Resolución 06856-2005

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cuarenta y seis minutos del veintiocho de abril del dos mil cuatro, el accionante solicita que se declare inconstitucional la jurisprudencia del Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José, en cuanto ha establecido que la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (en adelante, “CONAI”) debe ser traída al proceso como litis consorte necesario en todos aquellos asuntos relacionados con un territorio indígena. Dicho criterio vulnera el derecho de los pueblos indígenas a tener sus propias instituciones representativas. Ese derecho se encuentra tutelado en las siguientes normas del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, “OIT”) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley número 7316 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos: artículo 2 inciso 2), aparte b), artículo 4 inciso 1), artículo 5 inciso b) y artículo

Existe una clara distinción entre las funciones y naturaleza de una institución estatal como CONAI, coordinadora y enlace del Estado con las comunidades indígenas y las funciones y naturaleza de las instituciones representantivas de esas comunidades. CONAI, según lo ha definido la propia Sala Constitucional (sentencia 1997-03515) es una institución estatal encargada por la ley para administrar los programas estatales que afectan a los pueblos indígenas. La Ley le ha conferido importantes funciones que tienden a proteger y ayudar a esos pueblos; incluso, hasta la ha colocado en posición de representar importantes intereses a favor de éstos. Pero eso no la convierte en la institución representantiva de cada pueblo indígena. La misma Sala Constitucional se ha encargado de identificar a las verdaderas instituciones representantivas de los pueblos indígenas; aunque reconoce que el sistema actual no es el ideal porque les impone modelos de organización y competencias extrañas, ha aceptado la constitucionalidad del estado actual del ordenamiento, señalando que esas instituciones representativas son las Asociaciones de Desarrollo Integral (sentencia 1997-03886). La Ley Indígena y su Reglamento no dejan margen de duda, por cuanto los artículos 2 y 4 de la Ley señalan que las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase y que no son entidades estatales; además que las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan. Por su parte, el Reglamento de la Ley en los artículos 3 y 5 dispone que para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2 de la Ley Indígena, las Comunidades Indígenas adoptarán la organización prevista en la Ley número 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo y su Reglamento y por otra parte, se indica que las estructuras comunitarias tradicionales operarán en el interior de las respectivas comunidades y las Asociaciones de Desarrollo una vez inscritas legalmente, representarán judicial y extrajudicialmente a dichas comunidades. En ese orden de ideas, debe reconocerse que del mismo modo que CONAI encuentra su base jurídica constitucional en el citado artículo 33, las Asociaciones de Desarrollo Integral Indígenas están tuteladas en el Convenio 169. La norma que se viola más directamente con la jurisprudencia cuestionada es el artículo 12 del Convenio que establece que los pueblos indígenas deberán tener protección contra la violación de sus derechos y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Se violenta esa norma porque la jurisprudencia del Tribunal Agrario, implícitamente desconoce la potestad que tienen esos organismos representativos de iniciar procedimientos legales en defensa de los derechos de sus pueblos. Considerar que un ente estatal como CONAI representa los intereses de los pueblos indígenas y por eso debe intervenir obligadamente en los procesos que pretenden la protección de los derechos territoriales de éstos, aún cuando las verdaderas instituciones representativas de esos pueblos han iniciado los procedimientos legales para asegurar el respecto de tales derechos es un desconocimiento de las potestades de esos organismos representativos y –en general- del derecho de los pueblos indígenas a tener sus propias instituciones que los representen. Cierto es que cuando la ley dispone que “Las reservas serán regidas por los indígenas” agrega que eso lo harán “con la coordinación y asesoría de CONAI” pero con ello más bien el legislador distingue entre las facultades de aquellos y los deberes de ésta: aquellos son los propietarios que rigen sus territorios, ésta coordina y asesora. Cuando una asociación de desarrollo integral indígena entabla una demanda para defender su territorio, no existe ninguna situación jurídica material que vincule a CONAI con esas tierras y que obligue a tenerla como parte obligada para que el juez pueda pronunciar sentencia sobre el fondo; CONAI no es parte del consorcio. Eso no significa que la participación de CONAI en los procesos aludidos esté prohibida; al contrario, no puede impedirse y hasta debería promoverse, pero en virtud de lo dispuesto en el artículo 112 del Código Procesal Civil, mediante intervención adhesiva y no según lo dispuesto en el artículo 106 de ese Código. La aplicación del artículo 106 implica la posibilidad de que se archive el proceso si no se integra la litis, lo cual hace más gravoso para los pueblos indígenas la defensa de sus derechos. Considerar que CONAI es litis consorte necesaria en esos casos es desconocer implícitamente el derecho de los pueblos indígenas a tener sus propios organismos representativos y a ejercer, a través de éstos, las acciones judiciales que correspondan en resguardo de sus derechos, contrariando con ello el espíritu general del Convenio número 169 de la OIT y en particular, el artículo 12 del mismo. Como segundo derecho violado, el accionante señala que se infringe el principio de legalidad. Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Para el juez, este principio implica el deber de dirigir los procesos judiciales en estricto apego a lo que la ley procesal establece, sin crear procedimientos no previstos en esa ley ni exigir requisitos a las partes que no están establecidos en ella. La Sala Constitucional estableció en la sentencia número 1993-01562 que las normas procesales existen y deben interpretarse para facilitar la aplicación de la justicia y no como obstáculo para alcanzarla, lo cual obliga a concluir que los requisitos procesales, especialmente las inadmisiones, deben regularse en forma racional y restrictiva, pues de lo contrario violentan el orden constitucional y producen indefensión manifiesta. En el caso concreto, la Ley no dispone que se debe tener como parte obligada a CONAI en los procesos en los que se debate sobre territorios indígenas; la jurisprudencia impugnada ni siquiera menciona –porque no existe- alguna norma procesal que establezca que ese ente público deberá ser parte obligada en esos casos. Lo que hace es citar el artículo 106 del Código Procesal Civil como norma general relativa a la litis consorcio necesaria, pero está claro que esa norma no se refiere expresamente a CONAI. Por el contrario, lo regulado en ella contiene las razones básicas por las cuales debe considerarse que esa institución no es parte obligada en esos casos. La litis consorcio necesario existe “cuando por disposición de la ley o por la naturaleza jurídica material, la decisión deba hacerse en relación con varias personas”. La Ley no se refiere a CONAI en ese sentido. Los territorios indígenas pertenecen a los indígenas, según lo establecen los Convenios Internacionales, la Ley Indígena y lo declarado reiteradamente por la Sala Constitucional. CONAI es una institución creada para ayudar a los indígenas, asesorarlos y apoyarlos, pero no es propietaria ni tiene derecho alguno en esas tierras. De manera que si en un proceso, los indígenas, a través de sus instituciones representativas, pretenden la reivindicación de una parte de sus territorios o el desalojo de personas no indígenas de éstos, no existe ninguna relación jurídica material que le impida al juez pronunciarse sobre el fondo de lo debatido si CONAI no interviene en el proceso. No se viola el debido proceso en relación con esa institución, si no se le trae al proceso, porque ésta no tiene ningún derecho en relación con las pretensiones debatidas, ni está obligada a satisfacer la pretensión: CONAI no es parte del consorcio. El hecho de que el artículo 4 de la Ley Indígena mencione que los indígenas rigen sus territorios “bajo la coordinación y asesoría de CONAI” no significa que esta institución tiene derechos subjetivos en relación con los territorios indígenas. A lo sumo, esa norma le confiere obligaciones: de coordinar y asesorar y eventualmente, podría ser demandada por no cumplirlos, pero aún en esta eventualidad eso ocurrirá si lo desean los indígenas, no existe obligación de demandar, mucho menos si lo que se pretende es reivindicar tierras que han invadido personas no indígenas ajenas a CONAI. Obligar a las instituciones representativas indígenas a integrar una litis consorcio necesaria que no existe, implica que el juez se está arrogando facultades no concedidas en la ley, violando con ello el principio de legalidad.

