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Documento judicial
Exp. No. 08-012174-0007-CO
Res. No. 2010009928
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las quince horas de nueve de junio de dos mil
diez.
Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, la primera (No.
08-012174-0007-CO), interpuesta por CÉSAR HINES CÉSPEDES,
cédula No. 7-061-989, ENRIQUE ROJAS FRANCO, cédula No.
1-390-1250 y DIEGO MOYA MEZA, cédula No. 1-1065-0968, contra la
jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que remite,
en razón de la materia, a la jurisdicción laboral, los procesos que tienen
como objeto la nulidad de actos administrativos vinculados a una relación de
empleo público emitida con fundamento en el artículo 4°, inciso a), de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordinal que,
también, impugna y, por conexidad, contra el artículo 3°, inciso a), del
Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de 25 de abril
del 2006, en cuanto excluye del conocimiento de dicha jurisdicción la materia
del empleo público, la segunda acción (No. 09-008798-0007-CO),
interpuesta por MANRIQUE JIMÉNEZ MEZA, cédula No. 1-487-250,
contra el inciso a) del artículo 3° del Código Procesal
Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de 25 de abril del 2006, y,
subsidiariamente, contra la interpretación que la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia ha dado a favor de la remisión de los asuntos de empleo
público a la jurisdicción laboral. Interviene también en la acción la
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y el
INSTITUTO
NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO.
Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 7:51 hrs.
del 8 de setiembre del 2008 (folios 1-56), César Hines Céspedes, cédula No.
7-061-989, Enrique Rojas Franco, cédula No. 1-390-1250, y Diego Moya
Meza, cédula No. 1-1065-968, los dos últimos quienes dicen actuar en
condición de abogados directores de los procesos judiciales de la señora
Lilliana Alfaro Rojas, en el expediente judicial No. 05-000677-163-CA y de
Lidia González Mora, en el proceso judicial No. 00-000337-163-CA,
solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la jurisprudencia de la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que remite, en razón de la
materia, a la jurisdicción laboral, los procesos que tienen como objeto la
nulidad de actos administrativos vinculados a una relación de empleo
público y, por conexidad, del artículo 3°, inciso a), del Código Procesal
Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de 25 de abril del 2006, en
cuanto excluye del conocimiento de dicha jurisdicción la materia del empleo
público y, por el mismo motivo, del artículo 4°, inciso a), de la Ley de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, No. 3667 de
12 de marzo de 1966. Las normas se impugnan en cuanto, en criterio de los
accionantes, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha venido
manteniendo una posición jurisprudencial en donde se ha instituido un trato
diferenciado a las relaciones de empleo público derivadas de contratos de
trabajo existentes entre funcionarios públicos y la Administración pública,
provocando la violación de la relación jurídica subyacente que da pie o
razón de existencia a la relación principal, que es de carácter administrativo e
infringiendo así lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política. El
numeral 3°, inciso a), del nuevo Código Procesal Contencioso
Administrativo resulta también inconstitucional, toda vez que establece que la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda no conocerá las
pretensiones relacionadas con la conducta de la Administración Pública en
materia de relaciones de empleo público, las cuales serán de conocimiento
de la jurisdicción laboral. En este caso, al igual que lo establecía el numeral
4°, inciso a), de la antigua Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (también cuestionado), se violenta flagrantemente la
Constitución Política, específicamente el citado numeral 49 que delimita
claramente el alcance y fin específico de la jurisdicción contenciosa. La
esencia del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, expresada
en la intención del legislador encarnada en el artículo 3°, inciso a), del
cuerpo normativo, es la misma que se venía manteniendo en la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, exactamente en el
numeral 4°, inciso a), de su articulado, motivo por el cual ambos criterios
suponen la arbitrariedad reflejada en la inobservancia de lo establecido por el
artículo 49 constitucional.
Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:15 hrs. del 22
de octubre del 2008 (folio 51), se le previno a los actores que presentaran
documento que acreditara la representación con la que comparecían; copia
certificada del libelo donde invocaron la inconstitucionalidad que solicitan,
dentro de un asunto pendiente de resolución y referencias suficiente de la
jurisprudencia que impugnan.
Mediante escrito presentado a las 13:12 hrs. (folio 53), los actores
Enrique Rojas Franco y Diego Moya Meza indicaron que presentaban los
documentos para cumplir con la prevención.
Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 11:30 hrs. del 18
de diciembre del 2008 (folio 111), se le dio curso a la presente acción de
inconstitucionalidad.
Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales
números 15, 16 y 17 de los días 22, 23 y 26 de enero del 2009 (folio 115).
Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20
hrs. del 28 de enero del 2009 (folios 116-151), Ana Lorena Brenes Esquivel,
en su condición de Procuradora General de la República, recomendó
declarar con lugar la acción y tener por inconstitucionales las normas
impugnadas. La Procuradora aclaró, en primer término, que el contenido de
esta acción de inconstitucionalidad coincide, plenamente, con los
argumentos expuestos por el accionante César Hines en la acción de
inconstitucionalidad No. 06-013862-0007-CO, también interpuesta por él;
por consiguiente, el actual informe encuentra su base en el que se rindió en
dicho expediente. No se refirió a la legitimación. En cuanto al fondo, indicó
que el artículo 49 de la Constitución Política atribuye, en forma exclusiva,
el
control judicial de la legalidad de la función administrativa a la jurisdicción
contencioso-administrativa. Las relaciones de empleo público son relaciones
jurídico-administrativas. En consecuencia, la jurisprudencia de la Sala
Primera que atribuye el conocimiento de las controversias sobre la relación
de empleo público a la jurisdicción laboral, así como las disposiciones
legales en que se sustenta, sí son inconstitucionales. En efecto, agrega, la
jurisdicción contencioso-administrativa fue creada como una jurisdicción
distinta dentro del Poder Judicial; la distinción no se origina de la naturaleza
de las personas, sino del objeto de protección. Su cometido es garantizar la
legalidad de la actuación de las administraciones públicas frente al
administrado y tutelar los derechos de éste último. Ninguna otra jurisdicción
puede ejercer un control en esos mismos términos. De otra parte, continúa la
Procuraduría, la relación de empleo público es administrativa, según se
desprende de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, distinta de
la relación laboral común. Así, también, está contemplado en los artículos
111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública y lo ha reiterado
esta Sala en varias sentencias. Ahora bien, las normas impugnadas no han
distinguido en forma alguna la naturaleza de la relación. Implícitamente,
presume que toda relación de empleo en el sector público es de naturaleza
laboral, desconociendo lo anteriormente apuntado. Se han alegado, dice la
Procuraduría, razones de conveniencia para que la jurisdicción laboral
conozca y resuelva asuntos contencioso-administrativos; sin embargo, estas
no son atendibles, pues, de conformidad con el artículo 49 constitucional,
solo dentro de la jurisdicción contencioso administrativa es posible crear un
tribunal con especialidad en materia de empleo público. Finalmente, la
Procuraduría sostiene que sólo cuando la relación de empleo, en el sector
público, se rige por el derecho laboral, puede conocerlo la jurisdicción de
trabajo. Se da este supuesto, por ejemplo, en las empresas públicas que se
rigen por el derecho privado. En todo caso, se exceptúan, en este último
supuesto, la clase gerencial y de fiscalización. En suma, concluye la
Procuraduría, las normas impugnadas sí son inconstitucionales y así pide
que se declaren, pero que se conceda un plazo de 3 a 5 años para que el
Poder Legislativo dicte una ley que establezca una sección dentro de la
jurisdicción contencioso-administrativa que se encargue de resolver los
conflictos relacionados con el empleo público.
Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:03
hrs. del 4 de febrero del 2009 (folios 152-163), María del Carmen Redondo
Solís, Gerente General de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,
contestó la audiencia. Indicó que no encuentra vicios de inconstitucionalidad
en las normas impugnadas. La jurisdicción laboral, también, protege
principios contenidos en la Constitución Política. De otra parte, no se ajusta
al principio de justicia pronta y cumplida que el trabajador deba, primero,
solicitar la nulidad del acto y luego exigir, en la vía de trabajo, los extremos
laborales. En el caso concreto, la relación con la funcionaria despedida fue
estrictamente laboral. Originalmente se presentó ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, que suspendió el acto, por lo que la ex
funcionaria fue reinstalada. Posteriormente, por decisión de la Sala Segunda
de la Corte Suprema de Justicia, el asunto fue radicado en la jurisdicción
laboral. Sobre el caso particular de Lidia González Mora, ya esta Sala,
incluso, se pronunció en un recurso de amparo. De manera general, también,
lo hizo sobre la reestructuración que sufrió el instituto. Las relaciones en
Derecho no se presentan de manera pura y es claro que el Estado se
inmiscuye en una serie de actividades, incluso, privadas. No hay
inconstitucionalidad alguna en que la jurisdicción laboral conozca los
conflictos surgidos de una relación laboral que el Estado haya establecido
con una persona.
Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:29
hrs. del 10 de febrero del 2009 (folios 167-171), Luis Fernando Pérez
Morais, presentó una coadyuvancia activa. Indicó que él presentó una acción
contencioso-administrativa contra el Estado, pero el Juzgado
Contencioso-Administrativo se declaró incompetente, siguiendo la
jurisprudencia que se impugna en esta acción. Considera que hay temas,
como la exigencia de una indemnización, que no están comprendidos dentro
del objeto de un proceso laboral. Considera, por consiguiente, que las
normas impugnadas son contrarias al artículo 49 de la Constitución Política.
Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:17
hrs. del 12 de febrero del 2009 (folios 173-175), Jorge Fisher Aragón,
presentó una coadyuvancia activa. Indicó que Maykel Segura López
interpuso un proceso contra el Estado ante el Juzgado
Contencioso-Administrativo, pero éste se declaró incompetente, en virtud de
las normas impugnadas, lo que él considera contrario al artículo 49 de la
Constitución Política.
Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:20
hrs. del 12 de febrero del 2009 (folios 179-183), Eduardo López Arroyo,
apoderado especial judicial de Víctor Hugo Salas Brenes, presentó una
coadyuvancia activa. Indicó que éste último presentó una solicitud, ante el
Tribunal Contencioso-Administrativo, de medida cautelar atípica, en un
proceso contra la Caja Costarricense de Seguro Social, que le cobra cuotas
patronales, con lo que él no está de acuerdo. Sin embargo, el Tribunal señaló
que, posiblemente, se trata de un caso donde se presenta una incompetencia
en razón de la materia. Considera que se trata de la nulidad de un acto que
no se ajusta a la legalidad, lo que es propio de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
Por resolución de las 10:20 hrs. del 18 de febrero del 2009 (folio
217), se tuvieron por contestadas las audiencias concedidas a la
Procuraduría General de la República y al Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo. Igualmente, se tuvieron por presentadas las coadyuvancias
activas arriba indicadas. Finalmente, se turnó esta acción de
inconstitucionalidad.
Mediante escrito presentado a las 8:32 hrs. del 14 de abril del 2009
(folio 241), [Nombre 001], presentó coadyuvancia activa, ya que él presentó
una acción idéntica, pero fue rechazada por la forma.
Mediante escrito en la Secretaría de la Sala a las 8:55 hrs. del 16 de
febrero del 2009 (folio 242), Alvin Villavicencio Coronado, cuya firma no
está autenticada, se quejó por la presentación de esta acción de
inconstitucionalidad.
Mediante escrito presentado a las 13:30 hrs. de 18 de mayo de
2009 (folio 248), Noemy Campos Solórzano, manifestó que el Juzgado de
Trabajo del II Circuito Judicial de San José suspendió un proceso en el que
ella es parte, y cuya resolución es urgente, pues versa sobre su pensión.
Solicitó que se excluyera dicho caso de la suspensión, para que el Juzgado
pudiera fallar.
Mediante escrito presentado a las 11:50 hrs. del 10 de junio de
2009 (folios 249-250), Cristino Herrera Trejos, cuya firma no aparece
autenticada, solicitó que se resolviera esta acción, pues es parte en un
proceso pendiente en la vía laboral, que se suspendió debido a este proceso
de inconstitucionalidad.
