Resolución 07914-2014

Por

escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15 horas 41 minutos del 24

de mayo del 2012, el accionante solicita se declaren inconstitucionales los

artículos 10 Y 12 de la Ley 5792, que a su vez fueron reformados por el

artículo 37 de la Ley 9036, "Transformación del Instituto de Desarrollo

Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)", por estimarlos

contrarios a los artículos 33, 39 y 190 de la Constitución Política. Considera

en resumen que dichas normas al provocar una disminución de ingresos en el Instituto

de Fomento y Asesoría Municipal, se contravinieron los procesos de formación de

leyes de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política,

ocasionando un perjuicio económico al Instituto en mención, respecto de la

situación en la que se encontraba al momento de su creación. Argumenta que

dicho instituto fue creado por Ley 4716, y es una entidad autónoma con carácter

de derecho público cuya función primordial es prestarle a las Municipalidades

servicios de asistencia financiera, asesoría técnica y de cooperación. Explica

que los recursos del IFAM provenían del impuesto sobre el expendio de licores

creado mediante la Ley número 10 de 1936, así como del impuesto del 3% sobre la

cerveza nacional creado por la Ley 5792 de 1975. Menciona que bajo el expediente

legislativo 17218 se inició la creación del Instituto de Desarrollo Rural

(INDER), que no es más que la transformación del Instituto de Desarrollo

Agrario (IDA) el cual se tramitó y deliberó en la Comisión de Agropecuarios.

Que dentro de este expediente, se planteó la obtención de recursos para el

referido instituto que en forma directa influyó en la legislación que provee

los recursos del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Sostiene que los

artículos objetados modificaron este sistema de financiamiento en perjuicio del

IFAM puesto que se varió el impuesto a la cerveza nacional que estaba en

un 3% a una tasa de 0,22332 colones por mililitro de alcohol absoluto, y en el

caso de la cerveza extranjera que se encontraba con un impuesto a favor del 10%

se disminuye en el mismo porcentaje. A cambio al INDER se le favorece con un

0.4 colones por cada mililitro de alcohol. En el caso de los vinos se le

favorece al INDER con un 0.2 por mililitro de alcohol absoluto y al IFAM no se

le reconoce nada, por lo que la recaudación del impuesto es a favor del INDER y

no al IFAM como corresponde. Que esta situación concurre en una disminución de

un 54% del presupuesto que superan los dos mil millones de colones, situación

que afecta las condiciones económicas del IFAM, lo cual pone en peligro la

estabilidad de sus empleados, la condición económica de la institución y la

financiación objetiva de sus programas. Afirma que el artículo 190 de la

Constitución Política establece la obligación de dar audiencia a las instituciones

autónomas que se vayan a ver afectadas por la aprobación de un proyecto. Acusa

que en la proceso de aprobación de la Ley que aquí se objeta, nunca hubo

comunicación con las autoridades del IFAM, como lo confirma su Junta Directiva

en el oficio SG-105 del año 2012. Sostiene que los diputados incurrieron en

abuso de poder al aprobar el proyecto sin que mediara la consulta obligatoria

sobre los alcances del perjuicio económico que podía generar las reformas

legales. Remite el accionante al voto 2000-00640 de esta Sala, en el cual se

desarrolla la obligación contenida en el numeral 190 constitucional a la luz de

una situación fáctica muy similar a la del presente proceso. Comenta que el

legislador, al no buscar recursos para financiar al INDER que no comprometieran

los recursos del IFAM, actuó en violación de los principios constitucionales de

razonabilidad y proporcionalidad. Concluye que los artículos objetados crean

una desigualdad entre los recursos asignados al INDER y al IFAM, y asegura que

el no haber creado recursos diferentes e independientes para la nueva

institución, es contrario al principio de igualdad ante la ley.

A efecto

de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de

inconstitucionalidad, señalan que proviene del párrafo segundo del

artículo 75 de la Constitución Política por tratarse de intereses corporativos,

en este caso, para defender los derechos salariales y la estabilidad laboral de

los trabajadores del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

Por

resolución de las 08:47 horas del 05 de julio del 2012, se le dio curso a la

acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y a

los representantes del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y el

Instituto de Desarrollo Rural (IDER).

