Resolución 01427-2012

Que en virtud de lo anterior, debe la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos proceder a refrendar el citado contrato de concesión dentro del plazo improrrogable de diez días hábiles a partir de la firmeza de la sentencia, sin requerir al efecto los estudios técnicos referidos.

Que son a cargo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ambas costas de esta acción. B.1.Subsidiaria uno:

Únicamente en caso de que la pretensión principal no sea acogida en sentencia y ese Honorable Tribunal considere que los estudios técnicos que echa de menos la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sí son un requisito legal para proceder con el refrendo del contrato de concesión suscrito entre empresa […] S.A. y el Consejo de Transporte Público el día 20 de diciembre del (sic) 2005, ruego que en sentencia se ordene al CTP realizar los estudios técnicos correspondientes, así como también presentarlos a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, todo ello dentro del plazo improrrogable de quince días hábiles a partir de la firmeza de esta sentencia, a fin de que esta última Administración (ARESEP) proceda con el refrendo del contrato de concesión respectivo.

Que se condene al Consejo de Transporte Público y al Estado al pago de ambas costas de esta acción. B.2. –Subsidiaria dos:

Únicamente en caso de que ni la pretensión principal, ni la pretensión subsidiaria uno sean acogidas en sentencia, solicito se condene al CTP y al Estado al pago de los daños y perjuicios sufridos por mi representada, [...] S.A., producto de la imposibilidad de ejecutar el contrato de concesión debidamente perfeccionado de la ruta n. 1506, en virtud del funcionamiento ilícito y anormal del CTP al no haber realizado en tiempo y forma los estudios técnicos necesarios para licitar la citada ruta y obtener el refrendo del contrato por parte de ARESEP. Estos daños y perjuicios serán liquidados en ejecución de sentencia.

Que son a cargo del CTP y el Estado ambas costas de esta acción.”2. La Nombre628 contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación activa y pasiva; y, el Consejo de Transporte Público contestó conforme folios 1137 a 1148 sin oponer excepciones. El Estado, por su parte, contestó conforme a folios 1178 a 1192 y opuso la excepción de falta de legitimación pasiva. Asimismo, a folios 1087 y 1088 solicitó se excluyera del proceso al Consejo codemandado.3. La audiencia preliminar se realizó a las 8 horas 57 minutos del 20 de agosto de 2009, oportunidad en que todas las partes hicieron uso de la palabra y se confirió audiencia a las partes sobre una eventual acumulación de procesos.

Por su parte, la empresa actora en el expediente n.° 09-000126-1027-CA, estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: “A-. PETITORIA PRINCIPAL: 1-. Que se DECRETE que, el PROCESO LICITATORIO 01-2000, tendiente a NOMBRAR un CONCESIONARIO, por ADJUDICACIÓN en dicha licitación; se realizó a fin de cumplir con sendas órdenes de la SALA CONSTITUCIONAL, contenidas en los VOTOS 2633-93 (voto anterior a la promulgación de la Ley 7593 denominada Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de fecha 9 de agosto de 1996) y por orden expresa contenida en el voto de la Sala Constitucional No. (sic) 4371-99 (éste último como un VOTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIA). Que como consecuencia de lo anterior, los estudios técnicos que echa de menos la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, NO CONSTITUYE UN REQUISITO LEGAL (sine qua-non), para proceder al REFRENDO DEL CONTRATO CONCESIÓN, suscrito entre EMPRESA A LIMITADA y el CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO, suscrito el 20 de enero del (sic) 2006. 2-. Que en virtud de lo anterior, debe la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, proceder sin más demora a REFRENDAR el citado contrato de CONCESIÓN dentro del improrrogable plazo de DIEZ DÍAS HÁBILES, contados a partir de la firmeza de la SENTENCIA que al efecto se dicte y sin requerir estudios técnicos, ni ambientales, requisito este último que de todas formas quedó superado en vía administrativa; por RESOLUCIÓN DE SETENA. 3-. Que se declare que, son a cargo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos el pago de ambas costas de esta acción. B-. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS:

SUBISIDIARIA UNO: Que en el caso de que la pretensión principal NO SEA ACOGIDA y que ese Tribunal, considere que los “estudios técnicos” que echa de menos la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, sean un requisito legal para proceder con el refrendo del contrato concesión, suscrito entre [...] LIMITADA y el CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO, el día 20 de enero del (sic) 2006; SOLICITO QUE EN SENTENCIA SE ORDENE A DICHO ENTE COLEGIADO RECTOR DEL TRANSPORTE PÚBLICO REMUNERADO DE PERSONAS (Consejo de Transporte Público del MOPT), la realización de dichos estudios técnicos pero actualizados, los que deben SER PRESENTADOS ANTE LA Nombre628 dentro del plazo improrrogable de QUINCE DÍAS HÁBILES, contados a partir de la firmeza de la sentencia que así lo ordene; esto a fin de que la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, PROCEDA DE INMEDIATO CON EL REFRENDO DEL CONTRATO CONCESIÓN DE LA LICITACIÓN 01-2000. 2-. SUBSIDIARIA UNO-2 Que en tal caso, se condene al CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO DEL MOPT y al ESTADO, a pagar ambas costas del esta acción. 2-. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DOS: 1-. En el caso de que ni la PRETENSIÓN PRINCIPAL, ni la SUBSIDIARIA UNO; SEAN ACOGIDAS (y solo en este caso); SOLICITO SE CONDENE AL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO y al ESTADO; al PAGO DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS IRROGADOS A MI REPRESENTADA, producto de la IMPOSIBILIDAD DE EJECUTAR EL CONTRATO DE CONCESIÓN DEBIDAMENTE FORMALIZADO (perfeccionado), correspondiente a la ADJUDICACIÓN EN FIRME DE LA LICITACIÓN PÚBLICA 01-2000, que es CONCESIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE TRANSPORTE PÚBLICO REMUNERADO DE PERSONAS EN LA Dirección4803   , por la vía del Ferry Boat, hoy PUENTE LA AMISTAD DE TAIWAN, identificado en dicho contrato como RUTA 1502.[…] 2-. Que se condene además al CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO y al ESTADO, al pago de ambas costas de esta acción.” Asimismo, a folio 43 solicito medida cautelar, la cual mediante sentencia oral n.° 522-2009 de las 8 horas 30 minutos del 23 de marzo de 2009 se rechazó.5. La codemandada Autoridad Reguladora de Servicios Públicos contestó negativamente e interpuso la excepción de falta de derecho. Además, solicitó la acumulación de los procesos 08-001519-1027-CA y 09-000126-1027-CA. El Consejo de Transporte Público contestó conforme folios 771 a 787 sin oponer excepciones. Por su parte, la representación estatal contestó según consta a folios 799 a 807 y opuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación ad causam pasiva.

La empresa Nombre17617 Ltda, a folios 302 a 314 en el expediente n.° 08-001519-1027-CA  y a folios 1159 a 1163 en el expediente 09-000126-1027-CA; y, el señor R, a folios 422 a 435 en el expediente n.° 08-001519-1027-CA  y a folios 1021 a 1037 en el expediente 09-000126-1027-CA, solicitaron su participación en el proceso como coadyuvantes pasivos.7. En audiencia celebrada a las 9 horas del 14 de enero de 2010, se aceptó la participación de Nombre17617 Ltda. y del señor Nombre2882 como coadyuvantes pasivos; y,  se ordenó la acumulación de los proceso 08-001519-1027-CA y 09-000126-1027-CA.8. La audiencia preliminar se celebró los días 5 y 6 de abril de 2010. Durante el primer día, se ratificó la participación de los coadyuvantes pasivos  Nombre17617 Ltda. y Nombre5836. El segundo día, la representación estatal formuló la excepción de cosa juzgada, la cual, junto la solicitud de exclusión de la litis del Consejo codemandado, fueron rechazadas en ese momento procesal.9. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, integrada por los jueces David Fallas Redondo, Cristina Víquez Cerdas y Lilliana Quesada Corella, en sentencia n.° 2004-2010 de las 8 horas 4 minutos del 27de mayo de 2010, con voto salvado del primero, dispuso: “Por parte de la […] Limitada, se tiene por desistidas sus pretensiones subsidiarias contra el Esta y el Consejo de Transporte Público. Se rechazan las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación, tanto activa como pasiva, que interpone la autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Se declara con lugar las demandas formuladas por Nombre17617[…]  y empresa […] Sociedad Anónima en contra de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, en ambos casos, en cuanto a la pretensión principal. En consecuencia, se declara que para refrendar los contratos suscritos por el Consejo de Transporte Público con Nombre17617[…]  el veinte de enero del dos mil seis, correspondiente a la licitación pública 1-2000, y con […] Sociedad Anónima el veinte de diciembre del dos mil cinco, correspondiente a la licitación pública 7-2000, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no puede exigir la presentación de estudios técnicos. Se ordena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos refrendar dichos contratos de concesión en el plazo improrrogable de diez días hábiles, contados a partir de la firmeza de la presente sentencia. Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a pagarle a la […] Sociedad Anónima, ambas costas del proceso. Por la forma en que se resuelve, carece de interés actual la demanda formulada por […] Sociedad Anónima en sus pretensiones subsidiarias, contra el Estado y el Consejo de Transporte Público, y respecto de ellos, se declara sin lugar la demanda, sin especial condenatoria en costas y omitiendo pronunciamiento sobre las excepciones interpuestas por el Estado.” Posteriormente, al ser las 9 horas 30 minutos de ese mismo día, el Tribunal supra indicado, oralmente adicionó: […] se rechaza la pretensión de daños y perjuicios formulada por […] Limitada contra la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y únicamente respecto de esa petición, se acoge la excepción de falta de derecho…”

La Nombre628 y la coadyuvante Nombre17617 Ltda., formulan recursos de casación indicando expresamente las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Tribunal.

