Resolución 01474-2011

1.

Con base en los hechos que expusieron y disposiciones legales que citaron, los

representantes de la parte actora establecieron proceso ordinario de cuantía

inestimable, a fin de que en sentencia se declare: “… con lugar el presente

proceso Civil de Hacienda. – Se declare con lugar que en caso de impugnación de

los documentos aportados como prueba, se permita su reconocimiento, por la

parte que los suscribió, amparados en el Artículo 388 del Código Procesal

Civil.  – Se declara con lugar el pago de los daños y perjuicios

irrogados, como consecuencia directa e inmediata, de la negativa de la  [sic]

Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación: Cordillera Volcánica

Central, subregión Grecia del MINAE, según resolución SRG/PP-106-2001 de no

autorizar del retiro de la cobertura vegetal, dentro del área aprobada y

ubicada por el topógrafo de la Dirección de Geología y Minas; para la

explotación de la Concesión de Explotación Minera otorgada según resolución

número: 458-2000-MINAE, de las trece horas del 22 de agosto del 2000. Y se

aprueben los siguientes rubros: - Se declare con lugar el perjuicio Material,

causado al patrimonio de nuestra representada, por la suma de 544.373.270,00

(QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y TRES MIL

DOSCIENTOS SETENTA COLONES SIN CÉNTIMOS.)  -Se condene al Demandado,

al pago de las costas procesales y personales, deL [sic] presente

asunto.  – Se declare con lugar el pago de los intereses solicitados;

teniendo como base la INDEXACIÓN; tal y como lo exponemos

infra."

2.

El procurador contestó negativamente y opuso la expresión genérica de sine

“actione agit” , la excepción de falta de derecho y las defensas previas

de falta de agotamiento de la vía administrativa y acto consentido. Las

últimas se resolvieron interlocutoriamente.

La Jueza Amy

Miranda Alvarado, en sentencia n° 199-08, de las 9 horas 30 minutos del 29 de

febrero de 2009, resolvió: “Se rechazan las excepciones de Falta de Derecho

y Sine Actione Agit interpuestas por la demandada. Se declara parcialmente con

lugar la demanda ordinaria civil de hacienda interpuesta por la sociedad

Maquinarias Mora de Fraijanes, Sociedad Anónima contra el Estado. Por concepto

de daño material a cargo del Estado se concede la cantidad de Cien millones

exactos.- A título de perjuicios se le conceden intereses legales sobre la suma

concedida a partir de la firmeza de esta resolución y hasta su efectivo pago.-

Son a cargo del Estado ambas costas de esta acción.”

Ambas partes apelaron

y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Octava, integrada por los

Jueces Francisco Jiménez Villegas, Sandra María Quesada Vargas y Judith Reyes

Castillo y con nota de ésta última, en sentencia n.° 81-2010 de las 11 horas 54

minutos del 30 de setiembre de 2010, dispuso: “En lo que ha sido objeto de

recurso, se acoge la apelación formulada por la representación estatal y se

rechaza la apelación formulada por la actora. Se revoca parcialmente la

sentencia impugnada, confirmándose en cuanto denegó la excepción de falta de

legitimación y falta de interés. Se revoca en cuanto rechazó la excepción de

falta de derecho la cual se acoge y en cuanto condenó en costas al Estado. Se

declara sin la lugar la demanda en todos sus extremos. Se falla el presente

asunto sin especial condenatoria en costas.”

5.

El licenciado Rolando Alberto Segura Ramírez en representación de la parte

actora formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se

apoya para  refutar la tesis del Tribunal de instancia.

Para efectuar la vista

se señalaron las 10 horas del 4 de mayo de 2011. Asistieron en representación

de las partes los licenciados Rolando Alberto Segura Ramírez y Jorge Oviedo

Álvarez respectivamente, ambos hicieron uso de la palabra.

En los procedimientos

ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

I.

La

actora incoó demanda ordinaria contra el Estado. Pretendió, en lo fundamental,

se declare con lugar el pago de los daños y perjuicios causados como

consecuencia de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio

del Ambiente y Energía (actual MINAET), le negó permiso para retirar la

cobertura vegetal del área en la cual la Dirección de Geología y Minas de ese

mismo Ministerio le había permitido explotar una concesión minera. Pidió la

suma de ¢544 373 270.00 por “perjuicio material” e intereses, cantidades que

deberían ser indexadas, así como ambas costas. El Estado se opuso e invocó las

excepciones de falta de derecho y “sine actione agit”. El Juzgado, al

resolver el fondo de la controversia, rechazó las excepciones, acogió

parcialmente la demanda, e impuso al perdidoso el pago de ¢100 000 000,00 por

daño material, intereses legales a título de perjuicios y ambas costas.

