Resolución 00811-2016

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas

veintinueve minutos del veintiuno de mayo de 2014, los accionantes solicitan

que se declare la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley Marco para la Declaratoria Urbana Litoral y

su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, No. 9221. Alegan los accionantes que esta Ley Marco, y en concreto el

artículo sobre el que expresan los motivos de inconstitucionalidad, contraviene

el principio de intangibilidad de la zona pública de la zona marítimo

terrestre. Explican que luego de la aprobación en primer debate por parte de la

Asamblea Legislativa, el entonces proyecto de ley fue objeto de una Consulta

Legislativa de Constitucionalidad ante esta Sala, en la cual se determinó

–mediante sentencia No. 2013-8596- que la definición que se hace en el artículo

8 del proyecto –hoy ley-, en relación con otras normas conexas, resulta

contrario al Derecho de la Constitución por generar una desprotección de la

zona pública de la zona marítimo terrestre, ya que permitiría otorgar

concesiones en el área de los cincuenta metros adyacentes a la pleamar, siempre

que exista una ocupación que sea anterior a la promulgación de esta Ley.

Refieren los accionantes que, a pesar del criterio de la Sala, la Asamblea Legislativa

finalmente votó de manera afirmativa el proyecto que culminó con la aprobación

de la Ley No. 9221, la cual, en su artículo 8, precisamente reconoce la

posibilidad de otorgar concesiones en los términos indicados, violentando con

ello el ya mencionado principio de intangibilidad de la zona pública de la zona

marítimo terrestre, eliminando su utilización para uso y disfrute de la

colectividad y autorizando su uso privativo mediante el otorgamiento de

concesiones, lo cual contraviene la jurisprudencia de la Sala que reconoce la

inconstitucionalidad de similares disposiciones.

A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta

para promover esta acción de inconstitucionalidad, la resolución de curso

señala que proviene del reconocimiento de la defensa de los intereses difusos

en materia de protección al ambiente, en el párrafo segundo del artículo 75 de

la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Por resolución de las catorce horas veintisiete

minutos del veintisiete de agosto de dos mil catorce, se le dio curso a la

acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

La Procuraduría General de la República rindió su

informe. Señala que con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 la zona marítimo

terrestre de nuestro país es un bien de dominio público (artículo 1°) y se

encuentra constituida por dos franjas: la zona pública y la zona restringida.

El artículo 20, salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública

está dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas,

por lo que no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún

caso, y nadie puede alegar derecho

algunos sobre ella. Cita el criterio de la Procuraduría General de la República

vertido en el Dictamen C-264-04 de 9 de septiembre de 2004, como también la

jurisprudencia de la Sala No. 1997-5210, y 2009-3113. En cuanto al artículo 8

impugnado de la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su

Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, establece la posibilidad de que

se otorguen concesiones dentro de la zona pública (50 mts contiguos a la

pleamar ordinaria) cuando haya sido objeto de ocupación de forma previa a la

entrada en vigencia de dicha Ley (publicada a La Gaceta No. 79 de 25 de abril

de 2014). El precepto cuestionado fue objeto de análisis por esta Sala al

conocer consultas legislativas acumuladas del entonces proyecto de ley

tramitado bajo el expediente legislativo No. 18.592, llegando a determinar

infracción al principio de intangibilidad de la zona pública por resolución No.

2013-008596, lo mismo que sucedió con la consulta legislativa correspondiente

al proyecto de Ley de Territorios Costeros Comunitarios, expediente No. 18.148

que fue resuelto mediante resolución No. 2013-10158. Así las cosas, y de manera consecuente con

los anteriores precedentes constitucionales, la Procuraduría General de la

República recomienda, con el respeto acostumbrado, declarar con lugar la acción

de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 8 de la Ley Marco para

la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento

Territorial, No. 9221 de 27 de marzo de 2014, en cuanto establece la

posibilidad de otorgar concesiones sobre la zona pública, lo que contraría el

principio de intangibilidad de esa franja de dominio público. La declaratoria,

en principio, debería abarcar únicamente las siguientes frases de dicho

artículo: “… y aquellos

ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan

sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley. Las

concesiones que se otorguen en los cincuenta metros contiguos a la pleamar

ordinaria estarán condicionadas a que

no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el

terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales

condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa

ambiental vigente”. Lo anterior a fin de que

se mantenga la prohibición contenida en el resto de la norma de otorgar

concesiones sobre Patrimonio Natural del Estado, espacios abiertos de uso común

y aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa; así como la obligación

de los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales de

garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la

población. No está por demás indicar que aunque en nuestro criterio una declaratoria

de inconstitucionalidad por esa Sala en los términos aquí expuestos implicaría

la prohibición absoluta de otorgar concesiones en los cincuenta metros

contiguos a la línea de pleamar ordinaria dentro de las zonas urbanas

litorales, y que dicha franja se seguirá rigiendo por los presupuestos

normativos que establece la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para la zona

pública, sugerimos a la Sala hacer mención expresa de dichos alcances en su

sentencia, de ser estimatoria, a fin de evitar erradas interpretaciones de

otros artículos de la Ley No. 9221 que seguirían vigentes, como por ejemplo, el

numeral segundo que estipula que las zonas urbanas litorales pueden incluir los

doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria, el artículo 25 que reforma

el artículo 6° de la Ley No. 6043 para excluir de su aplicación a dichas zonas,

o el Transitorio I, que faculta a las Municipalidades para preservar

construcciones existentes en la

circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana

litoral.-

Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del

artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en

los Nos. 173, 174 y 175 del Boletín Judicial, de los días 09, 10 y 11 de

septiembre de 2014.

Los señor Alcaldes Municipales de Esparza, Carrillo,

Talamanca, Osa y Puntarenas se apersonan a la acción de inconstitucionalidad,

solicitando que se les admita como coadyuvantes pasivos de la acción.