En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Redacta la magistrada Escoto FernándezCONSIDERANDOI. El presente asunto corresponde a dos procesos acumulados. […] Sociedad Anónima (a partir de ahora F) interpusieron cada una, demanda contenciosa contra la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (en lo sucesivo Aresep, la Autoridad Reguladora o el Ente Regulador), el Consejo de Transporte Público (CTP o el Consejo en adelante) y el Estado. Mencionan, a través de la resolución no. 2633-1993 de las 16 horas 3 minutos del 9 de junio de 1993, la Sala Constitucional le ordenó a la Antigua Comisión Técnica de Transporte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy Consejo de Transporte Público), acudir al proceso de licitación pública respectivo para dar en concesión los servicios de transporte remunerado de personas en la Zona de Santa Cruz y Nicoya. No obstante, aducen, debido a que no se ejecutó esa sentencia constitucional por espacio de seis años, dicha Sala se vio obligada a dictar la resolución no. 4371-99 de las 14 horas 48 minutos del 8 de junio de 1999 donde ordenó expresamente al Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT en adelante) y a su órgano competente en la materia, que dentro del plazo de seis meses debían tener al menos la publicación del cartel de licitación sin “acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales”. En virtud de tales determinaciones, arguyeron, el Consejo realizó, entre otras, la licitación pública de las rutas San José-Santa Cruz y viceversa por la vía que atraviesa el río Tempisque hoy Puente La Amistad de Taiwán (licitación no. 01-2000) y Santa Cruz-Flamingo y viceversa (licitación no. 07-2000). A afirmó que la Empresa Nombre17617  (Tralapa para posteriores referencias), que para ese entonces operaba el servicio en condición de permisionaria entre San José-Santa Cruz por el río Tempisque o Ferry Boat, se abstuvo de participar como oferente en cualquiera de los procesos licitatorios. La licitación pública no. 07-2000 para la ruta no. 1506 descrita como Santa Cruz-Flamingo y viceversa, alegó Nombre5307, fue adjudicada a su empresa, mediante artículo tres de la sesión ordinaria no. 09-2003 de 18 de marzo de 2003 del CTP. A, por su lado, manifestó, que por acuerdo número dos de la sesión ordinaria no. 027-2003 del 19 de agosto de 2003, el Consejo le adjudicó la licitación 01-2000 para la ruta 1502 (San José-Santa Cruz y viceversa por la vía del río Tempisque). Los contratos, aseguran, fueron firmados el 20 de diciembre de 2005 (ruta 1506) y el 20 de enero de 2006 (ruta 1502). Arguyen, a pesar de que a la Nombre628 le corresponde refrendar esos contratos por disposición expresa del canon 12 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores (a partir de ahora se referirá como Ley 3503), aún no han sido refrendados, dado que no existen los estudios técnicos que establece el canon 4 ibídem. Después de las gestiones realizadas por el CTP para obtener el refrendo, manifestaron, el Regulador General de la República, mediante resolución RRG-5586-2006 de fecha 21 de abril de 2006 resolvió en definitiva devolver al CTP sin refrendo los contratos de concesión. Advierten, la Secretaría Técnica Ambiental (Setena en ulteriores referencias) mediante fallo del 14 de diciembre de 2006, resolvió que en el caso de las licitaciones 1-2000 y 7-2000 no era necesario realizar el estudio de impacto ambiental, por que se trataba de actividades en operación previas a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Ambiente. A pesar de lo anterior, expusieron, la Nombre628 reiteró su oposición (mediante oficio 245-DITRA-2007 de fecha 18 de mayo de 2007) debido a que no se aportaron los estudios técnicos  y porque la solicitud no fue tramitada por la dependencia correspondiente (Viceministro o el Director Ejecutivo del MOPT). El 29 de junio de ese año, mediante oficios DAJ-02123 de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Consejo y DING-07-1227 de la Dirección de Ingeniería de Transporte del CTP, a su entender, se subsanaron los señalamientos apuntados por el Ente Regulador y a la vez le indicaron, que en virtud de lo ordenado por la Sala Constitucional (en el voto 4371-99): “no se requirieron estudios técnicos para establecer las condiciones de operación de las rutas licitadas, por lo que estas condiciones fueron establecidas mediante los parámetros operativos reales que tenían las rutas en el momento de la licitación”. Pero aún así, adujeron, la respuesta de la Nombre628 no varió, ya que a través del oficio 663-DITRA-2007 del 10 de octubre de 2007, dicho ente reiteró su negativa al refrendo, indicando que el fallo de la Sala Constitucional no eximía al Consejo de realizar los estudios técnicos. El 7 de diciembre de 2007, afirmaron, interpusieron un reclamo administrativo ante la Autoridad Reguladora (tramitado en el expediente OT-126-2008) con la finalidad de que se refrendara el contrato; sin embargo, dicho reclamo también fue rechazado administrativamente mediante resolución RRG-8998-2008 de fecha 28 de octubre de 2008. A reprochó, el contrato aún no ha sido refrendado, por lo que no solamente no pueden solicitar tarifas ante la Autoridad Reguladora para la ruta 1502;  sino que además, la tarifa existente con anterioridad a la licitación fue suprimida ilegalmente por ese ente, mediante determinación RRG-8009-2008 el 29 de febrero de 2008. Ambas empresas solicitaron como pretensión principal, en sentencia se declare: a) que los estudios técnicos que exige la Autoridad Reguladora no constituyen un requisito legal para obtener el refrendo de los contratos de concesión de las rutas 1502 y 1506; b) que la Nombre628 debe refrendar los contratos de concesión, en un plazo de 10 días hábiles contados partir de la firmeza de la sentencia, sin requerir al efecto, los estudios técnicos referidos; c) que se declare que son a cargo del Ente Regulador ambas costas del proceso. A por su parte reformuló su pretensión principal, solicitando se condene a la Autoridad Reguladora a pagar en abstracto los daños y perjuicios causados. Como pretensiones subsidiarias solicitaron las siguientes: a) “subsidiaria uno:” en el caso de que el Tribunal considere que los estudios técnicos son necesarios para refrendar el contrato, se ordene al Consejo a realizarlos y presentarlos a la Nombre628 en un plazo improrrogable de 15 días hábiles contados partir de la sentencia que así lo ordene, y que se condene al Consejo y al Estado al pago de ambas costas; b) “subsidiaria dos:” en el caso de que ninguna de las pretensiones anteriores sean acogidas, se condene al Consejo y al Estado al pago de los daños y perjuicios sufridos, y que sean a cargo del CTP y del Estado ambas costas del proceso. Durante la audiencia de juicio, el representante de Nombre529 desistió de las pretensiones subsidiarias en contra del Consejo y del Estado. Nombre5307 mantuvo todas sus pretensiones. En este proceso Nombre17617 y el señor Nombre5836 figuran como coadyuvantes de la Aresep. Las demandadas contestaron negativamente. La Autoridad Reguladora opuso las defensas de falta de derecho y de legitimación activa y pasiva. Asimismo, solicitó la acumulación del proceso 09-126-1027-CA al 08-1519-1027-CA por existir identidad en la conducta jurídico-administrativa impugnada. El Consejo no formuló excepciones. La representación estatal por su lado opuso las defensas de falta de derecho y de legitimación pasiva tanto del Estado como del Consejo, y en la contestación de la demanda de Nombre5307, utilizó la expresión genérica “sine actione agit”. El juez tramitador, en audiencia celebrada el 14 de enero de 2010, ordenó la acumulación de los procesos 08-1519-1027-CA y 09-126-1027-CA. El Tribunal acogió la excepción de falta de derecho de la Nombre628 únicamente en cuanto a la pretensión de la Empresa A de daños y perjuicios. En lo demás, rechazó las excepciones de falta de derecho, y de legitimación activa y pasiva formuladas por esa entidad. A la vez, debido a la forma como se resolvía y por haber desistido Nombre529 de sus pretensiones subsidiarias contra el Estado y el CTP, omitió referirse a las excepciones del Estado por innecesario; y por ende, declaró sin lugar la demanda en cuanto a estos últimos. Finalmente acogió la demanda de las empresas actoras en torno a la petitoria principal dirigida contra la Aresep, y resolvió que ese ente: a) no podía exigir la presentación de estudios técnicos; b) debía refrendar los contratos en el plazo de improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la firmeza de la resolución; y c) debía cancelar ambas costas del proceso. Inconforme, los apoderados especiales judiciales de la Autoridad Reguladora y el representante legal de Nombre17617 presentaron recurso de casación, que fue admitido por esta Sala en auto de las 8 horas 29 minutos del 2 de febrero de 2012.Recurso de la Autoridad Reguladora de los Servicios PúblicosCasación por violación a normas procesalesII.  Acusa un único motivo de casación por quebranto a normas procesales, concretamente falta de motivación. En su criterio, los juzgadores en ningún momento se refirieron a las competencias que en materia de refrendo posee la Aresep, y a los presupuestos para su ejercicio; por ende, consideran que la sentencia vulnera el canon 137 inciso d) del CPCA. Aduce, a través de jurisprudencia de esta Cámara, resaltaron en el proceso los principales aspectos de la figura del refrendo que otorga el Ente Regulador en materia de transporte público, no obstante, el fallo también fue omiso sobre estos aspectos. Resalta, también citaron el criterio de la Contraloría General de la República de la Dirección de Autorizaciones y Aprobaciones no. DI-AA-0236 de 2 de enero de 2006 que desarrollaba de igual forma la figura del refrendo. Estipula, se trató de demostrar al Tribunal que en materia de refrendo, la Autoridad Reguladora actuó apegada a derecho, y que fue consecuente y consistente en el ejercicio de sus potestades, exigiendo al Consejo la información técnica que requería para desarrollar su función reguladora de cara a un equilibrio entre el interés de los usuarios y de las empresas prestadoras del servicio.

