así como el lucro cesante correspondiente a
esos montos, todo lo cual se fijará en ejecución de sentencia; 5) se condene a
pagar en forma solidaria la indexación de los montos que en definitiva deban
cancelar los demandados, desde que debieron hacerlo y hasta la fecha de su
efectivo pago, así como los intereses correspondientes y ambas costas. La pretensión,
fue ampliada mediante escrito presentado el 27 de mayo de 2009, en el cual se
solicitó: declarar la nulidad de los oficios DA-740-2008 y DFT-407 que
requirieron el pago de la diferencia del aporte patronal del 10% al 5.33% de
los meses de enero a abril de 2008 y que se reintegre el dinero retenido por
concepto de este aporte de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2008,
más los intereses que corresponden. Tanto la representación de la Contraloría
como de la Junta contestaron negativamente y esta última opuso la excepción de
falta de derecho. El Tribunal, por su parte dispuso: en relación a la
Contraloría, declarar sin lugar la demanda con sus costas a cargo de la
Asociación. Respecto a la Junta, acoger parcialmente la excepción interpuesta, únicamente,
en lo relativo a la regularidad jurídica de las conductas administrativas
tendientes a la adopción de lo resuelto por el Órgano Contralor. Asimismo,
declaró parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos,
entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente: anuló parcialmente el
acuerdo JD-293, artículo VI), inciso 12 tomado el 29 de abril de 2008 por la
Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José en Sesión 14-2008,
únicamente en el tanto dispuso en la letra b) el reintegro de los recursos
trasladados en exceso a la Asociación durante los meses de enero a abril de
2008. Condenó a las costas de la demandante a la Junta. Inconforme, la
Asociación así como la Junta, establecen recurso de casación, que fueron
admitidos por esta Sala.
Este Órgano Decisor
de previo a conocer los agravios esgrimidos por las recurrentes estima
relevante efectuar la siguiente consideración. Del análisis de la demanda
interpuesta así como de la sentencia impugnada, se observa un posible vicio de
incongruencia entre ambas, toda vez que el Tribunal omitió en su parte
considerativa pronunciamiento expreso en relación a la nulidad de los oficios
DA-740-2008 y DFT-407-JDS. No existe un razonamiento en el fallo recurrido en
cuanto a este punto, pese a que los juzgadores, conforme al artículo 119 del
Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), están en la obligación de
manifestarse y resolver todas las pretensiones solicitadas por las partes. No
obstante lo anterior, ese posible vicio no fue alegado por las partes
intervinientes por ello, esta Cámara se ve impedida para declarar esta posible
incongruencia de manera oficiosa, debido a que en la especie se parte de la
existencia de una renuncia tácita de la Asociación en reclamar tal vicio. La
actora simplemente aceptó lo que el Tribunal dispuso, de manera que esta Sala
no puede entrar a conocer del tema. En todo caso, cabe considerar que en la
parte dispositiva se encuentra comprendido tácitamente en el rechazo que se
hace de manera genérica en el tanto establece: “Se acoge la excepción de
falta de derecho opuesta por la Contraloría General de la República y respecto
de ella, se declara sin lugar la demanda siendo sus costas a cargo de la
Asociación Solidarista de la Junta de Protección Social. Se acoge parcialmente
la defensa de falta de derecho opuesta por la Junta de Protección Social,
únicamente, en lo relativo a la regularidad jurídica de las conductas
administrativas tendentes a la adopción de lo resuelto por la Contraloría
General de la República. En lo demás debe rechazarse. En consecuencia, se
declara parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos,
entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente: Se anula parcialmente
el acuerdo JD-293, artículo VI), inciso 12 tomado el 29 de abril de 2008 por la
Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José en Sesión No
14-2008, únicamente en el tanto dispuso en la letra b) el reintegro de los
recursos trasladados en exceso a la Asociación Solidarista de la Junta de Protección
Social durante los meses de enero a abril de 2010. Son las costas de la
demandante a cargo de la Junta de Protección Social.”
Recurso de la Asociación de Empleados de la Junta de Protección Social.
Casación por violación de normas sustantivas
La recurrente entremezcla en su recurso una serie de
vicios procesales y sustantivos, empero esta Sala determina, a partir del
análisis del contenido de los reproches formulados, que las censuras en su
totalidad son de naturaleza sustantiva y se conocerán en el siguiente orden: 1)
falta de legitimación de la Asociación; 2) falta de composición de la litis
omisión de hacer referencia a las actas de la Asamblea Legislativa en
las que se discutió la Ley de Asociaciones Solidaristas, marginando el sentido
del concepto “común acuerdo” plasmado en su articulo 18 y con ello a su vez,
los principios de razonabilidad, seguridad, justicia, así como aquellos
incorporados a la Ley de cita a partir de la doctrina social de la Iglesia y 4)
falta de motivación, entendiéndose esta última como un agravio por el fondo
dados los argumentos que en él esgrime la Asociación.
Como primer
agravio, esgrime, los juzgadores incurren en un error al establecer que la
Asociación no se encuentra legitimada para pretender el establecimiento de los
daños y perjuicios derivados de una responsabilidad civil extracontractual. Tal
determinación, reclama, transgrede los artículos: tercero.4 de los Estatutos de
la Asociación y 10.1.b del CPCA, al negársele el derecho de representar a sus
asociados. Los jueces, expresa, decidieron sin tener en cuenta que la
Asociación persigue entre sus fines: defender los intereses socioeconómicos del
trabajador asociado, así como también el hecho de que ostentan legitimación
para demandar: las entidades, corporaciones y las instituciones de derecho
público, y cuantas ostenten la representación y defensa de intereses o derechos
de carácter general, gremial o corporativo, en cuanto afecten tales intereses o
derechos, y los grupos regidos por algún estatuto, en tanto defiendan intereses
colectivos.
Estableció la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia. no. 373 de las 15
horas 10 minutos del 26 de julio de 2002, que: “(…) no debe perderse de
vista que, el solidarismo, es un sistema ideado a favor del trabajador, no de
la asociación solidarista, siendo ésta un mero instrumento para alcanzar ese
fin (así se establece en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones Solidaristas,
que las faculta para realizar todo tipo de operaciones, siempre que se
encaminen al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados, en procura de
dignificar y de elevar su nivel de vida) (…).” A nivel constitucional
se ha reconocido la legitimación que ostentan, entre otras organizaciones, las
Asociaciones para accionar en defensa de los intereses de sus afiliados. Al
respecto, la Sala Constitucional en resolución no. 4802 de las 14 horas 46
minutos del 10 de marzo de 2010 indicó: “Esta Sala ha reconocido la
legitimación que tienen los representantes de grupos de personas jurídicamente
organizadas, tales como las asociaciones, para interponer una acción sin la
existencia de un asunto base, precisamente, porque acuden en defensa de los
intereses que atañen a esa colectividad o grupo de personas en el tanto lo
impugnado les beneficie o les afecte (...).” Legitimación que
encuentra respaldo normativo en el canon 10.1.b del CPCA al consagrar que: “1)
Estarán legitimados para demandar: (…) b) Las entidades, las corporaciones y
las instituciones de Derecho público, y cuantas ostenten la representación y
defensa de intereses o derechos de carácter general, gremial o corporativo, en
cuanto afecten tales intereses o derechos, y los grupos regidos por algún
estatuto, en tanto defiendan intereses colectivos (…).” Asimismo en el precepto
tercero de la Ley de Asociaciones Solidaristas, 6970, se indica que: “Podrán
constituirse asociaciones solidaristas como organizaciones sociales idóneas
para el cumplimiento de los fines señalados en esta ley, en beneficio de los
trabajadores de regímenes de empleo tanto público como privado.” Ahora
bien, tomando como marco referencial lo anterior, debe ponderarse el análisis
del Tribunal en cuanto señaló: “(…) Como derivación lógica de lo expuesto,
resulta evidente que aún cuando se impone la anulación parcial del acuerdo
JD-293 de la Junta Directiva de la Junta de Protección Social, en el tanto
pretendió suprimir derechos de los trabajadores sin previo procedimiento
administrativo, son éstos y no la asociación actora, quienes se encuentran
legitimados para pretender el establecimiento de daños y perjuicios derivados
de una responsabilidad civil extracontractual del apuntado ente (…)”.
Conforme lo expuesto, estima este Órgano Decisor que las Asociaciones
Solidaristas están legitimadas para accionar en representación de sus
afiliados, dado que actúan en nombre de un interés corporativo, es decir, en
beneficio de un grupo de trabajadores jurídicamente organizado. Este tipo de
Asociaciones no defiende los derechos de cada uno de los trabajadores en lo
individual, sino de la totalidad de sus afiliados en sentido genérico. En el
caso particular, es evidente que la Asociación Solidarista de Empleados de la
Junta de Protección Social puede actuar a favor del interés general de sus miembros,
a fin de lograr, principalmente, que el porcentaje de aporte patronal al fondo
de cesantía sea mayor al 5.33% dispuesto por la Contraloría, impedir la
devolución de las sumas que por este mismo concepto la Junta le transfirió en
exceso durante los meses de enero a abril de 2008 y que se le reintegre todo
dinero que le haya sido retenido por tal concepto. Empero, la legitimación que
ostenta la referida Asociación lo es para representar los intereses, en primer
lugar, propios de la corporación y en segundo término, en general de sus
agremiados, en lo que colectivamente les pueda afectar o beneficiar como socios
de tal entidad. Pero ello, de ninguna manera la faculta para accionar en lo
individual respecto de la situación jurídica de cada asociado. Lo
expuesto, resulta conforme con los criterios que esta Sala ha avalado
desde vieja data, donde se ha reconocido que las
entidades corporativas creadas acorde al ordenamiento
jurídico, tienen capacidad para pretender la defensa de sus agremiados, por
ende, para entablar las acciones jurídicas del caso, entre ellas,
entablar los correspondientes procesos jurisdiccionales, en tanto
se pretenda defender los intereses que como
colectivo persiguen y en virtud de los cuales se fundaron. (En este
sentido, puede consultarse la resolución de esta
Cámara no. 113 de las 15 horas 40
minutos del 23 de diciembre de 1987.) En la
especie, pretende la Asociación actora el reconocimiento de los daños y
perjuicios de cada uno de sus agremiados, con ocasión de las actuaciones
formales impugnadas en la demanda origen de este proceso. Sin embargo, acoger
esta pretensión, implicaría realizar una evaluación en lo particular de la
situación jurídica de cada miembro, lo cual, se reitera, es improcedente.Por
los motivos expuestos, se deberá rechazar el agravio que en este sentido se
formula.