Mediante escrito presentado a las 8:45 hrs. del 11 de junio de 2009
(folio 255), Alvin Villavicencio Coronado, cuya firma no está autenticada,
solicitó el pronto despacho de este proceso, pues es parte en un proceso
que se encuentra suspendido en virtud de esta acción de
inconstitucionalidad.
Mediante escrito presentado a las 9:22 hrs. de 15 de junio de 2009
(folio 256), Anabelle Cordero Montero, Asistente Judicial del Juzgado de
Trabajo del II Circuito Judicial de San José, remitió los expedientes No.
00-000337-0163-CA y No. 08-000644-1027-CA.
Mediante escrito presentado a las 12:12 hrs. del 25 de setiembre de
2009 (folio 257), Luis Antonio Quesada M., cuya firma no está autenticada,
solicitó el pronto despacho de este proceso, pues es parte en un proceso
que se encuentra suspendido en virtud de esta acción de
inconstitucionalidad.
Mediante escrito presentado a las 15:54 hrs. de 29 de septiembre
de 2009 (folio 258), Ana María Madriz Gamboa, solicitó el pronto despacho
de este proceso, pues es parte en un proceso que se encuentra suspendido
en virtud de esta acción de inconstitucionalidad.
Mediante escrito presentado a las 11:08 hrs. de 10 de junio de 2009
(folios 264-291), Manrique Jiménez Meza, en calidad de apoderado de José
Manuel Ulate Avendaño, interpuso acción de inconstitucionalidad contra el
inciso a) del artículo 3 del Código Procesal Contencioso-Administrativo,
impugnado en esta acción, y, subsidiariamente, contra la jurisprudencia de
de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia a favor de la remisión de
los asuntos de empleo público a la jurisdicción laboral (sentencias No.
742-C-2006, No. 607-C-01 y No. 769-C-2007), a la que se le asignó el
expediente No. 09-008798-0007-CO. En cuanto a la legitimación, adujo que
su representado, en calidad de Alcalde de la Municipalidad de Heredia, es
parte demandada en el proceso No. 08-000766-1027-CA interpuesto por la
Contraloría General de la República ante el Tribunal
Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda, con el fin de anular los
acuerdos administrativos de pago de anualidades a su representado. Adujo
que, en dicho proceso, su representado alegó la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas, como medio para defender sus derechos. En cuanto al
fondo, sostuvo que la norma atacada en el presente proceso, sea en su letra,
contenido o interpretación, viola los siguientes numerales de la Constitución
Política: artículo 11 (deber de subordinación de los funcionarios públicos al
Derecho de la Constitución en calidad de derecho primigenio); 39 y 41
(debido proceso, por cuanto se obliga al justiciable a recurrir a la
competencia jurisdiccional laboral, cuando sus pretensiones sean propias del
derecho administrativo y del procesal contencioso administrativo para la
salvaguarda de sus intereses legítimos y derechos subjetivos); 49 (principio
de autonomía de la jurisdicción contencioso administrativa); artículos 70 y
74 (en cuanto se crea la jurisdicción de trabajo en relación con los derechos
sociales de rango irrenunciable, sin que esta jurisdicción pueda resolver
asuntos relacionados con extremos propios del derecho administrativo y de
la jurisdicción contencioso administrativa, en la que podrían darse
situaciones donde los derechos e intereses sean renunciables); el principio de
razonabilidad, porque, a su juicio, no es razonable que el estado de derecho
se violente por ley o por su interpretación y que se impida satisfacer las
pretensiones de los justiciables, sea en la dinámica estrictamente laboral o en
la propiamente contencioso-administrativa, con exclusión dogmática de una
en beneficio exclusivo de la otra. La proporcionalidad, por cuanto dejar
excluida la jurisdicción contencioso-administrativa cuando las pretensiones
tengan ligamen estricto con esta jurisdicción y no con la otra de tipo laboral,
lo que constituye una negación de justicia en perjuicio de los justiciables y de
su libertad de elección, conforme a las pretensiones en cada proceso.
Agregó, finalmente, que, partir dogmáticamente de que toda y cualquier
conducta administrativa o relación jurídico-administrativa relacionadas con
empleo público sea, imperativamente, resorte exclusivo de la competencia
jurisdiccional laboral, contradice también el principio de la justicia pronta y
cumplida y los derechos de los justiciables que pretendan, en una u otra
jurisdicción, extremos laborales o acaso contencioso administrativos. Por
ello, solicita, de manera principal la inconstitucionalidad del artículo 3, inciso
a), del Código Procesal Contencioso Administrativo. De manera subsidiaria,
alegó la inconstitucionalidad de la interpretación que la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia ha dado en favor de la remisión de los asuntos de
empleo público a la jurisdicción laboral, para lo cual señaló las sentencias
742-C-2006 de las 10:05 horas del 5 de octubre de 2006, 607-C-01 de las
10:09 horas del 10 de agosto del 2001 y 769-C-2007 de las 15:20 horas del
31 de octubre del 2007.
Por resolución No. 2009-010543 de las 14:44 hrs. de 1° de julio de
2009 (folios 297-300), se reservó el dictado de la sentencia de fondo en la
acción No. 09-008798-0007-CO a la espera de que se resolviera en la acción
No. 08-012174-0007-CO.
Por resolución No. 2009-015667 de las 14:44 hrs. de 7 de octubre
de 2009 (folio 302), se anuló la resolución No. 2009-010543 y se ordenó
acumular la acción No. 09-008798-0007-CO a la presente.
Mediante escrito presentado a las 11:05 hrs. de 17 de noviembre
de 2009 (folios 305-306), Rolando Chacón Ramírez, quien es parte dentro
de un proceso laboral suspendido por esta acción, solicitó que se aclarara
que los asuntos que ya se tramitan en la vía laboral puedan continuar hasta
su finalización.
Mediante escrito presentado a las 10:00 hrs. de 1° de febrero de
2010 (folios 309-310), Verny Cordero Fonseca, quien dice ser parte en un
proceso laboral suspendido por esta acción, solicitó que se rechazara y que,
en todo caso, se resolviera pronto.