Sobre la falta de motivación, como agravio susceptible de ser revisado mediante el recurso de casación (artículo 137 inciso d) del CPCA), esta Sala ha indicado que no debe entenderse como un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la sentencia. Sino que surge, cuando la motivación del fallo es omisa, ya sea porque no exista, o bien, por cuanto su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que se impida tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva de la sentencia, lo que vulneraría los derechos procesales de las partes, en particular, del debido proceso. No se trata de determinar si el juzgado se pronunció sobre todas las pretensiones incorporadas al proceso por las partes, sino por el contrario, que el fallo cuente con los fundamentos sobre los cuales se adoptó la decisión correspondiente. De igual manera, debe tenerse presente que se trata de un motivo de índole procesal, lo que implica que es atinente a eventuales incumplimientos de las disposiciones adjetivas que regulan el iter procesal o la sentencia, así como la relación jurídica que vincula a las partes y al juez en el marco de un proceso judicial, y de la cual derivan derechos y obligaciones. Así las cosas, no debe confundirse esta causal con un mecanismo para entrar a discutir la aplicación del Derecho o la valoración de la prueba realizada por el Tribunal en la parte considerativa de la sentencia, para lo cual el Código de rito establece causales claramente definidas (artículo 138), ya que de lo contrario se desnaturalizaría el motivo casacional específico. (Sentencia nº 184-F-S1-2009 de las 13 horas del 23 de febrero de 2009). El casacionista acusa que la sentencia no está suficientemente motivada ya que se encuentra incompleta por falta de pronunciamiento en cuanto a las competencias que en materia de refrendo posee la Nombre628 y a los presupuestos para su ejercicio. Sobre el particular, esta Cámara estima que el fallo recurrido sí contiene la motivación respectiva, por cuanto el Tribunal expuso las razones suficientes para respaldar su decisión sobre el caso concreto. En tal sentido, los jueces en primer término aclararon tanto en el considerando segundo como en el quinto, el objeto del proceso y sobre el cual abundaría la sentencia. Desde esta óptica, el Tribunal puntualizó: “(…) las dos demandas que aquí se conocen están dirigidas a lograr que la Aresep, refrende los contratos de concesión suscritos por el Consejo con A y Nombre5307 con ocasión de las licitaciones públicas 1-2000 y 7-2000 (…) Así el objeto de esta disputa según lo han delimitado las partes consiste únicamente en determinar si se requieren de los estudios técnicos mencionados para que proceda el refrendo por parte de la Nombre628 (…)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 19 minutos del 27 de mayo de 2010). Por este motivo, los juzgadores se dieron a la tarea de analizar abundantemente en el fallo, si la Sala Constitucional mediante las sentencias no. 2633-1993 de las 16 horas 3 minutos del 9 de junio de 1993 y 4371-99 de las 14 horas 48 minutos del 8 de junio de 1999, eximían o no al CTP, de realizar los estudios técnicos que menciona el cardinal 4 de la Ley 3503. Los jueces llegaron a la conclusión que la Sala Constitucional sí determinó expresamente que las licitaciones públicas correspondientes a las líneas que tanto A como Nombre17617 explotaban como permisionarias, debían llevarse a cabo sin que se requirieran los estudios técnicos que la Nombre628 exige para otorgar el refrendo de los contratos de concesión suscritos por el Consejo con A y F, correspondiente a las rutas 1502 y 1506 respectivamente. Así, el órgano jurisdiccional de instancia consideró: “(…) la inmediatez exigida por el contralor de constitucionalidad, implica que no se concedía más tiempo a la Administración para cumplir con la orden de licitar públicamente las rutas que operaban hasta entonces como extensiones de los contratos originales de A y Tralapa. Es en ese contexto que debe analizarse la decisión de la Sala Constitucional en cuanto a no requerir estudios o requisitos adicionales. De ese análisis se desprende en criterio de este Tribunal, que ese órgano procuraba que las licitaciones debían desarrollarse con base en la información ya existente al momento del dictado de la sentencia 4371-99 y considerando además que se estaba ante rutas ya en operación, es decir que se trataba de líneas que ya funcionaban prestando el servicio de transporte remunerado de personas mediante autobús. Precisamente esto último es lo que hacía innecesario que se realizaran más estudios, incluidos los técnicos, razón por la cual la Sala Constitucional ordenó la ejecución inmediata de su sentencia (...) el criterio de Nombre628 en cuanto a que para refrendar los contratos de las rutas 1502 y 1506 se requiere de estudios técnicos, resulta contrario a lo dispuesto por la Sala Constitucional pues ella ejecutando un fallo propio estableció que los mismos no son necesarios para los casos que aquí nos ocupan, es decir para las rutas Santa Cruz-Flamingo y viceversa, y San José Santa Cruz y viceversa por el ferry hoy Dirección2725  ; pues estas rutas han estado en operación desde hace muchos años (…)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 41 minutos del 27 de mayo de 2010). En la sentencia no se observa que los juzgadores se hayan cuestionado la función legal que tiene la Autoridad Reguladora en torno al refrendo de los contratos de concesión que suscriba el CTP. Estimaron que esos estudios no eran necesarios en el caso de examen y que por tal razón debía otorgarse el refrendo. Incluso en cierto punto de las consideraciones de fondo, los jueces mencionaron: “(…) lo anterior no implica bajo ningún concepto entender que la Sala Constitucional haya anulado parcialmente o haya desaplicado singularmente (…) la Ley 3503, pues lo que se dio en este caso en términos de este Alto Tribunal, fue una interpretación armónica de la indicada Ley con la Constitución y con las circunstancias particulares del caso concreto en que se constató la prestación de un servicio público, aunque en condiciones irregulares mediante permisos y no por medio de concesiones en las rutas que aquí interesan desde muchos años antes de que se dictaran las resoluciones ya citadas (…)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 44 minutos del 27 de mayo de 2010). Analizado lo anterior, es cierto que en ningún momento se discutió la competencia legal que tenía la Nombre628 para refrendar contratos de concesión y tampoco para aprobar los estudios técnicos que menciona el canon 4 ibídem; pero esto no es motivo para casar la sentencia por vicios procesales, dado que en el proceso el Tribunal en ningún momento se cuestionó tales temas. El punto en conflicto era si en las licitaciones 1-2000 y 7-2000, el Órgano Constitucional había autorizado al Consejo eludir los estudios que demostraran la necesidad de prestar el servicio. Ese era el objeto del proceso y sobre el cual el fallo del Tribunal debía pronunciarse mediante la adopción de un criterio determinado. La apreciación del Tribunal no requería profundizar sobre las competencias legales de la Aresep, si no más bien sobre las consideraciones de la Sala Constitucional. Ahora, según los parámetros indicados al inicio, el alegato no puede ser encasillado como falta de motivación; por el contrario, la censura se enmarca dentro de las causales de casación del cardinal 138 del CPCA, concretamente por violación indirecta y directa, ya que los alegatos son manifestaciones de hecho y de derecho en contra del criterio de los jueces. Con base en lo expuesto y tomando en consideración la postura de los juzgadores en el fallo censurado, se colige que la resolución recurrida se encuentra suficientemente motivada, toda vez que se indicaron los fundamentos suficientes sobre los que adoptó la decisión en cada una de las pretensiones esgrimidas en las demandas, y de conformidad con la prueba y alegatos de las partes; y por esa razón, el agravio debe ser rechazado.Casación por violación a normas sustantivas

La representación de Nombre628 aduce razones de fondo. Primero, acusa indebida valoración de los hechos por parte del Tribunal, ya que, a su entender, no existe la analogía expuesta en la sentencia entre los estudios de impacto ambiental y los estudios técnicos. Los jueces, explica, estimaron que la Nombre628 debió en cuanto al tema de exigencia de estudios técnicos, aplicar un razonamiento análogo al expresado en cuanto a la exigencia de estudios ambientales, los cuales había dejado de exigir expresamente mediante la resolución no. RRG-8998-2008, con fundamento en la determinación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no. 2359-06 que estableció que las actividades de operación de las rutas en conflicto se realizaban desde antes de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente y que por ello no eran necesarios los estudios de impacto ambiental.  No obstante, resalta, es en virtud de lo estipulado en el canon 4 de la Ley 3503 y 16 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Ley 7593), que la Nombre628 exige para el refrendo de contratos de concesión de transporte público, los requisitos de estudios técnicos y ambientales. Aduce, el requisito de impacto ambiental es exigible a juicio del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones por Ley, y no es el Ente Regulador quien tiene la última palabra en torno a ese requerimiento. Sin embargo, en el caso de los estudios técnicos, sostiene, el legislador comprendió que los aspectos técnicos de operación de la ruta son indispensables para el ejercicio adecuado de las competencias regulatorias de Nombre628; entre ellas las de control de calidad, tarifaria, fiscalizadora y la sancionadora; las cuales no sería posible ejercer de manera efectiva sin la información que arrojan esos estudios técnicos. En materia ambiental, manifiesta, la exigencia de estudios técnicos constituye un control cruzado que se da dentro de la Administración Pública, materias en las cuales la Autoridad Reguladora no puede desplegar sus potestades regulatorias, pero sí tiene un deber de verificación, que le permite frenar solicitudes tarifarias que no se ajusten a ese requisito. Arguye, en lo resuelto por Nombre3456, la Autoridad Reguladora no podía intervenir, puesto que de conformidad con lo establecido en el cardinal 16 de la Ley 7593, Nombre628 debe acatar lo resuelto por ese órgano técnico ambiental. En cambio los estudios técnicos, advierte, eran fundamentales para que el Ente Regulador dimensionara claramente los alcances operativos de las rutas en cuestión y aplicara sus competencias regulatorias. Como segundo motivo, alega, indebida interpretación del canon 4 de la Ley 3503. Señala, el Tribunal estimó que no puede considerarse que en lo resuelto por la Sala Constitucional haya una “derogación singular” del artículo 4 de la Ley 3503, que establece la existencia de estudios técnicos previos para concesionar rutas de transporte público; sino que lo que ha operado es una interpretación armónica de la Ley 3503 con el ordinal 182 de la Carta Magna. Asegura, según los votos 2633-93 y 4371-99 de la Sala Constitucional, no podía entenderse que ese Órgano estuviera eximiendo al CTP de realizar los estudios técnicos respectivos para sacar a licitación las rutas 1502 y 1506, sino solo de requisitos o estudios adicionales a estos. Pensar lo contrario, enfatiza, implicaría que el Alto Tribunal Constitucional estaría promoviendo y ordenando la desaplicación singular del artículo 4 de la Ley 3503 para un caso concreto. Añade, el hecho de que se justifique sacar a  licitación y poner a derecho rutas prestadas como simples extensiones de otras desde tiempo atrás, no implica que para ello deban obviarse los requisitos previos y necesarios para definir sus condiciones operativas. Reitera, interpretar que la Sala Constitucional ordenó desaplicar normas no declaradas inconstitucionales, implica un error jurídico, que conduce a la Administración a infringir el párrafo final del numeral 129 constitucional. Los estudios previos que exige el artículo 4 de la Ley 3503, asevera, no se pueden desaplicar para casos concretos sin dejar de violar el principio contenido en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP en adelante). Manifiesta, lo que la Sala estableció, es que al no sacarse las rutas a licitación en el tiempo conferido para ello, no podían crearse nuevos requisitos o estudios diferentes a los ya considerados por la Ley. El “por tanto”  del voto 4371-99 de la Sala Constitucional ordenó al MOPT y al Consejo: “… que dentro del plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta resolución deberá, al menos tener hecha la publicación del cartel de licitación de aquellas rutas no incluidas en los contratos originales de ambas empresas…”. Lo cual, resalta, deja ver que no fue voluntad de esa Sala eximir estos procesos de licitación de los respectivos estudios técnicos, pues al darse un plazo de seis meses se entiende, que debían cumplirse los pasos previos del proceso de contratación, entre ellos los estudios técnicos; de no ser así, resultaba innecesario e irrazonable otorgar un plazo tan extenso. A su entender, la interpretación armónica del ordenamiento jurídico, no entraña nunca, aceptar en contra del principio de legalidad, la inderogabilidad singular de una norma como lo pretende el Tribunal de juicio. Explica, por inderogabilidad singular de la ley, debe entenderse el principio jurídico por el que un órgano administrativo no puede dejar sin efecto una norma de alcance general para un caso concreto. Lo que se busca, menciona, es no afectar el principio de igualdad de raigambre constitucional, y al mismo tiempo evitar los arrestos arbitrarios de la autoridad administrativa, la que podría a su arbitrio utilizar el ordenamiento en algunos casos y beneficiar a otros con su no aplicación. Según el principio regulado en el cardinal 13 de la LGAP, explica, no es posible desaplicar una norma reglamentaria para un caso concreto, ni aún por parte del órgano que emitió el reglamento. La Sala Constitucional, alega, estableció que este principio tenía cobertura constitucional, incluso lo denominó como el principio de inderogabilidad singular de la norma, haciéndolo extensivo a todo el ordenamiento jurídico. Asimismo, protesta, el voto 7361-2003 de la Sala Constitucional, el cual es utilizado por el Tribunal para sostener su criterio, es una resolución posterior a las licitaciones 01-2000 y 07-2000 y no tiene relación con las actuaciones de la Aresep. Además, dice, la sentencia 7361-2003, no adiciona ni aclara nada del voto 4371-99 ya que fueron declaradas sin lugar las gestiones de adición y aclaración presentadas, con lo cual la sentencia 4371-99 surtió sus efectos jurídicos tal y como fue emitida. Tercero, endilga indebida apreciación de la prueba testimonial y documental ofrecida por Aresep, en torno a la importancia de realizar estudios técnicos para refrendar las rutas 1502 y 1506. Comenta, el Tribunal únicamente analizó el tema en su faceta o implicación tarifaria y concluye que este aspecto no estaba en discusión en el proceso, sin detenerse a valorar que el tema tarifario no solo es intrínseco al refrendo y a la operación de una ruta, sino también a las competencias regulatorias de la Nombre628 en general. Si no se realizan los estudios, considera, se afectaría tanto el tema de tarifas como el control de calidad del servicio; pues sin un adecuado estudio técnico, estas se diluyen, sin que pueda garantizarse que existan tarifas apegadas al servicio, ni servicios acordes a las condiciones reales que exige una ruta. Esto, expone, también limita y debilita las competencias sancionadoras de la Aresep, dado que no existirán parámetros claros para sancionar. Ambas empresas actoras, censura, aún sin tener sus contratos refrendados por Aresep, están prestando el servicio público, y las tarifas que cobran surgen de su propio criterio, voluntad, y no de un análisis técnico que establezca su costo real. Los estudios técnicos, agrega, son importantes porque abarcan un análisis integral de la ruta, el cual contempla gastos operativos, administrativos, información sobre cantidad y antigüedad de la flota autorizada, horarios, distancias, volúmenes de pasajeros, altimetría y demás elementos necesarios para realizar la adecuación de la estructura tarifaria. Explica, la solicitud de refrendo hecha por el CTP de aquellos contratos, fue rechazada por el incumplimiento de algunos requisitos esenciales como el estudio de campo que permitiría cuantificar la demanda real, la oferta del servicio, flota óptima, nivel de aprovechamiento, distancia de los recorridos y los horarios. El artículo 2 de la Ley 3503, aduce, es la norma que establece como competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, realizar los estudios técnicos indispensables para la mayor eficiencia, continuidad y seguridad de los servicios públicos. El artículo 13 de la “Ley 7593” (sic), arguye, establece el contenido o información que debe constar en una concesión de transporte público; información, que surge de los estudios técnicos y de campo. Esta obligación legal, acusa, no ha sido considerada en la resolución recurrida, al sostener el Tribunal que la Sala Constitucional eximió el cumplimiento de estos requisitos. Afirma, no es cierto que la Sala en su resolución haya ordenado licitar en esas condiciones, máxime que se trataba de rutas nuevas, inexistentes formalmente, y lo que existía, eran extensiones de rutas en operación, pero no rutas integrales. Estima que al reconocer el Consejo en las distintas audiencias del proceso, que esos estudios no fueron realizados, se ha dado un abuso y grave inconsistencia en concesionar rutas sin parámetros técnicos prefijados. Por estas razones, sostiene, los jueces no apreciaron en su real dimensión la importancia y trascendencia de la prueba y argumentación expuesta sobre los estudios técnicos; concretamente a lo señalado por el testigo perito aportado por Nombre628, en torno a la importancia de esos estudios técnicos, y la prueba documental en donde se reconoce que el Consejo en seis meses nunca realizó los respectivos estudios (cita el artículo 22 de la sesión ordinaria no. 40-2007 del 31 de mayo de 2007 del CTP y el documento visible a folio 192 del expediente administrativo aportado por el Consejo). Resalta, la Autoridad Reguladora emitió la resolución RRG-5266-2005 del 2 de enero de 2006, la cual establece los documentos que se deben aportar con la solicitud de refrendo, todos ellos propios de un estudio técnico o de campo, como la descripción de las unidades autorizadas, demanda de pasajeros, horarios, distancia, recorridos, entre otros extremos. Comenta, la determinación en su considerando VI establece que sólo se refrendarán los contratos que hayan cumplido con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 3503, referente a la aprobación de estudios técnicos previo al concurso de una ruta. Esta información, manifiesta, era de sobra conocida por el Consejo a la hora de solicitar el refrendo de las concesiones en conflicto. Añade, el artículo 5 de la Ley 7593 establece que corresponde a la Nombre628 fijar los precios y las tarifas, además de velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad oportunidad y prestación óptima en los servicios públicos, que incluye como tal a cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo. Insiste, sin los estudios técnicos, el ejercicio de esas competencias no es efectivo en perjuicio de los usuarios. En este tanto señala, los estudios son una imposición legal para la eficacia de cualquier procedimiento licitatorio de transporte público que no puede ser ignorado por el CTP, ni por ninguna otra autoridad administrativa; las cuales bajo el principio de legalidad al que deben someter todas sus actuaciones, deben sacar a concurso público una ruta solamente cuando se hayan realizado dichos análisis; y estos hayan sido aprobados por la Nombre628 como lo dispone el canon 4 de la Ley 3503. Según el texto de la Ley, asevera, se derivan tres conclusiones:

Esos estudios se convierten en la justificación técnica y jurídica de la contratación administrativa correspondiente;

Son el sustento jurídico y técnico sobre el cual van a girar las condiciones del cartel, las condiciones de las ofertas de los interesados, además constituyen para la Aresep, la base técnica para imponer la tarifa; y

Demuestran al ente concedente, que no se está creando una competencia desleal para otro concesionario. En su juicio, resulta difícil creer que la Sala Constitucional haya ordenado desobedecer la Ley vigente, sin antes declararla inconstitucional, máxime que el voto en comentario (no. Placa40622) en el considerando VIII expresamente dijo: “…En todo caso, la elección de la empresa que brinde el servicio no podrá obviar el procedimiento de la licitación pública y el control propio de este tipo de licitación.”  Recrimina, los juzgadores consideran que por tratarse de servicios en operación no eran necesarios los estudios técnicos, cuando lo cierto es que esa interpretación que pretende hace valer el Tribunal de juicio, no es acorde a derecho, dado que el cardinal 10 de la Ley 3503 establece los mismos requisitos para rutas ya en operación. Aunque sean servicios en funcionamiento, aduce, para ser sacados a concurso público deben contar con los estudios técnicos autorizados por la Aresep, y en todo caso, deben demostrar que no se va a crear una competencia ruinosa para el concesionario establecido. En relación con lo anterior, reprocha la sentencia considera como rutas en funcionamiento simples extensiones de rutas que se presentaban en algunos horarios, lo cual es técnicamente incorrecto. El hecho de que se prestaran estas rutas como extensiones de otras en operación, en su criterio, no implicaba que pudiera extrapolarse la información técnica de una a la otra, ya que son recorridos diferentes. Explica tres razones para justificar este último planteamiento; primero, existen corredores comunes con otras rutas en operación que requieren estudios técnicos para el tratamiento de las tarifas, así como aspectos relacionados con la demanda y los horarios. Segundo, la demanda del servicio presenta variables que no son propias o coincidentes con el mero recorrido. Tercero, las extensiones solo se presentan en ciertos horarios y como tales no pueden arrojar una información clara del comportamiento de la demanda cuando el servicio se presta de forma continua. Como cuarto motivo, reprocha, la resolución recurrida valora indebidamente los hechos probados 1 y 2, ya que interpreta que la Sala Constitucional (en el voto 4371-99),  al mencionar sin “estudios o requisitos adicionales”, determinó que se refería a los estudios técnicos que estipula el precepto 4 de la Ley 3503. El fallo considera que esos estudios no debían realizarse por ser rutas en operación (los trayectos que operaban como simples extensiones de las rutas 503 y 503A); y en consecuencia, debían sacarse a licitación sin cumplir con ese requisito legal, esto con el fin de no violentar y dar eficacia al artículo 182 constitucional. Asevera, esta interpretación no se ajusta a la legalidad y surge de una indebida apreciación de la prueba que consta en el expediente y de sus antecedentes jurídicos. Enfatiza, el Tribunal sostiene de manera errada, que la Sala Constitucional procedió a eximir al Consejo de la elaboración y solicitud de los requisitos técnicos que estipula la Ley 3503 en sus numerales 4 y 10, para poder sacar a concurso las rutas aquí cuestionadas mediante los carteles licitatorios 01-2000 y 07-2000. Manifiesta, si la voluntad del Tribunal Constitucional hubiera sido excusar al CTP de la elaboración e inclusión de los estudios técnicos en los carteles citados, así lo hubiera dispuesto de manera expresa y sin recurrir al vocablo “adicionales”, dado que esa palabra significa sin más requisitos de los que ya están dispuestos por ley. No puede en tesis de principio la Sala Constitucional, sostiene, eximir la aplicación de una norma a ningún órgano de la Administración, salvo que la misma sea declarada inconstitucional; en virtud del principio de legalidad del que ella misma es por competencia de ley su guardián. Por estas razones, reitera, existe una indebida valoración de lo ordenado en el voto de la Sala Constitucional e indebida interpretación del canon 4 de la Ley 3503.

Los alegatos de la parte recurrente gravitan en torno a ejes temáticos comunes. En todos se endilga vulnerado el cardinal 4 de la Ley 3503 pero desde diferentes ópticas. Por cuestiones de orden, esta Sala procederá a analizar los agravios de la Nombre628 y pasará a conocerlos de la siguiente forma:

Por un lado, aduce, indebida interpretación del artículo 4 ejúsdem, el cual exige estudios técnicos previos para concesionar las rutas de transporte público, en este caso para las rutas 1502 y 1506. Esos estudios arguye, son obligatorios para que la Entidad Reguladora otorgue el refrendo de esos contratos y resultan de vital importancia para el ejercicio de las competencias de la Nombre628 (tarifas, control de calidad del servicio, así como las competencias sancionadoras). En relación con este punto, reclama violación del cardinal 13 de la LGAP dado que en su criterio, se está desaplicando una norma vigente para un caso concreto, en virtud de la indebida interpretación que realizó el Tribunal de las resoluciones de la Sala Constitucional no. 2633-93 y 4371-99. Asegura, no puede entenderse del análisis de esos fallos, que se estuviera eximiendo al CTP de realizar los estudios técnicos respectivos a la hora de sacar las licitaciones de las rutas 1502 y 1506. Manifiesta, lo que la Sala Constitucional resolvió, es que se iniciara a la mayor brevedad la licitación de esas rutas, sin cumplir con requisitos adicionales a los ya existentes.