Como segundo
agravio, recrimina, deficiencia en la composición de la litis. Acusa, el fallo
excluye del proceso a la Contraloría, lo cual en su criterio no es correcto, ya
que a partir de lo actuado por este Órgano Contralor es que la Junta Directiva
de la Junta de Protección Social de San José, tomó el acuerdo JD-293 artículo
VI, inciso 12), mediante el cual se dispuso aplicar lo establecido por dicha
Institución en el informe DFOE-SOC-114-2007, reiterado en oficio 03601,
respecto a rebajar el porcentaje de aporte patronal al fondo de cesantía a un
5.33%. Manifiesta, es a raíz del citado acuerdo y los de ejecución posterior
que la Asociación se vio compelida a traer al proceso a la Contraloría, pues
sus resoluciones, conforme al canon 4 párrafo final de su Ley Orgánica, son
vinculantes para la administración activa. Aunado a lo anterior, refiere, con
base en el precepto 12.5 inciso b) del CPCA, se considera parte demandada a la
Contraloría conjuntamente con el ente fiscalizado, cuando el proceso tenga por
objeto una conducta administrativa sometida a su control, en el ejercicio de
sus potestades de fiscalización o tutela superior de la Hacienda Pública. Por
lo señalado, estima inconcebible que el Tribunal haya considerado la actuación
de este Órgano Constitucional como un mero “acto de condición”, que hacia “in
susceptible” traerlo al proceso.
De previo a
cualquier análisis procede efectuar algunas precisiones. La CGR es un Órgano
Constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en
el control superior de la Hacienda Pública. En el ejercicio de sus potestades
goza de absoluta independencia funcional y administrativa, respecto de cualquier
poder, ente u órgano público. Sus decisiones solamente se encuentran sometidas
a la Constitución Política, a Tratados o Convenios Internacionales y a la Ley.
Ejerce su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda
Pública y los criterios que emite, en el ámbito de su competencia, son
vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización (al
respecto pueden verse los preceptos 1, 2 y 4 de su Ley Orgánica). Aunado a lo
anterior, tal y como señala la recurrente, en aquellos procesos que tengan por
objeto una conducta administrativa sometida a su control, se considera parte
demandada conjuntamente con el ente fiscalizado, en los términos previstos en
el articulo 12 inciso 5) punto b) del CPCA. Con fundamento en lo expuesto no
lleva razón la Asociación en sus reproches. En primer lugar, los juzgadores no
excluyeron a la Contraloría del proceso. De la simple lectura del expediente
judicial se puede observar con claridad que este efectivamente actuó como parte
demandada. Para muestra, se ubica su escrito de contestación a la demanda
(folio 342), las notificaciones realizadas (folios 423 y 439 entre otras), sus
intervenciones en la audiencia preliminar (visible a folios 563, así como en el
archivo de audio y video correspondiente) y la misma sentencia impugnada, que
corre a folio 673, en la cual el Tribunal dispuso en relación al Órgano en
cuestión declarar sin lugar la demanda. En segundo término, la resolución no
cuestiona de modo alguno la vinculatoriedad de los criterios emitidos por la
Controlaría, ni aquellos casos en los cuales debe tenerse como co-demandada,
aspectos de los cuales no hubo discusión. Así tampoco, se estimaron como meros
actos de condición sus actuaciones. Contrario a lo considerado por la casacionista,
debe tenerse claro que este Órgano Constitucional fue eximido de los cargos
imputados, al considerarse que debido a la naturaleza jurídica de la conducta
administrativa desplegada por él y en particular, en razón de los alcances
concretos de su contenido, no le asistía derecho a la actora para pretender de
esta parte la demanda a su favor, por cuanto señaló que este Órgano Contralor
actuó conforme a sus competencias de control y fiscalización de la Hacienda
Pública. Contrario a lo que acusa la recurrente, se reitera, las actuaciones de
la Contraloría no fueron enmarcadas como meros actos de condición, sino como
disposiciones vinculantes para la JPS. Al respecto, señalaron los juzgadores
que: “(…) la ejecución del contenido económico dispuesto en las partidas
antes señaladas no fue rechazado sino que éste quedó condicionado al
cumplimiento de lo dispuesto por la Contraloría General (…)”. Cabe
agregar, la Asociación indica que la Junta tomó el acuerdo JD-293, a raíz del
informe DFOE-SOC-114-2007, ratificado en el oficio no. 03601. Sin embargo, de
la lectura de estos documentos se observa que las disposiciones de la
Contraloría se enmarcan en dos sentidos: se ordenó en primer lugar, rebajar el
aporte patronal para el auxilio de cesantía a un 5.33%, y en segundo término,
realizar un estudio sobre las sumas transferidas a la Asociación, el cual debía
incluir una valoración jurídica sobre la posibilidad de recuperar aquellas
trasladadas en exceso. El hecho de que la Junta, mediante acuerdo de su
directiva, y sin seguir el procedimiento legal correspondiente, tal y como se
detallará en los considerandos siguientes, haya requerido el rebajo referido y
conjuntamente el reintegro de la diferencia del aporte patronal correspondiente
a los meses de enero a abril de 2008, obedece a una determinación propia, sobre
la cual el Órgano Contralor no emitió criterio alguno. En virtud de lo
anterior, estima esta Cámara que lo procedente será rechazar las
violaciones acusadas y desestimar el cargo.
Las siguientes
censuras se encuentran relacionadas en su contenido, por lo cual serán
conocidas en un solo apartado. Como tercer motivo, reprocha, la
sentencia impugnada omite toda referencia a las actas de la Asamblea
Legislativa, las que se aportaron como prueba, en las cuales se discutió la Ley
de Asociaciones Solidaristas, dejando marginado el verdadero sentido que el
legislador otorgó a esa Ley y en especial al concepto de “común acuerdo” que se
plasma en su artículo 18, con respecto al porcentaje de aporte patronal al fondo
de cesantía, con lo cual, alega, se sesgó la correcta interpretación de la
norma jurídica. Interpretación, apunta, que debió ajustarse a los principios de
razonabilidad, seguridad y justicia, así como a los parámetros objetivos
derivados de fuentes legítimas. En ese sentido, agrega, se violentó el mandato
138 inciso b) del CPCA en relación al canon 10 del Código Civil. Al no
otorgársele el verdadero sentido jurídico al referido precepto 18, expresa, la
sentencia dejó sin protección principios incorporados a la Ley de cita a partir
de la doctrina social de la Iglesia. En el cuarto agravio, endilga falta
de motivación. Cabe aclarar, el reproche no se refiere a un vicio procesal sino
sustantivo, debido a que la recurrente acusa que el Tribunal omitió analizar el
concepto de “común acuerdo” que se establece en el artículo 18 inciso b) de la
Ley de Asociaciones Solidaristas. Con tal proceder, estima, se violenta dicha
norma al ignorarse la posibilidad de integrar el bloque de legalidad mediante
la concertación de actos entre la Asociación y la Administración, lo que en su
criterio configura parte sustancial del Sistema Democrático. Los juzgadores,
sostiene, de forma simplista se fundamentaron en el principio de legalidad
presupuestaria, para señalar la imposibilidad de que la Junta de común acuerdo
con la Asociación, pudiese aprobar una suma superior por cesantía al 8.33%
previsto en el Código de Trabajo. Empero, critica, con esta tesis desconoce la
jurisprudencia constitucional que ha permitido el rompimiento del tope de
cesantía, omite todo análisis del concepto de “común acuerdo” y deja de lado
los principios y regulación que rigen el solidarismo en el país, reconocidos
jurisprudencialmente.
Para esta
Cámara en ambas censuras existe un eje central, a raíz del cual gira, en lo
fundamental, la disconformidad de la Asociación con el fallo impugnado. La
recurrente afirma que el artículo 18 de la Ley de Asociaciones Solidaristas
permite fijar de común acuerdo el porcentaje del aporte patronal al fondo de
cesantía, lo que faculta superar el 8.33% que se traduce del Código de Trabajo
como tope de cesantía. En criterio de la recurrente, al ignorarse este aspecto
se incurre en una interpretación errónea de dicha norma, se violentan
principios constitucionales, la doctrina social de la Iglesia y el régimen
solidarista. Esta Sala considera necesario, para la correcta resolución del
agravio, señalar algunos aspectos relevantes previo al análisis de fondo.
De las Asociaciones Solidaristas. Este tipo de Asociaciones se encuentra regulado tanto a
nivel constitucional como legal. Con la reforma al artículo 64 de la Carta
Magna, mediante Ley 8952, publicada en el diario oficial La Gaceta no.