Disconformes con lo decidido, ambos litigantes formularon recurso vertical. El

Tribunal revocó el fallo y, en lo de relevancia, declaró sin lugar la demanda

en todos sus extremos. No estando satisfecha con ese pronunciamiento, la parte

actora acudió a la Sala.

Su recurso, en el que

arguye siete motivos de casación por razones de fondo, fue admitido por auto de

las 14 horas 55 minutos del 3 de marzo de 2011.

Reclama error de

derecho al negarle valor a los documentos públicos. Asegura inaplicados los

artículos 318 inciso 3) y 370 del Código Procesal Civil; 190, 192 y 196 de la Ley

General de la Administración Pública (en lo sucesivo abreviada como LGAP); y

actuado de manera indebida el precepto 194 ibídem al valorar las resoluciones

R-458-2000 MINAE del 22 de agosto de 2000 que le otorga la concesión minera y

SRG/PP-106-2001 del 24 de mayo de 2001 en la que el Área de Conservación

Cordillera Volcánica Central, Subregión Grecia, dispuso no autorizarle que

removiera la cobertura vegetal en el área concesionada. El pronunciamiento que

le negó el permiso para remover el bosque, explica, le impidió explotar la

concesión, sin que se hubiera seguido ningún procedimiento para anular o

rescatar ese derecho. El Tribunal omitió tener por demostrado, señala, que la

denegatoria del MINAE le impidió el ejercicio del derecho real que le había sido

otorgado.

Recrimina error de hecho al valorar el peritaje matemático,

aplicándose de manera indebida el artículo 196 LGAP, desaplicando los preceptos

190 y 192 ibídem, e inobservando el numeral 318 inciso 4) del Código Procesal

Civil. El fallo estimó que el peritaje contiene probabilidades máximas de

explotación pero en realidad, objeta, parte de parámetros mínimos. Así, por

ejemplo, sostiene, los indicadores empleados en el primer cuadro se refieren a

los salarios  mínimos, índice general de precios al consumidor y en el

segundo toma en cuenta el precio promedio de piedra bruta. Estimar las

probabilidades basándose en estadísticas oficiales, dice, no corresponde a un

hecho futuro e incierto. Asegura que la Administración debe responder por su

conducta ilícita y anormal. El Tribunal, estima, cuestiona infundadamente la

experticia, lo que conduce a que se deniegue el deber de reparar la totalidad

del daño.

Considera que se le negó valor probatorio al peritaje para

cuantificar los daños y perjuicios, violentándose los artículos 318 inciso 4),

330, 401 del Código Procesal Civil, así como 190, 192 y 196 de la LGAP. Según

el Tribunal, aduce, el peritaje no es prueba idónea para sustentar los daños y

perjuicios. Por los conocimientos técnicos requeridos, manifiesta, la

experticia es el medio adecuado para acreditarlos, por lo que negarle valor

probatorio constituye error de derecho.

Afirma que la conducta

administrativa es ilícita y anormal por ser constitutiva de una vía de hecho,

de ahí que se actuara de manera indebida el precepto 194 de la LGAP y se

desaplicaran los artículos 153, 155, 173, 183.3, 190 y 192 ibídem y 28 del

Código de Minería. La Administración le revocó, de hecho, el ejercicio de la

concesión, reclama, pero debió promoverse un procedimiento para ello. Señala

que no pretende la nulidad de ningún acto administrativo, sino que se le

indemnice por impedírsele el ejercicio de su derecho real administrativo.

Calificar la conducta administrativa como lícita y normal es un yerro de fondo,

acusa.

Invoca quebrantados en forma directa los numerales 190 y 196 de

la LGAP al confundir los perjuicios con un hecho futuro e incierto. El

perjuicio, apunta,  es cierto, efectivo, evaluable e indemnizable. El que

el hecho sea futuro, refiere, no implica que sea incierto, pues los daños no

dependen de otras circunstancias que puedan producirse –o no- en el futuro. La

concesión, agrega, estaba definida en una zona geográfica, por un tiempo

determinado, con cantidades de explotación diaria, por lo que los elementos

esenciales de su derecho ya estaban definidos, de ahí que las estimaciones

versen sobre ganancias que podía obtener con verosimilitud.

Asegura

aplicado de forma indebida el artículo 196 LGAP y desaplicado el artículo 704 del

Código Civil al no indemnizar de forma plena los daños y perjuicios, en tanto

si los parámetros para explotar su derecho están determinados, no se debe

acudir a variables ajenas para fijarlos . Séptimo. Alega conculcados los

preceptos 221 del Código Procesal Civil y 98 de la Ley Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, al aplicarse de forma indebida el

precepto 222 del Código Procesal Civil. Al acogerse el recurso, estima, deben

imponerse las costas del proceso al Estado. Concluye señalando que no debió

revocarse la condenatoria en costas.

III.