En otro de los motivos censura que el Tribunal considere que la Nombre628 debió aplicar un criterio análogo al que emitió la Nombre3456 en torno a no exigir los estudios de impacto ambiental en las licitaciones 1-2000 y 7-2000; ya que éstos análisis son competencia exclusiva del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ente Regulador no tiene injerencia. Menciona, lo que la Nombre3456 resolvió sobre el particular, es de acatamiento obligatorio para Nombre628 según lo ordena el canon 16 de la Ley 7593; pero eso no implica, en su opinión, que la Autoridad Reguladora pueda por analogía, eximir los estudios técnicos requeridos por la Ley 3503 como pretendía el Tribunal. Los estudios técnicos, dice, son diferentes a los de impacto ambiental, ya que los primeros, resultan de importancia para que la demandada pueda dimensionar claramente los alcances operativos de las rutas en cuestión y aplicar sus competencias regulatorias.

También aduce indebida valoración de la prueba que demostraba la importancia de los estudios técnicos estipulados en el canon 4 ibídem. Para efectos del presente recurso, es necesario ingresar al análisis de ciertos antecedentes, resoluciones y conceptos relacionados al caso, a fin de contar con un panorama claro que permita abordar con propiedad los cargos formulados.

Sobre las resoluciones de la Sala Constitucional. En relación a los recursos de amparo acumulados de la […] Limitada contra la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hoy CTP) y Nombre17617 Limitada, la Sala Constitucional emitió la sentencia no. 2633-1993 de las 16 horas 3 minutos del 9 de junio de 1993. En términos generales, A reclamó en ese entonces, que una serie de permisos concedidos a Nombre17617 violentaban el principio de legalidad, ya que por disposición del artículo 3 de la Ley 3503, la Comisión Técnica de Transportes sólo tiene competencia para autorizar la prestación del servicio de transportes remunerado de personas en líneas que se establezcan en nuevas rutas, para explotar servicios en rutas ya existentes o para continuar explotando líneas ya concedidas por medio del trámite de concesión y no para autorizar permisos; los que a su entender, burlaban el procedimiento de licitación pública que exige la Carta Política. Por este motivo solicitó entre otros puntos, se ordenara a la Comisión Técnica de Transportes, la revocatoria del permiso concedido a Nombre17617  para brindar el servicio en la línea San José-Flamingo y viceversa, pasando por Belén; y se estableciera que por su condición de concesionaria de la línea 503 (A), toda nueva línea o extensión que se autorizara sobre ese recorrido, obligara a la autoridad recurrida a concederle la audiencia que establece el artículo 10 de la Ley 3503. La Comisión Técnica de Transportes contestó que una línea no puede comprender más de una ruta (trayecto entre dos puntos terminales), y que, si surgía la necesidad de establecer un nuevo servicio en un punto intermedio, debía crearse una nueva ruta, siguiendo para su adjudicación el obligado procedimiento de licitación pública. Argumentó, no se podía hablar de ampliación sin tocar el punto terminal de la ruta que se pretendía extender. La Sala Constitucional partió del hecho de que Nombre529 era concesionaria de la ruta 503 y Nombre17617 de la ruta 503-A. Asimismo dictaminó que las dos empresas, se han visto “(…) favorecidas con extensiones en sus concesiones (…)”, y que “(…) la interpretación que las autoridades recurridas han dado a la facultad que les concede la Ley 3503 para otorgar esas "extensiones" o ampliaciones a una concesión, roza con la disposición del artículo 182 Constitucional (...)”. Además, analizó la figura de la licitación pública, concretamente para el servicio público del transporte remunerado de personas. El órgano jurisdiccional consideró que durante la ejecución de un contrato de concesión, es posible que  surja la necesidad de ampliar el servicio a otras comunidades o puntos geográficos no contemplados al inicio. Si bien, estimó, esa demanda debe ser satisfecha inmediatamente, en el caso concreto: “(…) la Comisión Técnica de Transportes ha seguido la práctica de autorizar "extensiones" a las concesiones ya existentes, por el mecanismo del simple acuerdo administrativo, procedimiento que (…) roza con la disposición del artículo 182 de la Constitución Política, en tanto evade el procedimiento formal de contratación del Estado, sea, por el camino de la licitación pública (…)”. Por tal motivo, la Sala realizó una interpretación armónica de los cardinales 10 y 25 de la Ley 3503, en relación con el artículo 154 de la LGAP y 182 de la Carta Magna. En este sentido consideró que si el servicio público lo requiere, la Administración podrá para garantizar su prestación, continuidad y eficiencia, autorizar las líneas nuevas que el “criterio técnico recomiende”.  Pero para eso, valoró, tendrá que acudir al procedimiento de licitación pública contemplado en la Ley. Para el órgano contralor de constitucionalidad, la práctica administrativa de otorgar extensiones a las concesiones existentes (o simples permisos de operación en puntos no terminales) en beneficio de los concesionarios titulares de la ruta, además de burlar el procedimiento constitucional de licitación pública, propicia la creación de monopolios de carácter privado. Por ello, era necesario se impusiera el régimen de temporalidad establecido en la Ley. De esta forma, la Sala dispuso que: a) La Comisión Técnica de Transportes debía promover, con prioridad, los procedimientos de licitación pública para la concesión de nuevas líneas a las empresas involucradas; b) Aquellas líneas en que las empresas Nombre17617 y A tengan la condición de permisionarias, deberán ser sacadas a licitación pública una vez que expire el plazo del permiso; y c) Las empresas involucradas podrán continuar brindando el servicio en condición de permisionarias, con el carácter de permiso temporal. El Estado entonces, debía normalizar la situación de las concesiones 503 y 503-A restituyéndola a los contratos originales y sacando a la mayor brevedad, la licitación de los nuevos servicios que no formaban parte de esos contratos, entre ellos la ruta San José Santa Cruz por el río Tempisque. Sentencia 4371-99 de las 14 horas 48 minutos del 8 de junio de 1999. En julio de 1998, la empresa Nombre17617 promovió ante la Sala Constitucional, una gestión de ejecución del voto anteriormente analizado. Entre varios alegatos, cuestionó que la Comisión Técnica mediante acuerdo no. 24, de la sesión 3147 del 5 de noviembre de 1997, dispuso (fundamentada en el acuerdo MOPT-1990), que la empresa Nombre17617  podía prestar el servicio por la Carretera Interamericana y que todos los servicios que brindaba como extensiones no podía hacerlos por el “Ferry Boat”, pues la empresa A era la que podía explotarlos, tanto por la carretera interamericana como por el río Tempisque. Lo anterior alegó, vulneraba la resolución 2633-1993, toda vez que si el Alto Tribunal Constitucional permitió a Nombre17617 continuar con su actividad hasta tanto no hubiere otra adjudicataria de la ruta por el Ferry, la Comisión Técnica irrespetó esa sentencia al renovar la concesión a Nombre17617 únicamente por la carretera interamericana y no por el río Tempisque; incluso, acusó, se le otorgó una concesión adicional a la Empresa A sin cumplir con el proceso licitatorio. La Sala apreció que la sentencia 2633-93 no requería de mayor precisión, pues en ella ya se había afirmado, con toda claridad, que los amparados conservaban su condición de concesionarios en los términos de sus contratos originales. Empero, aclaró y adicionó, que los contratos a los que se hizo mención originalmente eran: a) Empresa A Limitada, ruta 503, concesionaria por disposición de leyes números 3505 y 5523 del recorrido San José-Nicoya y viceversa por la carretera Interamericana; y b) Empresa Nombre17617 Limitada, ruta 503-A obtenida por licitación pública y con un recorrido Santa Cruz-San José por la carretera Interamericana. Asimismo, afirmó: “(…) No cabe, dentro del contenido del fallo de este tribunal, la interpretación de que hubo "segundos contratos originales" ni de que existieron " derechos emergentes" sobre un determinado recorrido, menos aún que se ha consolidado la condición de "concesionaria" sobre una determinada ruta o recorrido, por el sólo hecho de haber brindado el servicio desde hace muchos años -operadora de hecho- o haber obtenido autorización para hacerlo por parte de la Comisión Técnica -permisionaria- (...)”, dado que esa interpretación de igual forma conculcaba lo establecido en el numeral 182 de la Constitución. Reiteró, las llamadas “extensiones” de la concesión para las dos empresas, no eran más que simples "permisos de contenido precario”. También, expuso, que mientras se sacaban a licitación las nuevas rutas, ambas empresas involucradas podían continuar brindando el servicio no incluido en la concesión original (por el plazo otorgado en la “extensión” o el permiso); eso sí, con el carácter de evidente temporalidad, mientras se acudía al procedimiento de licitación pública. En consecuencia, el Tribunal Constitucional dispuso: “(…) Para este Tribunal el que hayan transcurrido casi seis años elimina toda condición de temporalidad a las explotaciones de las rutas no relacionadas con el contrato principal. Como ese plazo transcurrió sin que se haya acudido al procedimiento constitucional de licitación pública, esta Sala, para garantizar la ejecución de su propio fallo, debe ordenar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a su órgano competente en esta Materia que dentro del plazo de seis meses contado a partir de la notificación de esta resolución deberá, al menos, tener hecha la publicación del cartel de licitación de aquellas rutas no incluidas en los contratos originales de ambas empresas. Los obligados deberán proceder a lo aquí dispuesto de manera inmediata sin que puedan acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales (…)”. Finalmente, de importancia en este asunto, existe el Voto no. 7361-2003 de las 14 horas 59 minutos del 22 de julio de 2003, surgido a raíz de la solicitud de adición y aclaración de la sentencia 4371-99 promovida por el representante legal de la empresa Tralapa. En lo que interesa, solicitó se adicione el fallo y se disponga que la obligación impuesta a la Administración para sacar a concurso las rutas involucradas en la zona de influencia de las empresas involucradas (Tralapa y A), no autorizaba al Consejo a omitir los estudios técnicos que demuestran la necesidad del servicio y que exige el artículo 4 ibídem.  La Sala expresamente rechazó la gestión formulada por extemporánea y al no formar parte Nombre17617 del proceso de contratación endilgado. Asimismo, indicó, ese aspecto reclamado pudo ser combatido por la empresa interesada dentro del procedimiento licitatorio en trámite si hubiera concurrido y hubiera tenido posibilidad de resultar adjudicataria o mediante el proceso judicial correspondiente.