142 del 22 de julio de 2011, el Estado otorgó un mayor respaldo constitucional
a las Cooperativas y las Asociaciones Solidaristas, ambos como instrumentos de
crecimiento económico y social de los trabajadores. En virtud de esta reforma,
el canon 64 establece: “El Estado fomentará la creación de cooperativas como
medio para facilitar mejores condiciones de vida
de los trabajadores. Asimismo, procurará el
desarrollo del solidarismo como instrumento de
crecimiento económico y social de los trabajadores, tanto en el sector privado
como en el sector público. Asimismo, reconocerá el derecho de patronos y
trabajadores a organizarse libremente en asociaciones solidaristas, con el fin
de obtener mejores condiciones de vida y desarrollo económico y social.”
Cabe destacar que desde 1984 se reconoció a este tipo de Asociaciones un rango
jurídico propio, mediante la promulgación de la Ley de Asociaciones
Solidaristas, no. 6970. Conforme a esta legislación, se definen las
Asociaciones Solidaristas como organizaciones sociales que se inspiran en una
actitud humana, por medio de la cual el hombre se identifica con las
necesidades y aspiraciones de sus semejantes, comprometiendo el aporte de sus
recursos y esfuerzos para satisfacer esas necesidades y aspiraciones de manera
justa y pacífica (art 1°). Sus fines primordiales son procurar la justicia y la
paz social, la armonía obrero-patronal y el desarrollo integral de sus
asociados (art 2). Un aspecto a resaltar es el hecho de que se pueden
constituir Asociaciones Solidaristas en beneficio de los trabajadores de regímenes
de empleo, tanto público como privado (art 3), de manera que el derecho de
asociación puede ejercerse libremente por todos ellos, en tanto sean mayores de
16 años (art 5 y 14). De conformidad con los preceptos 5, 7, 14 y 15 de la Ley
de cita la afiliación a la Asociación es voluntaria, por lo que el trabajador
puede decidir si se afilia o no. Y de igual forma puede optar por desafiliarse
en cualquier momento. Se trata en definitiva de entidades de duración
indefinida, con personalidad jurídica propia, que, para lograr sus objetivos,
pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de diversa índole y
realizar operaciones lícitas encaminadas al mejoramiento socioeconómico de sus
afiliados, en procura de dignificar y elevar su nivel de vida (art 4). Sus
recursos económicos provienen principalmente: a) del ahorro mensual mínimo de
los asociados, cuyo porcentaje será fijado por la Asamblea General. En ningún
caso este porcentaje será menor del tres por ciento (3%) ni mayor del cinco por
ciento (5%) del salario comunicado por el patrono a la Caja Costarricense de
Seguro Social. Y b) del aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores
afiliados, el cual será fijado “de común acuerdo” entre ambos sectores (patrono
y empleado) de conformidad con los principios solidaristas. Este fondo queda en
custodia y administración de la Asociación como reserva para prestaciones
futuras de los trabajadores. Lo recaudado por este concepto, se considera como
parte del fondo económico del auxilio de cesantía en beneficio del trabajador.
Lo anterior aunado a los recursos que obtenga por donaciones, herencias,
legados o cualquier otro ingreso lícito que perciban con ocasión de las
actividades que realicen (art 18). De lo expuesto se logra extraer que una de
las principales funciones de las Asociaciones Solidaristas consiste en
administrar el fondo de cesantía. Aspecto que se detallará a continuación.
Del auxilio de Cesantía. Como se indicó en el considerando anterior las
Asociaciones Solidaristas obtienen sus recursos económicos, fundamentalmente,
de los ahorros provenientes de los trabajadores afiliados a ellas y de los
aportes que da el patrono al fondo de cada uno. El objeto prioritario de estos
aportes es el de constituir un fondo para el pago del auxilio de cesantía
cuando se termina la relación laboral. Tal y como consagra el canon 21 de
la Ley de Asociaciones Solidaristas: “Las cuotas patronales se utilizarán
para el desarrollo y cumplimiento de los fines de la asociación y se destinarán
prioritariamente a constituir un fondo para el pago del auxilio de cesantía
(…).” Anteriormente este pago era visto, ante todo, como una sanción
económica para una parte del contrato de trabajo -la patronal- por un hecho que
le era imputable, de modo exclusivo, ante su voluntad unilateral de concluir la
relación de trabajo. Actualmente y conforme al precepto 29 del Código de
Trabajo este auxilio es concebido como un derecho de los trabajadores, al
momento de existir un despido injustificado, cuando finaliza la relación laboral
debido a alguna de las causales establecidas en el mandato 83 del mismo cuerpo
normativo o por alguna otra razón ajena a la voluntad del trabajador. Su
fijación se realiza con base en dos parámetros fundamentales, que son: el
tiempo de labores y el promedio salarial devengado durante los últimos seis
meses de vigencia de la relación laboral. Hoy en día para calcular el
monto de este derecho, el patrono debe acudir a las reglas que establece el
referido mandato 29, el cual dispone: “(…)
Después de un trabajo continuo
no menor de tres meses ni mayor de seis, un importe igual a siete días de
salario.
Después de un trabajo continuo mayor de seis meses pero menor de un
año, un importe igual a catorce días de salario.
Después de un trabajo
continuo mayor de un año, con el importe de días de salario indicado en la
siguiente tabla: a) AÑO 1 19,5 días por año laborado. b) AÑO 2 20 días por año
laborado o fracción superior a seis meses. c) AÑO 3 20,5 días por año laborado
o fracción superior a seis meses. d) AÑO 4 21 días por año laborado o fracción
superior a seis meses. e) AÑO 5 21,24 días por año laborado o fracción superior
a seis meses. f) AÑO 6 21,5 días por año laborado o fracción superior a seis
meses. g) AÑO 7 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses. h)
AÑO 8 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses. i) AÑO 9 22
días por año laborado o fracción superior a seis meses. j) AÑO 10 21,5 días por
año laborado o fracción superior a seis meses. k) AÑO 11 21 días por año laborado
o fracción superior a seis meses. l) AÑO 12 20,5 días por año laborado o
fracción superior a seis meses. m) AÑO 13 y siguientes 20 días por año laborado
o fracción superior a seis meses.
En ningún caso podrá indemnizar dicho
auxilio de cesantía más que los últimos ocho años de relación laboral.
El
auxilio de cesantía deberá pagarse aunque el trabajador pase inmediatamente a
servir a las órdenes de otro patrono. ” Cabe destacar que, la norma
transcrita fue reformada por la Ley de Protección al Trabajador, no. 7983 del
16 de febrero del 2000, introduciendo importantes cambios en relación al pago
del auxilio de cesantía. Como indica la Sala Segunda de la CSJ, antes de la
reforma mencionada: “(…) la indemnización de cesantía correspondiente a un
mes de salario por cada año laborado, lo que equivalía aproximadamente a un
8,33 % del salario mensual del trabajador. Con la aprobación de la Ley de
Protección al Trabajador se negoció que cada empleador destinaría un tres por
ciento del salario de cada trabajador para conformar un fondo de pensión
complementaria obligatoria y un ahorro laboral, denominado fondo de
capitalización laboral, en beneficio de las personas trabajadoras. El
contrapeso fue una disminución en la indemnización por el auxilio de cesantía,
y de ahí que el mes completo que antes se concedía por cada año, procedió a
modificarse, para reconocer en promedio veinte días, equivalentes al 5,33%
restante, en atención a parámetros actuariales que quedaron recogidos en la
tabla que comprende el inciso 3) del actual artículo 29 y, por eso, no puede
resultar extraño ni contradictorio que se hiciera referencia a los años 9, 10,
11, 12, 13 y siguientes, pues eso tenía como finalidad indicar el número de
días correspondiente por indemnización cuando se superaba ese tiempo de
servicio, pero nunca modificar la norma anterior, en el sentido de que solo se
podían indemnizar los últimos ocho años de la relación laboral (…)”.
Resolución no. 330-2011 de las 10 horas 35 minutos del 13 de abril de 2011. Es
importante tener claro que el articulo 29 del Código de Trabajo consagra las
reglas con base en las cuales el patrono debe calcular lo que se conoce como el
monto del tope de cesantía de los trabajadores, más no establece disposición
alguna en relación al porcentaje del aporte patronal para este auxilio. Ambos
aspectos son distintos. El tope de cesantía, es el periodo de tiempo que se le
debe pagar al trabajador por este derecho, contado según los años laborados y
calculado conforme las reglas del referido precepto
Mientras que el aporte
patronal al auxilio, se refiere concretamente al porcentaje del salario mensual
del trabajador que el patrono transfiere al fondo en cuestión. Porcentaje que,
como se desarrollara en el considerando siguiente, no se encuentra regulado
expresamente en el ordenamiento jurídico. Así las cosas, resulta necesario
analizar si en el caso en estudio al amparo del canon 18 de la Ley de
Asociaciones Solidaristas la Junta podía, al existir acuerdo entre partes,
trasladar al fondo de cesantía de cada uno de los trabajadores afiliados a la
Asociación, un porcentaje de aporte del patrono superior al que se traduce del
Código de Trabajo como tope de cesantía, calculado sobre la base de los años
trabajados para el empleador (promedio de 20 días de salario por cada año
laborado, equivalente a un 5.33% del salario mensual).