Mediante escrito presentado a las 14:00 hrs. de 12 de febrero de
2010 (folios 313-314), Jesús Araya Zúñiga y Ruth Camacho Jiménez,
solicitaron ser tenido como coadyuvantes activos, por ser parte en un
proceso en donde se aplica la norma impugnada.
Mediante escrito presentado a las 10:30 hrs. de 15 de febrero de
2010 (folios 315-316), Verny Cordero Fonseca reiteró el escrito que ya había
presentado.
Mediante escrito presentado a las 11:07 hrs. de 4 de marzo de
2010 (folios 318-319), Eduardo Contreras Ramírez, solicitó la pronta
resolución de esta acción, pues es parte en un proceso que está suspendido
en virtud de esta.
Mediante escrito presentado a las 9:00 hrs. de 13 de abril de 2010
(folio 320), Cristino Herrera Trejos, cuya firma no aparece autenticada,
reiteró su solicitud para que se resolviera esta acción.
Mediante escrito presentado a las 13:04 hrs. de 14 de abril de 2010
(folio 321), Edgar Cubero Castro, cuya firma no aparece autenticada,
solicitó la pronta resolución de este proceso, pues impide el dictado final de
la resolución de un proceso laboral en que es parte.
Mediante escrito presentado a las 7:55 hrs. de 21 de abril de 2010
(folios 325-329), Flor de María Flores Chavarría, cuya firma no aparece
autenticada, solicitó el pronto despacho de este proceso y que se declarara
sin lugar, pues mantiene paralizados los procesos laborales, en uno de los
cuales ella es parte.
Mediante escrito presentado a las 10:53 hrs. de 12 de mayo de
2010 (folio 330), Ana María Madriz Gamboa, reiteró la solicitud de pronto
despacho de este proceso.
En la substanciación del proceso se han observado las
prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD. El numeral 75, párrafo 1°, de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para
interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto,
la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive
de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía
administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica
sustancial que se estima lesionada. Al respecto, este Tribunal Constitucional,
en la sentencia No. 4190-95 de las 11:33 hrs. del 28 de julio de 1995, indicó
lo siguiente:
«(…) En primer término, se trata de un proceso de
naturaleza incidental, y no de una acción directa o
popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la
existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los
tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la
vía administrativa- para poder acceder a la vía
constitucional, pero de tal manera que, la acción
constituya un medio razonable para amparar el derecho
considerado lesionado en el asunto principal, de manera
que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta
positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de
resolver, por cuanto se manifiesta sobre la
constitucionalidad de las normas que deberán ser
aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es
que la legislación permite el acceso directo a esta vía
-presupuestos de los párrafos segundo y tercero del
artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
(…)».
En la acción de inconstitucionalidad No. 08-012174-0007-CO, los
gestionantes, originalmente, alegaron estar legitimados para interponer esta
acción, señalando, como asuntos base, donde habían invocado la
inconstitucionalidad de las normas impugnadas, los procesos sustanciados
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los expedientes judiciales
No. 05-000677-163-CA y No. 000337-163-CA. Sin embargo,
posteriormente, atendiendo a la prevención de la Presidencia de esta Sala
para que demostraran, mediante copias certificadas, dicha legitimación,
omitieron aportar los documentos referidos al primero de dichos procesos
y, en su lugar, indicaron el No. 08-000644-1027-CA, interpuesto por
Francisco José Hernández Solano contra el Estado. De manera que,
mediante resolución de las 11:30 hrs. del 18 de diciembre del 2009 (ver folio
111) se le dio curso a esta acción, con base en los procesos No.
00-000337-0163-CA y No. 08-00644-1027-CA, ambos presentados ante la
jurisdicción contencioso-administrativa y en los que se discute sobre la
competencia, en razón de la materia, de dicha jurisdicción y en los que, en
efecto, se alegó la inconstitucionalidad de las normas aquí impugnadas
(copias a folios 59-65 y 67-83). Estando ambos procesos pendientes de
resolución, este Tribunal considera que los accionantes sí están legitimados
para incoar esta acción de inconstitucionalidad. De otra parte, Manrique
Jiménez Meza interpuso la acción de inconstitucionalidad No.
09-008798-0007-CO, acumulada a la presente, en la que aseguró estar
legitimado en virtud de haber invocado la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas en el proceso que se tramita bajo el expediente No.
08-000766-1027-CA, lo que, efectivamente demostró (copias a folios
292-293). En otro orden de ideas, ya que, las normas impugnadas son
disposiciones de carácter general sí cabe, de conformidad con el artículo 73
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional cuestionarlas en esta vía.
COADYUVANCIAS. De conformidad con el artículo 83 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la
primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81
de esta misma ley, “(…) aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse
dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren
justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los
motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les
interesa”. En este caso, se presentaron dentro del plazo de ley y, por ende,
son admisibles las siguientes tres coadyuvancias activas: Fernando Pérez
Morais (folios 167-172), Jorge Fisher Aragón, en representación de Maykel
Segura López (folios 173-175), y Eduardo López Arroyo, en representación
de Hugo Salas Brenes (folios 179-1783). Se presentaron, además, de manera
extemporánea y, por ende, no se admiten, la coadyuvancia activa interpuesta
por [Nombre 001] (folio 241) y la coadyuvancia pasiva planteada por Alvin
Villavicencio Coronado (folio 242).
OBJETO DE LAS ACCIONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD ACUMULADAS. Sendas acciones de
inconstitucionalidad coinciden en impugnar en ordinal 3°, inciso a), del
Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de 24 de abril
de 2006, en cuanto dispone que las pretensiones relacionadas con la
conducta administrativa en materia de relaciones de empelo publico, serán de
conocimiento de la jurisdicción laboral. Adicionalmente, en la primera acción
interpuesta, No. 08-012174-0007-CO, se ataca la jurisprudencia vertida por
la Sala Primera de Casación, a la luz del artículo 4°, inciso a), de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa No. 3667 de 12
de marzo de 1966, en cuanto remite a conocimiento y resolución de la
jurisdicción laboral cualquier controversia surgida en el seno de una relación
de empleo público o estatutaria, por lo que, también, se acciona contra el
numeral citado de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA
ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE UNA COMPETENCIA. El
constituyente originario y el poder reformador se ocuparon de definir la
competencia material y, por consiguiente, la extensión y alcances de dos
jurisdicciones esenciales para el Estado Social y Democrático de Derecho.