Los

edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 162, 163 y 164 del

Boletín Judicial, de los días 23, 24 y 27 de agosto del 2012.

La

Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: a) SOBRE

LA LEGITIMACIÓN DE LOS ACCIONANTES.- La legitimación de los accionantes

proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción

Constitucional por tratarse de intereses corporativos, en este caso, para

defender los derechos salariales y estabilidad laboral de los trabajadores del

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal; b) ANALISIS DE FONDO.- Entre

las fuentes de financiamiento del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

están los impuestos que pesan sobre los licores nacionales y extranjeros

creados mediante la Ley N° 10 de 1936, concretamente en los artículos 36, 37,

38 y 39, así como el impuesto del 3% que pesa sobre la cerveza nacional y

extranjera que fue creado por el artículo 10 de la Ley N° 5792, reformado a su

vez por el artículo 35 de la Ley N° 6735. Es decir, se trata de ingresos

otorgados por el legislador mediante leyes distintas a la ley creadora del

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y en ejercicio de la potestad

tributaria que le asiste, con la particularidad de que dicha institución no se

financia solamente con el producto de tales impuestos, lo que permite calificar

tales fuentes como accesorias. Ahora bien la parte accionante fundamenta la

presente acción en una presunta violación al artículo 190 de la Constitución

Política, por cuanto en la tramitación de la Ley N° 9036 que transforma el

Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural los señores

diputados no dieron audiencia al IFAM , aún cuando el artículo 37 de dicha ley

modifica el artículo 35 de la Ley N° 6735, que a su vez había reformado el

artículo 10 de la Ley N° 5792, y por el cual se le otorgaban ingresos

accesorios a la institución. Sin embargo, al analizar los argumentos del

accionante, advertimos que éste justifica su alegato de inconstitucionalidad en

cuestiones eminentemente presupuestarias que supuestamente afecta la

estabilidad de los empleados como activos de la institución, y señalan una

disminución de los ingresos de un 54%. No obstante, no consta en el expediente

de la presente acción un estudio actuarial que permita a esta Procuraduría

pronunciarse sobre la presunta violación del artículo 190 y así asesorar en

debida forma a la Sala Constitucional, lo que convertiría la presente acción en

un instrumento para exigir el cumplimiento de una formalidad procesal, carente

de sentido o finalidad sustantiva, máxime que la incidencia de la reforma

introducida por el artículo 37 de la Ley N° 9036 no afecta directamente el

funcionamiento del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal como ente

autónomo, que es lo que se pretende con la consulta que establece el artículo

190 constitucional. No está por demás advertir que ya la Sala Constitucional

mediante el voto N° 1963-2012 del 15 de febrero del 2012, resolvió la consulta

de constitucionalidad sobre el proyecto que dio origen a la Ley N° 9036 así

como sobre el texto sustitutivo, en el sentido de que no habían roces de

constitucionalidad salvo el inciso a) del artículo 34, inciso c) artículo 85,

inciso h) artículo 16, lo cual evidencia que no había obligación de los señores

diputados de conceder audiencia al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

sobre el punto en cuestión. En cuanto a la presunta violación de los principios

de de razonabilidad y proporcionalidad, así como la violación al artículo 33 de

la Constitución Política, la parte accionante si bien cita jurisprudencia

relacionada con tales principios, no precisa en qué consiste la violación que

alega, motivo por el cual la Procuraduría General no se referirá a tales

extremos.

Rinde su

informe CRISTIAN SANTIAGO MORALES UGALDE, en su calidad de Director Ejecutivo

a.i del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y señala en resumen

que: a) El proyecto de ley no.17.218 “Ley de Transformación del

Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural

(INDER)” no fue consultado por parte de la Comisión en la cual se tramitó. No

se localizó ningún oficio ni comunicación que evidencie la consulta del

proyecto por parte de la Asamblea Legislativa a las autoridades del IFAM.