Sobre el
caso concreto. Tomando como parámetro lo expuesto en los dos considerandos
anteriores se debe tener claro lo siguiente. En materia laboral existen dos
regímenes: uno regulado por el Código de Trabajo y el otro por normas de
Derecho Público. La Ley de Asociaciones Solidaristas, artículo tercero,
establece la facultad de constituir este tipo de Asociaciones en beneficio de
los trabajadores de regimenes de empleo privado y público. La diferencia entre
ambas, en lo que al caso interesa, recae fundamentalmente en los sujetos que
las componen y la naturaleza de los fondos que administran. La primera se
conforma por el patrono y los trabajadores, quienes de mutuo acuerdo fijan el
porcentaje del aporte patronal al auxilio de cesantía y los fondos que
administran se consideran privados, al tenor de lo cual, en este tipo de
Asociaciones de carácter privado, podría existir un tope mayor por años al
indicado en el articulo 29 del Código de Trabajo o una indemnización sin límite
de años del auxilio de cesantía, si el contrato laboral así lo establece o si
se han implementado mecanismos de traslado o pago anticipado de ese
rubro. Ello por cuanto las disposiciones legislativas en materia laboral,
para el sector privado, se consideran un mínimo legal (un piso), no un máximo
(un techo), de tal suerte que las condiciones laborales siempre pueden ser
mejoradas, si así lo disponen las partes contratantes. Ahora bien, en la mayor
parte de las Asociaciones Solidaristas bajo régimen de derecho público, además
del patrono y los trabajadores, interviene indirectamente la Contraloría
General de la República. Órgano que, conforme al canon 183 de la Constitución
Política, es el encargado de la fiscalización de la Hacienda Pública, por lo
que le corresponde aprobar el presupuesto de las instituciones públicas, dentro
del cual se incluye el porcentaje del aporte patronal destinado al fondo de
cesantía de los servidores públicos adscritos a estas Asociaciones. Las
instituciones públicas no cuentan con igual liberalidad al sector privado,
debido a que administran fondos públicos y están regidos por el principio de
legalidad. Por lo tanto, en la especie, el hecho de que la Junta de
Protección Social se financie con fondos públicos, constituye por si sola una
condición que impide disponer con absoluta libertad de tales recursos, al
sujetar su utilización a las normas y principios del derecho presupuestario. Si
bien es cierto, el mandato 18 de la Ley de Asociaciones Solidaristas señala que
el aporte patronal al fondo de cesantía es fijado de común acuerdo entre el
patrono y el trabajador, no puede perderse de vista, se reitera, que tratándose
de instituciones públicas, a la hora de establecer este porcentaje deben
considerar los posibles límites que a nivel de leyes, reglamentos o directrices
se establezcan con respecto a la disposición de fondos públicos. Como parte de
la Hacienda Pública, dichos recursos se sujetan a un régimen jurídico propio,
distinto del de los fondos privados, lo que comprende la necesaria
fiscalización de la Contraloría y de los órganos de control interno del ente
público respectivo. De acuerdo al artículo 180 de la Carta Magna, el
presupuesto constituye el límite de la acción para el uso y disposición de los
fondos públicos, éste determina la legalidad de los gastos públicos, de tal
suerte que se puede disponer de las partidas presupuestarias únicamente en la
forma y medida contempladas en el presupuesto (principio de legalidad presupuestaria).
A su vez, la Administración Pública al estar sometida al principio de
legalidad, instaurado en el precepto 11 de la Constitución Política y su
homónimo de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), debe actuar de
conformidad al Ordenamiento Jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o
prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la
escala jerárquica de sus fuentes. De manera que el reconocimiento de
beneficios laborales dentro de la Administración está sujeto a la existencia
previa de una norma jurídica que directamente, o a través de una conducta
administrativa de ejecución, autorice su pago, en razón de la sujeción a este
principio de legalidad. En Costa Rica no existe una norma expresa que fije el
porcentaje de aporte patronal al auxilio de cesantía para aquellas asociaciones
que administran fondos públicos, únicamente hay una regulación general para
todas las Asociaciones Solidaristas, la cual no distingue entre los
trabajadores en el ámbito privado o en régimen de empleo público. No obstante,
como se indicó anteriormente, el simple hecho de tratarse de recursos públicos
constituye un límite de acción para toda la Administración. De conformidad con
el principio de proporcionalidad y razonabilidad, al no existir la norma
referida, se debe recurrir a la normativa existente como parámetro para la
definición de este porcentaje, ello a tenor del mandato 9 de la LGAP el cual
dispone: “1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de
otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma
administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado
y sus principios (…).” De manera que el Código de Trabajo será el marco
jurídico a utilizar mientras no haya un mandato específico de orden legal que
establezca el porcentaje que el patrono debe aportar al fondo de cesantía de
cada trabajador, lo anterior, a fin de evitar problemas económicos a nivel
nacional. Ahora bien, se utilizará el artículo 29 del Código de cita, el cual,
aunque no regula el punto de manera especifica, puede dar lineamientos de cómo
tratar el tema. Este precepto, contrario a lo que se da en el ámbito del empleo
privado, constituirá tratándose del empleo público, un límite máximo para los
trabajadores públicos. Así, el 5.33% del salario mensual que se deriva de esta
norma como tope de cesantía (porcentaje equivalente al promedio de 20 días de
salario por cada año laborado), será el porcentaje máximo negociable por
acuerdo de partes respecto de las cuotas que el patrono pueda dar al trabajador
para el fondo de su cesantía. De manera que el patrono y el trabajador pueden
convenir libremente el porcentaje del aporte en discusión, siempre y cuando se
fije entre un rango de 0.01% al 5.33% del salario mensual, el cual inclusive
dependiendo de la disponibilidad financiera de la Institución podría y debería
llegar a disminuirse para no llevar a un caos económico y social del país,
sobre todo en momentos de crisis fiscal. Considerar lo contrario, seria avalar
un beneficio laboral no dispuesto ni creado en la Ley y que por una vía
que no es la formal y material, se asignen de forma desproporcionada,
ocasionando además, una inseguridad jurídica que
puede tener efectos negativos al erario. Por las
razones expuestas estima esta Sala que no lleva razón la recurrente en sus
reproches, toda vez que el termino “común acuerdo” establecido en el artículo
18 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, tratándose de aportes patronales con
fondos públicos tiene que ser materializado dentro de los limites señalados, en
aplicación de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad,
seguridad jurídica, disponibilidad financiera, entre otros; lo que no implica
de modo alguno que se incurra en una errónea interpretación de dicha norma, o
se infrinjan principios constitucionales, postulados eclesiásticos o el régimen
solidarista según se alega en el recurso. Es imposible permitirle a las
Asociaciones Solidaristas que administran fondos públicos, acordar con el
patrono porcentajes superiores a los determinados por ley para los aportes al
auxilio de cesantía, que puedan incluso llegar a comprometer el presupuesto y
cumplimiento de los objetivos impuestos a la Institución por mandato
constitucional o legal. Con base en las razones señaladas las censuras
que se invocan deberán ser desestimadas.
Recurso de la Junta de Protección Social de San José
Casación por violación de normas sustantivas
La JPS formula
ocho agravios de naturaleza sustantiva, los cuales se conocerán en el siguiente
orden:
Indebida aplicación del precepto 10 inciso 1) punto a) del CPCA;
2)
Indebida valoración probatoria (acuerdos de la CGR);
Incorrecta aplicación
del canon 173 de la LGAP;
Violación de los artículos 18 inciso b) y 21
incisos b), c), ch) y d) de la Ley de Asociaciones Solidaristas;
Falta de
aplicación de diversas normas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República;
Quebranto del mandato 56 de la Ley de Control Interno;
7)
Infracción del principio constitucional de manejo de fondos públicos y
Falta
de aplicación del canon 193 del CPCA.
Como primer
agravio, reprocha, indebida aplicación del precepto 10 inciso 1) punto a) del
CPCA, debido a que la demandante, en su criterio, carece de titularidad sobre
un derecho legítimo o subjetivo de los trabajadores afiliados a la Asociación
Solidarista. A pesar de ello, afirma, los juzgadores acogieron la demanda en la
parte relativa al traslado de aportes de enero a abril de 2008.
En primer
lugar, como se indicó en el considerando V de esta sentencia, de conformidad
con los artículos 10.1.b del CPCA y 3° de la Ley de Asociaciones Solidaristas,
este tipo de organizaciones sociales cuentan con legitimación para accionar en
defensa de los intereses corporativos atinentes a sus afiliados. Las
Asociaciones Solidaristas no defienden los derechos de cada uno de sus
afiliados en lo individual, sino que lo hacen respecto de todos en general. En
segundo término, como se detallará con más amplitud en adelante, estas
Asociaciones no tienen ningún derecho subjetivo respecto a los aportes que el
patrono traslada al fondo de cesantía, únicamente cuentan en relación a ellos
con meras facultades de administración y custodia. Los derechos adquiridos en
cuanto a este auxilio, corresponden a cada uno de sus afilados desde el momento
que los aportes se depositan en sus cuentas. Con vista en lo expuesto, para
esta Sala el hecho de que los juzgadores acogieran la demanda, al considerar
que la Junta no podía solicitar el reintegro de los aportes patronales pagados
en exceso por simple acuerdo de su directiva, debiendo acudir a las vías
legales correspondientes, no implica ningún quebranto normativo, debido a que
la Asociación se encuentra plenamente legitimada para accionar en
representación de los intereses de la corporación como administradora de estos
fondos, pero también, en general de los trabajadores que forman parte de ella.
Por lo tanto, no lleva razón la recurrente en su reclamo, mismo que deberá ser
rechazado.