A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante señala que actúa en su condición de apoderado especial judicial de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Cabecar de Talamanca. Como asunto base refiere el proceso ordinario tramitado con el número de expediente 00-160024-465-AG, interpuesto por esa Asociación contra Nombre02 y otros, donde está pendiente de resolver un recurso de revocatoria con nulidad concomitante. En dicho proceso se invocó la inconstitucionalidad respectiva.

Por resolución de las quince horas cuarenta minutos del dieciséis de agosto del dos mil cuatro (visible a folios 64 y 65 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.

La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 73 a 100. Señala que la acción es admisible, en tanto existen al menos cuatro votos del Tribunal Agrario que sostienen el criterio impugnado. En cuanto al fondo refiere que los indígenas, tanto en su condición de personas, como en su condición de colectividad, han sido sujetos de protección a través de diferentes instrumentos internacionales establecidos para garantizar el respeto a sus derechos fundamentales. La especial protección otorgada a los indígenas parte de la conciencia de la comunidad nacional e internacional de la situación de discriminación social y económica que han sufrido estas minorías y, por ende, de la necesidad de otorgarles las medidas de protección requeridas para garantizar la conservación de sus costumbres, cultura e instituciones. Entre los instrumentos internacionales suscritos por Costa Rica para la protección de los derechos de estas minorías, se encuentra el Convenio 107 de la O.I.T. denominado “Convenio sobre Protección de Pueblos Indígenas y Tribales”, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante la Ley número 2330 del nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, modificado posteriormente por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, denominado “Convenio sobre Protección de Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, también aprobado por la Asamblea Legislativa mediante la Ley número 7316 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Estos instrumentos jurídicos están destinados a garantizar la “igualdad real entre los sujetos”, como bien lo señaló la Sala Constitucional en las sentencias 1998-03631 de las nueve horas treinta y seis minutos del cinco de junio de mil novecientos noventa y ocho, 1996-02253 de las quince horas treinta y nueve minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis y número 2002-02623 de las catorce horas cuarenta y un minutos del trece de marzo del dos mil dos. De allí que de ellos se derive la obligación del Estado de adoptar acciones positivas como mecanismo para garantizar la efectividad del respeto a sus derechos fundamentales. Igualmente, estos instrumentos, reconocen la existencia del Derecho Indígena “(…) en cuanto Orden Jurídico, jurídicamente válido, que les es propio, individual y colectivamente, y que se sustenta en su probado poder de autodeterminación originario, el cual ha sido capaz de sobrevivir a lo largo de quinientos años, generando su propio Ordenamiento autónomo; ordenamiento autónomo ahora elevado, gracias al Convenio, al rango constitucional reconocido al derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el cual se enmarca, específicamente, y, por su medio, en el Derecho de la Constitución, incluso con la primacía que éste reconoce, precisamente a los derechos y libertades fundamentales de la persona humana.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 3631). En materia de derechos fundamentales, la Sala Constitucional ha señalado, de manera reiterada, que el artículo 48 de la Carta Fundamental constituye norma especial en la materia, de modo tal que los instrumentos de los derechos humanos tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman sobre la Constitución. Ahora bien, el Convenio 169 de la OIT establece una detallada regulación de los derechos de las personas indígenas y de sus comunidades. Se establecen además en los artículos 2 y 3, una serie de obligaciones que deben ser asumidas por los Estados para garantizar el efectivo respeto al principio de igualdad entre sus habitantes (indígenas y no indígenas). Interesa destacar el especial énfasis del Convenio en la necesidad de garantizarle a los indígenas y a sus comunidades la igualdad de derechos y oportunidades, en relación con los que otorga la legislación a los otros habitantes del Estado nacional, así como su derecho a gozar plenamente de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (artículo 2 inciso 2), a) y artículo 3 inciso 1). Esta especial preocupación de los redactores del Convenio radica en que, como se mencionó anteriormente, a través de los tiempos estas minorías indígenas han sido objeto de discriminación. De allí que las referidas cláusulas tienen como objeto, precisamente, garantizar su igualdad con los otros miembros de la población nacional. Al respecto debe indicarse, sin embargo, que la Constitución Política nacional le otorga a los indígenas el pleno respeto a sus derechos fundamentales, así como el ejercicio de todos los derechos y oportunidades establecidos en la legislación nacional. La Carta Fundamental dispone que “toda persona es libre en la República” (artículo 20) e “igual ante la ley” (artículo 33), lo que lógicamente incluye a las personas indígenas, además de que garantiza la inviolabilidad de la vida humana, el derecho de intimidad, la libertad de petición, la libertad de expresión y la libertad de asociación, entre otros. Visto lo anterior, procede, entonces analizar la especial protección que se otorga a las comunidades indígenas en el Convenio 169, así como en la legislación nacional. El Convenio 169 enfatiza en la necesidad de que los Estados protejan la integridad de los pueblos indígenas. En este sentido, se establece la obligación de los gobiernos de consultarle a las comunidades indígenas, a través de sus instituciones representativas, las posibles medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles, así como la de consagrar los mecanismos para el pleno desarrollo de sus instituciones e iniciativas (artículo 6). Igualmente, el Convenio establece el derecho de los pueblos indígenas a conservar sus costumbres, el derecho consuetudinario, así como sus propias instituciones. A tal efecto, se dispone la obligación de los Estados de garantizar que los indígenas, en forma personal o a través de sus organismos representativos, recurran a los procedimientos legales necesarios para la defensa de sus derechos: “Artículo 7

Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Artículo

Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.” (el subrayado no es del original) El concepto de pueblo o comunidad indígena debe entenderse, entonces, como un grupo étnico caracterizado por una identidad social y cultural que ocupa un territorio, independientemente de la clase de derecho que ostente sobre el referido territorio. Ahora bien, el legislador nacional ha establecido como base de la legislación indigenista la “reserva indígena” entendida como el territorio de la comunidad indígena. Al respecto, la Ley Indígena, Ley N.° 6172 del 29 de noviembre de 1997, declara las reservas como propiedad de las comunidades indígenas y las califica de “inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan” (artículo 3). La Ley le otorga a las comunidades indígenas plena capacidad jurídica para adquirir derechos y obligaciones y el carácter de propietarias de las reservas indígenas. De allí que resulta acertada la afirmación de la Sala Constitucional de que con la Ley Indígena se superaron, en algunos aspectos, las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica con la suscripción del Convenio 169 de la OIT (Sentencia 1992-3003 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992). El artículo 2 de la Ley Indígena, que otorga capacidad jurídica a las comunidades indígenas, fue desarrollado por el Decreto Ejecutivo número 8487-G que reglamenta la ley, así como por el Decreto Ejecutivo número 13568 del treinta de abril de mil novecientos ochenta y dos, referente a la representación legal de las comunidades indígenas por las asociaciones de desarrollo. El artículo 3 del Decreto número 8487-G dispone que para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2 de la Ley Indígena “las comunidades Indígenas adoptarán la organización prevista en la Ley N° 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento”. Esto significa, que para que las comunidades indígenas puedan adquirir derechos y obligaciones, como expresamente lo dispone la Ley Indígena, es necesario que adopten la estructura de las asociaciones de desarrollo de la comunidad establecida en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley número 3859 del siete de abril de mil novecientos sesenta y siete. Por ende, la asociación deberá inscribirse en el Registro Público de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad establecido en el artículo 26 de la referida Ley, a fin de que la misma pueda funcionar. El artículo 28 de esta ley dispone: “Artículo

La inscripción en el Registro autoriza a la asociación para funcionar y le otorga plena personería jurídica. Tal personería podrá acreditarse ante los organismos administrativos y judiciales por medio del acuerdo que aprobó los estatutos y ordenó la inscripción, publicado en el Diario Oficial, o mediante certificación de dicha inscripción emanada del Registro ya indicado.” Esta normativa es clara en otorgarle la condición de personas jurídicas a las comunidades indígenas. Aún y cuando el artículo 2 de la Ley Indígena le atribuye a las referidas comunidades “capacidad jurídica” para adquirir derechos y contraer obligaciones, lo cierto es que debe interpretarse que el legislador, con esta disposición, las creó como personas jurídicas. En efecto, los términos personalidad jurídica y capacidad jurídica no son sinónimos. Sin embargo, se encuentran estrechamente vinculados, razón por la cual en múltiples ocasiones el legislador nacional ha utilizado el concepto de capacidad jurídica para referirse al de personalidad jurídica, por lo que así debe entenderse cuando de la interpretación de la norma se deduzca que esa es la voluntad del legislador. La atribución de personalidad jurídica surge directamente de la ley y refiere al fenómeno de la existencia de las personas jurídicas. El artículo 33 del Código Civil dispone que “la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley” y que “el Estado es de pleno derecho persona jurídica”. Entonces, en el momento en que el legislador le otorga personalidad jurídica a un ente, lo crea como persona, o sea, como centro de imputación de derechos y obligaciones. Por su parte, la capacidad jurídica es una característica propia de las personas. La persona jurídica goza de capacidad jurídica. Esta última refiere, entonces, al efecto jurídico de la atribución de la personalidad. Esta precisión terminológica de los conceptos de personalidad y capacidad jurídica tiene por objetivo enfatizar en el hecho de que aún y cuando se trate de términos diferentes, el legislador -que no es un técnico jurídico- los ha utilizado indistintamente en múltiples ocasiones. Y el caso de las comunidades indígenas no es la excepción. El legislador nacional les otorgó a las comunidades indígenas personalidad jurídica al disponer que “(…) tienen capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.” Lo cual se refuerza por el hecho de que el legislador procede, inmediatamente, a declarar las reservas indígenas como propiedad de las referidas comunidades (artículo 2 de la Ley Indígena). No obstante lo anterior, el Decreto número 8487-G condiciona a las comunidades indígenas a adoptar la estructura de las asociaciones de desarrollo de la comunidad establecidas en la Ley número 3859. Los artículos 4 y 5 del referido Reglamento, señalan: “Artículo

Los Presidentes de las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas, legalmente inscritas, y con las facultades de apoderados generales de las mismas, comparecerán ante la Procuraduría General de la República, para el otorgamiento de la escritura e inscripción en el Registro Público, de las Reservas a nombre de las respectivas Comunidades Indígenas. Artículo

Las estructuras comunitarias tradicionales a que se refiere el artículo 4° de la Ley, operarán en el interior de las respectivas Comunidades; y las Asociaciones de Desarrollo, una vez inscritas legalmente, representarán judicial y extrajudicialmente a dichas Comunidades.” (el subrayado no es del original). A su vez, el Decreto Ejecutivo N.° 13568 del treinta de abril de mil novecientos ochenta y dos, señala que las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas, además de que deberán actuar como el gobierno local de las referidas comunidades (artículo 1). Esta normativa también establece que debe existir una sola Asociación de Desarrollo Indígena para cada Reserva, cuya jurisdicción está sujeta a los límites de la Reserva en cuestión (artículos 2 y 3). La Sala Constitucional ha analizado el ajuste de estos Decretos a la Carta Fundamental y ha concluido que no la contravienen (ver sentencias N.° 3886 a las 11:33 horas del 4 de julio de mil 1997, N.° 2623 de las 14:41 horas del 13 de marzo del 2002, N.° 2624 de las 14:42 horas del 13 de marzo del 2002 y N.° 2074 de las 10:54 horas del 27 de febrero del 2004). De esta forma se ha considerado que la obligación de las comunidades indígenas de adoptar la estructura de asociaciones de desarrollo de la comunidad (Ley N.° 3859) es una fórmula que, aunque imperfecta, resulta adecuada para el pleno ejercicio de sus derechos. Las asociaciones de desarrollo de las comunidades indígenas son personas jurídicas y, por ende, cuentan con plena capacidad jurídica para adquirir derechos y obligaciones, así como para administrar las reservas indígenas, dentro del margen establecido en la Ley Indígena.