Asimismo, mediante certificación n°136-AL-2012 de la Asamblea Legislativa se

certifica que el proyecto en cuestión no fue consultado al IFAM; b) Mediante

oficio SG-C-135-12 del 11 de junio del 2012 la Junta Directiva le solicitó a la

administración un estudio técnico financiero y tributario que permita

determinar el impacto que produciría en la recaudación del IFAM la modificación

del procedimiento de cálculo del impuesto sobre la cerveza nacional. En dicho

estudio se concluyó que se estima una diferencia en contra del IFAM por la suma

alrededor de mil quinientos millones de colones, lo cual en términos

porcentuales significa una disminución en la recaudación de un 50% si se

hubiera cobrado el impuesto con un método establecido en la Ley del INDER.

Solicita que se mantenga el impuesto y su forma de cálculo y cobro, tal como

está hoy en la Ley no.6735.

Rinde su

informe ROLANDO GONZALEZ ULLOA, en su calidad de Presidente Ejecutivo del

Instituto de Desarrollo Agrario, en resumen señala que: a) De acuerdo a

reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, que define los alcances del

artículo 190 de la Constitución Política, en los casos en que se denuncia la

ausencia del requisito de consulta a un ente autónomo, dentro del procedimiento

de formación de la ley, la mencionada Sala indicó que el legitimado para

interponer la acción de inconstitucionalidad es la institución autónoma que no

fue requerida o consultada (véase el voto 2001-00157). En la acción se dice que

se afectan los derechos de los trabajadores, pero no se presenta evidencia

alguna. El Sindicato estaría legitimado para defender los derechos

fundamentales de sus agremiados, pero no lo está para accionar contra una norma

jurídica que afecta a un ente autónomo, aún cuando sus agremiados laboren en

él; b) Mediante la Ley 5792 de 1975 el legislador estableció en el

artículo 10 un impuesto sobre la cerveza nacional y extranjera a favor del

ITCO. Posteriormente fue modificado por la Ley 6735 de 1982, Ley de creación

del IDA, estableciéndose un impuesto del 3% a favor del IFAM. Ahora, la Ley

9036 de mayo del 2012 que transforma el IDA en el INDER, se reforma de nuevo

dicho artículo 10, de donde se desprende la creación de tres impuestos, dos a

favor del INDER y uno a favor del IFAM; c) En materia tributaria no se

le impone al legislador ningún contenido específico ni deber de beneficiar a

sujetos determinados. El legislador dispone de amplias potestades de decisión

que no se encuentran vinculadas a las opiniones o pareceres de un grupo

sindical; d) Las obligaciones de Costa Rica ante el GATT sobre el trato

nacional hizo que el legislador estableciera un mismo factor para cerveza

nacional y extranjera. El modelo actual permite obtener un mayor nivel de

recaudación que el anterior. No se pueden pronunciar sobre la veracidad de la

afirmación de que el cambio implica una disminución de un 54% que supere los

dos mil millones de colones; e) Respecto de la violación de los

principios de razonabilidad e igualdad, estos no se violan pues la reforma se

efectuó en el ejercicio de las atribuciones constitucionales de la Asamblea

Legislativa. Además, el financiamiento del INDER no se hace bajo el sustento

del traslado de recursos del IFAM y los órganos y sujetos de Derecho Público no

son titulares de derechos fundamentales, por lo que no se puede alegar el

art.33 Constitucional; f) Conforme consta en el documento adjunto

DE-194-2011 fechado el 01 de marzo del 2011 el Director Ejecutivo del IFAM,

comisionado por la Junta Directiva se refirió ampliamente al Proyecto de Ley

17218, particularmente sobre la variación de la base de cálculo pasando de un

sistema porcentual a un sistema de monto fijo. Solicita que se declare sin

lugar la acción.