En efecto, en los ordinales 10 y 48 se establece la competencia material de la
jurisdicción constitucional y, en el numeral 49, la de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la voluntad del
constituyente originario y del poder reformador, la trascendencia tanto del
control de constitucionalidad como de legalidad de los poderes públicos en
aras de garantizar el goce y ejercicio efectivos de los derechos
fundamentales y humanos consagrados, respectivamente, en el texto
constitucional y los instrumentos del Derecho Internacional Público. Sin
duda alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que la doctrina ha
denominado la cláusula regia del Estado Constitucional de Derecho. En lo
que se refiere, particularmente, a la jurisdicción contencioso-administrativa,
el artículo 49 constitucional, después de la reforma parcial por virtud de la
Ley No. 3124 de 25 de junio de 1963, dispone lo siguiente:
“Establécese la jurisdicción
contencioso-administrativa como atribución del
Poder Judicial, con el objeto de garantizar la
legalidad de la función administrativa del
Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad
de derecho público.
La desviación de poder será motivo de
impugnación de los actos administrativos.
La ley protegerá, al menos, los derechos
subjetivos y los intereses legítimos de los
administrados”.
A partir de la transcripción literal del precepto constitucional, cabe resaltar lo
siguiente:
1°) El constituyente derivado o poder reformador optó por un modelo
de justicia administrativa “judicialista”, esto es, encomendándole a un orden
jurisdiccional especializado del Poder Judicial la competencia y atribución de
ejercer la fiscalización de la legalidad de la función administrativa, esto es, su
conformidad sustancial o adecuación con el bloque de legalidad. Este
sistema ofrece garantías y ventajas comparativas considerables para el
justiciable, tales como la especialización, lo que acompañado de la carrera
judicial dispuesta de manera infra-constitucional, representa una verdadera
garantía de acierto y de cumplimiento del imperativo constitucional
contenido en el ordinal 41 de la Constitución de una “justicia cumplida”.
2°) El poder reformador definió, con meridiana claridad, la
competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, al indicar
que su objeto es “garantizar la legalidad de la función administrativa”
.
Cabe acotar que la norma constitucional no distingue, de modo que a ese
orden jurisdiccional especializado le compete la fiscalización de cualquier
manifestación específica de la función administrativa, sin excepciones. El
constituyente derivado consagró, así, una justicia administrativa plenaria y
universal, evitando que haya reductos o ámbitos de la función administrativa
exentos del control o fiscalización de legalidad. La “función
administrativa” es un concepto jurídico indeterminado, empleado por el
poder reformador a partir de 1963, que comprende o engloba cualquier
manifestación específica o concreta de ésta, esto es, toda conducta
administrativa -por acción u omisión- (v. gr. la actividad formal, las
actuaciones materiales y las omisiones formales y materiales), así como la
figura complementaria, más dinámica y flexible, de la relación
jurídica-administrativa.
3°) El constituyente derivado o poder reformador estableció una
reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción
contencioso-administrativa al estatuir que su objeto es “garantizar la
legalidad de la función administrativa”, razón por la cual el legislador
ordinario, en el ejercicio de su libertad de conformación o configuración, no
puede atribuirle esa competencia a otro orden jurisdiccional que no sea el
contencioso-administrativo, puesto que, de ser así, estaría vaciando de
contenido la garantía institucional y el derecho fundamental que consagra el
artículo 49 de la Constitución. Sobre este punto en particular y, bajo una
mejor ponderación, este Tribunal Constitucional varía o revierte la tesis
expuesta en los Votos Nos. 3095-94 de las 15:57 hrs. de 3 de agosto de
1994, 7540-94 de las 17:42 hrs. de 21 de diciembre ambos de 1994, 5686-95
de las 15:39 hrs. de 18 de octubre de 1995 y 14999-2007 de las 15:06 hrs. de
17 de octubre de 2007. Lo anterior significa que cuando un justiciable
deduce una pretensión para cuestionar la invalidez o disconformidad
sustancial con el ordenamiento jurídico-administrativo de una conducta
administrativa o cualquier manifestación singular de la función administrativa
(omisión formal o material, actividad formal o actuación material o relación
jurídico-administrativa), debe conocerla y resolverla, indefectiblemente, la
jurisdicción contencioso-administrativa. Obviamente, si la pretensión, por su
contenido material, aunque esté relacionada con alguna conducta
administrativa o manifestación específica de la función administrativa –en la
medida en que interviene un ente u órgano público-, se encuentra regida por
el régimen jurídico laboral, de familia o agrario, debe ser conocida y resuelta
por esos órganos jurisdiccionales, por cuanto, no se cuestiona, propiamente,
conformidad o disconformidad sustancial de la función o conducta
administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo que es lo que el
artículo 49 constitucional le reserva a la jurisdicción
contencioso-administrativa. Este Tribunal Constitucional, estima que los
criterios determinantes para deslindar el ámbito competencial de la
jurisdicción contencioso-administrativa de otros ordenes jurisdiccionales
especializados –que, en adelante, deben tenerse en consideración por la
jurisdicción ordinaria- serán, entonces, los siguientes: 1°) El
contenido
material o sustancial de la pretensión y 2°)
el régimen jurídico
aplicable; de modo que si se discute la conformidad o disconformidad
sustancial de una manifestación específica de la función administrativa con
el bloque de legalidad, el conflicto de interés, será, necesariamente, de
conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
4°) El control de legalidad consagrado en el numeral 49 de la
Constitución se proyecta, como se indicó, a toda la función administrativa
desplegada por cualquier ente u órgano público, esto es, a todas las
administraciones públicas, sin excepción. Por tal razón, el párrafo primero
del precepto constitucional objeto de examen concluye con una fórmula
residual o general, al indicar que comprende la función desplegada tanto por
la administración central –Estado- como por “toda otra entidad de derecho
público”.