Como segunda censura, recrimina,
se valoró indebidamente la prueba. En concreto la recurrente alude a tres
documentos, no obstante, por auto de admisión parcial no. 1227-2011 de las 15
horas 25 minutos del 22 de setiembre de 2011 esta Sala declaró informal la
censura en torno al acta tomada en sesión 14-2008 del 29 de abril de 2008, de
manera que únicamente serán analizadas las restantes dos probanzas. Indica en
primer lugar, el informe de la Junta, emitido por la División de Fiscalización
Operativa y Evaluativa del Área de Servicios Sociales de la Contraloría,
DFOE-SOC-114-2007 del 17 de diciembre de 2007, reiterado en el oficio 03601
(FOE-SOC-0379 del 24 de abril de 2008). Éste, apunta, es un documento público a
tenor de los artículos 369 y 370 del Código Procesal Civil, con valor de plena
prueba respecto a la existencia material de los hechos. En la sentencia
impugnada, afirma, se desconoció el valor de dicha prueba, la cual es el origen
del acuerdo tomado por la Junta, JD-293, para solicitar a la Asociación
devolver lo pagado en exceso sobre el 5.33% del auxilio de cesantía. En segundo
término, el acuerdo XVIII de la Junta, tomado por la directiva en sesión 10-85
del 13 de junio de 1985, el cual, al contrario de lo que establece el fallo
recurrido, no dice que se traslada más del aporte patronal de cesantía a la
Asociación. Del referido documento público, aduce, se ratifica que nunca hubo
intención de la Junta de trasladar más del porcentaje de dicha cesantía, de
acuerdo con el precepto 29 del Código de Trabajo equivalente a un 8.33% de la
planilla anual.
Del análisis
del caso concreto, así como de la prueba constante en autos, se concluye que
los juzgadores no valoraron indebidamente ninguna de las probanzas alegadas. El
fallo recurrido tiene como hechos probados que, en el informe sobre resultados
del estudio del Presupuesto Ordinario de la Junta de Protección Social de San
José, para el año 2008, DFOE-SOC-114-2007, la División de Fiscalización
Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Sociales de la Contraloría, aprobó
condicionadamente los recursos financieros que se remitirían a la Asociación
Solidarista, manifestando que el porcentaje del aporte patronal por concepto de
auxilio de cesantía, rebasaba el límite establecido en el canon 29 del Código
de Trabajo –el cual no puede superar el 5.33%-, por lo que se estaba
presupuestando un 1.67% de más. En virtud de lo señalado en el informe es que,
la aprobación de la partida remuneraciones quedó sujeta a la no
ejecución de suma alguna adicional al 3% que corresponde al fondo de
capitalización laboral y al 5.33% por dicho auxilio; sujeta tal condición a que
se realice el estudio correspondiente, a fin de que se determine la conformidad
con el Ordenamiento Jurídico de los aportes referidos. Aunado a lo anterior, en
la especie se tuvo por acreditado que, el Gerente General a.i de la Junta
recomendó a la Directiva, aplicar lo ordenado por la Contraloría y rebajar el
porcentaje del aporte patronal de la Asociación. Siendo que mediante acuerdo
JD-293, tal Junta Directiva dispuso además del mencionado rebajo, solicitar el
reintegro de la diferencia del aporte patronal de los meses de enero a abril de
2008. Con base en lo expuesto, estima esta Cámara que no lleva razón la
recurrente en sus acusaciones. En primer término, de la sentencia
impugnada se observa que el Tribunal analizó y valoró de forma debida el
informe DFOE-SOC-114-2007, así como su reiteración en el oficio 03601 del 25 de
abril de 2008 (FOE-SOC-0379), ambos emitidos por la Contraloría con carácter
vinculante para la Junta demandada. Documentos en los cuales este Órgano
Constitucional recalcaba la disconformidad jurídica de transferir a la
Asociación actora un porcentaje de aporte patronal al fondo de cesantía mayor
al 5.33%, de manera que no podía ser ejecutada suma alguna adicional a dicho
porcentaje. Criterios a partir de los cuales los Jueces del Tribunal
consideraron como correcta la decisión de la Junta en disminuir el aporte al
fondo de cita en un 5.33% del salario mensual del trabajador, por cuanto un
monto superior violenta lo establecido en el Código de Trabajo. Sobre este
tema, retomando lo indicado en el considerando XII, resulta importante dejar
claro que cuando los aportes del patrono se financian con fondos públicos, no
se puede disponer de ellos con absoluta liberalidad, a pesar de que la Ley de
Asociaciones Solidaristas (numeral 18) permita que sean fijados “de común
acuerdo”. El referido “común acuerdo” se encuentra sujeto al principio de
legalidad, que para el caso concreto lo constituye el artículo 29 del Código de
Trabajo. Tratándose de Asociaciones Solidaristas compuesta por trabajadores
bajo régimen de empleo público, se reitera, el canon de comentario, será el
marco legal a utilizar para fijar el porcentaje en discusión, el cual contrario
al sector privado, será considerado como un tope máximo en relación al aporte
del patrono al fondo de cesantía, en el tanto no exista norma expresa que lo
regule. Con la salvedad, cabe insistir, que dicho precepto no regula de modo
alguno tal porcentaje, empero, ante la ausencia de mandato legal al respecto,
se utilizará como parámetro para el caso, en aplicación del artículo 9 de la
LGAP, como se indicó líneas atrás. En segundo lugar, si bien es cierto la
Contraloría ordenó a la Junta rebajar el porcentaje del aporte al auxilio de
cesantía, aspecto del cual no existe discusión, contrario al criterio de la
casacionista, no cabe afirmar que del contenido de las disposiciones del
referido Órgano constitucional, se origine el acuerdo JD-293 en los términos en
que fue pactado. En relación a este punto manifestaron los juzgadores que: “(…)
lo acordado por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José
en el punto b) del acuerdo JD-293 de 29 de abril de 2008, éste efectivamente
implica una lesión al Principio de Intangibilidad de la Teoría de los Actos
Propios, en el tanto se esta suprimiendo derechos subjetivos adquiridos por los
trabajadores (…), sin que de los autos se pueda extraer que se hubiera aplicado
la vía de lesividad ni el procedimiento regulado en el canon 173 de la Ley
General de la Administración Pública, por haberse configurado una nulidad
evidente y manifiesta.” Para esta Sala resulta necesario transcribir, en lo
que interesa, los documentos en disputa. Señala el informe DFOE-SOC-114-2007,
proveniente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de
Servicios Sociales de la Contraloría, que: “(…) se concluye que las sumas
presupuestadas como aporte patronal (…) a la Asociación Solidarista de
Empleados de la Junta de Protección Social como fondo de cesantía, no se
ajustan a la normativa que rige la materia, de ahí la importancia de que se
tomen las previsiones correspondientes para evitar excesos en la ejecución de
dichos recursos.(…)” Concretamente, en el mismo documento, se ordenó al
Presidente Ejecutivo: “Realizar un estudio sobre las sumas transferidas (…)
a la Asociación Solidarista de Empleados de la Junta de Protección Social, a
efecto de determinar su conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la
Ley de Protección al Trabajador, Ley no. 7983 y tomar las acciones que
resulten pertinentes de conformidad con el resultado que se obtenga (…)”. Por
su parte mediante oficio no. 03601 (FOE-SOC-0379-2008), dispuso la División de
cita que: “(…) el estudio solicitado sobre la transferencia de sumas en
exceso a la Asociación Solidarista de Empleados de la Junta de Protección
Social, deberá remitirse (…) con indicación de la valoración jurídica realizada
sobre la posibilidad de recuperar dichas sumas (…)”. Ahora bien, indica el
acuerdo JD-293 emitido por la Junta Directiva de la JPS: “(…) La Junta
Directiva ACUERDA: a) aplicar la disposición establecida por la Contraloría (…)
en el informe no. DFOE-SOC-114-2007 reiterada en el oficio No. 03601
(FOE-COC-0379) del 24 de abril del 2008, de rebajar el porcentaje del aporte
patronal de un 10% al 5.33%. b) Se solicita a la Asociación (…) el reintegro de
la diferencia del aporte patronal correspondiente a los meses de enero, febrero
y marzo de este año y lo que respecta al mes de abril. (…)” Analizados los
párrafos transcritos, estima esta Cámara que, si bien el Órgano Contralor,
mediante informe DFOE-SOC-114-2007, ratificado en el oficio 03601, concluyó que
la Junta estaba trasfiriendo un porcentaje de aporte al fondo de cesantía no ajustado
a la normativa vigente, de ahí la importancia de que se tomaran previsiones
para evitar excesos en la ejecución de dichos recursos, de modo alguno emitió
un criterio respecto a las sumas trasladadas en demasía, en torno a las cuales
únicamente requirió una valoración jurídica sobre la posibilidad de
recuperarlas. En ningún momento se ordenó, como busca hacer ver la
casacionista, que estas sumas (correspondientes a los meses de enero a abril
del año 2008) se reintegraran al erario de la manera como pretendió efectuarla
la Junta. Es decir, por simple acuerdo, al margen de los procedimientos que
prevé el ordenamiento para anular los actos declarativos de derechos en
supuestos de nulidad absoluta, a saber: el de anulación en sede administrativa,
cuando ésta sea evidente y manifiesta (artículo 173 de la LGAP) o en sede
jurisdiccional (contencioso administrativa) por un proceso de lesividad (canon
183 del cuerpo legal citado), en los presupuestos de nulidad absoluta no
evidente y no manifiesta o nulidad relativa, decisión que obedeció
exclusivamente a la voluntad de la Directiva de la Junta, no del Órgano
constitucional. De manera que el agravio que en ese sentido se formula deberá
rechazarse. Asimismo, tampoco concuerda esta Cámara con el criterio de la
recurrente, al acusar que el acuerdo XVIII de la Junta, tomado por la directiva
en sesión 10-85 del 13 de junio de 1985, fue indebidamente valorado por los
juzgadores. Efectivamente tal acuerdo ratifica, conforme al canon 29 del Código
de Trabajo, la intención de la Junta de trasladar al fondo de cesantía un
aporte equivalente al 8.33% del salario mensual del trabajador, no obstante, en
el considerando XI se explicó que dicha norma fue reformada por la Ley de
Protección al Trabajador en el año 2000, a partir de la cual se negoció que
cada empleador destinaría de ese 8.33% un 3% para conformar el fondo de
capitalización laboral. El contrapeso fue una disminución en la indemnización
por el auxilio de cesantía, y de ahí que el mes completo que antes se concedía por
cada año, procedió a modificarse, para reconocer en promedio veinte días,
equivalentes al 5,33% restante. Este porcentaje, como se ha venido reiterando,
para el caso de trabajadores bajo régimen de empleo público constituye un
límite máximo de aporte patronal al fondo de cesantía ante ausencia de norma
expresa. Al entenderlo así el Tribunal resulta improcedente la censura.