Presenta

coadyuvancia, THOMAS ALVARADO ACOSTA, en su calidad de Apoderado de la Sociedad

Distribuidora La Florida S.A. y de Productora La Florida S.A., indicando en

resumen que: a) Al estar esta acción dirigida a atacar los impuestos que

gravan gran parte de su actividad comercial y de que son los principales

contribuyentes del impuesto atacado, tienen pleno interés en esta acción. Por

ello pretenden que se mantengan los impuestos aprobados por la Ley del Inder

No.9036 del 11 de mayo del 2012; b) El impuesto fijado es en realidad

mayor que el anterior pues incluye a las cervezas extranjeras; c) El

Sindicato de empleados del IFAM no tiene legitimación por no tener las normas

atacadas ninguna relación con el régimen de empleo en el IFAM ni con ninguno de

los derechos de los funcionarios públicos que allí trabajan. Un sindicato no

tiene legitimación procesal activa para presentar acciones directas contra

normas que no le afectan como asociación ni dañan los derechos individuales de

sus asociados. Tampoco se está frente a la defensa de intereses difusos. En un

caso similar presentado por el sindicato del CNP donde se señaló que el cambio

de normativa implicaba una disminución de los ingresos, la Sala resolvió

mediante el voto 2003-007800, un rechazo de plano por falta de legitimación por

no estar en presencia ni de intereses difusos ni colectivos. El sindicato no

puede suplantar a la Junta Directiva del IFAM; d) La norma impugnada

modificó un impuesto, no la autonomía del IFAM. Además el IFAM sí participó en

el proyecto, lo cual se desprende del oficio DE-194-2011 del 01 de marzo del

2011. Solicita se rechace la acción.

Mediante

resolución de las 13:47 horas del 18 de setiembre del 2012 se tuvieron por

contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la

República, los representantes del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

(IFAM) y el Instituto de Desarrollo Rural (INDER). Asimismo, se tuvo por

admisible la coadyuvancia presentada por Thomas Alvarado Acosta en su calidad

de apoderado de las sociedades Distribuidora La Florida S.A. y Productora La

Florida S.A.

Se

prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el

numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en

principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

En los

procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Objeto de la

impugnación.- El accionante, representante de la Asociación Sindical

de Empleados del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (ASEIFAM), considera

que los artículos 10 y 12 de la Ley no.5792 (reformados por la Ley no.9036),

son contrarios a los artículos 33, 39 y 190 de la Constitución Política, por

cuanto:

Violenta el art.190 Constitucional (deber de consulta

al IFAM) por cuanto el expediente legislativo 17.218, que dio originen a la Ley

9036, que transformó el IDA en el INDER, en sus artículos 10 y 12 dotan de

recursos al IFAM, pero este nunca fue consultado.

Irrazonabilidad

y desproporción de las reformas, puesto que no es razonable crear una

institución bajo el ahogo económica de otra.

Violación al derecho

de igualdad, pues el proyecto ha creado una desigualdad dentro de la

participación de recursos asignados al INDER y al IFAM.

Se aclara que, el accionante dice

en su escrito de interposición que presenta la acción “… contra los artículo

10 y 12 de la Ley 9036 que modificó los artículos 35 de la Ley de Licores

número 10 del año 1936 y artículo 10 de la Ley 5792 del 1 de setiembre de 1975”.

Sin embargo, ya en la resolución de curso se había corregido el error del

accionante al identificar las normas impugnadas y establecer que la impugnación

era de los artículos 10 y 12 de la Ley no.5792 que crea el Timbre Agrario e

Impuesto de Consumo Cigarrillos y Bebidas, que fueron modificados por el

artículo 37.a) de la Ley no.9036 que transforma el IDA en el INDER. Así

entonces, se transcriben las normas impugnadas:

Ley No.5792

(antes de la reforma del

2012)

Ley No.5792

(luego de la reforma por el

art.37.a de la ley N° 9036 del 11 de mayo del 2012 "Transforma el

Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural

(INDER)

Artículo

10.-

Establécese un impuesto de un 5%, aplicable al precio,

antes del impuesto de venta, sobre la cerveza nacional y extranjera.

Igualmente, se establece un impuesto de un 3%, a favor del Instituto de

Fomento y Asesoría Municipal, sobre el precio de la cerveza nacional, una vez

calculado el impuesto del 5%.