La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es una entidad descentralizada integrada por un delegado de cada una de las asociaciones de desarrollo de la comunidad que representan a las comunidades indígenas (artículo 2 de la Ley de creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, Ley N.° 5251 del 11 de julio de 1973). Tal y como bien lo indicó la Sala Constitucional, la CONAI se creó como el organismo aglutinador de las comunidades indígenas (Sentencia N.° 3003-92) encargado de velar por los derechos e intereses de los indígenas, en sentido genérico. Los objetivos de la CONAI son los siguientes: “Artículo 4º.- Son objetivos fundamentales de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas:

a) Promover el mejoramiento social, económico y cultural de la población indígena con miras a elevar sus condiciones de vida y a integrar las comunidades aborígenes al proceso de desarrollo; b) Servir de instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas obligadas a la ejecución de obras y a la prestación de servicios en beneficio de las comunidades indígenas; c) Promover la investigación científica del modo de vida de los grupos indígenas, con el propósito de lograr el más cabal conocimiento de éstos, y fundamentar así la orientación de los programas tendientes a su bienestar, para poder valorar objetivamente nuestras tradiciones culturales autóctonas; d) Fomentar la divulgación de los asuntos indigenistas a fin de crear conciencia sobre éstos, y así poder estimular el interés por el estudio de su cultura, en especial lo referente a las lenguas indígenas, cuyo uso y estudio serán activamente promovidos; e) Velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra; el uso oportuno de crédito; mercadeo adecuado de la producción y asistencia técnica eficiente; f) Velar por el cumplimiento de cualquier disposición legal actual o futura para la protección del patrimonio cultural indígena, colaborando con las instituciones encargadas de estos aspectos; g) Orientar, estimular y coordinar la colaboración de la iniciativa privada en las labores de mejoramiento social, económico y cultural de la población aborigen; h) Promover mediante el desarrollo de adiestramiento una mayor capacitación de quienes ejercen profesiones o cargos en las zonas habitadas por los indígenas; i) Organizar en las distintas comunidades indígenas cooperativas agrarias, proporcionándoles educación agrícola, ayuda técnica y financiación adecuada; j) Establecer centros de salud con personal bien adiestrado, procurando capacitar elementos de las diferentes zonas habitadas por los indígenas para que puedan ejercer estas funciones en el futuro; k) Crear consejos locales de administración para resolver en principio los múltiples problemas de las localidades indígenas; y l) Servir de órgano oficial de enlace con el Instituto Indigenista Interamericano y con las demás agencias internacionales que laboren en este campo.” (Ley N.° 5251). Se observa, entonces, que la Ley N.° 5251 es una legislación pro-indígena, orientada hacia el mejoramiento de la calidad de vida de esos pueblos, la protección de su cultura e instituciones, así como la de sus derechos e intereses, entre otros. La CONAI está conformada por la Asamblea General, la Junta Directiva, las Comisiones Especiales de Trabajo y los comités locales constituidos por los indígenas (artículo 11 de la Ley). A la Asamblea General le corresponde fijar la política de la CONAI, aprobar los reglamentos, aprobar o improbar los proyectos que le sean sometidos por la Junta Directiva, así como los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la entidad, nombrar y remover a los miembros de la Junta Directiva y constituir las comisiones que considere necesarias para el cumplimiento de la ley (artículo 12). Por su parte, la Junta Directiva es el órgano ejecutivo de la CONAI y sus miembros no devengan dietas, ni ningún otro tipo de remuneración (artículos 13 y 17). Las Comisiones Especiales de Trabajo tienen entre sus objetivos desarrollar proyectos para ser sometidos a la aprobación de la Junta Directiva, informar sobre los proyectos que se le asignen, así como asesorar a la referida Junta en las materias propias de su especialidad (artículo 24). Por su parte, los Comités Indígenas Locales tienen entre sus atribuciones informar a la CONAI sobre los problemas y necesidades locales y facilitar la realización de proyectos orientados a sus respectivas localidades, entre otras (artículo 25). Los delegados de las asociaciones de desarrollo integral que conforman la CONAI tienen las siguientes atribuciones y deberes: “Artículo

Son atribuciones y deberes de los representantes: a) Facilitar la labor de coordinación entre la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y la entidad que representan; b) Asistir a las sesiones ordinarias de la Directiva con voz y voto y a las extraordinarias cuando sean convocadas, con el mismo derecho.

c) Participar en comisiones especiales de trabajo en que se requieran sus servicios; d) Asesorar a la Junta Directiva en lo que concierne a la Institución que representan; y e) Informar a su Institución sobre los acuerdos de la Comisión que le incumben.” Se observa entonces, que la CONAI fue creada por el legislador como una institución encargada de proteger a los pueblos indígenas, en el fomento y reconocimiento de sus derechos, así como entidad coordinadora y asesora de las Asociaciones de Desarrollo Integral de las comunidades indígenas. Esta función de protección de la CONAI, sin embargo, no invalida, irrespeta ni condiciona, de forma alguna, el ejercicio de los derechos propios de las asociaciones de desarrollo indígena, en su condición de personas jurídicas. Por el contrario, se trata de una entidad cuya función es coadyuvar en el mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones indígenas, con pleno respeto de su cultura e instituciones, así como en la defensa de sus derechos, para lo cual se encuentra facultada a estimular la acción del Estado a fin de garantizar al indígena la propiedad individual y colectiva de la tierra, el uso oportuno de crédito, el mercadeo adecuado de la producción y la asistencia técnica eficiente (artículo 4 inciso e) de la Ley N.° 5251).- Una vez revisados los argumentos de la accionante, así como el ordenamiento jurídico nacional, la Procuraduría constató que la jurisprudencia del Tribunal Agrario que se impugna viola el principio de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política), así como diferentes disposiciones del Convenio 169 de la OIT que consagra la protección de los derechos fundamentales de los indígenas. En cuanto al principio de igualdad señala que el artículo 33 de la Constitución Política dispone que toda persona es igual ante la ley y que no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana. De esta forma, el Derecho de la Constitución establece que todos los hombres y mujeres deben ser tratados igualmente, principio éste que es entendido en el sentido de que el Estado debe tratar de forma igual a los iguales, así como desigualmente a los desiguales (o discriminación positiva). Las asociaciones de desarrollo integral conformadas por los indígenas, y que representan a las comunidades indígenas, son tratadas de forma diferente que las asociaciones de desarrollo integral conformadas por los no indígenas. La Ley Indígena señala que son indígenas “(…) las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad” (artículo 1). En tanto personas físicas, los indígenas gozan de todos los derechos fundamentales y libertades públicas consagradas en la Constitución Política. Es más, bien puede afirmarse que las minorías indígenas gozan de una protección reforzada en atención de los instrumentos internacionales sobre protección de los pueblos indígenas y tribales suscritos por Costa Rica.