Como tercer
agravio, esgrime, indebida aplicación del canon 173 de la LGAP. Esta norma,
apunta, establece el procedimiento a seguir para anular actos administrativos
creadores de derechos subjetivos, el cual no es aplicable al reclamo de la
demanda, acogido en sentencia, ello por dos razones: a) porque el acuerdo en el
que se solicitó la devolución del exceso pagado de enero a abril de 2008, no
anula nada, simplemente pretende recuperar lo cancelado por error y b) ya que
la Asociación no tiene ningún derecho subjetivo, al ser una simple receptora
del ahorro patronal a título de administradora, pues son los trabajadores los
titulares del derecho. Sin embargo, indica, el aporte patronal de la Asociación
Solidarista es a cuenta del auxilio de cesantía, es decir, es un derecho a
futuro al estar ligado a la terminación del contrato de trabajo. Reitera, no
hay derecho subjetivo adquirido por parte de la Asociación al auxilio de
cesantía otorgado por la Junta en exceso del 5.33%, considerar lo contrario
violenta a su vez la norma 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues
desconoce la jurisprudencia obligatoria que ha emitido la Sala Constitucional
sobre los conceptos de derecho adquirido y situación jurídica consolidada
(contenidos en la sentencia no. 2765 de las 15 horas 3 minutos del 20 de mayo
de 1997).
Lo
primero que debe tenerse claro, conforme se detalló en el considerando V de
esta sentencia, es el hecho de que las Asociaciones Solidaristas están
legitimadas para accionar en representación de los intereses de sus afiliados,
estas organizaciones defienden los derechos e intereses de la totalidad de sus
miembros (del grupo en general y no individualmente). Respecto a los aportes
que el patrono transfiere al fondo de cesantía, tal y como manifiesta la
recurrente, únicamente poseen facultades de administración y custodia. Distinta
es la situación del trabajador solidarista para quien tales aportes constituyen
un derecho subjetivo en los términos que se dirán. La Sala Segunda en materia
de cesantía, como se detallará más adelante, ha declarado que el aporte
patronal al auxilio de cesantía ha dejado de ser considerado una mera
expectativa de derecho. Así, hoy en día se visualiza como un derecho adquirido
de cada uno de los trabajadores afiliados a una Asociación Solidarista, desde
el momento mismo que el dinero de estos aportes sale del patrimonio del patrono
y se deposita en la cuenta individual del afiliado. El solidarismo tiene la
gran ventaja que el patrono paga por anticipado, sea de forma total o parcial,
la cesantía, la cual se trasforma para el trabajador en un derecho subjetivo.
Los aportes que da el patrono para este fondo son entregados mensualmente a la
Asociación, la cual constituye una persona jurídica independiente del
empleador, quien solo posee respecto a estos, meras facultades de
administración y custodia, los cuales no se incorporan dentro del propio patrimonio
de la Asociación, sino de cada empleado. Tal y como ha venido señalando
jurisprudencialmente la referida Sala casacional: “(…) Esos aportes se
acreditan a la cuenta individual del trabajador, durante todo el tiempo que
dure la relación laboral (y se mantenga la afiliación a la Asociación
Solidarista). Se va creando así un fondo al cual, el trabajador, tiene acceso,
independientemente de la causa de terminación del contrato, pero a partir de
ésta. En este sistema, la proporción de la cesantía aportada, constituye un
derecho adquirido (indiscutible, cierto, no litigioso) y no ya una mera
expectativa de derecho; aparte de que, eventualmente, se rompe el tope de ocho
años, fijado en el Código de Trabajo. Cabe recalcar que ese fondo, constituido
por los aportes patronales, pasa a ser propiedad del trabajador. Esas sumas
salen del patrimonio de la empresa (la cual, por ese porcentaje y monto, se
descarga de ese pasivo), teniendo la Asociación sobre dichos montos meras
facultades de administración y de custodia, no incorporando, dentro de su
propio patrimonio, esos aportes (…)” (Resolución no. 373 de las 15 horas 10
minutos del 26 de julio de 2002, también pueden consultarse la 850 de las 15
horas 40 minutos del 6 de octubre de 2004 y 1068 de las 9 horas 43 minutos del
23 de octubre de 2009, todas de la misma Cámara). Así las cosas, contrario a lo
considerado por la recurrente, el aporte patronal al auxilio de cesantía
constituye un derecho adquirido para el trabajador, el cual sale
definitivamente de la esfera patrimonial del empleador, pero no se incorpora en
el patrimonio propio de la Asociación, sino que se acredita en la cuenta
individual del afiliado solidarista durante todo el tiempo que se prolongue la
relación laboral. Lo anterior, resulta acorde con lo dispuesto por la Sala
Constitucional en el voto no. 2765 de las 15 horas 3 minutos del 20 de mayo de
1997, en tanto estableció: “(…) Los conceptos de "derecho
adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen
estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar
que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada
en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno
o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera
patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o
beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica
consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de
cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus
efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a
la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía
perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así
lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y
definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una
consecuencia dada (efecto condicionado). (…)”. En la especie, tal y como afirma
la Junta, la Asociación no tiene ningún derecho subjetivo respecto a los
aportes que el patrono traslada al fondo de cesantía, debido a que estas
organizaciones sociales únicamente se encargan de su administración y custodia.
Al momento que el dinero del aporte patronal se deposita en la cuenta de los
afiliados, lo que se hace cada mes, pasa a ser un derecho adquirido, lo
cual trae aparejado, como se indicó en el considerando anterior, que si la
Junta pretendía revertir los pagos transferidos en exceso al fondo de cesantía,
correspondientes a los meses de enero a abril de 2008, resultaba indispensable
seguir un procedimiento especial (lesividad o nulidad) establecido en el
Ordenamiento Jurídico, los cuales no se llevaron a cabo. Sobre este punto, se transcribe
nuevamente lo señalado por los juzgadores: “(…) respecto del quebranto del
ordenamiento jurídico en razón de lo acordado por la Junta Directiva de la
Junta de Protección Social en el punto b) del acuerdo JD-293 de 29 de abril de
2008, éste efectivamente implica una lesión al Principio de la Intangibilidad
de la Teoría de los Actos Propios, en el tanto se están suprimiendo derechos
subjetivos adquiridos por los trabajadores del ente demandado que se encuentran
asociados a la referida asociación solidarista, sin que de los autos se pueda
extraer que se hubiera aplicado la vía de la lesividad ni el procedimiento
regulado en el canon 173 de la Ley General de la Administración Pública, por
haberse configurado una nulidad absoluta evidente y manifiesta (…).” Al ser
la cesantía un derecho adquirido para los trabajadores, en aquellos casos en
que el aporte patronal haya sido efectuado en contradicción con lo dispuesto
por el Ordenamiento Jurídico, resulta necesario que la Administración
establezca, por los procedimientos correspondientes, si el acto de
reconocimiento de tal beneficio se encuentra o no viciado de nulidad absoluta.
Es importante tomar en cuenta, que de conformidad con el principio de
intangibilidad de los actos administrativos, el cual deriva de los preceptos 34
y 45 de la Constitución Política, así como del principio de buena fe, a la
Administración le está vedado revocar los actos declarativos de derechos, salvo
en los casos de excepción y por los procedimientos legalmente establecidos. De
manera que, se insiste, por simple acuerdo tomado por la directiva de la Junta,
no. JD-293 de 29 de abril de 2008, no era posible revertir los pagos que en
exceso se trasfirieron durante los meses de enero a abril de 2008 a los
empleados de la Junta, adscritos a la Asociación Solidarista de la Institución,
como pretendía la recurrente, para ello debía acudir a los conductos legales
pertinentes (procedimiento de lesividad o nulidad). Cabe resaltar que, como
representante de los intereses generales de sus agremiados, bien podría la
Asociación pretender la nulidad del acuerdo de la Junta Directiva que incidía
directamente en los derechos subjetivos de sus agremiados, como en efecto lo
hizo. En razón de lo anterior, estima esta Cámara que no existe el quebranto normativo
que se invoca, por lo que el agravio deberá desestimarse. Asimismo, queda claro
que la sentencia impugnada se ajusta a lo dicho por la Sala Constitucional en
sentencia 2765-97, en lo relativo a la determinación de los conceptos de
derecho adquirido y situación jurídica consolidada, por lo que las acusaciones
que en ese sentido se formulan también habrán que rechazarse.
Como cuarto
agravio, endilga, violación de los cánones 18 inciso b) y 21 incisos b),
c), ch) y d) de la Ley de Asociaciones Solidaristas. En su criterio, tales
normas fueron mal aplicadas por el Tribunal, debido a que el derecho de auxilio
de cesantía no es de la Asociación sino de los trabajadores, quienes en su
cuenta individual tienen acumulado el ahorro patronal hasta que se termine su
contrato de trabajo por cualquier causa. Los juzgadores, alega, al acoger la
petitoria para que la Junta no rebaje el pago hecho en exceso entre los meses
de enero a abril de 2008, trasladan el derecho de propiedad, que es de los
trabajadores, a la Asociación.