5°) El constituyente derivado optó por una justicia administrativa
mixta, por cuanto, el párrafo primero, al definir el objeto del orden
jurisdiccional contencioso-administrativo -“garantizar la legalidad de la
función administrativa”-, debe complementarse, ineluctablemente, con el
párrafo in fine, al preceptuar que ley brindará protección, como mínimo, a
los derechos subjetivos y los intereses legítimos –sin distinguir, en cuanto a
estos últimos, por lo que resulta admisible la tutela tanto de los personales
como de los colectivos, sea corporativos o difusos-. Consecuentemente, la
jurisdicción contencioso-administrativa, según el Derecho de la Constitución,
fue instituida tanto para velar por la legalidad de la función administrativa
como para la tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los
administrados frente a los poderes públicos. Se conjuga, así,
constitucionalmente, un rol objetivo y subjetivo de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
ALGUNAS CONDUCTAS ADMINISTRATIVAS
RELACIONADAS CON UNA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO
COMO MANIFESTACIÓN ESPECÍFICA DE LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA. El artículo 49 constitucional establece una
jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal que le permite al
justiciable impugnar o atacar cualquier conducta o manifestación de la
función administrativa ante ese orden jurisdiccional. Dentro de las posibles
manifestaciones específicas de la función administrativa, constitucionalmente
impugnables ante la sede contencioso-administrativa, se encuentran,
obviamente, aquellas conductas de las administraciones públicas en el marco
o contexto de una relación de empleo público o estatutaria,
incuestionablemente, regida por el Derecho Administrativo o de naturaleza
jurídico-administrativa, según se desprende de los ordinales 191, 192 de la
Constitución, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública y de
la jurisprudencia constitucional que los informa (Votos de este Tribunal
Constitucional Nos. 1696-92, 4453-2000, 244-2001 y 14416-2006). Por
consiguiente, el legislador ordinario no puede excluir de manera radical -total
y absoluta- del conocimiento y resolución de la jurisdicción
contencioso-administrativa toda conducta administrativa en materia de
relaciones de empleo público, puesto que, sobre tal extremo no tiene libertad
de disposición, por cuanto, lo vincula la competencia material definida y
reservada en el artículo 49 constitucional. De lo dicho, tampoco cabe
concluir que toda conducta administrativa, en materia de empleo público,
debe ser conocida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
por cuanto, habrá pretensiones y extremos que, por su contenido
material y el régimen jurídico aplicable, deben ser, inevitablemente,
ventilados ante la jurisdicción laboral, por razón de su competencia material
específica.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 3°,
INCISO A), DEL CÓDIGO PROCESAL
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. El numeral 3°, inciso a), del
Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril
de 2006), dispone lo siguiente:
“La jurisdicción Contencioso-Administrativa y
Civil de Hacienda no conocerá de las
pretensiones siguientes:
a)
Las relacionadas con la conducta de la
Administración Pública en materia de
relaciones de empleo público, las cuales serán
de conocimiento de la jurisdicción laboral
(…)”
El precepto impugnado excluye de manera radical y absoluta –sin
excepción- del conocimiento y resolución de la jurisdicción
contencioso-administrativa, toda pretensión relacionada con la conducta
administrativa en el marco de una relación estatutaria, con lo cual transgrede,
palmariamente, el Derecho de la Constitución y, particularmente, el artículo
49 constitucional que le reservó exclusivamente, como competencia material,
a ese orden jurisdiccional “garantizar la legalidad de la función
administrativa”. El texto legislativo impugnado no admite, por su tenor
literal cerrado, una interpretación conforme con el Derecho de la
Constitución y la necesaria distinción entre pretensiones que, por su
contenido material y el régimen jurídico aplicable, deben ser de
conocimiento y resolución, sea de la jurisdicción contencioso-administrativa
o de la laboral. Como se apuntó supra, cuando el justiciable pretende
discutir la disconformidad sustancial o invalidez de una conducta
administrativa o manifestación específica de la función administrativa con el
ordenamiento jurídico-administrativo, el asunto debe ser ventilado, por la
reserva y el imperativo constitucional del artículo 49, ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. En esencia, el justiciable tiene la garantía
constitucional de impugnar cualquier conducta que sea manifestación de la
función administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo
que existen conductas que se producen dentro de una relación de empleo
público que son expresión específica del concepto general de la “función
administrativa”. De otra parte, habrá pretensiones que, por su contenido
sustancial y el régimen jurídico aplicable, deben ser conocidas y
resueltas por la jurisdicción laboral, habida cuenta de su especialidad
competencial y de la necesidad de aplicar, al caso concreto, las categorías
dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas
particulares de esa disciplina jurídica. Así, a modo de ejemplo y sin
pretensión de exhaustividad, la jurisdicción laboral deberá conocer y resolver
–aunque el tema se encuentre relacionado con la conducta o función
administrativa ejercida por un ente público- extremos típica o materialmente
laborales, tales como la procedencia o no y el cálculo para el pago del
aguinaldo, vacaciones, preaviso y auxilio de cesantía, lo concerniente al
reconocimiento de una jubilación o pensión o los riesgos profesionales, las
controversias que se susciten en el ámbito del Derecho laboral individual y
colectivo (v. gr. conflictos de carácter económico-social), de todo lo relativo
al ejercicio del derecho a la huelga o el paro, etc. En igual sentido, se impone
reconocer que tratándose de empleados encargados de gestiones sometidas
al derecho común de empresas públicas o de servicios económicos
desarrollados por una administración pública o de simples obreros,
trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública del
respectivo ente público, esto es, de los que la doctrina denomina
“trabajadores de la administración pública”, las controversias surgidas deben
ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, al no tratarse, en sentido
estricto, de un funcionario, servidor o empleado público (artículos 111,
párrafo 2°, y 112, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración
Pública), dado que, cualquier conducta emanada del ente público, en tal
contexto, no estará sometida al régimen jurídico administrativo y tampoco
podrá ser reputada, materialmente, como una relación
jurídico-administrativa. Es preciso resaltar que el constituyente optó por
órdenes jurisdiccionales especializados por razón de la materia –por lo
menos hasta cierta instancia-, como una garantía de acierto y un medio para
el logro del imperativo constitucional de una justicia pronta y cumplida. Si
bien, el artículo 41 constitucional consagra el derecho general de acceso a la
jurisdicción, luego los numerales 10, 48, 49, 70 y 153 de la norma
fundamental optan, claramente, por el establecimiento de jurisdicciones
especializadas. De manera que el justiciable tiene el derecho de elegir ante
cuál orden jurisdiccional acciona, en el tanto la naturaleza material de la
pretensión y el régimen jurídico aplicable sea congruente con la
especialidad –constitucional o legal- de la respectiva jurisdicción. Este
Tribunal Constitucional no obvia que en la práctica judicial, por una
inadecuada o defectuosa representación o asesoría jurídica, los justiciables
pueden incurrir en equívocos al deducir una pretensión o al combinarlas
ante un orden jurisdiccional determinado, sin embargo, en tales casos, debe
procederse, por el órgano jurisdiccional, con la celeridad y economía
procesal debidas, a desacumular las pretensiones que, por su contenido
sustancial y el régimen jurídico aplicable, no deben ventilarse en esa
sede, así como dar curso ágil a las procedentes, si otra causa no lo impide.