Se apersonan también al proceso como coadyuvantes la

Asociación para la Conservación y Desarrollo de la Comunidad de Montezuma, la

Asociación Cámara Costarricense de Hoteles, la Unión Cantonal de Asociaciones

de Desarrollo de la Comunidad de Talamanca, la Asociación de Organizaciones del

Corredor Biológico Talamanca-Caribe, la

Compañía Hotelera Playas de Tamarindo Sociedad Anónima, la Asociación de

Desarrollo de Salinas II, la Asociación de Desarrollo Integral de Mata de

Limón, la Asociación de Desarrollo Específica Pro bienestar Comunal de Villa

Nueva Esparza, la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Esparza, la

Asociación Vecinos Cámara Nacional de Turismo en Costa Rica, y la Asociación

Cámara de Turismo y Comercio del Caribe Sur, manifestando que lo hacen como

coadyuvantes pasivos de la acción, aducen que también mantienen especial

interés en la protección ambiental y de la zona marítimo terrestre, pero

también en el mantenimiento de la normativa impugnada, en la medida que

eliminar toda posibilidad de regularizar la situación de comunidades

consolidadas ubicadas en los cincuenta metros adyacentes a la pleamar

ordinaria, bajo criterios de planificación territorial, lo que impide conciliar

la protección del ambiente con el desarrollo integral de la población.

Enfatizan que “derogar” la norma cuestionada, equivale al desalojo de los

actuales ocupantes de estas zonas, con las insostenibles consecuencias sociales

y económicas que ello implicaría para el país.

Refieren que la Ley No. 9221 establece un régimen de aprovechamiento

territorial que, aunque incorpora la posibilidad de otorgar concesiones en los

cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria, no modifica la naturaleza

demanial de los bienes; asimismo, que tales concesiones incorporan limitaciones

importantes, como el no poder otorgarse en áreas que no estén ocupadas de

previo a la entrada en vigencia de la Ley, garantizan el libre acceso a la

costa y al disfrute de las playas, y están condicionadas a no modificar el uso

ni a que se amplíe la densidad de la construcción existente antes de la entrada

en vigencia de la ley. Por tales

motivos, piden a la Sala declarar sin lugar la acción.

Por resolución

de las quince horas veintidós minutos del veinticinco de marzo de dos mil

quince, se resuelve admitir todas las coadyuvancias con la excepción de las

presentadas por los Alcaldes Municipales de Esparza, Carrillo, Talamanca, Osa y

Puntarenas, toda vez que carecen de la representación respectiva, que le

corresponde al Presidente del Concejo y no a los Alcaldes. De igual manera, se rechaza la gestión por

extemporánea de la Municipalidad de Puntarenas.

Por resolución de las once horas treinta minutos del

once de noviembre de dos mil quince, se ordenó la realización de la audiencia

de vista a que se refiere el artículo 85 y 10 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional, la que se señaló para las NUEVE HORAS del DIEZ DE DICIEMBRE DE

2015.

El diez de

diciembre de 2015, se lleva a cabo la audiencia de vista señalada por

resolución de las once

horas treinta minutos del once de noviembre de dos mil quince: asistieron la

señora Ana Lorena Brenes Esquivel, procuradora General de la República, y

Carolina Delgado Ramírez, como representante de los diferentes coadyuvantes

pasivos de la acción. La audiencia dio inicio a las nueve horas veinte minutos,

se concedieron veinte minutos a las partes apersonadas, luego diez minutos para

la réplica respectiva, preguntaron a las partes los magistrados Jinesta Lobo,

Cruz Castro, Castillo Víquez y Rueda Leal; la audiencia finalizó a las once

horas veinticinco.

En los procedimientos

se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo

Víquez; y,

I.-

Sobre la admisibilidad. La legitimación

para interponer la acción de inconstitucionalidad tiene su origen en el párrafo

segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando

establece los presupuestos de legitimación como el de los intereses difusos.

“…En segundo

lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses

difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado

paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos

empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas

del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres)

"… Los intereses difusos, aunque de difícil

definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya

lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que

su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan

concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables

personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no

de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad

en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez,

diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten

un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos

igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses

iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a

la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una

doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una

generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal

carácter"

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad

pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir

de una determinada necesidad social, una característica física, su origen

étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un

cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado,

diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos

casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría

efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida

necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha

enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de

"difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la

defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto

público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un

lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a

los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a

la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental

no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un

producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo

el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo

que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la

República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de

un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la

Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación

–como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son

sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden

ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya

reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los

alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos",

que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo

que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a

la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su

conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas

anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos

detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No

se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala

Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que

todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la

colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar

cualquier intento de enumeración taxativa”. (Sentencia No. 2007-01145)

En este sentido, la Sala ha admitido dentro de los

supuestos de legitimación de los intereses difusos, la defensa del derecho a un

ambiente sano y ecológicamente equilibrado o la defensa de la zona marítimo

terrestre, ambos derivados del artículo 50 constitucional, en la forma de su

uso y disfrute de toda la población actual o potencial que es, precisamente, lo

que las partes discuten con la impugnación del artículo 8 de la Ley No. 9221,

sea la posibilidad de concesionar el área pública de la zona marítimo

terrestre, conforme a la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral

y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. En este sentido, la Sala

tiene por bien admitida la acción, y la misma deberá discutirse por el fondo,

como corresponde.

II.-

Objeto de la impugnación. La acción de

inconstitucionalidad tiene por objeto la anulación del numeral 8 de la Ley

Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y

Aprovechamiento Territorial, que dice:

“ARTÍCULO

En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse

concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan

regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo

anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos

que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de

patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos

a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la

entrada en vigencia de esta ley.

Las concesiones que se otorguen en los cincuenta

metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se

modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el

terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales

condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la

normativa ambiental vigente.

Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas

urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute

de la playa a toda la población. Sin perjuicio de las labores que ejecuten

otras instituciones del Estado para dicho propósito” (lo resaltado es lo impugnado por los interesados).

En concreto, los accionantes argumentan la infracción

al artículo 50 constitucional por la intangibilidad de la zona marítimo

terrestre, cuyo quebranto fue reconocido por la Sala Constitucional en la

sentencia No. 2013-008596, cuando la Sala conoció de la consulta de

constitucionalidad contra el artículo mencionado, cuyo contenido es casi

idéntico al actual, y la Asamblea Legislativa tramitaba el proyecto de Ley

Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y

Aprovechamiento Territorial.

III.-

Sobre el fondo.

A.- Las resoluciones en el proceso a priori de constitucionalidad.- La

cuestión de constitucionalidad reclamada por los accionantes, como se indicó,

fue abordada por esta Sala con ocasión de la tramitación legislativa del

proyecto de ley; este fue conocido por la Sala en la opinión consultiva No.