De conformidad
con los cánones 18 y 21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, los recursos
económicos que estas Asociaciones administran y custodian provienen
fundamentalmente de dos fuentes: del ahorro mínimo de los asociados y de los
aportes patronales. Estos aportes se destinan prioritariamente a constituir un
fondo para el pago del auxilio de cesantía, el cual, se reitera, es un derecho
adquirido de cada uno de los trabajadores afiliados y lo administra la
respectiva Asociación hasta que ocurra la terminación de la relación laboral
(despido, renuncia o jubilación). Para este Órgano Decisor, el hecho de que el
fallo recurrido haya acogido parcialmente la demanda a favor de la actora, al
anular el acuerdo de la Junta JD-293 en su punto b), en el cual se dispuso el
reintegro del aporte patronal pagado en exceso entre los meses de enero a abril
de 2008, no infringe de manera alguna los artículos citados. De la lectura de
la sentencia impugnada, se observa que en ningún momento los juzgadores han
establecido derecho alguno a favor de la Asociación de tal fondo, así como
tampoco le trasladaron el derecho de propiedad del auxilio de cesantía de los
trabajadores, tal y como quiere hacerlo ver la Junta. Por el contrario el
Tribunal tuvo claro que: “(…) no existe un derecho adquirido de la
Asociación a los fondos referidos, pues como bien lo establece la propia
accionante, ésta es sólo una administradora, siendo quienes detentan tal
derecho, los trabajadores que tienen incorporados en sus contratos individuales
de trabajo, dicha prerrogativa. (…) Estima este Tribunal que no lleva razón la
representación de la Junta de Protección Social, al negar la existencia en
cabeza de cada uno de los trabajadores solidaristas de la Junta de Protección
Social, de un derecho adquirido derivado de la existencia de una práctica
continuada de ese ente, de transferir sumas superiores al 8.33% que establece
el ordenamiento jurídico, las que conforme al artículo 18 de la supra citada
ley, son parte del patrimonio de cada trabajador, no del patrimonio de la
asociación solidarista que las administra (…).” Al constituir el aporte
patronal al auxilio de cesantía un derecho adquirido de cada uno de los
afiliados, la Administración no puede revertir aquellos aportes que se acreditaron
en las cuentas de los trabajadores, aunque fueran pagados en exceso, por simple
acuerdo de Junta Directiva, como se pretendía en la especie, por cuanto existen
en el Ordenamiento Jurídico procedimientos especiales para ello, llamese
lesividad o nulidad. En el caso particular, contrario al criterio de la
casacionista, los jueces no se opusieron a la posibilidad de recuperar
los dineros pagados en exceso entre los meses de enero a abril de 2008, la
línea de la sentencia se dirige a encaminar a la Junta hacia los conductos
legales correctos para tal fin. Motivos por los cuales la censura reclamada ha
de ser rechazada.
Como quinto agravio,
acusa, el Tribunal dejó de aplicar diversos artículos de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, no. 7428. Los juzgadores, en su criterio,
ignoraron principalmente, que a raíz de las disposiciones vinculantes de este
Órgano Constitucional, al señalar objeciones en torno a los aportes patronales
trasladados en exceso al fondo de cesantía, la Junta tomó el acuerdo JD-293
solicitando su devolución. Cita en concreto las siguientes normas y argumentos:
ya que la sentencia desconoce que la Junta forma parte de la
Administración Pública y sus fondos de la Hacienda Pública, en consecuencia no
podían otorgarse a los trabajadores en exceso de lo que la Ley señala; 9)
pues se deja de lado que la Junta maneja fondos públicos que incluyen sus
derechos en relación con los trabajadores; 11) debido a que se ignora la
potestad de la Contraloría en relación con el informe que dio base a que la
Junta tomara el acuerdo en cuanto a la devolución de los fondos cuestionados en
la demanda; 12) párrafos 2) y 3) y canon 17) al desconocerse que
los oficios que envió la Contraloría a la Junta, sobre la ilegalidad del pago
en exceso, son de acatamiento obligatorio; 18) al no atenderse el valor
y la trascendencia del señalamiento del Órgano Contralor sobre los fondos
reclamados, lo que provocó el acuerdo de la Junta; 34) por cuanto se
ignora que los actos de la Contraloría, relacionados con el presupuesto y sus
controles, no tienen recurso alguno, lo que generó que la solicitud de revisión
efectuada por la Junta, respecto al tema del traslado de dinero a la
Asociación, no prosperara.
Contrario a
los alegatos que formula la casacionista, del análisis de la sentencia
impugnada se aprecia que no existe violación alguna a las normas invocadas. El
Tribunal no desconoció, que el origen de los montos respecto a los cuales se
pretendía revertir lo transferido en exceso a la Asociación, por concepto de
aporte patronal al auxilio de cesantía, pertenecen al erario, de manera que no
es posible otorgarlos de forma indebida. Empero, ello no implica per se
que la Administración se encuentre facultada para recuperarlos de manera intempestiva.
Concuerda esta Cámara con los juzgadores al determinar que, si la Junta desea
recuperar el dinero pagado en demasía, debe hacerlo por medio de los
procedimientos que prevé la Ley, ya sea mediante la lesividad (articulo 183 de
la LGAP) o aquel establecido en el canon 173 de la LGAP en sede administrativa.
Pues se reitera, estos aportes constituyen un derecho adquirido de los
afiliados a la Asociación. Aunado a lo anterior, el fallo tampoco deja de lado,
que a raíz de los criterios emitidos por la Contraloría en el informe
DFOE-SOC-114-2007, ratificado en el oficio 03601 (FOE-SOC-0379), la Junta se
vio en la necesidad, dado su carácter vinculante y de acatamiento obligatorio,
de tomar las medidas necesarias para ajustar al Ordenamiento Jurídico el porcentaje
de aporte que por concepto de auxilio de cesantía otorgaba a la Asociación y
adecuar el presupuesto de la Institución para el año 2008. Para los Jueces del
Tribunal como para esta Sala, no se encuentra en discusión que la Junta al
rebajar dicho porcentaje al 5.33% del salario mensual del trabajador actuó a
partir de las disposiciones giradas por la Contraloría, el cual es un ente
auxiliar de la Asamblea Legislativa, cuyas competencias son de orden
constitucional, consagradas en los preceptos 183 y 184 de la Constitución
Política. Órgano constitucional al cual se le ha asignado como función
principal la vigilancia de la Hacienda Pública. No obstante, la sentencia deja
en claro que no era cualquier acción la que podía ejecutar la Junta, a fin de
que le fuera devuelto el dinero que se giró de más a la Asociación por concepto
de cesantía, máxime que la solicitud de reintegro mediante simple acuerdo de la
directiva no formó parte de las ordenes vinculantes de la Contraloría como se
expuso en el
Al tratarse de derechos adquiridos de los
trabajadores afiliados a la Asociación, se reitera, la Junta debió acudir a los
conductos legales correspondientes, lo cual no se dio en la especie. De manera
que no encuentra este Órgano Decidor motivo para quebrar el fallo y por tanto
deberán desestimarse las infracciones endilgadas.
Como sexto
agravio, reclama, violación por inaplicación del precepto 56 de la Ley de
Control Interno, n.° 8292. Esta norma, apunta, refuerza la legalidad de los
controles impuestos por la Contraloría sobre el pago en exceso,
consecuentemente pone a los directores de la Junta en riesgo de ser penalizados
si hubieran actuado en contra de los criterios externados por dicho Órgano
Constitucional.
Ampliamente se
ha señalado en los considerandos XVII y XXIII de esta resolución que, la
Junta al rebajar el porcentaje del aporte al fondo de cesantía en un
5.33%, actúo conforme a las disposiciones de la Contraloría (informe
DFOE-SOC-114-2007, ratificado en el oficio 03601), las cuales son vinculantes y
obligatorias para los sujetos pasivos de su fiscalización. Sin embargo, no
aconteció lo mismo al momento de requerirle a la Asociación, por acuerdo
JD-293, el reintegro de las sumas trasladadas en exceso a dicho fondo entre los
meses de enero a abril de 2008, debido a que tal decisión no se ajusta a los
criterios de este Órgano Contralor, quien únicamente se limitó a solicitar una
valoración jurídica sobre la posibilidad de recuperar los montos transferidos
en demasía, sin indicar una forma concreta para tal fin. El hecho de que la
Junta por simple acuerdo de su directiva, al margen del ordenamiento jurídico,
pretendiera revertir los pagos en cuestión, sin acudir a las vías legales
preestablecidas, llámese lesividad o el procedimiento de nulidad previsto en el
mandado 173 de la LGAP, obedeció a su propia determinación. Al entenderlo así
el Tribunal, no se incurre en la violación acusada, por lo que el agravio
deberá ser rechazado.
Como sétimo agravio, arguye,
violación del principio constitucional de manejo de fondos públicos. Apunta,
las sumas de dinero trasladadas a los trabajadores en exceso por vía de la
Asociación Solidarista, de conformidad con la Ley 6970 y el artículo 29 del
Código de Trabajo, constituyen un abuso en el correcto uso de los fondos
públicos, por lo que la colectividad tiene derecho a su restitución al erario.
Asimismo, alega, el principio de legalidad ha sido preterido en la sentencia
recurrida ya que como señaló la Contraloría, la Junta no pudo válidamente
trasladar fondos públicos, por la vía del aporte patronal, a las cuentas de los
trabajadores en la Asociación por falta de autorización legal al respecto.