Sobre los antecedentes del caso. De conformidad con lo ordenado por la Sala Constitucional, en agosto del 2000, el Consejo convocó a todos los interesados a participar, entre otras,  en las licitaciones públicas 1-2000 y 7-2000. La primera corresponde a la ruta interprovincial Santa Cruz-San José y viceversa por el Ferry. La segunda corresponde a la ruta intersectorial Santa Cruz-Flamingo. El Consejo adjudicó la licitación 07-2000 a Nombre5307 (artículo tercero de la sesión ordinaria 09-2003 celebrada a las 16 horas del 18 de marzo de 2003) y la licitación 1-2000 fue adjudicada a A (artículo dos de la sesión ordinaria 027-2003 celebrada a las 16 horas del 19 de agosto de 2003). El 20 de diciembre de 2005 fue suscrito el contrato de concesión entre el Consejo y Nombre5307 (para la explotación de la línea 1506) y el 20 de enero de 2006 fue suscrito el contrato de concesión entre el Consejo y Nombre529 (ruta 1502). No obstante, la Autoridad Reguladora mediante resoluciones RRG-5586-2006 de las 8 horas 30 minutos de 21 de abril de 2006 y RRG-8998-2008 de las 15 horas del 28 de octubre de 2008 negó el refrendo de ambos contratos porque no disponían de los estudios técnicos que menciona el cardinal 4 de la Ley 3503. El Estado y el Consejo señalaron a lo largo del proceso que se limitaron a cumplir con la orden emanada de la Sala Constitucional en las resoluciones no. 2633-1993 y 4371-99; en las cuales, además de ordenarles sacar a licitación esas rutas, las eximía de esos requisitos. El Tribunal resolvió lo siguiente: “(…) examinadas las resoluciones de la Sala Constitucional número 2633-93, 4371-99 y 2003-07361 ya citadas, es el criterio de este Tribunal que la Sala Constitucional sí determinó expresamente que las licitaciones públicas correspondientes a la líneas que tanto A como Nombre17617 explotaban como permisionarias, debían llevarse a cabo sin que se requieran los estudios técnicos que desde el 2006 ha extrañado Nombre628 y cuya ausencia ha servido de motivo a Nombre628 para no refrendar los contratos de concesión suscritos por el Consejo con A y Nombre5307 correspondientes respectivamente a las rutas 1502 y 1506 (...)” (grabación del dictado de la sentencia, a partir de las 8 horas 36 minutos del 27 de mayo de 2010). En este tanto ordenó: “(…)  que para refrendar los contratos suscritos por el Consejo de […]  Sociedad Anónima (…) la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos no puede exigir la presentación de estudios técnicos. Se ordena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos refrendar dichos contratos de concesión en el plazo improrrogable de diez días hábiles (…)” (folio 1438 del expediente judicial tomo II y soporte del dictado de la sentencia).

Sobre el contrato de concesión. Refrendo. El transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, en este caso en autobuses (el cual se lleva a cabo por calles, carreteras y caminos dentro del territorio nacional), es un servicio público regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de su órgano competente, el cual, actualmente lo constituye el Consejo de Transporte Público. Lo anterior se colige de las leyes no. 3503 y 7969. Este servicio puede ser explotado a través de la concesión, como acto final de un procedimiento licitatorio, o bien, de manera excepcional, mediante un permiso de operación. En relación con el primero, según lo impone el numeral 12 de la Ley 3503, se formalizará por un contrato en el cual deben consignarse las pautas que se establezcan por la autoridad concedente para la prestación del servicio público delegado. Dentro de este marco, se fija la cantidad de unidades autorizadas, horarios, frecuencias, carreras, recorridos, tarifas, paradas terminales e intermedias, entre otros detalles (precepto 13 de la Ley 3503). Estas pautas definen la forma cómo debe llevarse a cabo la actividad, a las que está sujeto el operador, so pena de incurrir en incumplimientos que incluso pueden desembocar en la cancelación del derecho. Por su parte, cuando se otorga un permiso de operación, acorde a los preceptos 3 y 25 de la citada Ley, la autorización se otorga por un plazo máximo de tres años, surgiendo de inmediato el deber de la Administración de iniciar las acciones que permitan otorgar la concesión de esa ruta sobre la cual se ha dado un permiso. Claro está, de culminarse este proceso antes de esos tres años, cesaría esta figura y sería sustituida por una concesión. Ahora bien, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos del año 1996 (Ley 7593), en su artículo 64 (numeración antes de la reforma de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), modificó los numerales 4, 10 y 12 de la Ley 3503. En dichas reformas, el legislador involucró a la Nombre628 en el tema del transporte público. Por tal razón, dispuso que el control de los servicios de transporte público concesionados o autorizados, lo ejercerá el Consejo conjuntamente con la Autoridad Reguladora, para garantizar la aplicación correcta de los servicios y el pleno cumplimiento de las disposiciones contractuales correspondientes (mandato 2 párrafo segundo de la Ley 3503). También le otorgó a la Nombre628 la función de refrendar los contratos de concesión suscritos por el CTP (artículo 12 ibídem). Sin embargo, no asignó la competencia de la fiscalización de tal procedimiento a un órgano específico. Este es un aspecto que quedó reservado a la ley. En efecto, la competencia en cuanto a la fiscalización y control, fue reservada para que el legislador, dotara de esa competencia a la Contraloría General de la República, o a otros órganos y entes de la Administración Pública cuando la materia en cuestión no conlleve la utilización de fondos públicos, como en los casos de contratos de gestión de servicios públicos (como la concesión, gestión interesada, concurso, entre otros). Este tipo de contratos, no es más que la gestión indirecta de los servicios públicos, donde el Estado o el ente público respectivo, reservándose la titularidad del bien o el servicio, permite que el particular (descentralización por colaboración), bajo su cuenta y riesgo, explote o preste el bien o servicio en beneficio de la colectividad; o sea, se utiliza un bien o servicio que forma parte del patrimonio público. Existe un riesgo que es asumido por el sujeto privado, y el Estado por su lado, se reserva la titularidad del servicio; así como importantes potestades regulatorias y de rescate, para garantizar a los usuarios modelos de calidad aceptables. En consonancia con lo descrito, fue que el legislador optó por crear la Autoridad Reguladora y otorgarle la potestad fiscalizadora de este tipo de contratos al disponer el canon 12 de la Ley 3503: “La concesión se formalizará mediante contrato que suscriban el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el concesionario. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos lo refrendará e inscribirá en el Registro de concesiones y permisos que llevará ese Ministerio”.  Esta disposición queda complementada con el artículo 145, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública, al pregonar que “Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse”. En consecuencia, el refrendo funge como un requisito de eficacia del contrato administrativo, es decir, para que se ejecute conforme lo pactado. La eficacia en este tanto, se relaciona con requisitos que el ordenamiento jurídico requiere para que la distribución de derechos y obligaciones emanadas del contrato válido se conforme como una situación de juridicidad objetiva. Así, resulta congruente que el Ente Regulador ejerza también la facultad fiscalizadora en este tipo de contratos mediante el instrumento del refrendo.IX. Sobre el fondo del recurso por razones sustantivas. La casacionista menciona que el fallo no consideró los estudios técnicos que el artículo 4 de la Ley 3503 exigía para concesionar rutas de transporte público remunerado de personas, en este caso para las rutas 1502 y 1506. Por esta razón, aduce, indebida interpretación de esa norma. Esos estudios arguye, son obligatorios para que la Entidad Reguladora otorgue el refrendo y resultan de vital importancia para el ejercicio de las competencias de la Nombre628 (tarifas, control de calidad del servicio, así como las competencias sancionadoras). En relación con este punto, también reclama violación del cardinal 13 de la LGAP dado que en su criterio, se está desaplicando una norma vigente para un caso concreto, en virtud de la indebida interpretación que realizó el Tribunal de las resoluciones de la Sala Constitucional no. 2633-93 y 4371-99. Asegura, no puede entenderse del análisis de esos fallos, que se estuviera eximiendo al CTP de realizar los estudios técnicos respectivos a la hora de sacar las licitaciones de las rutas 1502 y 1506. Manifiesta, lo que la Sala Constitucional resolvió, es que se iniciara a la mayor brevedad la licitación de esas rutas, sin cumplir con requisitos adicionales a los ya existentes. En primer término, se debe resaltar que del análisis del objeto del proceso, la sentencia del Tribunal y los agravios de la entidad recurrente, se infiere que el conflicto de intereses surgió a partir de la interpretación que constantemente se le ha dado a las resoluciones de la Sala Constitucional que ordenaron sacar a licitación las rutas descritas. Asimismo es más que evidente que en este asunto, de por sí complejo, las empresas involucradas se han visto involucradas en una lucha jurídica constante que ha implicado una infinidad de acciones tanto administrativas como judiciales en procura de obtener un mejor derecho en el transporte remunerado de personas para rutas de la provincia de Guanacaste. En segundo término, hay que dejar claro que cuando la Sala Constitucional emitió el primer fallo en el año 1993, el artículo 4 de la Ley 3503 establecía: “La concesión para explotar una línea se adquirirá por medio de licitación, a la cual concurrirán libremente los interesados. Sólo se licitará la explotación de una línea cuando el Ministerio de Transportes haya establecido previamente la necesidad de llevar a cabo la prestación del servicio, de acuerdo con los estudios técnicos respectivos…”. Con la reforma comentada líneas atrás (artículo 64 de la Ley no. 7593 de 9 de agosto de 1996), la norma citada pasó a establecer: “La concesión para explotar una línea se adquirirá por licitación, a la cual los interesados concurrirán libremente. Sólo se licitará la explotación de una línea cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transportes haya establecido la necesidad de prestar el servicio, de acuerdo con los estudios técnicos aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; además, deberán probar que no se está creando una competencia ruinosa en contra de los concesionarios establecidos...”. Con el cambio, se le otorgó a la Nombre628 la tarea de autorizar los estudios que establezcan la necesidad de prestar el servicio, si cumplían con los parámetros que ese ente ordenaba. De esta forma, la Ley estableció los presupuestos para que se pueda licitar la explotación de una línea:

Cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transportes haya establecido la necesidad de prestar el servicio, de acuerdo con los estudios técnicos aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; y