2013-08596, y en esa oportunidad dijo que:

“Por ello, lo primero que debe resolverse es el ámbito de aplicación

del proyecto de ley: Dice el artículo 2 que sólo

podrán declararse las áreas urbanas conformadas

de hecho, con anterioridad a la entrada en vigencia de

la disposición. Esta es una característica muy importante que

deberá analizarse por la Sala.

Según lo dispuesto por la norma, la ley

no desafecta la naturaleza demanial y se requiere de que la zona urbana litoral refleje

una alta concentración urbana en el litoral, de manera que esta ley no cobija ni debería cobijar

supuestos individuales o casos particulares,

sino solo donde hayan poblaciones en las costas. De igual manera, la Ley no otorga derechos de

propiedad privada, pero sí concesiones para quienes viven en poblaciones que se han venido desarrollando a

lo largo del tiempo en las costas.

En este sentido, debemos reconocer que lo que frecuentemente se afirma en el Foro, que el derecho entra a

regular tardíamente supuestos de hecho, muchos de los cuales son muy necesarios para crear un

cambio legal y cultural. Este fenómeno, que ha venido

ocurriendo en ciertas áreas litorales,

es parte de la cohesión

social y territorial que se genera espontáneamente en las áreas urbanas, y que, sólo deben encontrar límites

frente a un concepto de desarrollo

social, equitativo y sostenible con el ambiente. Pero en esta cohesión social y territorial

que ha sucedido, y que debe recoger la legislación que promulgue el Estado,

debe hacerla inclusiva de las

necesidades sociales y no exclusiva, prohibiendo todas formas de discriminación que son

contrarias a los principios democráticos más queridos en nuestra sociedad,

desde un punto de vista social como económico. Precisamente, la cohesión social invita al

concepto de la solidaridad social, toda vez que, la cohesión no sucede sino por una razón que es natural para todo conglomerado, y es la protección

mutua que puede ofrecer.

Lo segundo es que, en efecto, el

mismo numeral se encarga de circunscribir dentro de la zona urbana litoral los doscientos metros

contiguos a la pleamar ordinaria, es decir, los cincuenta metros de zona pública sumando los ciento

cincuenta metros restantes,

más los terrenos privados allegados (que parece lógico para no excluir derechos adquiridos o situaciones jurídicas

consolidadas de aquellas áreas que se inscribieron como terrenos privados antes de

1977 con la Ley Marítimo Terrestre).

Como tercer aspecto, que es

donde está el mayor problema de la regulación es que el legislador luego de incluir la

Zona Marítimo Terrestre dentro del ámbito de la regulación, excluye, en apariencia, la zona

pública por formar parte del Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo,

el artículo 8 del proyecto de ley

habilita el otorgamiento

de concesiones con la excepción a terrenos que contengan:

- Espacios abiertos de uso

común,

- Espacios que posibiliten el libre acceso a la

costa,

- Espacios bajo un régimen de patrimonio

natural del Estado,

- Terrenos que no correspondan al demanio

público (propiedad privada)

- De igual forma los ubicados en

los cincuenta metros contiguos a la

pleamar ordinaria que no hayan sido

objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.

Los consultantes relacionan el numeral 8 con el

artículo 10, porque, puede incluir ocupantes a título precario, lo cual en efecto es

inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea

jurisprudencial de esta Sala. Debe tomarse

en cuenta que interpretada la norma a

la inversa, se podrían otorgar derechos

de concesión dentro de los cincuenta

metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales, cuando hayan sido

objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley, posibilidad que abre el artículo 10 que es la

aplicación de la Ley

de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales. Sin bien, la moratoria estaría vigente

hasta el 25 de octubre de 2014, y dispone el impedimento de la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objetos de la moratoria,

se carecen de medios de control para determinar cómo se podrían discriminar

derechos sobre algo que ha venido regulándose en forma inveterada. En efecto, la

legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la

posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los

cuales no se pueden reclamar derechos individuales,

y que, en

efecto, producen una

consecuencia de desigualdad. En este sentido, a juicio de la Sala, no

podrían albergarse una protección

de los principios constitucionales ante este tipo de legislación, dado que no se regula ningún tipo de mecanismo de defensa

de las áreas comunes, sino que, por el contrario, tiene efectos

contraproducentes. En este sentido, en

cuanto al artículo 25 del proyecto de

ley, al establecer la reforma al artículo 6 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona

Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, podría igualmente ser

inconstitucional, dado que excluye la aplicación y rigor de la zona pública a las zonas urbanas

litorales, con desprotección al Patrimonio Natural del Estado.

Por último, siendo la concesión un derecho real

administrativo, en nada se afecta el régimen de derecho público

al que el bien estaría sometido, pese a

que se autorice el traspaso o gravamen, previa autorización y

cobro de un canon, todo lo cual, podrá aclararse más en el siguiente apartado de esta sentencia”.

De igual manera, los accionantes señalan la resolución

No. 2013-10158 de esta Sala en cuanto analizó otras aristas del principio de

intangibilidad de la zona marítimo terrestre, con lo siguiente:

“Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha

reconocido que la zona marítimo terrestre, y en particular, la zona pública, se

encuentra protegida constitucionalmente por el principio de intangibilidad, por

lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían

infringir ese principio. De los artículos transcritos supra se desprende que el

legislador si bien hace un planteamiento de manera excepcional, ante la

imposibilidad de reubicar a los pobladores, lo cierto es que existe la potestad

de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública

que comprenda el territorio costero comunitario, situación que podría

ciertamente infringir el principio de intangibilidad.

Tal y como se indicó mediante sentencia número 2013-8596

de las 14:30 hrs. del 26 de junio del 2013:

“… existe

amplia doctrina respecto de ciertos

bienes que formando parte del Patrimonio Natural del Estado, pueden ser

dados en administración, explotación,

y disfrute a los particulares, sin

que necesariamente se

incurra en un

supuesto de inconstitucionalidad. En estos casos, siendo bienes demaniales que

pertenecen al Estado, éstos pueden ser

aprovechados por los particulares, bajo un régimen de derecho público, que impone graves limitaciones a los derechos

propios del particular, sobre el cual tiene hasta poderes de policía, aunque

también reconoce algunas facultades para los

particulares que provienen de los derechos

reales administrativos ..”