Sin intención
de reiterar lo que se ha establecido a lo largo de esta sentencia, es
importante retomar algunos aspectos transcendentales. El manejo de fondos
públicos constituye por si misma una condición que impide disponer de ellos con
absoluta liberalidad. Al formar parte de la Hacienda Pública la Administración
no cuenta con una disponibilidad ilimitada de estos recursos, es decir, no
puede utilizarlos de forma antojadiza, debido a que se encuentra sujeta a una
serie de principios, entre estos al de legalidad en general, legalidad
presupuestaria, seguridad jurídica, proporcionalidad y razonabilidad. Al
respecto puede verse el considerando XII en el cual este tema fue desarrollado
previamente. En el caso de análisis pese a que la discusión versa sobre fondos
públicos transferidos en exceso a las cuentas de los afilados de la Asociación
actora, por concepto de aporte patronal al auxilio de cesantía, esto no faculta
a la Administración para actuar al margen de la legalidad en su intención por
recuperarlos. Se destaca una vez más que, los aportes que da el patrono al
fondo de cesantía constituyen derechos adquiridos para los trabajadores, desde
el momento en que son depositados en sus cuentas individuales. De modo que
lleva razón el Tribunal al determinar que tratándose de este tipo derechos, la
Junta debió haber acudido a un procedimiento de lesividad o de nulidad,
en sede administrativa, que estipula el artículo 173 de la LGAP para revertir
lo pagado en demasía. De la lectura de la sentencia impugnada, no observa esta
Cámara violación o preterición de principios constitucionales, los juzgadores
de modo alguno se opusieron a la posibilidad de que la Junta recupere estos
fondos, como pretende hacer ver la casacionista, la línea que sigue la
resolución va dirigida a señalar que por simple acuerdo de directiva esto no es
posible, sino que debe acudirse a un adecuado procedimiento para ello. En otras
palabras, se establece la facultad de recuperar los fondos públicos en
discusión, siempre y cuando se haga por la vía correcta, porque de manera
intempestiva y sin seguir los procedimientos que prevé la Ley no se puede
válidamente hacer, es necesario que se tramite por los conductos legales
preestablecidos. Por los motivos dados deberá desestimarse el cargo.
Como octavo
agravio, asevera, violación por falta de aplicación del canon 193 inciso b) del
CPCA. La sentencia recurrida, indica, condena en costas a la Junta a pesar de
haber litigado con evidente buena fe, ya que el reclamo se origina en las
prevenciones hechas por la Contraloría, las cuales son de obligatorio
acatamiento. En su parecer, debe ser exonerada de las costas al existir motivo
suficiente para litigar.
Resulta claro
que la pretendida exoneración del pago de las costas, es por estimar que tuvo
suficiente motivo para litigar y que lo hizo de buena fe. Sin embargo, es
oportuno advertir, que la mayoría de esta Sala, de conformidad antes con el
artículo 221 párrafo primero del Código Procesal Civil, ahora con el precepto
193 del CPCA, ha indicado que el pronunciamiento sobre las costas del proceso
debe hacerse aun de oficio, condenando al vencido a su reconocimiento. La
condenatoria se impone al perdidoso por el hecho de serlo. Es decir, por perder
el litigio, sin que ello signifique que se le considera litigante temerario o
de mala fe. Por su parte, anteriormente los cánones 222 del Código Procesal
Civil y 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
en la actualidad, el mismo mandato 193 del CPCA en sus incisos a) y b),
disponen los supuestos por los cuales podrá eximírsele de su pago. Cuando no se
hace uso de esta facultad no puede infringirse la norma. A la inversa, cuando
se actúa, es posible conculcarla por mal uso o uno indebido. Entonces, según
las circunstancias del caso, sí puede resultar procedente un recurso de
casación. En consecuencia, no incurrió el juzgador de instancia en el quebranto
legal aducido por la casacionista, al imponerle el pago de las costas.
En mérito de
lo expuesto, procede declarar sin lugar los recursos, con sus costas a cargo de
los promoventes, conforme al precepto 150 inciso 3) del Código Procesal
Contencioso Administrativo.
Decisión final del tribunal
Por las razones dadas, se declaran sin lugar los recursos
de casación formulados, con sus costas a cargo de quienes los promovieron.
Anabelle León Feoli
Luis Guillermo Rivas
Loáiciga
Óscar Eduardo González Camacho
Carmenmaría Escoto
Fernández
Silvia Consuelo Fernández Brenes
Nota de los
Magistrados González Camacho y Escoto Fernández
Los suscritos
integrantes no comparten el criterio plasmado por la mayoría de esta Sala en el
considerando XXIX del fallo anterior, únicamente, en cuanto deniega el control
casacional para aquellos casos en los que tan sólo se hace uso de la regla general
de la condena al vencido en el pago de ambas costas, es decir, cuando no se
actúa o aplica ninguna norma atinente a la exoneración de ellas. En efecto, el
fundamento jurisprudencial de mayoría, parte de que la exoneración en el pago
de las costas es una facultad, en la que no se produce yerro ni
infracción normativa cuando no se ejercita o aplica; por ello, se dice, si
no hay violación legal, no es posible en casación entrar a valorar o modificar
lo resuelto sobre la condena al vencido, pues se repite, para la mayoría de
esta Sala, sólo puede haber infracción jurídica cuando se actúa la norma
correspondiente a la exoneración (entre muchas pueden verse las sentencias
de esta Sala no. 1001- F-2002, de las 11 horas 50 minutos del 20 de diciembre
de 2002; la 249-F-2003, de las 11 horas 45 minutos del 7 de mayo de 2003 y la
306-F-2006, de las 10 horas 20 minutos del 25 de mayo de 2006). La
concatenación parece en principio lógica, pues con esta premisa, si la
exoneración constituye una facultad, el juzgador no está obligado a exonerar; y
por ende, si no ordena o realiza tal exoneración, no viola las normas que
corresponden al tema. Ergo, si no se da violación de normas, no puede haber
revisión casacional (consúltense las resoluciones de esta Sala no. 765 de las
16 horas del 26 de septiembre de 2001 y 561-F-2003, de las 10 horas 30 minutos
del 10 de septiembre de 2003). Esta relación de ideas, les permite concluir,
que en ese supuesto específico (la simple condena o la inaplicación de las
exoneraciones) “no puede ser objeto de examen en esta sede” (de este
mismo órgano decisor, sentencia n° 419-F-03, de las 9 horas 20 minutos del 18
de julio de 2003), pues se trata de una hipótesis “no pasible de casación”
(fallo n° 653-F-2003, de las 11 horas 20 minutos del 8 de octubre de 2003).
Así, en opinión de los distinguidos compañeros: no tiene cabida el recurso de
casación cuando no se hace uso de la facultad exoneratoria (véanse a contrario
sensu los considerandos III y VIII, por su orden de las resoluciones 541-F-2003,
de las 11 horas 10 minutos del día 3 y 563-F-2003 de las 10 horas 50 minutos
del día 10, ambas de septiembre de 2003). De esta forma se ha estimado por la
mayoría que “(…) la condena en costas al vencido, como aquí sucedió no es
revisable en esta Sede, habida cuenta de que el Tribunal se limitó a actuar
la norma en los términos por ella dispuestos.” (el destacado no es del
original, véase el considerando X del voto no. 68-F-2005, de las 14 horas 30
minutos del 15 de diciembre de 2005).
Sin embargo, en
parecer de los suscritos, la indebida inaplicación de los preceptos que
permiten la exoneración de costas, infringe, sin duda, el Ordenamiento Jurídico
y, en concreto, las normas que la autorizan, ya sea por error o inadecuada
apreciación de los jueces en el conflicto específico. En ese tanto, aunque se
trate de una facultad, es lo cierto que no se encuentra inmune al control
casacional, pues tanto en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar
una violación de ley, y en esa medida, la indebida omisión no es ni debe ser,
sinónimo de arbitrariedad, en tal caso, cometida por el propio Juzgador. Máxime
si se trata de un apoderamiento al juez otorgado con supuestos específicos que
limitan su poder discrecional en esta materia. En consecuencia, en este particular
aspecto, con la sola aplicación de la regla general del artículo 193 del CPCA
(condenatoria al vencido al pago de ambas costas), no se cierran las puertas al
recurso de casación, pues al contrario, el asunto es admisible para su examen
de fondo (siempre y cuando se cumplan los requisitos de ley) ante un eventual
vicio omisivo en la aplicación de las disposiciones legales que autorizan la
exoneración de dichas costas (cánones 55 de la Ley de Jurisdicción Agraria y
193 del CPCA). No obstante lo anterior, en el caso concreto de examen, estos
integrantes comparten lo dispuesto por el Tribunal, en cuanto se impuso al
vencido el pago de ellas, toda vez que no puede aducirse un motivo suficiente
para litigar. En primer lugar, si bien es cierto, los reclamos de la Junta se
originaron a raíz de las prevenciones de la Contraloría General de la
República, las cuales de conformidad con los artículos 4 y 12 de su Ley
Orgánica, n.° 7428, y 12 de la Ley de Control Interno, n.° 8292, son
vinculantes para los sujetos pasivos de su fiscalización, también se debe
indicar, que las disposiciones emitidas por este Órgano Contralor, en el
informe DFOE-SOC-114-2007, reiterado en el oficio 03601, se dirigían a lograr
un ajuste normativo, entre el porcentaje de aporte patronal dado a la
Asociación Solidarista a titulo de cesantía y lo establecido en el canon 29 del
Código de Trabajo, en tanto no existe norma expresa que regule estos
porcentajes tratándose de instituciones que manejan fondos públicos. En segundo
término, al constituir la cesantía un derecho adquirido del afiliado
solidarista, si la Junta pretendía revertir y recuperar lo pagado en exceso
durante los meses de enero a abril de 2008, la vía correcta no era a través de
un acuerdo de su Directiva, como aconteció en la especie. Su obligación, era
recuperarlas de forma correcta, es decir, por medio de los procedimientos que
prevé el ordenamiento jurídico, llámese lesividad o aquel establecido en el
artículo 173 de la LGAP. Estas circunstancias llevan a rechazar el agravio, y
con este, el recurso que en este sentido se formula.
Óscar Eduardo González
Camacho
Carmenmaría Escoto Fernández
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