En igual sentido, ante el surgimiento de cualquier conflicto de competencia,
los órganos jurisdiccionales involucrados y la Sala Primera de Casación, en
cuanto funge como Tribunal de Conflictos entre las jurisdicciones
contencioso-administrativa y laboral, deben ser particularmente diligentes al
tramitarlo y dirimirlo para evitar cualquier dilación indebida o retardo
injustificado que afecte sensiblemente el derecho fundamental a una justicia
pronta (artículo 41 constitucional) o el derecho humano contenido en la
Convención Americana a un proceso en un plazo razonable (artículo 8.1).
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA JURISPRUDENCIA
DE LA SALA PRIMERA DE CASACIÓN EN LA
INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 4°, INCISO
A), DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA AL RESOLVER LOS
CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LAS JURISDICCIÓN
LABORAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. Los accionantes
impugnan, también, por inconstitucional la jurisprudencia de la Sala Primera
de Casación, al fungir como Tribunal de Conflictos de competencia entre la
jurisdicción laboral y contencioso-administrativa, y, particularmente, al
aplicar el numeral 4, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. El Código Procesal
Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006 –entrado
en vigencia el 1° de enero de 2008, según la vacatio legis dispuesta en el
artículo 222 de ese cuerpo normativo- derogó la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa No. 3667 de 12 de marzo de 1966
(artículo 198 del Código Procesal Contencioso-Administrativo), empero,
dentro de las disposiciones de Derecho interino del Código Procesal
Contencioso-Administrativo, los Transitorios III y IV preceptuaron lo
siguiente:
“TRANSITORIO
III.-
El régimen de impugnación
de los actos que hayan quedado firmes en la vía
administrativa antes de la vigencia del presente
Código, se regirá por la legislación vigente en ese
momento.
TRANSITORIO
Los procesos
contencioso-administrativos y los juicios
ordinarios atribuidos a la vía civil de Hacienda,
interpuestos con anterioridad a la entrada en
vigencia de este Código, cualquiera que sea su
estado procesal, continuarán sustanciándose, en
todos sus trámites y recursos, por las normas que
regían a la fecha de inicio. Para tal efecto, el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y Civil
de Hacienda continuará con el trámite de dichos
asuntos hasta su finalización, y el Tribunal
Contencioso-Administrativo mantendrá las
secciones que sean convenientes para conocer de
las demandas de impugnación previstas en los
artículos 82 a 90 de la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y en
grado de las resoluciones que dicte el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo y Civil de
Hacienda”.
Independientemente, de la interpretación que le haya brindado la jurisdicción
ordinaria a estas normas transitorias, lo cierto del caso es que dejan patente
la ultra-actividad de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa y de aquellas interpretaciones judiciales, en
materia de conflictos de competencia, que se produjeron en el momento
procesal oportuno y que, incluso, podrían verificarse en un futuro respecto
de los procesos aún en trámite bajo la derogada legislación adjetiva. Por
consiguiente, la impugnada es una pauta jurisprudencial que sigue
produciendo efectos, sin descartarse la posibilidad que lo haga en un futuro
para asuntos iniciados con fundamento en la legislación formal derogada
todavía sin fenecer definitivamente. Desde los tempranos Votos Nos. 185-95
de las 16:35 hrs. de 10 de enero de 1995 y 4587-97 de las 15:45 hrs. de 5 de
agosto de 1997, este Tribunal Constitucional admitió, por vía de integración
normativa, la acción de inconstitucionalidad contra los criterios reiterados
por los órganos jurisdiccionales que ha creado una pauta jurisprudencial,
puesto que, el artículo 3° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
establece que se tendrá por infringida la Constitución cuando esto resulte de
la interpretación que hagan las autoridades públicas de las normas jurídicas
y de los efectos jurídicos que ésta produzca, todo en concordancia con el
objeto supremo de la jurisdicción constitucional de garantizar la supremacía
del Derecho de la Constitución (artículos 10 de la Constitución y 1° de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional). En la especie, se impugna la línea
jurisprudencial sentada por la Sala Primera de Casación, que arranca a partir
de la resolución No. 607-C-01 de las 10:09 hrs. de 10 de agosto de 2001, al
resolver conflictos de competencia entre la jurisdicción laboral y
contencioso-administrativa y remitir el asunto a la primera, aún cuando se
trata de pretensiones materialmente regidas por el Derecho Administrativo (v.
gr. nulidad de un acto de despido, reinstalación y pago de daños y
perjuicios), al estimar, grosso modo, que cualquier controversia que se
genere en las relaciones de empleo público es “de índole netamente laboral”.