De igual

forma se indicó que:

“Por otra parte es importante

recordar que la Sala Constitucional sostuvo en otra ocasión lo siguiente:

“IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y

ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en

cuenta, por otra parte, que la

Constitución

Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene

que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una

tradición legal muy antigua que, valga

consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre

-antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de

algunas islas que, no obstante formar parte, en

principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una

calificación que con libertad ha manejado

el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de

ejemplo puede citarse la Ley N°

7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la

Ley N° 6515/80, que también exceptuó de

aquella normativa

general, los predios

de la zona

marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito

noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que

estuvieran legítimamente poseídos

con anterioridad por particulares. También quedan

exceptuadas, por disposición de la Ley N°

6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las

fincas cuya colindancia registralmente reconocida con

anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo

que puede afirmarse, dada la

extraordinaria variabilidad legislativa en la

materia, es que el núcleo

inamovible de la ley reguladora de la zona

marítimo terrestre ha sido el

relativo a la franja de cincuenta metros de

ancho a partir de la pleamar

ordinaria, que ha sido declarada pública y que

como tal, no solamente es

imposible apropiársela por ningún medio, sino

que ha sido puesta al servicio de

todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues,

ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse

prima facie que, por inveterada, resulta

intangible para el legislador, si

bien este no es un tema que tenga relación

con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado

en la

presente sentencia. Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida,

sea, los restantes 150 metros de

la zona marítimo terrestre, debe

reconocerse al legislador la posibilidad de

dictar

regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está,

siempre que

no se afecten

derechos adquiridos u otros derechos

reconocidos

constitucionalmente, o que

excedan el marco

de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera de allí, las disposiciones

legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para

la jurisdicción constitucional (Sentencia 1997-5210) (lo destacado en negrita y subrayado

no es del original).

Nótese que aún y cuando la zona marítimo terrestre

enfrenta una problemática por la irregularidad jurídica de sus ocupantes, lo

cierto es, que tal y como lo indica el artículo 20 de la Ley Sobre la Zona

Marítimo Terrestre la zona pública “… no puede ser objeto de ocupación bajo

ningún título ni en ningún caso” ni podrá ningún ciudadano o ciudadana “…

alegar derecho alguno sobre ella…”.

Por lo tanto

esta Sala concluye que los artículos señalados por los y las diputados y

diputadas consultantes, resultan contrarios a la Constitución, toda vez que la

excepción contenida en el Capítulo V del Proyecto de Ley consultado, implica,

aún y cuando sea de forma excepcional, la concesión de un quince por ciento de

la totalidad de la zona pública”.

Es claro que el pronunciamiento por el fondo no

impedía al legislador aprobar la normativa a la luz de lo que dispone el

artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues estaba en la

libertad de aprobarlo introduciéndole las mejoras que estimare convenientes a

la legislación o incluso, insistir en una determinada forma de legislar a

partir de la interpretación del pronunciamiento de esta Sala, debido a que este

numeral otorga efectos vinculantes solo al pronunciamiento cuando se refiere a

trámites inconstitucionales. Y es que, mediante la consulta legislativa, los

(as) diputados (as) consultantes pueden formular las dudas de

constitucionalidad que tienen sobre los proyectos de ley, para evitar que la

legislación que se apruebe contenga disposiciones con roces o vicios de

constitucionalidad. En concreto, esta

Sala se pronunció sobre los mismos temas que ahora abordan los accionantes;

curiosamente no se apersonaron a la audiencia del día 10 de diciembre de 2015,

pese a que fueron notificados al medio señalado por el abogado director; siendo

también patente que los coadyuvantes pasivos abogan a favor de la vigencia de

la legislación impugnada, lo que deberá analizarse bajo los cambios

introducidos a la legislación. Todo lo

anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas

soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la

vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la

norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones

sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que

han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una

problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre,

la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere,

necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de

una adaptación del aparato institucional.

En el Informe XX del Estado de la Nación del año 2015 se “…afirma que detrás de los patrones insostenibles de uso

de los recursos naturales no solo hay presiones de la población y de las

actividades productivas, sino cuellos de botella que entorpecen las

transformaciones de fondo y limitan el alcance de los esfuerzos de

instituciones y de la sociedad civil, para cambiarlos”. Algunos de los puntos que el Estado de la Nación señala, se

retoman en esta sentencia, toda vez que el Informe es un referente de medición

de los efectos y alcances de las políticas del Estado, su efectividad, de los

avances y de los retrocesos, así como de los retos sobre los que la sociedad

necesita poner atención.

B.- Sobre el control a posteriori de

constitucionalidad.- Valorando de nuevo los

antecedentes, como las reformas introducidas al otrora proyecto de ley, la

legislación que se impugna aún contiene un efecto negativo sobre el principio

de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, que esta Sala

ha reconocido en su jurisprudencia como un principio constitucional que informa

al resto del ordenamiento jurídico, pero

que el legislador introduce como una excepción. Entiende esta Sala que se trata

de un cambio de régimen del área pública de la zona marítimo terrestre, donde

antes solo era posible otorgar una concesión en la zona restringida; no así dar

concesiones en el área pública. Con la

Ley No. 9221 esta situación varía. El punto que debe dilucidar este Tribunal

Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública

necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez

interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una

tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a

los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho,

y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65

constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los

Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación

de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención

sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el

numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la

Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.

Veamos comparativamente los artículos del proyecto de

ley y el que finalmente fue aprobado.

Texto consultado del Exp. Leg. 18.592

Texto Aprobado Ley No. 9221

En las

zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con

lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo

anterior, los terrenos que

presenten espacios abiertos de

uso común, aquellos que posibiliten el libre

acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de

patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio

público y

aquellos

ubicados en los cincuenta metros contiguos a la

pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de

esta ley.

Los municipios

cuya jurisdicción incorpore

zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa.

Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito

(lo escrito en negrita es lo que en consulta legislativa se determinó como

inconstitucional)

En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse

concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan

regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo

anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos

que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de

patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio

público y aquellos ubicados en los cincuenta metros

contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes

de la entrada en vigencia de esta ley.

Las concesiones que se otorguen en los cincuenta

metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se

modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el

terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales

condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan

la normativa ambiental vigente.

Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas

litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la población. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras

instituciones del Estado para dicho propósito (lo escrito en letra itálica es

lo modificado en comparación con el anterior texto).

De conformidad con los términos de la Ley No. 9221, el

artículo impugnado permite que en la zona pública de la zona marítimo terrestre

se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en casos

excepcionalísimo, al amparo del Derecho urbanístico, estableciendo como

requisitos una ocupación previa a la promulgación de la Ley No. 9221, previa

declaratoria de zona urbana litoral, y luego de cumplir con el procedimiento

administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de

cumplir con un plan regulador urbano de la respectiva localidad, con lo cual se

regularán aquellas ocupaciones sobre los 50 metros de la area pública de la

zona marítimo terrestre, cuando éstas se produjeron antes de la entrada en

vigencia de la Ley. Pero los términos del proyecto de ley con la ley aprobada,

como lo muestra la comparación supra, luego de la consulta legislativa, tenemos que la

disposición es reformada por el legislador para garantizar algunos aspectos

atinentes a los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el

libre acceso a la costa, los afectos a un régimen de

patrimonio natural del Estado y

los que no correspondan al demanio público (en el Transitorio I de la Ley 9221). Es importante establecer que hay

modificaciones sustanciales al proyecto de ley que conoció la Sala en su

oportunidad, pues las zonas urbanas litorales “estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la

densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en

vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas

por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente”, y ofrece para que la legislación en cascada

establezca las garantías de libre acceso a las costas, así como a las playas a

toda la población.-

C.- El ordenamiento territorial como garantía de

defensa del ambiente y del ser humano.- Frente

a la necesidad del ser humano para desenvolverse en todo su entorno, son los

planes reguladores un mecanismo de defensa del medio ambiente y de la calidad

de vida de todos los seres humanos de una comunidad; se constituyen en un

instrumento jurídico, técnico y científico de proyección de una serie de

derechos humanos que garantizan un desarrollo social, económico, cultural y

procuran la salubridad física y mental para la población. Además, tenemos que

reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día

desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de

la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes

de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o

mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo, una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve

una determinada comunidad. ¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a

bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o

excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante

que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios

escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los

pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda

digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como

la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de

viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona

pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc. Es ahí, lamentablemente, donde el

planeamiento territorial se ve frustrado por la espontaneidad del crecimiento

urbano incontrolado, y donde la posibilidad de recurrir a los criterios para

diseñar o construir una comunidad resultan casi imposibles. De ahí que la realidad obliga a diseñar una

normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos

económicos, sociales y culturales. Como

se ve, se trata de una Ley marco que provee las condiciones para que las

municipalidades reconozcan los asentamientos humanos de importancia

(determinados por el INVU), bajo los presupuestos jurídicos que permitirían

introducir una planificación urbanística y consolidar un determinado régimen de

ordenamiento urbano para las personas; y que es importante resaltar, ya de por

sí co-existen en un determinado territorio. No olvida esta Sala que el cambio

de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área

pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos

económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser

afectadas dentro del área restringida.

El punto medular

que nos ocupa reside en que la declaratoria de la zona urbana litoral requiere

de la evaluación de impacto ambiental estratégica del área en cuestión, con lo

que pone de manifiesto el ligamen entre el Derecho urbanístico con el Derecho

ambiental. No procede si no tiene este tipo de evaluación. De este modo, el legislador procura las

condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una

determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho

urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen

actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues

hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda

de una solución al estar involucrados derechos fundamentales. En el caso, se debate entre una tesis

absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos

de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En

opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia,

las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea

del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y

administrativo, para dar una solución a

una problemática social muy antigua. Más aún, el Informe XX del Estado de la

Nación en lo atinente a las regulaciones ambientales, se refiere a esos vacíos

normativos. De este modo, se dice que: “En suma, pese a la gran cantidad de normas aprobadas

en las últimas décadas, tanto internamente como a nivel internacional, no se

logra revertir las dinámicas que comprometen la gestión ambiental del país. La

diversidad y magnitud de los desafíos en este campo evidencian la poca

efectividad del derecho ambiental para armonizar las actividades económicas, la

equidad social y el equilibrio ecológico […]”. En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una

solución integral. Más aún, llama la atención otro dato que es relevante para

este Tribunal, como el expresado en el

informe de la Contraloría General de la República DFOE-AE-IF-12-2014, en el que

consta que ninguna municipalidad costera cuenta con una plan regulador que

abarque la totalidad del territorio de su cantón; además carecen

de información de todos los regímenes de propiedad presentes, ni el área que

los conforma. Algunas desconocen, incluso, la extensión de la costa del cantón,

con lo que se evidencian las flaquezas precisas y

contundentes en un tema que es de vital importancia, y que demanda de una

solución más permanente entre el ser humano y el ambiente, en parte reside en

eliminar los vacíos normativos de las corporaciones municipales, que son, en

suma, las instituciones en que se depositan la competencia para dar una

respuesta apropiada, por la cercanía que tienen los pobladores con la materia

urbana y el ambiente, entre el tema de lo local y las corporaciones

municipales. De conformidad con el

artículo 7 de la Ley No. 9221, con la declaratoria de zona urbana litoral se

desencadena otro proceso de garantía del ambiente, como lo es elaborar un plan

regulador urbano para todo el área, que deben ajustarse a la legislación

ambiental. Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha

podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la

prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen

el uso de esos bienes a través de una solución integral. No desconoce este

Tribunal que la problemática de fondo tiene componentes muy complejos, dado que

hay ocupantes de la zona martímo-terrestre con distintas credenciales, e

incluso, sin ellas, y que han utilizado distintos artilugios para ocupar el

área pública. A causa del vacío de la legislación urbanística esta situación

amenaza con seguir agravándose si no hay una solución integral, situación que

se refleja en el Décimo Tercer Informe del Estado de la Nación: “En muchos sitios, sobre todo aquellos de atracción turística

–Manuel Antonio, Flamingo, Montezuma, Zancudo, Cahuita, Drake, entre otros- la

ocupación es caótica y desordenada, tanto en la zona pública como en la zona

restriginda, en especial por la atención a intereses de grandes y pequeños

empresarios turísticos […]. Asimismo, los planes reguladores costeros, que

serían el instrumento fundamental para el ordenamiento del territorio, muestran

serias debilidades…”. Precisamente,

ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues

acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los

problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se

encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza

y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una

permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus

viviendas. Por el contrario, los

pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades

municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés. Es importante señalar que a falta de acciones

concretas en esa dirección, los ocupantes que se encuentren en forma irregular,

seguirán en esa condición, y se les aplica el principio de la intangibilidad

del área pública de la zona marítimo-terrestre.