Ahora bien, toda asociación de desarrollo integral –indígena o no indígena- se establece al amparo de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, Ley N.° 3859. Esta ley dispone, que una vez inscrita la asociación en el Registro Público de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, la misma adquiere “plena personería jurídica” (artículo 28). Aún y cuando el término “personería jurídica” utilizado por el legislador no es exacto, ya que en estricta técnica jurídica debió hacer referencia al concepto de “personalidad jurídica” –ya que el primero refiere a la representación legal de las personas jurídicas-, lo cierto es que de esta disposición se deriva que las asociaciones de desarrollo integral son personas jurídicas y, por ende, cuentan con plena capacidad jurídica para el ejercicio de sus derechos y obligaciones. La transgresión al artículo 33 de la Constitución Política se concreta, entonces, cuando el Tribunal Agrario impide o imposibilita a las asociaciones de desarrollo integral de las comunidades indígenas que inicien por sí mismas procedimientos legales en protección de sus derechos y exige que se integre al proceso, como litis consorte necesario, a la CONAI. Discriminación ésta que surge, única y exclusivamente, en razón de la raza de los socios fundadores de la asociación: los indígenas. Las asociaciones que conformen los indígenas al amparo de la Ley de Desarrollo de la Comunidad (Ley N.° 3859) son personas jurídicas, en el mismo sentido y con las mismas condiciones, que aquellas fundadas por los no indígenas. De allí que las asociaciones de desarrollo indígena se encuentren plenamente facultadas para iniciar por sí mismas cualquier tipo de procedimiento legal ante los tribunales de justicia para la defensa de sus derechos con inclusión, claro está, de la de sus propios territorios, cuya titularidad les fue otorgada por expresa disposición de la ley. También considera la Procuraduría que se viola el principio de legalidad. La jurisprudencia reiterada del Tribunal Agrario en el sentido de que debe integrarse al CONAI como parte en todos aquellos procesos en que se discutan derechos sobre territorios indígenas, propiedad de una asociación de desarrollo indígena, se deriva de la interpretación que se ha dado al inciso e) del artículo 4 de la Ley de creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, así como al artículo 4 de la Ley Indígena. De ninguna de estas dos normas se deriva, de forma alguna, que la CONAI deba ser traída como parte en los procesos judiciales en que se discutan derechos sobre reservas indígenas, propiedad de una asociación de desarrollo indígena. En efecto, el inciso e) del artículo 4 de la Ley del CONAI es una norma programática que le atribuye la función de “velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas” para lo cual deberá “estimular” la acción del Estado a fin de garantizarle a los indígenas la propiedad de la tierra (individual y colectivamente), el uso oportuno del crédito, el mercadeo adecuado de su producción, así como asistencia técnica eficiente. Se está ante una disposición típica de la función o actividad de fomento del Estado. Ni el inciso e) del artículo 4 de la Ley del CONAI, así como ninguna otra norma de la referida Ley, le otorga derecho alguno al CONAI sobre las reservas indígenas que pertenecen a las asociaciones de desarrollo de las comunidades indígenas. Es más, la Ley Indígena le otorga a las comunidades indígenas personalidad jurídica y, por ende, las faculta como centro de imputación de derechos y obligaciones, además de que las declara expresamente como propietarias de las reservas en cuestión (artículo 2). Por su parte, el artículo 4 de la Ley Indígena lo único que le otorga al CONAI es la atribución de coordinar y asesorar a las comunidades indígenas en la administración de sus reservas. De esta norma no se deriva, en forma alguna, que CONAI ostente la representación legal de las comunidades indígenas en lo referente a las reservas indígenas, ni que tenga derecho alguno sobre las reservas en cuestión. Es más, los decretos que desarrollan la Ley Indígena disponen, expresamente, que las asociaciones de desarrollo de la comunidad indígena, una vez inscritas legalmente, representarán judicial y extrajudicialmente a la referida comunidad (artículo 5 del Decreto N.° 8487-G) y que “las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas” (artículo 1 del Decreto N.° 13568). De allí que la jurisprudencia que exige la participación del CONAI como parte (actora o demandada) en los procesos judiciales en que se discutan derechos sobre las reservas indígenas, propiedad de las comunidades indígenas, no sólo carece de fundamento, sino que contradice directamente el artículo 106 del Código Procesal Civil. Lo anterior no obsta, sin embargo, para que la CONAI participe como coadyuvante en los referidos procesos judiciales, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 112 del Código Procesal Civil. Como bien lo indica el accionante, la intervención adhesiva de la CONAI es conveniente y oportuna en estos procesos. Lo que resulta totalmente inconveniente e inoportuno, además de contrario al Derecho de la Constitución, es el hecho de que se estén dando por terminadas causas judiciales en perjuicio de las mismas comunidades indígenas, por no integrarse el litisconsorcio necesario con el CONAI, de conformidad con la jurisprudencia que se impugna. Como tercer aspecto, la Procuraduría aduce que se da violación al Convenio 169 de la OIT. La jurisprudencia impugnada transgrede el artículo 12 referido. Esta violación se da en tanto se impide que las asociaciones de desarrollo indígenas, organismo representativo por excelencia de las comunidades indígenas, puedan recurrir por sí mismas, a los procedimientos establecidos por el legislador, para asegurar el respeto efectivo de sus derechos. De conformidad con la Ley Indígena, la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad y los Decretos Ejecutivos N.° 8487-G y N.° 13568, las asociaciones de desarrollo integral de las reservas indígenas son el organismo representativo de las comunidades indígenas, además de que ostentan la propiedad de las reservas en cuestión. La exigencia de que se llame al CONAI como litis consorte necesario, en todos aquellos procesos referentes a la discusión de derechos sobre reservas indígenas transgrede el artículo 12 referido, ya que le impide a las poblaciones indígenas recurrir, por sí mismas, a los procedimientos legales a través de sus organismos representativos. La CONAI no ostenta derecho alguno sobre las reservas indígenas, propiedad de las asociaciones de desarrollo de las comunidades indígenas. La única función de la CONAI, de conformidad con la ley, es la de coordinar y asesorar a las referidas comunidades en la administración de sus territorios (artículo 4 de la Ley Indígena), pero no la de representar legalmente ni a las comunidades ni a los territorios que no le pertenecen. Además de lo anterior, la jurisprudencia impugnada transgrede todas las disposiciones del Convenio 169 que le otorgan a los indígenas y a sus pueblos los mismos derechos y oportunidades de que gozan los demás habitantes del país. En efecto, al exigir la participación del CONAI en los procesos judiciales referidos, se desconoce el carácter de persona jurídica de las asociaciones de desarrollo de las comunidades indígenas y, por ende, su capacidad jurídica para incoar las acciones legales pertinentes para la defensa de sus derechos. Esta jurisprudencia discrimina a las asociaciones de desarrollo integral fundadas por los indígenas al no reconocerle los mismos derechos establecidos a favor de las asociaciones de desarrollo integradas por los no indígenas. También transgrede el artículo 2 inciso 2) a) y el artículo 4 inciso 3) del Convenio en tanto impide que las asociaciones de desarrollo integral de las comunidades indígenas gocen de los mismos derechos que gozan las asociaciones fundadas por los no indígenas. Igualmente, esta jurisprudencia viola el inciso 1) del artículo 3 del Convenio en tanto al realizarse una discriminación odiosa en contra de los indígenas y sus comunidades, se transgrede el principio de igualdad consagrado en la Constitución Política.