Cuando se demuestre que no se está creando una competencia ruinosa en contra de los concesionarios establecidos. Nótese además, al tenor de la norma, que esas exigencias deben ser cumplidas de previo a que se realice la licitación correspondiente. La importancia de estos estudios, radica en que la Aresep, por disposición expresa de la Ley tiene como uno de sus cometidos esenciales,  velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio de transporte público remunerado de personas por cualquier medio, excepto el aéreo (artículo 5 inciso f) de la Ley 7593). Mediante ellos, los interesados conocerán de antemano las condiciones operativas y necesidades de los servicios que la Administración desea licitar. Estos estudios, también son fundamentales a fin de que la Autoridad Reguladora, establezca las tarifas del servicio objeto de concesión, ya que a través de ellos, dicho ente podrá constatar las estructuras de cada ruta, la tecnología que disponen las empresas, las posibilidades del servicio, los horarios, el estado de las vías, el tamaño de las empresas prestadoras, entre otros aspectos; lo cual garantizaría la calidad del servicio en beneficio de los usuarios, a través de la imposición de tarifas justas. Como se indicó líneas atrás, el artículo 2 de la Ley 3503, sin espacio a dudas establece que el control de los servicios de transporte público concesionados o autorizados, lo ejercerá el MOPT a través de su órgano competente conjuntamente con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y para poder desempeñar esta potestad, dice, el Ministerio podrá “d) Realizar los estudios técnicos indispensables para la mayor eficiencia, continuidad y seguridad de los servicios públicos”. Este fue el marco legal que dispuso el legislador originalmente para regular el transporte remunerado de personas (Ley 3503), el cual vino a ser fortalecido a través de la Ley 7593. Si se observa, ambas normas tienen una doble finalidad: a) garantizar a los usuarios un servicio de calidad, en un marco de libre acceso, continuidad y de tarifas justas; b) garantizar a los particulares y empresarios, un trato igualitario, mediante procedimientos transparentes y definidos de contratación. Ahora, del análisis de los votos de la Sala Constitucional se infiere, que la intención original era otorgarle a las empresas que brindaban el servicio de transporte de las rutas 503 y 503A (A y Nombre17617 respectivamente), la posibilidad de que la Administración sacara, a la mayor brevedad posible, a licitación los nuevos servicios que no formaban parte de esos contratos. Esos nuevos servicios a criterio de esta Cámara, eran extensiones de las rutas originales y eran explotados por las empresas involucradas mediante permisos de contenido precario. Es cierto que la orden inicial no fue cumplida oportunamente y que por tal motivo, la Sala ordenó en el año 1999 que los trámites se iniciaran inmediatamente. Sin embargo, no observa este Órgano Colegiado, que en ninguna de las dos resoluciones (votos 2633-1993 y 4371-1999) se haya eximido al Consejo del cumplimiento de los requisitos del precepto 4 de la Ley 3503. Tampoco en la resolución 7361-2003 dado que rechazó la adición y aclaración promovida por Nombre17617, y únicamente reafirmó su intención original. Para esta Cámara, los estudios técnicos de estudio son fundamentales en la tarea de supervisión y control del servicio público de transporte que el legislador otorgó no solo al CTP sino también a la Autoridad Reguladora. Incluso, el artículo en comentario es preciso al mencionar que sólo se licitará la explotación de una línea cuando el Ministerio de Obras Públicas y Transportes haya realizado los estudios en comentario. En criterio de esta Sala se trata no solo de un requisito de eficacia contractual, sino también de validez de la licitación, toda vez que si el concurso se realizó sin haberse elaborado estos estudios, la contratación carecería de un elemento esencial que lesionaría la legalidad del trámite de licitación. Nótese que en el año 1993, la Sala le indicó al Consejo que debía adoptar las medidas necesarias para cumplir con lo ordenado y desde esta fecha por lo tanto debió la Comisión Técnica realizar los estudios respectivos. El fallo 4371-1999 si bien estableció que: “(…) Los obligados deberán proceder a lo aquí dispuesto de manera inmediata sin que puedan acudir a solicitar estudios o requisitos adicionales (...)”; en ningún momento estableció sin embargo, que esos requisitos eran los establecidos en la Ley, concretamente los estudios técnicos que de forma expresa disponía el canon 4 de la Ley 3503 ya que una determinación de esa magnitud iría en contra del principio de legalidad como acertadamente alega la recurrente. Nótese incluso que en esa sentencia, la propia Sala consideró que: “(…) El permiso tiene una temporalidad intrínseca y no puede ser el medio para sustituir el procedimiento de licitación pública (…) la Sala encuentra más bien presumible que esas rutas resultarán de mucho interés para las empresas que ya tienen concesión en la zona cercana. En todo caso, la elección de la empresa que brinde el servicio no podrá obviar el procedimiento de la licitación pública y el control propio de este tipo de contratación (…)” (el énfasis no pertenece al original); con lo cual resultaría contradictorio estimar que ese órgano autorizó infringir un procedimiento legal para un caso concreto, ya que de esa forma también se estaría violentando el ultimo párrafo del artículo 129 de la Constitución Política. No se debe olvidar que el Consejo de Transporte Público y la Autoridad Reguladora son parte de la Administración, y como tales, están sometidos  tanto  a  las normas  escritas  como a las  no  escritas,  lo  cual  implica  que su acción administrativa  debe  adecuarse  a  la  totalidad  del  sistema  normativo (preceptos 11 de la Carta Magna y 11, 13 de la LGAP),  o  sea,  al  bloque  de  legalidad. Esa  sujeción  al ordenamiento  jurídico significa  que,  la  regla  es  el fundamento previo y necesario de su actividad y el presupuesto requerido para la validez de sus actos. El Consejo en virtud de la función de control que ejerce sobre todo el sector, es claro que a la luz del precepto 11 de la Carta Magna, está sujeto al principio de legalidad, en  su  doble dimensión,  positiva  y  negativa,  de  modo  que  en  el ejercicio de  sus competencias, debe proceder conforme lo disponen las normas jurídicas que delimitan y precisan  su funcionamiento. Esta sujeción es genérica a la globalidad del ordenamiento jurídico, constituyendo una garantía tanto para las empresas participantes como para los usuarios de los servicios; ello incluye por regla de principio, una aplicación debida de las normas, de forma tal que si los estudios requeridos por la Ley no se realizaron, existe un claro incumplimiento al deber de cita. La Sala Constitucional también ha dicho en varias ocasiones que la contratación administrativa se rige por principios, los cuales no deben ser obviados por la Administración, entre los cuales se encuentra el de legalidad y transparencia de los procedimientos, en tanto: “(…) los procedimientos de selección del contratista deben estar definidos a priori en forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administración no pueda obviar las reglas predefinidas en la norma jurídica que determina el marco de acción, como desarrollo de lo dispuesto al efecto en la Constitución Política (…)”, así como el de seguridad jurídica “(…) que es derivado del anterior, puesto que al sujetarse los procedimientos de la contratación administrativa a las reglas contenidas en las disposiciones normativas, se da seguridad y garantía a los oferentes de su participación (…)” (resolución no. 2002-03816 de las 14 horas 53 minutos del 24 de abril del 2002). Estas razones, resultan suficientes para considerar que la Sala en ningún momento se refirió a los requisitos legales de la contratación, sino a aquellos procesos y trámites administrativos que pudieran obstaculizar el procedimiento, por lo cual no lleva razón el Tribunal al establecer que el Órgano Constitucional determinó expresamente que las licitaciones públicas correspondientes a la líneas que tanto A como Nombre17617 explotaban como permisionarias, debían llevarse a cabo sin que se requieran los estudios técnicos que prescribe el canon 4 ibídem. Aunado a lo anterior, lleva razón el recurrente al indicar que el Consejo disponía de suficiente tiempo para realizar los estudios comentados (seis meses), según los términos del voto no. 4371-1999, por lo que no es comprensible que la Sala haya dispensado de este requisito al Consejo, si a la vez le otorgó el plazo necesario para que como mínimo tramitara los estudios ante la Aresep. Por su parte el Ente Regulador al exigir la presentación de los estudios técnicos para otorgar el refrendo de los contratos, ha dado cumplimiento a su mandato legal, toda vez que al haberse celebrado las licitaciones en el año 2000, ya tenía competencia suficiente para exigirlos. Cabe aclarar aquí, que la competencia la otorgó la ley y no la resolución RRG-5266-2005 del año 2006 que establece los requisitos para que un contrato de concesión obtenga el refrendo. La Nombre628 lo que hizo fue desarrollar mediante reglas claras los deberes que le imponía el ordenamiento jurídico. Sobre la competencia de la Nombre628 para exigir requisitos para refrendar los contratos de concesión de transporte, esta Cámara ha indicado: “(…) El acto que se examina desarrolla el procedimiento que a lo interno de la Nombre628 se debe dar al trámite de refrendos de los contratos de concesión de transporte remunerado de personas, así como de sus adendas. Como se ha mencionado, el numeral 12 de la Ley no. 3503 establece la exigencia del refrendo como un elemento determinante de la eficacia del contrato de concesión, fijando la competencia directa de la Nombre628 en ese sentido, por lo que no es admisible el argumento esbozado en cuanto a que dicho ente carezca de posibilidad legal para regular el procedimiento (…) la competencia para refrendar los contratos no se establece en la resolución contra la que se dirige el reclamo planteado, sino que esta deriva de una norma legal. Mediante esta, se precisan aquellos actos que requieren el trámite previsto y regulan los pasos que se deben seguir para resolver la solicitud de refrendo (…) la actuación de la Nombre628 se limitó a especificar cual es el mecanismo mediante el cual se debe tramitar el refrendo (…)” (Resolución no. 000380-F-S1-2009 de las 9 horas del 20 de abril de 2009). El Tribunal sostiene que la Sala Constitucional “(…) procuraba que las licitaciones debían desarrollarse con base en la información ya existente al momento del dictado de la sentencia 4371-99 y considerando además que se estaba ante rutas ya en operación, es decir que se trataba de líneas que ya funcionaban prestando el servicio de transporte remunerado de personas mediante autobús. (…)” (grabación del dictado al ser las 8 horas 41 minutos). Pero este criterio tampoco es procedente para exonerar el cumplimiento de los requisitos del concurso, simplemente porque el canon 10 de la Ley 3503 también obliga al Consejo a realizar estudios técnicos, cuando en virtud de una demanda extraordinaria del servicio, se piense autorizar el establecimiento de nuevas líneas en rutas en las que haya otras líneas (rutas en operación).  Ese artículo se refiere a una audiencia que se debe otorgar al concesionario existente para que cumpla las nuevas exigencias. Empero en este caso, esta audiencia no era necesaria debido a la cantidad de años que habían transcurrido sin realizarse la licitación y porque además se trataba de nuevas rutas o servicios. Pero aún así, si fueran nuevas líneas dentro de las rutas en operación, el precepto en estudio, también es determinante al igual que el artículo 4 ibídem al establecer: “…Si el citado concesionario no cumple con esa obligación en el plazo señalado, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con base en estudios técnicos aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, licitará una nueva concesión, distribuirá las líneas en la forma más adecuada, modificándolas si es preciso, sin crear una competencia ruinosa entre los concesionarios“. Los estudios técnicos en consecuencia, deben ser aprobados también por Nombre628 de previo a realizarse la licitación.