La situación beneficiosa para las comunidades solo podría derivarse de

la regularización del régimen de ocupación, que se obtiene si media la

Declaratoria de la Zona Urbana Litoral, seguida de la posterior aprobación de

los respectivos planes reguladores.

El punto medular de la presente acción de

inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que

tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona

marítimo-terrestre, hacia un régimen de

excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este

bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el

estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales;

véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido

de colectividad en la legislación.

Además, el artículo 5 de la Ley No. 9221 establece las bases, no automáticas para la consolidación, de esa condición

de asentamiento, sino que se requiere que antes haya habido un plan regulador

costero, dentro del cual pueda insertarse la zona urbana

litoral que, como instrumento de ordenamiento territorial, reparte el uso de

suelo por zonas, sean residenciales, comerciales, industriales, etc. Es decir,

donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no

donde no hay tal instrumento de ordenamiento territorial. Además, con el plan regulador costero de

previo debe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que la zona urbana litoral debe insertarse como

un mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de

protección.

Finalmente, la regularización que persigue la Ley

contribuye a la economía del cantón, pues, como bien se sostiene en el Informe

del Estado de la Nación del 2015, los estudios apuntan a que los planes

reguladores se constituyen en una oportunidad, al ser instrumento generador de

desarrollo, competitividad y sostenibilidad en el uso del suelo. Si bien puede interpretarse que su inversión

inicial es cuantiosa, a largo plazo puede traducirse en el bienestar de las

comunidades, a través de la planificación y dirección de las políticas

municipales en agua potable, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos,

tanto zonas comerciales como industriales, lo que, sin duda, puede generar

futuros ingresos producto del desarrollo. Es una ocasión y coyuntura para

desarrollar instrumentos importantes para el progreso de las comunidades -

muchas de ellas sumidas en pobreza-.

D.- La cláusula del Estado social de

Derecho. No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un

Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución

Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero

del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria. Hay, pues, un mandato constitucional hacia el

Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la

República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de

la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos

internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los

derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que

se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a

través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta

dirección, Sala Constitucional ha

enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de

Derecho. En efecto, en el voto número 5058-93, expresó lo siguiente:

“V).- Una de las connotaciones básicas del Estado

costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo

constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para

dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga

al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción

(Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos

fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.)

que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad”.

En el

ámbito internacional, para nadie es un secreto, que los derechos económicos,

sociales y culturales gozan de un amplio reconocimiento, todo lo cual nos hace

pensar que la igualdad material constituye una tarea insoslayable del Estado

contemporáneo. Más aún, hay compromisos en el ámbito internacional de los

miembros de la comunidad internacional de abogar por la tutela y la efectiva

protección de estos derechos, tal y como es el caso del “Protocolo de San

Salvador”.

Así

las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego

derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna

y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus

necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos

derechos fundamentales.

E.- El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la

presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en

un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que

gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal

para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de

cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las

ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es

importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de

políticas en esta materia. Por sentencia

No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos

mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:

“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las

personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de

legalidad, seguridad, de paz y de igualdad.

Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las

condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un

contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la

progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un

facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe

ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los

mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda

digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y

de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en

condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con

sus condiciones personales. La obligación de un Estado plenamente responsable

no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida

a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no

discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la

necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia

constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que

ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su

posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un

régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de

la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección

constitucional.”

Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “El Estado

promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio

familiar del trabajador”, se refiere a

ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que

éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto

a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos

internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido

más amplio que las meras formalidades patrimoniales, como podría ser acceso a

alquileres razonables de viviendas o formas sucedáneas en propiedad

pública. Los artículos 50 y 51

constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar

general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja,

o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado. A esto agregamos los artículos 25 de la

Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de

Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de

todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la

Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el

Derecho al Desarrollo.

El

artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos dice:

“1.- Toda persona

tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su

familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene

asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,

viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por

circunstancias independientes de su voluntad.

La maternidad y la infancia tienen derecho a

cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o

fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.” (Lo resaltado en negrita no es del original).

El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:

“1. Los Estados

Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de

vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los

Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este

derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación

internacional fundada en el libre consentimiento.

…” (lo resaltado

en negrita no es del original).

El artículo 5 de la Convención Internacional sobre la

eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, establece que:

“En conformidad con las obligaciones fundamentales

estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se

comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas

y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin

distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el

goce de los derechos siguientes:

[…]

e) Los derechos económicos, sociales y culturales, en

particular:

[…]

iii) El derecho a la

vivienda” (lo resaltado en negrita no es del original).

También podemos seguir con las siguientes citas:

El artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación

de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, en cuanto señala:

“1. Los Estados Partes tendrán en cuenta los problemas especiales a

que hace frente la mujer rural y el importante papel que desempeña en la

supervivencia económica de su familia, incluido su trabajo en los sectores no

monetarios de la economía, y tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar

la aplicación de las disposiciones de la presente Convención a la mujer de las

zonas rurales.

Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para

eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de

asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación

en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el

derecho a:

[…]

h.- Gozar de condiciones de vida adecuadas,

particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de

agua, el transporte y las comunicaciones” (lo resaltado en negrita no es del original).

En cuanto al numeral 27 de la Convención sobre los

Derechos del Niño, de su lectura se tiene lo siguiente:

“Todo niño tiene derecho a beneficiarse de un nivel de

vida adecuado para su desarrollo y es responsabilidad primordial de padres y

madres proporcionárselo. Es obligación del Estado adaptar medidas apropiadas

para que dicha responsabilidad pueda ser asumida y que lo sea de hecho, si es

necesario, mediante el pago de la pensión alimenticia”.

Finalmente, puede citarse el artículo 8 de la Declaración sobre

el Derecho al Desarrollo que establece lo siguiente:

“1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional,

todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y

garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en

cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud,

los alimentos, la vivienda, el empleo, y la justa distribución de los ingresos.

Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente

en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales

adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales.

Los Estados deben alentar la participación popular

en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena

realización de todos los derechos humanos” (lo resaltado no es del original).

La normativa anterior, proporciona el entramado

normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado

solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en

la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado.

No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema

fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene

arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el

derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas

estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art.

65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados

internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba. El derecho humano a la vivienda es un derecho de tercera generación, de solidaridad

humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su

disfrute; tiene que ver necesariamente con terrenos accesibles, precios

equitativos, créditos razonables para todos los estratos sociales, materiales

de construcción a precios accesible a todos, e incluso el derecho de elegir

dónde se quiere vivir. Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de

la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede

extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento

de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad

como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado. Véase, que no se trata de una tutela de un

derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el

Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y

territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho

fundamental.

Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que

los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener

su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a

las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la

inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos

ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza

y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de

justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento

jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que

este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa

jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos,

especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para

las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.

F.- La alta concentración urbana en el litoral y los

servicios públicos. Ahora bien, esta Sala debe tener presente la

importancia para los intereses generales de un adecuado planeamiento de orden

territorial, especialmente, en relación con las áreas urbanas conformadas de

hecho y con una alta concentración urbana: el problema de la demanda de

servicios públicos que estas poblaciones han requerido, para la satisfacción de

sus necesidades y el deber del Estado de velar porque ello sea así a lo largo

de los años, máxime que la prestación de tales servicios conlleva el disfrute

efectivo de derechos fundamentales (salud, educación, etc.) o el respeto de

derechos públicos subjetivos. Para ello,

es importante traer a colación la sentencia No. 2011-13436, citada

anteriormente, y en la que se estableció:

“Por otra parte, el derecho

a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la

realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y

acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y

riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento,

de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los

que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un

óptimo desarrollo”.

La ausencia de muchos de los servicios básicos para la

población sería en sí mismo una negación a la vivienda digna y al disfrute

efectivo de derechos fundamentales (salud, educación, agua potable, etc.). Es

lógico que donde hay poblaciones urbanas importantes se produce una demanda de

servicios públicos básicos, como serían los servicios de primera necesidad en

salud, con los EBAIS, de educación con las escuelas y colegios (centros de

educación), de seguridad ciudadana con las delegaciones policiales, de acceso a

los servicios bancarios de la banca nacional, e incluso, no puede dejarse de

lado la presencia del comercio, que también brinda otras respuestas a las

necesidades de la población. La Sala

entiende que de esta forma se satisfacen derechos fundamentales, asociados al

derecho a una vivienda digna, por lo que de conformidad con esta sentencia

serían beneficiadas de la legislación que nos ocupa, en el tanto se ajusten en

el futuro a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana

litoral, pues efectivamente el Derecho urbanístico es el que gestionará una

ordenación al territorio a través de la planificación. Así, trazará los

lineamientos jurídicos y técnicos que darán respuesta a las necesidades de la

población, así como su zona de ubicación, cuando fuere procedente.- En pocas palabras, no tiene sentido el otorgar

concesiones en la zona pública para garantizar el derecho a una vivienda digna,

si quienes viven en ese lugar no pueden acceder a los servicios básicos que

conlleva la existencia de un determinado e importante asentamiento humano,

incluyendo el comercio que históricamente estuviera ubicado en el lugar.

G.- Las municipalidades quedan sujetas a un régimen de fiscalización y

control. En este caso, motiva el cambio de posición de la

Sala la misma estructura de la ley, pues no sería una forma de festinar las

playas de este país, por centenares de comunidades a lo largo de las zonas

costeras. Por el contrario, se trata de

agrupaciones de personas y caseríos que resultan en complejas formas de

interacción social que merecen una solución legítima del Estado; a pesar de la

importancia de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo

terrestre, debe concluirse que la ley no es autoaplicable, es decir, requiere

de las actuaciones de las corporaciones municipales y del Poder Ejecutivo en el

cumplimiento de una serie de requisitos, es decir, la ley no concede, en

concreto, ningún derecho subjetivo, en los términos por ella regulados, sino

que crea un régimen de Derecho público que tienen un procedimiento de

fiscalización y control por parte del Estado en la materia urbana. Para la mayoría de esta Sala, no es

suficiente para declarar inconstitucional la norma impugnada, el hecho de la

ausencia de estudios técnicos de previo a la aprobación de la ley en este caso,

pues el legislador optó por crear un régimen jurídico especial donde,

simultáneamente, se protege al ambiente, se garantiza a la población el acceso

irrestricto a la zona pública, se permite a los pobladores el disfrute de los

derechos fundamentales, además de que en sí mismo la entrada en vigencia de la Ley no otorga

ningún derecho a persona alguna. Para entender lo anterior, debemos señalar

que:

La Ley que se impugna interactúa con otras

legislaciones para darle un marco y referencia.

La definición de área urbana es la que tradicionalmente se utiliza desde

la promulgación de la Ley No. 4240, que es Ley de Planificación Urbana de 15 de

noviembre de 1968 y sus reformas, exigiéndose en el artículo 2 las siguientes

condiciones: a) que sean áreas urbanas conformadas de hecho; y b), con una alta

concentración urbana en el litoral, antes de la entrada en vigencia de la

ley. Para este Tribunal, se empieza a

formar un criterio de que no es cualquier

caserío que podría calificar como una zona urbana litoral, sino que se trata, en efecto, de comunidades que

nacen espontáneamente, vegetativamente sobre los principales medios de

comunicación (mar y carreteras) y con alta concentración urbana; la afectación

de la zona urbana litoral contempla todas las formas de propiedad posible, sea

Estatal como privada.

Se reconoce a la zona marítimo terrestre como una

zona intervenida por el Estado, de manera que el otorgamiento de derechos que

se concedan sobre ésta será de derechos reales administrativos, lógicamente, reservándose

el Estado la titularidad del bien y las potestades de imperio que el

ordenamiento jurídico administrativo le concede.