La Presidenta Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas contesta a folios 101 a 108 la audiencia concedida, manifestando que el nacimiento de esa Comisión se fundamenta en la voluntad del Estado costarricense de que la misma asuma un rol de protección y promoción de las culturas indígenas, con base en principios y valores constitucionales. La misma tiene un carácter representativo al ser un órgano especializado en la atención y defensa de los intereses de las comunidades indígenas. El artículo 12 del Convenio 169 de la O.I.T. refiere que “Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respecto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.” Señala que el accionante olvida en forma maliciosa que de conformidad con las sentencias 2003-03485 y 1996-02253, por primera vez en la historia, la representación y conformación de la Asamblea General de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas lo es únicamente por indígenas, permitiendo así que tengan una mejor y mayor representación, y logrando que sea la voluntad de los indígenas la que efectivamente determine el rumbo de las decisiones tal y como lo exige el Convenio 169 de la OIT. La representación de las comunidades indígenas dentro de CONAI, en lugar de debilitar la representación indígena, la favorece, contradiciendo en forma tajante las manifestaciones indicadas por el accionante. CONAI en ningún modo debilita o restringe, como trata de hacerse creer, la representación de las Asociaciones de Desarrollo Integral Indígenas, teniendo éstas plena capacidad jurídica para resolver y regir situaciones a lo interno y externo de sus propias comunidades, puesto que las mismas están dotadas de su respectivo personería. El tratar de evitar la actividad de CONAI, con respecto a la litis consorte necesario, es desconocer un derecho establecido en beneficio de todos los indígenas costarricenses, ya que, ni impide ni entorpece la actividad de los otros organismos representativos de los indígenas. La jurisprudencia establecida por el Tribunal Agrario y el Juzgado Agrario de Limón busca asegurar que todas las partes involucradas en un debate procesal tengan la oportunidad de manifestarse con el objeto de que se les garanticen sus derechos, así como el debido proceso. El accionante recurre únicamente al párrafo 1) del artículo 11 de la Constitución Política, sin mencionarlo en su totalidad y pasando por alto la obligación que contiene el mismo artículo con respecto a los funcionarios públicos. La litis consorcio necesaria es una forma de garantizar los derechos de los indígenas y de sus tierras a través de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Es cierto, tal y como lo indica el accionante, que las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase y que para el ejercicio de dichos derechos fue adoptada la estructura de la Asociación de Desarrollo Integral, la cual actúa como gobierno local dentro de las mismas. El declarar con lugar la acción condenaría a la mayoría de los indígenas a no tener representación legal y estar sometidos muchas veces a las Asociaciones de Desarrollo para poder tenerla, aún incluso aquellos que por una u otra razón no forman parte de ella. El declarar con lugar la acción establecería un monopolio del derecho por parte de dichas asociaciones de desarrollo integral, en detrimento del indígena, sometiéndolos a un agravio similar al que tenía el ciudadano romano cuando estaba sometido para accionar y tener derecho de representación únicamente por medio de un patricio romano. El declarar con lugar la acción iría contra todos los principios indigenistas desarrollados por la Sala Constitucional, la cual siempre ha respaldado el hecho de que los indígenas tengan sus propias instituciones.

Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 165, 166 y 167 del Boletín Judicial, de los días 24, 25 y 26 de de agosto del dos mil cuatro.

En virtud de lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Ley de Jurisdicción Constitucional se prescinde de la celebración de la audiencia oral y pública, por contar con suficientes elementos de juicio para resolver.

En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Sobre la admisibilidad. La acción es interpuesta contra jurisprudencia del Tribunal Agrario, vertida en las sentencias número 443-F-03 de las once horas del catorce de julio del dos mil tres, 887 de las dieciséis horas quince minutos del diecinueve de diciembre del dos mil dos y 773-F-03 de las catorce horas diez minutos del diecinueve de noviembre del dos mil tres. Este Tribunal ha admitido la acción de inconstitucionalidad contra jurisprudencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, el cual señala:

“Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales.”

En este caso, se ha cumplido con el requisito de aportar al menos tres resoluciones que acrediten la existencia de una línea jurisprudencial. Cuenta además el accionante con un asunto base pendiente de resolver, donde invocó la inconstitucionalidad de la jurisprudencia como medio razonable de amparar el derecho o interés que considera lesionado. Dicho asunto es el proceso ordinario planteado por la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Cabecar de Talamanca contra Nombre02 y otros, tramitado con el número de expediente 00-160024-465-AG en el Juzgado Agrario de Limón y que se encuentra pendiente de resolver en el Tribunal Agrario. Se cumple también con el resto de los requisitos formales que establecen los artículos 78 y 79 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, a saber, autenticación, copias y fundamentación de los motivos de inconstitucionalidad. En consecuencia, la acción resulta admisible y debe conocerse por el fondo.

Objeto de la impugnación. Conforme se señaló, en el primer resultando de este fallo, se impugna la jurisprudencia del Tribunal Agrario, establecida en las sentencias número 443-F-03 de las once horas del catorce de julio del dos mil tres, 887 de las dieciséis horas quince minutos del diecinueve de diciembre del dos mil dos y 773-F-03 de las catorce horas diez minutos del diecinueve de noviembre del dos mil tres. En dichos fallos se dispone que la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas debe obligatoriamente ser parte en todos los asuntos relacionados con un territorio indígena: “...la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas debe ser traída al proceso como litis consorte necesario, dado que en este proceso se pretende, entre otras cosas, la declaratoria del área en litis como propiedad de la Comunidad Indígena Cabecar de Talamanca. Por ende, debe la parte actora integrar la litis contra tal entidad, conforme a lo dispuesto por el artículo 106 del Código Procesal Civil aplicado supletoriamente, cumpliendo con todos los requisitos señalados por el artículo 38 de la Ley de Jurisdicción Agraria, para lo cual se le otorga un plazo de ocho días, bajo el apercibimiento en caso de incumplimiento de dar por terminado el proceso.” (Sentencia 443-F-03. En el mismo sentido se resuelve en las sentencias 887-02 y 773-F-03). A juicio del accionante, tal criterio infringe el derecho de los pueblos indígenas a tener sus propias instituciones representantivas contemplado en los artículos 2 inciso 2), aparte b); 4 inciso 1); 5 inciso b) y 12 del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, aprobado por Ley número 7316 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos y el principio de legalidad. Señala que existe una clara distinción entre las funciones y naturaleza de una institución estatal como CONAI, coordinadora y enlace del Estado con las comunidades indígenas y las funciones y naturaleza de las instituciones representativas de esas comunidades. Además, aduce que se viola el principio de legalidad, porque obligar a las instituciones representativas indígenas a integrar una litis consorcio necesario que no existe, implica que el juez se está arrogando facultades no concedidas en la ley.