De igual forma se equivoca el Tribunal cuando compara el supuesto de los requisitos ambientales con los técnicos que menciona el cardinal 4 de la Ley 3503, puesto que tienen diversa finalidad y trámite, y la Nombre628 no podría aplicar un criterio análogo al establecido en torno a este requisito para los estudios técnicos. En el caso de estudio, la Nombre628 mediante la resolución RRG- 8998-2008 del 28 de octubre de 2008, expresamente reconoció que “no es necesario llevar a cabo los estudios de impacto ambiental  para la operación de las rutas 1502 y 1506, este no debería ser un elemento para rechazar el refrendo de dichos contratos de concesión” (folios 542 del expediente administrativo aportado por Nombre628 y 196 del expediente judicial tomo I). Sin embargo, hay que recordar que esa decisión se tomó en virtud de que la Nombre3456 mediante resolución 2359-06-SETENA de  fecha 14 de diciembre de 2006, dispuso que no era necesario realizar los estudios de impacto ambiental para la operación de las rutas 1502 y 1506, dado que las actividades de operación de las rutas correspondiente de las licitaciones 1-2000 y 7-2000 se dan desde antes de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente y por ello, no requieren de estudio de impacto ambiental. Los juzgadores estimaron sobre este tema: “(…) si Nombre628 aceptó ese criterio como válido, entonces debe sujetarse también al razonamiento análogo por parte de la Sala Constitucional para considerar innecesario los estudios técnicos para la Ruta 1502 y 1506 pues efectivamente los servicios San José Santa Cruz y viceversa atravesando por el río Tempisque se dan desde mucho tiempo antes que se emitieran las resoluciones judiciales tantas veces aludidas lo mismo que el servicio Santa Cruz Flamingo y viceversa (…)” (grabación de la emisión de la sentencia al ser las 8 horas 47 minutos). La Ley 7593 menciona en el mandato 16, que para autorizar la explotación de un servicio público, es requisito indispensable presentar, ante el ente encargado de otorgarla, un estudio de impacto ambiental aprobado por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y en los términos que la ley lo exija. Así, la Ley Orgánica del Ambiente (Ley 7554) del 13 de noviembre de 1995, creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (Setena), como órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental es entre otros, armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos. La competencia para otorgar el estudio de evaluación de impacto ambiental fue asignada a dicho órgano. En este sentido, el numeral 17 de la Ley 7554 establece: “Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto”. Este requisito se debe presentar ante la Administración encargada de otorgar la concesión. Ahora, en los estudios de impacto ambiental existe un criterio independiente y aparte del que debe brindar la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la cual no tiene influencia alguna, salvo labores de verificación. Así lo dispone el canon 16 de la Ley 7593 al disponer que “…La resolución emitida por el Ministerio del Ambiente y Energía, sobre la evaluación ambiental, será vinculante para el ente encargado de otorgar la concesión o el permiso…”.  La Nombre628 requiere los estudios técnicos y ambientales para refrendar los contratos de concesión, en virtud de lo ordenado en la Ley 3503 y 7593 respectivamente. Los estudios técnicos le corresponde al CTP realizarlos y los de impacto ambiental al Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Estos últimos buscan predecir, identificar y valorar los impactos ambientales significativos que determinadas acciones puedan causar sobre el ambiente, y definir el conjunto de medidas ambientales que permitan su prevención, corrección, mitigación, o en su defecto compensación, a fin de lograr la inserción más armoniosa y equilibrada posible entre la actividad, obra o proyecto propuesto y el ambiente en que se localizará. Por su parte, los estudios técnicos son fundamentales para determinar la necesidad de prestar el servicio de transporte remunerado de personas en una ruta determinada, y sirven de base para que la Nombre628 ejerza sus competencias fiscalizadoras, tarifarias y sancionadoras. Son supuestos diversos y la Nombre628 posee independencia de criterio en torno a la exigencia de los estudios técnicos, no así en los de carácter ambiental; por tal razón no podía aplicar un criterio análogo como resolvió el Tribunal.XI. En suma, contrario a lo dispuesto por el Tribunal, no llevan razón las demandantes dado que los estudios técnicos que menciona el artículo 4 de la Ley 3503 son fundamentales no solo para que la Nombre628 desarrolle sus competencias, sino también para que se pueda licitar la explotación de una línea en un marco de transparencia e igualdad. No es aceptable la tesis de que la Sala Constitucional autorizó que el Consejo obviara cumplir con los requisitos legales, entre ellos los estudios técnicos que menciona la norma aludida ya que tal dispoción iría en contra de los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad. De esta forma, al haberse obviado una formalidad sustancial del concurso, se generó un vicio de nulidad, lo que conlleva a decretar una patología en el acto, de conformidad con la doctrina recogida en el canon 223 de la Ley General de la Administración Pública. Ergo, el reparo debe ser acogido.XII. De conformidad con el canon 150 inciso 2) del CPCA, es necesario referirse a las defensas opuestas por el Estado, el cual por haber resultado victorioso no interpuso recurso de casación. La co-demandada CTP no opuso defensas. En este tanto, la representación estatal interpuso las defensas de falta de derecho y de legitimación pasiva tanto del Estado como del CTP, esto en relación a las pretensiones subsidiarias planteadas por […]. En la contestación de la demanda de Nombre5307, utilizó la expresión genérica “sine actione agit”. Cabe aclarar que al haber desistido Nombre529 de sus pretensiones subsidiarias, el pronunciamiento que aquí se haga lo es con respecto a las pretensiones de Nombre5307 en contra del Estado. Así, en torno a la excepción de falta de legitimación pasiva, debe indicarse que en el caso bajo análisis, el Consejo fue el encargado de realizar los contratos de concesión y por ende, en dicha dependencia del MOPT recaía la obligación de realizar los estudios técnicos reprochados. Desde esta perspectiva, el Consejo actúa en el proceso como autor de la conducta administrativa objeto de la pretensión subsidiaria de empresa Nombre5307. Ahora, el inciso 2) del canon 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) preceptúa que, cuando el proceso se instaure contra una conducta de un órgano administrativo al cual le ha sido otorgada personalidad jurídica instrumental, debe tenérsele como parte demandada junto con el Estado o ente al cual se encuentre adscrito, según corresponda –legitimatio ad procesum-. Según los preceptos 5 y 6 de la Ley 7969, el CTP dispone de personería jurídica instrumental y se encuentra adscrito al MOPT, razón por lo cual debía ser demandado junto con el Estado. A la luz de lo expuesto, debe analizase la legitimación en la causa pasiva tanto del CTP, cuanto del Estado. Respecto a la expresión “sine actione agit”, a la luz de lo señalado por la doctrina procesalista, en la actualidad, no configura defensa alguna. Tuvo su origen y fundamento en el derecho romano, principalmente en el segundo período del Derecho Formulario, cuando el actor sólo podía llevar a juicio al demandado si el Nombre24595 le otorgaba la fórmula-acción.  Hacía referencia a la inexistencia de esa “fórmula” para acudir ante el Nombre24595.  Este sistema arcaico de acceso a la justicia fue superado.  Por lo tanto, no solo por razones históricas, sino también constitucionales, resulta inoponible e inaceptable. Además, tal expresión no comprende las defensas de falta de derecho, de interés, y de legitimación, como se ha querido establecer.  La defensa de “sine actione agit” tuvo una finalidad propia, con ella nunca se atacó el derecho material, lo cual sí hacen las tres indicadas excepciones.  Lo que se combatía con ella, se reitera, era la válida constitución de la relación procesal. Al respecto pueden consultarse las sentencias de esta Sala no. 317 de las 9 horas 10 minutos del 2 de mayo de 2008 y 883 de las 9 horas 5 minutos del 28 de julio de 2011. En consecuencia, se impone el rechazo de dichas excepciones.  Distinto ocurre con la de falta de derecho, la cual, en virtud de lo expuesto en los considerandos precedentes, se impone su acogimiento, en relación con las pretensiones de la empresa F.XIII. En mérito de lo expuesto, procederá acoger el recurso interpuesto por la Autoridad Reguladora y anular la sentencia recurrida que ordenó a esa Institución, no exigir la presentación de estudios técnicos para refrendar los contratos cuestionados; refrendar los contratos en el plazo de improrrogable de 10 días hábiles contados a partir de la firmeza de la resolución; y cancelar ambas costas del proceso. En su lugar, fallando por el fondo, ha de acogerse la excepción de falta de derecho opuesta por el Ente Regulador, y sin lugar las de falta de legitimación activa y pasiva. En relación al Estado, se declara con lugar la excepción de falta de derecho y sin lugar la de falta de legitimación pasiva. En consecuencia, la demanda debe ser declarada sin lugar en todos sus extremos. En aplicación del canon 122 incisos a), d) y g) del CPCA, esta Sala considera necesario de oficio, anular las licitaciones públicas 1-2000 (ruta Dirección3687   y viceversa por la vía que atraviesa el río Tempisque hoy Puente La Amistad de Taiwán identificada como ruta 1502) y 07-2000 (ruta Santa Cruz-Flamingo y viceversa o ruta 1506) respectivamente, por carecer de los estudios técnicos debidamente aprobados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, los cuales son indispensables para licitar la explotación de una línea, según lo dispone la Ley 3503. En este tanto, lo que corresponde es ordenar al Consejo de Transporte Público, que dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta resolución, publique el cartel de licitación de esas rutas, cumpliendo con todos los trámites, requisitos y estudios ordenados en la legislación, salvo el de impacto ambiental por haberlo dispuesto así el órgano competente en la materia. En aplicación del principio de igualdad en la contratación, cualquier empresa interesada podrá participar en el procedimiento. Una vez que hayan sido adjudicados y formalizados los contratos en los términos aquí dispuestos, Nombre628 deberá refrendarlos inmediatamente en beneficio de los legítimos adjudicatarios. Asimismo, tomando en consideración la continuidad del servicio, en protección de los usuarios, la […] Sociedad Anónima, continuarán brindando el servicio en las rutas debatidas, en condición de “permisionarios temporales”, mientras que la Administración formaliza y adjudica la licitación pública correspondiente. Al resultar innecesario por la forma en que se resuelve, se omitirá pronunciamiento respecto de los demás agravios formulados por la representación de la Nombre628 y del recurso de su coadyuvante Nombre17617 .XIV. En cuanto a las costas, considera esta Sala que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por haber existido motivo suficiente para litigar por parte de las empresas demandantes, se resolverá sin especial condenatoria en costas. POR TANTOSe acoge el recurso de la Nombre628 y se anula la sentencia recurrida. Fallando por el fondo, en lo que a la Nombre628 se refiere, se declara con lugar la excepción de falta de derecho y sin lugar las de falta de legitimación activa y pasiva opuestas. En relación al Estado se declara con lugar la excepción de falta de derecho y sin lugar la de falta de legitimación pasiva. Se declaran sin lugar las demandas en todos sus extremos. De oficio, se anulan las licitaciones públicas 1-2000 y 07-2000 por carecer de los estudios técnicos necesarios para sacar a concurso la explotación de una línea.  Deberá el Consejo de Transportes Públicos dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta resolución, publicar el cartel de licitación de esas rutas cumpliendo con todos los trámites, requisitos y estudios técnicos ordenados en la legislación, salvo el de impacto ambiental por haberlo dispuesto así el órgano competente en la materia. Cualquier empresa interesada podrá participar en el procedimiento. Adjudicados y formalizados los contratos en los términos aquí dispuestos, la Autoridad Reguladora deberá refrendarlos inmediatamente en beneficio de los legítimos adjudicatarios. […] Sociedad Anónima continuarán brindando el servicio en condición de permisionarios temporales, mientras que la Administración formaliza y adjudica las licitaciones públicas correspondientes. Se resuelve sin especial condenatoria en costas.  Anabelle León Feoli  Luis Guillermo Rivas Loáiciga                                                Román Solís Zelaya  Nombre11387                      Carmenmaría Escoto Fernández       Nombre165865                           Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico ...36