(Así reformado por el artículo 35 de la Ley Nº 6735 de

29 de marzo de 1982).

“Artículo

10.-

Fíjase un impuesto específico de cero coma cuatro

colones (¢0,4) por cada mililitro de alcohol absoluto a favor del Inder,

sobre la cerveza nacional y extranjera. Igualmente, se fija un impuesto

específico de cero coma dos dos tres tres dos colones (¢0,22332) por cada

mililitro de alcohol absoluto, a favor del Instituto de Fomento y Asesoría

Municipal (IFAM) sobre la cerveza nacional y extranjera.

Se fija un impuesto específico de cero coma dos colones

(¢0,2) por cada mililitro de alcohol absoluto a favor del Inder, sobre el

vino nacional y extranjero.

En el caso de los vinos nacionales o extranjeros,

elaborados a partir de frutas fermentadas, que no sean uvas frescas ya

gravadas en el párrafo anterior, cuya comercialización anual no exceda los

quince millones de mililitros de alcohol absoluto, se establece un impuesto

de cero coma un colones (¢0,1) por mililitro de alcohol absoluto. Cuando se

exceda el límite indicado, el impuesto será de cero coma dos colones (¢0,2)

por cada mililitro de alcohol absoluto.

El hecho generador de los impuestos establecidos en

este artículo ocurre en las ventas a nivel de fábrica en la fecha de emisión

de la factura o entrega del producto, el acto que suceda primero; en la

importación, en el momento de la aceptación de la declaración aduanera; en

todos los casos, independientemente de su presentación.

A partir de la vigencia de esta ley, la Administración

Tributaria , de oficio, actualizará trimestralmente el monto de los impuestos

creados en este artículo, conforme a la variación del índice de precios al

consumidor que determine el INEC y el monto resultante de la actualización

deberá comunicarse de acuerdo con lo que establece el párrafo siguiente.

Le corresponde al Inder fijar y publicar mediante

disposición de alcance general la actualización referida, dentro de los

quince días anteriores a cada período trimestral de aplicación. Los períodos

de aplicación iniciarán el primer día de enero, abril, julio y octubre. En

ningún caso, cada ajuste trimestral podrá ser superior a un tres por ciento

(3%).

En la producción nacional será contribuyente de estos

impuestos el fabricante o envasador de dichos productos; en la importación,

la persona natural o jurídica a cuyo nombre se importen los productos.

Para aplicar estos impuestos, se entenderá por venta

cualquier acto que involucre o tenga por fin último la transferencia del

dominio del producto, independientemente de su naturaleza jurídica, la

designación y las condiciones pactadas por las partes.

Asimismo, se entenderá por importación el ingreso al

territorio nacional, una vez cumplidos los trámites legales de los productos

sujetos a estos impuestos.

Se exceptúa del pago de este impuesto el producto

destinado a la exportación.”

Artículo

12.-

El Banco Central girará, mensualmente y en forma

directa, el producto del gravamen establecido en el artículo 10, al Instituto

de Desarrollo Agrario.

(Así reformado por el artículo 35 de la Ley Nº 6735 de

29 de marzo de 1982).

Artículo

12.-

El producto de los gravámenes establecidos en la

presente ley será recaudado por el Inder en las cajas recaudadoras que al

efecto designe, mediante los bancos del Sistema Financiero Nacional y por los

medios electrónicos que establezca la Administración Tributaria.”

Sobre la

legitimación de los Sindicatos en general y la legitimación en este caso.- En el

caso de corporaciones como son los sindicatos, la Sala Constitucional ha

reconocido su legitimación para interponer la acción en forma directa cuando vienen

en defensa de los intereses de sus asociados en aquellos asuntos que tengan que

ver necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o

derechos (véanse las resoluciones número 2009-018948, 2004-008926,

2003-07800, 2001-010539, entre otros). Es a ese interés al que se refiere

el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional

cuando habla de “colectividad en su conjunto”. Concretamente, en las sentencias

3688-97 y 2765-98 se indicó que la declaratoria de inconstitucionalidad debe

tener incidencia sobre los fines y objetivos del sindicato accionante. El

fundamento de ese criterio radica en el artículo 60 constitucional, según el

cual la sindicalización debe tener como fin defender, obtener o conservar los derechos,

intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales de los agremiados.