Derecho de los pueblos indígenas a tener sus propias instituciones representantivas.

El Convenio 169 de la OIT denominado “Convenio sobre protección de pueblos indígenas y tribales en países independientes”, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante ley número 7316 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos, consagra, con carácter de instrumento internacional de derechos humanos, tanto los derechos fundamentales de los indígenas, como personas, como los de los pueblos indígenas, en tanto colectividades de esas personas e igualmente, la existencia y reconocimiento del derecho indígena, en cuanto orden jurídico, jurídicamente válido, que le es propio, individual y colectivamente, y que se sustenta en su probado poder de autodeterminación originario, el cual ha sido capaz de sobrevivir a lo largo de más de quinientos años, generando su propio ordenamiento autónomo, que ha sido elevado al rango constitucional reconocido al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el cual se enmarca, específicamente, y, por su medio, en el Derecho de la Constitución, incluso con la primacía que éste reconoce, precisamente, a los derechos y libertades fundamentales de la persona humana. Tratándose de tales instrumentos internacionales, esta Sala ha señalado:

“...no se aplica lo dispuesto por el artículo 7 de la Constitución Política, ya que el 48 constitucional tiene norma especial para lo que se refiere a derechos humanos, otorgándoles una fuerza normativa del propio nivel constitucional. Al punto de que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de los derechos humanos tienen no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman sobre la Constitución.”

(Sentencia número 1995-02313 de las dieciséis horas dieciocho minutos del nueve de mayo lde mil novecientos noventa y cinco).

El artículo 12 de dicho Convenio señala:

“Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.”

Se reconoce y garantiza por medio de esa norma, el derecho del indígena y de las comunidades indígenas a defender sus derechos, ya sea, personalmente o por medio de sus organismos representativos. El artículo 3 de dicho Convenio dispone que los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Además, se establece la obligación de los gobiernos de promover la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones (artículos 2 inciso b, 4, 5 inciso b).

Las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Reservas Indígenas como organismos representativos de los indígenas.

Existe entonces una obligación derivada del Derecho de la Constitución, de respetar las instituciones indígenas. Ahora bien, la Ley Indígena número 6172 del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y siete señala, en lo que interesa al fondo del asunto lo siguiente:

“Artículo 2°.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.

Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley.

La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas.

Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.

Artículo 3°- Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas.Los indígenas solo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o municipales, presentes o futuros.”

En relación con el establecimiento de una estructura comunitaria en el mismo cuerpo normativo se señala:

“Artículo 4°.- Las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI.

La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad administrada por un Consejo directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfico lo amerita”

Sobre la propiedad indígena los numerales 8° y 9° disponen:

“Artículo 8°.-El ITCO, en coordinación con la CONAI, será el organismo encargado de efectuar la demarcación territorial de las reservas indígenas, conforme a los límites legalmente establecidos”.

Artículo 9°.- Los terrenos pertenecientes al ITCO incluidos en la demarcación de las reservas indígenas, y las Reservas de Boruca-Térraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra, deberán ser cedidos por esa institución a las comunidades indígenas”

Por su parte, los artículos 3, 4 y 5 del Decreto Ejecutivo número 848-G del veintiséis de de abril de mil novecientos setenta y ocho, Reglamento a la Ley Indígena, señalan:

"Artículo 3.-Para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2 de la Ley Indígena, las Comunidades Indígenas adoptarán la forma de organización prevista en la Ley número 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento

Artículo

Los Presidentes de las respectivas Asociaciones de Desarrollo Indígenas, legalmente inscritas, y con las facultades de apoderados generales de las mismas, comparecerán ante la Procuraduría General de la República, para el otorgamiento de la escritura e inscripción en el Registro Público, de las Reservas a nombra de las respectivas Comunidades Indígenas.

Artículo

Las estructuras comunitarias tradicionales a que se refiere el artículo 4 de la Ley, operarán en el interior de las respectivas Comunidades; y las Asociaciones de Desarrollo, una vez inscritas legalmente, representarán judicial y extrajudicialmente a dichas Comunidades.”

Además, el Decreto Ejecutivo número 13568-C-G del treinta de abril de mil novecientos ochenta y dos, “Representación legal comunidades indígenas por asociaciones de desarrollo y como gobierno local”, señala que las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas.

La Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad número 3859 en el Capítulo III “De las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad”, artículos 14 y 16 dispone:

“Artículo

Declárese de interés público la constitución y funcionamiento de Asociaciones para el Desarrollo de las Comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país“

Artículo 15 (...)

Artículo

Para constituir las Asociaciones de Desarrollo Integral será necesario que se reúnan por lo menos cien personas, y no más de mil quinientas, mayores de quince años, interesados en promover, mediante el esfuerzo conjunto y organizado, el desarrollo económico y el progreso social y cultural de un área determinada del país. El área jurisdiccional de una Asociación de Desarrollo, corresponderá a aquel territorio que constituye un fundamento natural de agrupación comunitaria.

En casos excepcionales, la Dirección podrá autorizar la existencia de asociaciones de Desarrollo integradas por un número inferior o superior al indicado anteriormente.

En ningún caso se podrán crear Asociaciones con un número de personas inferior a veinticinco”.

El artículo 28 señala:

“Artículo

La inscripción en el Registro autoriza a la asociación para funcionar y le otorga plena personería jurídica. Tal personería podrá acreditarse ante los organismos administrativos y judiciales por medio del acuerdo que aprobó los estatutos y ordenó la inscripción, publicado en el Diario Oficial, o mediante certificación de dicha inscripción emanada del Registro ya indicado.”

En la sentencia número 2002-02623 de las catorce horas cuarenta y un minutos del trece de marzo del dos mil dos, este Tribunal señaló que no resulta inconstitucional el hecho de que se establezca que las comunidades indígenas deben adoptar la forma de organización de las Asociaciones de Desarrollo Comunal para el ejercicio de los derechos contenidos en la Ley Indígena, pues lo que se hace es concretar el tipo de organización comunitaria a que se refiere la Ley, que se trata de la forma jurídica de organización más cercana a las estructuras tradicionales indígenas y además que es facultativo para los miembros de esas comunidades integrarse o no a ese tipo de organización:

“...de la simple lectura de las disposiciones de la Ley Indígena que se han transcrito, se extrae que es la Ley –no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “...Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley..”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “...las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las Leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría del CONAI”(el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce. No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal –más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica –verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos.”