De previo a analizar los reclamos que formula la recurrente, y a fin de dotar

de mayor claridad a lo que luego se dirá, conviene hacer un recuento de los

hechos que sirven de base a los pronunciamientos de las instancias precedentes,

respecto de los que no existe controversia, junto a las razones sustanciales

ahora controvertidas. Así, el Juzgado tuvo por demostrado –criterio prohijado

por el Tribunal- que en la propiedad matrícula 108821 ubicada en la provincia

de Alajuela existía un tajo para la explotación de lastre, arena y piedra,

propiedad de Hacienda Ganadera Poasito S.A., quien le autorizó explotarlo a

Servicios de Maquinaria Mora de Fraijanes S.A. (en adelante Servicios de Maquinaria)

por el plazo de 10 años a partir del 30 de abril de 1996. En 1996 y 1997

Servicios de Maquinaria solicitó a la Dirección de Geología y Minas la

concesión de la explotación minera en ese tajo, que fue otorgada por el

Ministerio del Ambiente y Energía mediante el acto R-458- 2000 MINAE del 22 de

agosto de 2000. En esa oportunidad se les indicó que deberían presentar ante la

Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) el estudio de impacto ambiental,

que fue avalado por el pronunciamiento 211-2001-SETENA. La concesionaria dio

inicio a sus operaciones el 24 de abril de 2001, en una zona libre de cobertura

boscosa. Como parte de las actividades aprobadas en el Estudio de Impacto

Ambiental, la concesionaria debía remover la cobertura vegetal y árboles de la

finca, para lo que solicitó permiso al Área de Conservación Cordillera

Volcánica Central Subregional de Grecia del MINAE. Esa dependencia negó el

permiso mediante oficio SRG/PP-106-2001 del 24 de mayo de 2001, en el que se le

indicó, en lo fundamental, que en las áreas de bosque no se permitía el cambio

de uso de suelo.  En cuanto al fondo, el Tribunal consideró que lo actuado

fue contrario a los principios del servicio público, pues al aprobar la

concesión –y el Estudio de Impacto Ambiental- no se le advirtió a la actora de

la necesidad de gestionar el permiso para remover la superficie boscosa, a

pesar de que según los planos aportados cerca del 60% del área estaba cubierta

de bosque. Los juzgadores sostuvieron que eso constituía una conducta administrativa

anormal. Según añadieron, como requisito previo a que se autorizara el estudio

de impacto ambiental, correspondía a la SETENA coordinar con el Sistema

Nacional de Áreas de Conservación y la Dirección de Geología y Minas para

determinar si podía removerse el bosque, antes de que se otorgara la concesión.

Luego de estas reflexiones indicaron que, sin embargo, ese extremo no había

sido objeto de debate, ya que sólo se habían reclamado los daños y perjuicios

irrogados como consecuencia de la negativa del Sistema Nacional de Áreas de

Conservación de autorizar el retiro de la cobertura vegetal, pero no aquélla

omisión en el trámite. Añadieron que la denegatoria de remover el bosque

constituía un acto normal y lícito, fundamentado en el informe de inspección n.°

SRG-452-01 del  MINAE, conforme al cual se determinó que el área que se

pretendía explotar constituía un bosque y  por mandato de artículo 19 de

la Ley Forestal existía una imposibilidad legal de autorizar el cambio de uso

de suelo, lo que impedía otorgar el permiso. Señalaron que si bien eso

constituía  un acto legal, conforme al artículo 194 de la LGAP y la Ley

Forestal, el Estado tendría el deber de indemnizar los daños provocados, pero

no el lucro cesante. Luego precisaron que la actora limitaba su reclamo al

reconocimiento de las utilidades no ingresadas como consecuencia directa e

inmediata del acto impugnado, lo que constituye lucro cesante o perjuicio.

Además advirtieron que el perjuicio reclamado obedecía a meras expectativas,

toda vez que las proyecciones de las posibles utilidades dependían de una serie

de variables ajenas, como el valor del mercado del material, la demanda de los

eventuales compradores, la existencia de contratos de compra y las

posibilidades reales de explotación, pero la concesión no garantizaba que fuera

a percibirlas. Finalmente indicaron que el peritaje matemático no era prueba

idónea para sustentar los daños y perjuicios reclamados por la actora, pues

constituía un cálculo de las utilidades netas que hubiera podido obtener de

haber explotado el tajo conforme a las probabilidades máximas de extracción, lo

que constituye un hecho futuro e incierto y, en consecuencia, no indemnizable.

IV.