De ahí que, si el tema planteado no tiene relación con ese núcleo de intereses,

se ha optado por rechazar de plano la gestión por falta de legitimación. Así

entonces, la legitimación de los sindicatos, en defensa de los intereses de sus

agremiados, está condicionada a que la eventual declaratoria de

inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación o incidencia sobre

las obligaciones, potestades o facultades de los miembros del sindicato, o sus

intereses económico-sociales. Ahora bien, aplicando el criterio anterior al

presente caso, es claro que la normativa impugnada tiene incidencia sobre los

intereses económico-sociales de sus agremiados, dado que se refiere a una de

las fuentes de financiamiento del IFAM y el Sindicato representa los intereses

económico-sociales de sus agremiados –trabajadores del IFAM-. En este mismo

sentido esta Sala ha aceptado la legitimación para presentar una acción de

inconstitucionalidad, en defensa de intereses corporativos, a asociaciones

organizadas como cámaras empresariales (véase el voto no. 08-014922 de las

14:55 horas del 08 de octubre del 2008, cuando estableció que “Efectivamente

estos entes corporativos representan y defienden un núcleo de intereses

pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común

que desarrollan, y en cuanto tal, actúan a favor de sus asociados, de manera

tal que estamos frente a un interés de estos entes y, al mismo tiempo, de cada

uno de sus miembros, lo cual constituye un interés corporativo o que atañe a

esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es

admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional”) y en general a colegios profesionales,

asociaciones, sindicatos, cámaras y en general, cualquier ente jurídico que se

ha creado con el propósito de defender o promover cierto tipo de interés de sus

miembros. Al respecto, véase el voto no. 10-001625 de las 09:30 horas del 27 de

enero del 2010 cuando indica: “Sobre la Legitimación. La Asociación accionante tiene legitimación directa

en esta jurisdicción al acudir en defensa de sus agremiados. El artículo 75

párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula tres

hipótesis de legitimación. En primer término, no se exige un asunto previo

pendiente de resolución en los supuestos en que la norma o acto que se impugna

no pueda producir una lesión individual y directa, de tal forma que resulta

imposible la aplicación a un caso concreto en el cual se pueda alegar la

inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado. Aunque estos casos son

excepcionales, de no admitirse la acción directa se produciría una denegación

de justicia constitucional, como ocurría antes de la promulgación de la Ley de

la Jurisdicción Constitucional. La segunda hipótesis, relativa a la defensa de

los intereses difusos, que la Sala ha ido definiendo en su jurisprudencia –el

derecho al medio ambiente y sano y ecológicamente equilibrado, el patrimonio

arqueológico y cultural de la Nación, etc. Finalmente, la tercera hipótesis

regulada en el párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se

refiere a los intereses colectivos. Un grupo de personas, que previamente ha

creado un ente colectivo para la defensa de ciertos intereses o derechos,

decide colectivizar su interés específico en esta organización jurídica, sin

perder -claro está- el interés individual. De tal forma que el colectivo puede

actuar procesalmente en la defensa del interés de esta naturaleza, aunque las

pretensiones necesariamente deben limitarse a la defensa del interés colectivo

que representa la organización jurídica. Se trata de asociaciones, sindicatos,

cámaras y en general, cualquier ente jurídico que se ha creado con el propósito

de defender o promover cierto tipo de interés de sus miembros. De tal forma que

si un grupo numeroso de personas tiene un interés común y lo ha colectivizado

en una persona jurídica, resulta más fácil para ellos la defensa de esos

intereses a través del ente corporativo, que hacerlo de forma individual. La

Ley de la Jurisdicción Constitucional ha establecido la posibilidad que de que

estas organizaciones acudan directamente a la Jurisdicción Constitucional,

mediante la acción de inconstitucionalidad sin asunto previo, porque lo hacen

en nombre de un grupo de personas al que la norma o acto atacado por

inconstitucional afecta directamente. El derecho procesal ha sido, en nuestro

medio tradicionalmente individualista, pues reconoce fundamentalmente la

legitimación individual y en pocos casos admite la legitimación colectiva.”. Así

entonces, con ello se cumple, en este caso, con el requisito de legitimación.