Para tal efecto, se aporta copia de las siguientes resoluciones de esa
instancia judicial: 770-C-2001 de las 9:51 hrs. de 3 de octubre de 2001,
478-C-2005 de las 9:40 hrs. de 7 de julio de 2005, 742-C-2006 de las 10:05
hrs. de 5 de octubre de 2006 y 769-C-2007 de las 15:20 hrs. de 31 de
octubre de 2007, con lo cual se tiene por cumplido el requisito de acreditar
la pauta jurisprudencial. A tenor de las consideraciones vertidas en los
considerandos precedentes, es evidente que la línea jurisprudencial de la Sala
Primera de Casación que dispuso, antes de la entrada en vigencia del nuevo
Código Procesal Contencioso Administrativo, y en aplicación de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, remitir a la vía
laboral cualquier proceso en el que se deduzca una pretensión dentro del
marco de una relación estatutaria, por considerarla una controversia de
“índole netamente laboral”, resulta, a toda luces, inconstitucional al
quebrantar el artículo 49 de la Constitución. En efecto, tal y como se señaló,
habrá pretensiones que, por su carácter material o sustancial y el
régimen jurídico aplicable, aunque deducidas en el contexto de una
relación de empleo público, deben ser conocidas y resueltas, por imperativo
constitucional (artículo 49 de la Constitución), por la jurisdicción
contencioso-administrativa, esto es, todas aquellas en las que un funcionario
o servidor público cuestione la conformidad sustancial o validez de cualquier
manifestación específica de la función administrativa o conducta
administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo.
INCONSTITUCIONALIDAD ADUCIDA DEL
ARTÍCULO 4°, INCISO A), DE LA LEY REGULADORA DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. El artículo
4°, inciso a), de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (No. 3667 de 12 de marzo de 1966) que todavía
sigue produciendo efectos jurídicos en los procesos incoados antes de la
entrada en vigor del Código Procesal Contencioso-Administrativo, disponía
lo siguiente:
“No corresponderán a la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa:
a) Las cuestiones de índole penal y aquellas otras
que, aunque relacionadas con actos de la
Administración Pública, correspondan a la
jurisdicción de trabajo (…)”
Estima este Tribunal Constitucional que este precepto de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no es, per se, inconstitucional,
por cuanto, de manera congruente con la competencia constitucionalmente
establecida y reservada para ese orden jurisdiccional (“garantizar la
legalidad de la función administrativa”) en el numeral 49 de la
Constitución, admite la posibilidad que esa jurisdicción especializada pueda
conocer y resolver determinadas controversias aun en el contexto de una
relación estatutaria o de empleo público, tanto es así, que la Sala Primera de
Casación, antes de adoptar la última línea jurisprudencial que ahora se
impugna, sostuvo, para dirimir los conflictos de competencia entre la sede
laboral y contencioso-administrativa, que el juez contencioso-administrativo
podía conocer y resolver pretensiones en las que se impugnará la validez de
un procedimiento administrativo o de un acto administrativo formal y el
restablecimiento de la situación jurídica sustancial (in natura a través de la
reinstalación o por equivalente mediante el pago de daños y perjuicios o de
los salarios caídos). Consecuentemente, el artículo 4°, inciso a), de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tenía un
contenido más elástico o una textura más abierta –en contraste con la rigidez
y radicalidad del artículo 3°, inciso a), del Código Procesal
Contencioso-Administrativo- que permitía interpretaciones conformes con el
Derecho de la Constitución y, en particular, con lo dispuesto en el artículo
49 constitucional. En suma, a partir del texto legislativo impugnado es
posible distinguir, con meridiana claridad, dos tipos de pretensiones
–según su contenido material o sustancial y el régimen jurídico
aplicable-, esto es, las dirigidas a cuestionar la validez o conformidad
sustancial de una conducta administrativa con el ordenamiento jurídico
administrativo y aquellas que, aunque relacionadas con la conducta formal
de las administraciones públicas –dado el carácter eminentemente revisor u
objetivo del modelo de justicia administrativa establecido en la Ley de 1966-,
que por su materialidad y el régimen jurídico aplicable, deben ser conocidas
y resueltas por la jurisdicción laboral al encontrarse regidas por el Derecho
del Trabajo –individual o colectivo-. Por el carácter vinculante que tiene,
incluso, la parte considerativa de las sentencias constitucionales, debe, en
adelante, la Sala Primera de Casación, si tuviere que aplicar el artículo 4°,
inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, tomar nota de las razones vertidas en esta
sentencia para revertir la línea jurisprudencial o interpretativa que ahora se
declara inconstitucional, admitiendo la interpretación conforme con el
artículo 49 constitucional del numeral de ley impugnado. Por estas razones,
estima esta Sala que la norma impugnada no resulta, por sí misma,
inconstitucional, por lo que tal extremo debe ser desestimado. Lo que sí
resulta inconstitucional, como se apuntó, en el considerando precedente, es
la interpretación que ha efectuado de la norma la Sala Primera de Casación
desde el año 2001.
COROLARIO. En mérito de las razones expuestas se impone
declarar parcialmente con lugar las acciones de inconstitucionalidad
acumuladas, según se indica en la parte dispositiva.
Decisión final del tribunal
Se declaran parcialmente con lugar las acciones acumuladas. Se declara
inconstitucional el artículo 3°, inciso a), del Código Procesal
Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006) y la
jurisprudencia de la Sala Primera de Casación de la Corte Suprema de
Justicia que, en aplicación del artículo 4°, inciso a), de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, remitía a la jurisdicción laboral
cualquier controversia relacionada con una relación de empleo público al
considerarla “netamente laboral”, aunque el justiciable pretendiera,
materialmente, impugnar la disconformidad sustancial o invalidez de una
conducta administrativa o manifestación específica de la función
administrativa con el ordenamiento jurídico administrativo, surgida en una
relación estatutaria. En cuanto a la impugnación del artículo 4°, inciso a), de
la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se
desestiman las acciones acumuladas. Esta declaratoria de
inconstitucionalidad tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de
vigencia de la norma y la jurisprudencia impugnadas, sin perjuicio de los
derechos adquiridos de buena fe, las relaciones y situaciones jurídicas
consolidadas por prescripción, caducidad o sentencia pasada en autoridad
de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y
reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese a la Procuraduría
General de la República, los accionantes, los coadyuvantes y las autoridades
judiciales que conocen del asunto previo. Comuníquese a la presidencia de
la Asamblea Legislativa y de la Sala Primera de Casación de la Corte
Suprema de Justicia.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo
Aracelly Pacheco S.
801/199/ibj.-