Contrario a lo que podría pensarse, la ley no

genera una demanda propia de ocupantes; en sí misma no produce derechos subjetivos

para que cualquiera pueda beneficiarse de su contenido. Los derechos reales

administrativos se los reconoce a quienes fueron considerados como ocupantes

según lo dispuesto en el capítulo VI de la ley No. 6043, Ley sobre la Zona

Marítimo Terrestre de 2 de marzo de 1977 y sus reformas; en forma más

cuestionable, pero dentro de un ejercicio razonable de la potestad de legislar,

estaría cuando concede la categoría del ocupante a título precario, cualquiera

que sea su condición, que haya aprovechado el terreno de forma continua,

quieta, pública y pacíficamente, antes de la vigencia de la Ley No. 9073, Ley

de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales de 19 de

septiembre de 2012. Lo anterior, sin perjuicio del siguiente punto.

El derecho real administrativo que nace de la ley

requiere de muchos requisitos que la hace viable caso por caso, por lo que debe

entenderse que la Ley es apenas un marco jurídico para autorizar la

declaratoria urbana litoral, pero en sí misma no otorga estas

declaratorias. Para lo anterior, se

requiere del cumplimiento de los requisitos en cada caso, especialmente si no

hay afectación al medio ambiente, y no para una generalidad. En este orden de ideas, corresponde a los

órganos administrativos, lo que a través de los estudios técnicos que están

incorporados según cada municipalidad que muestre el interés de desarrollar sus

ciudades litorales. Incluso, puede

hablarse de la oportunidad para disponer de las medidas correctivas en

protección del medio ambiente que posteriormente debe de cumplimentarse con la

declaratoria de zona urbana litoral: con el plan regulador urbano.

Para que

proceda la declaratoria, la Ley regula un mínimo de requisitos, que son los

siguientes:

a) Solicitud municipal acordada por el Concejo;

b) Plan regulador costero con variable ambiental e

identifique una alta concentración urbana en el litoral. Viene acompañada de

índices de fragilidad ambiental, evaluación de impacto ambiental y la

certificación de patrimonio natural del Estado;

c) Dictamen favorable del ICT;

d) Declaratoria de área urbana, emitida por el INVU

e) Delimitación de linderos georreferenciada del IGN

f) Evaluación de impacto ambiental estratégica del

área que se quiere declarar zona urbana litoral de la SETENA.

El mínimo de requisitos es importante, toda vez que es

apenas un “piso” y podrían las entidades especializadas solicitar otros que son

propios de su competencia, especialmente pensando en la protección del medio

ambiente o de los derechos sociales involucrados en la solicitud

municipal. Además, de la solicitud

fundada que debe presentar la Municipalidad respectiva, se le dará audiencia a

la Procuraduría General de la República para que se manifieste sobre el

cumplimiento de los requisitos presentados, también se dará audiencia a los

interesados en general para presentar oposiciones. La Cizul resolverá con un informe técnico y

dará posibilidad para que el Ministerio de Gobernación y Policía promulgue la

declaratoria de zona urbana litoral.

Difícilmente podría entenderse que las concesiones

puedan estar dirigidas a un fin distinto del uso histórico que se le ha dado a

la zona pública ocupada, sea su uso habitacional o de servicios conforme a los

lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, ligado a las

actividades del mar y de la pesca. Este derecho a la vivienda digna,

interpretado por la Sala Constitucional, no daría el espacio para desarrollos

hoteleros dentro de la zona pública; debemos entender que la Ley los tiene

delimitados por ser áreas que se mantienen con la misma densidad de

construcción y, por ende, no se podría

ampliar, y no podría ser de otro modo dado el marcado énfasis en esta

prohibición. Así las cosas, el área de los cincuenta metros desde la pleamar

ordinaria es un área bajo un régimen de Derecho público sujeto a una protección

especial, dado que es muy sensible, de ahí que

de admitirse la ampliación de las áreas construidas o que estas no

puedan ser intervenidas pese a sus efectos degradantes para el ambiente, se estaría

infringiendo el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas).

Ergo, cualquier actuación u omisión que se salga de los parámetros de la Ley en

los términos que la interpreta este Tribunal sería abiertamente

inconstitucional y, por ende, tutelable a través de los procesos

constitucionales, sean estos de garantía –amparo- o de defensa de la

Constitución –acción de inconstitucionalidad y consulta judicial de

constitucionalidad-. Más bien entiende la Sala

sí se podrían eliminar si finalmente los estudios técnicos y científicos

revelan incongruencias con el plan regulador urbano por la infracción a la

normativa ambiental vigente.

Entonces, aunque otorgue un derecho real

administrativo, y se valida la ocupación irregular en el área pública de la

zona martímo-terrestre, la concesión esta íntimamente ligada al segundo párrafo

del artículo 8 de la Ley 9221, que es el que impone que no se modifique el uso

ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la

entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido

avaladas por el plan regulador urbano, es decir, cuando no incumplan la

normativa ambiental vigente. De obtener

la declaratoria de zona urbana litoral, las áreas ocupadas claramente tienen un

marco legal de referencia que se constituye en un régimen jurídico, que no

puede ser quebrantado ni desmejorado que implique un desarrollo incontrolable

del área pública, sino que está sujeto a los aspectos jurídicos y técnicos que

apoyan a la planificación urbanística, la normativa ambiental y porque no,

dentro de los fines propios de esta, de un turismo rural que preservaría

nuestro patrimonio cultural histórico ligado a las zonas costeras.

IV.-

Conclusión. La utilización de criterios del Derecho urbanístico y

del Derecho ambiental no pueden considerarse del todo irreconciliables con el

principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre.

Todo lo anterior, conlleva la realización de estudios técnicos de diferentes

entidades públicas, entre ellas la declaratoria de zona urbana por parte del

INVU, la que para obtener una específica declaratoria de la CIZUL, se debe dar

dentro de un plazo legal con vencimiento definido, reconoce la agrupación

humana hacia el pasado, sin que regule hacia el futuro nuevos

asentamientos. Con ello, queda claro que

la legislación es un remedio a situaciones sociales del pasado y presente, pero

no se ocupa de la planificación a futuro del área pública, toda vez que el status

quo existentes en lo que atañe a las zonas urbanas no puede ser ampliado,

preservándose, en todo momento, la zona pública en las condiciones actuales y

garantizándose, en todos los casos, el acceso a la costa y el disfrute a las

playas de la Nación costarricenses –actuales y futuras generaciones-. Por todo

lo expuesto, debe declararse sin lugar

la acción, como en efecto se hace. El magistrado Jinesta Lobo da razones

adicionales. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen notas

separadas. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la

acción en todos sus extremos.