Por lo tanto, como es claro que el Sindicato accionante pretende defender o

conservar derechos, intereses o beneficios económicos, sociales o profesionales

para sus agremiados, cuenta con la legitimación suficiente para accionar por la

vía directa. El actor ostenta legitimación suficiente para demandar la

inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte

necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción.

Evidentemente un cambio en el financiamiento de una institución, concretamente

en sus fuentes de ingreso, tendrá una incidencia sobre los intereses

económico-sociales de los trabajadores del IFAM, y por ello de los agremiados

que el Sindicato representa.

En general

sobre los artículos impugnados: artículos 10 y 12 de la Ley Ley no.5792 que

crea el Timbre Agrario e Impuesto de Consumo Cigarrillos y Bebidas, que fueron

modificados por el artículo 37.a) de la Ley no.9036 que transforma el IDA en el

INDER.- Mediante la Ley 5792 de 1975 el legislador

estableció en el artículo 10 un impuesto sobre la cerveza nacional y extranjera

a favor del ITCO. Posteriormente fue modificado por la Ley 6735 de 1982, Ley de

creación del IDA, estableciéndose un impuesto del 3% a favor del IFAM.

Recientemente, luego de la aprobación del proyecto de ley no. 17.218, mediante

la Ley 9036 de mayo del 2012 que transforma el IDA en el INDER, se reforma de

nuevo dicho artículo 10 (mediante el artículo 37.a), de donde se desprende la

creación de tres impuestos, dos a favor del INDER y uno a favor del IFAM.

Modificación que entró a regir a partir de pasados los seis meses luego de su

publicación, el 30 de noviembre del 2012. Ahora bien, comparando la reforma se

observan dos cambios principales, en lo que al IFAM se refiere: antes le

correspondía al IFAM el 3% sobre la cerveza nacional únicamente, pero con la

reforma se extendió el impuesto además a la cerveza extranjera; antes el monto

era un porcentaje fijo de 3%, pero con la reforma se estableció que fuese de

0,22332 colones por cada mililitro de alcohol. Según el accionante y el IFAM

con ese cambio ahora el monto será menor, mientras que según el INDER y el

coadyuvante el monto a recibir por el IFAM será mayor. Ahora bien, en lo que se

refiere a la reforma del artículo 12, el cambio consiste en que antes dicho

impuesto sería girado por el Banco Central y ahora será recaudado por el

INDER.

Sobre el

alegato de inconstitucionalidad por el procedimiento (falta de consulta

obligatoria establecida en el art.190 Constitucional).- Conforme

se desprende del artículo 190 Constitucional (“Para la discusión y

aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea

Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla.”) y la reiterada

jurisprudencia de esta Sala (véanse las resoluciones números Sentencia

2012-02675 y 2008-004569) antes de la aprobación legislativa de un proyecto de

ley relativo a una institución autónoma la Asamblea Legislativa debe oír la

opinión de esta. Lo anterior, claro está, no significa que todo

proyecto de ley o cualquier modificación relacionada con una

institución autónoma mediante un proyecto de ley deba ser consultado a esta,

sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura

orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las

instituciones involucradas. En este caso, la reforma introducida a la forma de

distribución de las instituciones beneficiarias de un impuesto, no tiene

relación ni con la estructura orgánica del IFAM, ni tampoco con sus

competencias. Si bien es cierto tiene relación con sus fuentes de

financiamiento, el legislador ordinario es competente y soberano para varias

los destinos específicos de los ingresos tributarios. Por lo tanto, en este

caso, no aplicaba la obligada consulta al IFAM, como parte del procedimiento

parlamentario. En este mismo sentido véase lo resuelto por esta Sala mediante

el voto número 2011-017683 cuando se indicó a propósito de un cambio en el

financiamiento de la Universidad de Costa Rica, institución autónoma:

“esta Sala

concluye que en la aprobación de la Ley n°8718 “Ley de autorización para el

cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la

distribución de rentas de las loterías nacionales” de febrero del 2009 no

existió el vicio sustancial del procedimiento indicado, pues, si bien es cierto

tal proyecto no fue consultado a la Universidad de Costa Rica, tal consulta no

resultaba obligatoria, conforme se dirá. (…) Así que tal Ley no regula materia

de competencia de la universidad, y aunque sí contenía una disposición que la

mencionaba, tal disposición tampoco estaba relacionada con la competencia

universitaria. (…) se concluye que la Ley 8718 “Ley de Autorización para

el cambio de nombre de la Junta de Protección Social de San José y establecimiento

de la distribución de las loterías nacionales” del 17 de febrero del 2009 no

está referida a materia de competencia universitaria ni directamente

relacionada con ella, por esta razón, la omisión de consultar a la Universidad

de Costa Rica no constituye vicio de procedimiento alguno capaz de viciar de

inconstitucional su aprobación.”

Por lo demás, nótese que no es que el IFAM haya

desconocido del todo la situación o no se haya pronunciado al respecto, puesto

que consta en el documento DE-194-2011 fechado el 01 de marzo del 2011, que el

Director Ejecutivo del IFAM, comisionado por la Junta Directiva se refirió

ampliamente al Proyecto de Ley 17.218, particularmente sobre la variación de la

base de cálculo pasando de un sistema porcentual a un sistema de monto fijo. En

conclusión, dado que la Ley en cuestión no se refiere a cambio en la estructura

orgánica o las competencias del IFAM, el legislador ordinario no estaba en

obligación de realizar la consulta que establece el artículo 190

Constitucional, de previo a la aprobación del proyecto de ley. Por lo tanto, la

omisión de haberle consultado al IFAM no constituyó vicio de procedimiento

alguno, ni violación del art.190 Constitucional, razón por la cual, procede la

declaratoria sin lugar de la acción en cuanto a este aspecto.

Sobre el

rechazo por el fondo de los alegatos de inconstitucionalidad por violación al

principio de razonabilidad y al derecho a la igualdad.- El

accionante realiza dos alegatos de inconstitucionalidad por el fondo de las

normas impugnadas, aduce que violan además el principio de razonabilidad puesto

que no es razonable crear una institución bajo el ahogo económica de otra; y

violación al derecho de igualdad, pues el proyecto ha creado una desigualdad

dentro de la participación de recursos asignados al INDER y al IFAM. Al

respecto, primero nótese que tales alegatos no están debidamente fundamentados

en el escrito de interposición, ni se presenta prueba de irrazonabilidad

alguna. Más parece un alegato de disconformidad que de constitucionalidad.

Además, en cuanto a la violación al principio de igualdad, claramente no se

puede hablar de este, entratándose de instituciones estatales, pues estas no

son titulares de derechos fundamentales. En conclusión, dado que el alegato de

violación al principio de razonabilidad no fue debidamente sustentado, y que el

alegato de violación al principio de igualdad carece de sentido, en tratándose

de un derecho fundamental, del cual no es titular una institución autónoma, en

cuanto a estos alegatos, se rechaza por el fondo la acción.

VI.-

Conclusiones:

Se declara sin lugar la acción en cuanto al

alegato de violación al artículo 190 Constitucional, dado que la Ley en

cuestión no se refiere a cambio en la estructura orgánica o las competencias

del IFAM, y por tanto el legislador ordinario no estaba en obligación de

realizar la consulta que establece el artículo 190 Constitucional, de previo a

la aprobación del proyecto de ley. Por lo tanto, la omisión de haberle

consultado al IFAM no constituyó vicio de procedimiento alguno, ni violación

del art.190 Constitucional.

Se rechaza por el fondo la acción en cuanto al

alegato de violación al principio de razonabilidad pues este no fue debidamente

sustentado, y en cuanto al alegato de violación al principio de igualdad pues

las instituciones autónomas no son sujetos titulares del derecho a la igualdad.