Los diversos alegatos que formula la actora tienen un punto neurálgico a partir

del cual se ramifican, como derivadas, sus otras disconformidades. En primer

lugar reclama que la conducta administrativa que condujo a la imposibilidad de

remover el bosque de la zona en la que se autorizó la concesión minera, es

ilícita y anormal, por constituir una vía de hecho (agravios 1 y 4). A partir

del éxito de este argumento deriva (motivos 5 y 6) que debe indemnizársele los

perjuicios (conviene advertir, desde ahora, que no controvierte el carácter de

perjuicios de la indemnización que pide, naturaleza jurídica que condujo a que

el Tribunal rechazara indemnizarle por estimar que la conducta administrativa

era legítima y no procedía otorgarlos, sino que reputa que por tratarse de una

vía de hecho, los perjuicios deben indemnizársele). Luego sostiene la validez

del peritaje para acreditarlos (reparos 2 y 3) y en último lugar alega que debe

exonerársele de las costas al acogerse el recurso (censura 7). Esto evidencia,

entonces, que sólo de prosperar su primer reclamo puede entrarse a analizar los

restantes vicios, por su carácter accesorio y derivado de aquél. De previo a lo

que se dirá, es necesario advertir que en vista de los agravios formulados, no

entrará la Sala a examinar lo relacionado con el acto de aprobación de la

concesión en particular, es decir,  si este debió –o no- indicarle al

petente que debía gestionar, de previo, el permiso correspondiente para remover

el bosque, pues como advierte de manera expresa la casacionista, no pide la

nulidad de ningún acto administrativo, sino que se le indemnice por no poder

explotar el derecho concesionado.

V.

Contrario a lo que sostiene, el acto administrativo que le negó la posibilidad

de remover la cobertura boscosa no supone, en absoluto, una actuación material

constitutiva de una vía de hecho. Conforme al artículo 19 de la Ley Forestal: “En

terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni

establecer plantaciones forestales. (…)”. Por ello, en vista de que el

Informe de Inspección SRG-452-01 determinaba la existencia de una imposibilidad

legal de permitir que se eliminara el bosque en el área concesionada, -porque

supondría variar el uso del suelo, cambio vedado por la norma descrita- el

Sistema Nacional de Áreas de Conservación rechazó el permiso solicitado (órgano

que resultaba competente de acuerdo a los artículos 5 de la Ley Forestal y 22

de la Ley de Biodiversidad). Luego, el motivo y contenido de ese acto están

apegados al ordenamiento, en tanto se orientaron a cumplir una prohibición

legal establecida para ese caso.  Esto implica, entonces, que sí existía

un acto administrativo válido y eficaz sustento de la denegatoria, dictado en

el ejercicio de las competencias atribuidas al órgano emisor. Así las cosas, el

acto al amparo del cual se reclama, es normal y lícito en los términos del

numeral 129 de la LGAP y no constituye una vía de hecho. Lo anterior supone que

el punto medular del recurso de la actora deba denegarse, al no constatarse

ilicitud o anormalidad en la conducta analizada.

VI.

Ahora bien, definido lo anterior, es claro que la regla aplicable al

sub-lite es el artículo 194 de la LGAP que se ocupa de la responsabilidad del

Estado por conducta lícita. El segundo párrafo de este numeral refiere que la

indemnización “(…) deberá cubrir el valor de los daños al momento de su

pago, pero no el lucro cesante.” (El destacado es suplido).

Conforme a una elevada cantidad de precedentes de esta Sala, los perjuicios son

el concepto equivalente a lucro cesante, esto es, las ganancias o utilidades

dejadas de percibir (Pueden citarse, a modo de ejemplo, las sentencias n.° 112

de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1992 y 606 de las 14 horas 10

minutos del 7 de agosto de 2002). Lo que la actora peticionó en su demanda, fue

el “perjuicio material causado al patrimonio (…) por la suma de

544.372.270.00”. El peritaje al amparo del cual pretende sustentarlo,

evidencia una serie de cálculos de ganancias que hubiera obtenido en caso de

llevar a cabo la explotación. Esto implica que, tal y como advirtió el

Tribunal, el importe peticionado corresponda a perjuicios, los cuales, a la luz

de las consideraciones explicitadas, y con base en el artículo 194 párrafo 2

supra citado, no deben indemnizarse. En nada modifica lo dicho el carácter

cierto de los perjuicios que alega, en tanto es por su naturaleza de ganancias

dejadas de percibir que no pueden ser indemnizados. A la luz de estas

consideraciones, valorar el contenido del peritaje carece de interés, en tanto

las estimaciones que realiza confirman el carácter de perjuicios de las sumas

reclamadas, por lo que desentrañar si sus cálculos son máximos o no, a nada

conduciría. Finalmente debe señalarse que, habiéndose reclamado la exoneración

en costas como consecuencia de acogerse el recurso, al haberse obtenido el

resultado opuesto, el agravio también debe denegarse. Así las cosas, por las

razones señaladas, no constatándose ninguno de los yerros reclamados, el

recurso debe desestimarse, imponiendo sus costas a la promovente en los

términos de los numerales 59 inciso 2) y 103 de la Ley Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como 611 del Código Procesal

Civil.