Ya, en la sentencia 1997-03886 de las once horas treinta y tres minutos del cuatro de julio de mil novecientos noventa y siete, se había indicado que con base en el Convenio 169 de la OIT aprobado por Ley número 7316 del tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representantivas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos interesados. Concretamente se señaló que en ese caso (acuerdo de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario que decidió suprimir plazas de guardas reservas) debió realizarse una consulta “...a través de las Asociaciones de Desarrollo Integral correspondientes, ya que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 8487-G de 26 de abril de 1978 (cuyo artículo 3 se encuentra actualmente cuestionado por razones de inconstitucionalidad), estas entidades son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, de modo que, en el estado actual del ordenamiento, califican como “instituciones representativas” de los habitantes de las reservas.” Más recientemente, en la sentencia número 2004-02074 de las diez horas cincuenta y cuatro minutos del veintisiete de febrero del dos mil cuatro, se señala que “...si bien la organización de las comunidades indígenas a través de asociaciones de desarrollo integral no satisface enteramente el ideal de autogobierno de estos grupos mediante sus propias formas de organización (sentencia 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992), es la forma jurídica que hasta este momento se ha empleado como instrumento para tratar de alcanzar ese objetivo.” De lo anterior se colige entonces que este Tribunal ha encontrado que resulta adecuado al Derecho de la Constitución, el hecho de que la legislación contemple a las asociaciones de desarrollo integral como los entes representativos de las comunidades indígenas.

Naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.

La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, según su Ley de Creación, número 5251 del once de julio de mil novecientos setenta y tres, es una institución de derecho público con personería jurídica y patrimonio propio (artículo 1); el artículo 4 señala los objetivos de la Comisión, que consisten en la promoción de la condición del indígena; adicionalmente se le otorga la función de coordinar con instituciones públicas encargadas de ejecutar obras y prestar servicios a las comunidades indígenas, la de velar por el respeto de los derechos de las minorías indígenas y el carácter de Órgano oficial de enlace con el Instituto Indigenista Interamericano y otras agencias internacionales que colaboren en el campo. Se trata de una entidad gubernativa, que si bien es integrada exclusivamente por indígenas (en virtud de lo resuelto por la mayoría de esta Sala en sentencia 2003-03485 de las catorce horas siete minutos del dos de mayo del dos mil tres) es más bien la llamada a canalizar la acción del Estado a favor de los pueblos y comunidades indígenas. El artículo 4 de la Ley Indígena señala que las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI. Esa función de coordinación y asesoría jamás puede entenderse como sustitutiva de la voluntad de los diversos pueblos o comunidades indígenas, que son los que directamente han de velar por sus intereses por constituir el gobierno local y además por ser los propietarios de sus tierras. Al respecto, señala el artículo 2 de la Ley Indígena: “Artículo

Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales.

Declárese propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley...”

De esa norma se infiere que las comunidades indígenas no son entidades estatales y por ende, no pueden ser sustituidas por éstas y además que son las comunidades las propietarias de las reservas indígenas y no las entidades estatales. La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es una entidad estatal y no puede ser considerada en modo alguno como propietaria de las reservas indígenas. En la sentencia número 1997-03515 de las quince horas doce minutos del veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y siete, se señaló, que CONAI es: “...una institución pública que tiene por objeto establecerse como el foro de discusión e iniciativas de los asuntos indígenas en el país, y el lugar de interacción entre nuestras instituciones y los representantes indígenas... es el canal instituido por ley para lograr los fines estipulados en el artículo 4 de la Ley No. 5251, entre los cuales está la de elevar los niveles de vida y de desarrollo de los indígenas, ser un instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas, promover las investigaciones científicas, concienciar sobre la existencia de los indígenas, velar por el respeto de los derechos de las minorías indígenas, organizar actividades productivas como cooperativas agrícolas, así como servir de enlace oficial con agencias internacionales.”

Sobre la litis consorcio pasivo necesaria. Inconstitucionalidad de la jurisprudencia cuestionada. De conformidad con lo expuesto, el exigir la integración de la litis por parte de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, en todos los asuntos que tengan que ver con los indígenas, resulta violatorio del derecho de las comunidades indígenas a tener sus propios organismos representativos. Tal y como señaló la Sala Primera de la Corte, en la sentencia 000233-F-2003 de las once horas veinte minutos del treinta de abril del dos mil tres:

“A través del litis consorcio necesario, se busca asegurar que la relación jurídica de fondo, sobre la cual gira el debate procesal, abarque a todos los sujetos involucrados, ya sea por disposición de ley o por la especial naturaleza del vínculo sustantivo. Se garantizan las reglas fundamentales del debido proceso, de manera tal, que se constituyan en parte todos aquellos que conforman el consorcio. Implica la existencia de relaciones jurídicas materiales respecto de las cuales no es posible pronunciarse fraccionándolas o calificándolas sólo en relación con algunos sujetos, pues la decisión los engloba y obliga a todos. Su presencia es indispensable para que la relación procesal se complete y sea posible decidir en sentencia sobre el fondo de la misma. Si en el proceso deben concurrir las mismas partes de la relación de fondo, lógico resulta se deba demandar a todos aquellos que puedan resultar obligados a satisfacer la pretensión (en cuyo caso se habla de litis consorcio pasivo) o que todos los sujetos activos deban figurar como actores (litis consorcio activo). Cuando la pretensión no la entabla el titular del derecho, o no se dirige contra el verdadero obligado a la prestación, la sentencia no podrá ser acogida, sino que habrá de desestimarse; pero no porque no exista el derecho, sino porque corresponde hacerlo valer a otra persona en conjunto o su satisfacción no compete solo al demandado.”

El artículo 106 del Código Procesal Civil dispone que:

“Cuando por disposición de la ley o por la naturaleza de la relación jurídica material, la decisión deba hacerse en relación con varias personas, éstas deberán demandar o ser demandadas en el mismo proceso. Si la demanda o la contrademanda no comprende a todos los litisconsortes, el juez ordenará a la parte que, dentro del plazo de ocho días, amplíe su demanda o contrademanda en cuanto a los que faltan, bajo el apercibimiento de dar por terminado el proceso, en el primer supuesto, y de declarar inadmisible la contrademanda, en el segundo.”

Dicha norma no resulta de aplicación en los casos donde se ventilen asuntos que tengan que ver con tierras de las Reservas Indígenas. Cuando la Sala Constitucional señala en la sentencia 1997-03515 de las quince horas doce minutos del veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y siete que dentro de un recurso de amparo debe tenerse a CONAI como parte, es porque a pesar de tratarse de un ente público –que por definición no es titular de derechos constitucionales o convencionales de derechos humanos- resguarda y representa intereses y objetivos de los indígenas en Costa Rica, con funciones de coordinación, promoción y enlace de estas comunidades protegidas nacional e internacionalmente. CONAI es una entidad estatal, que si bien está conformada por indígenas, no puede asimilarse a las “comunidades indígenas”, las que en cambio sí se encuentran representadas en las Asociaciones de Desarrollo Integral de cada una de las Reservas Indígenas del país. De ahí que si bien sería factible que se considerara a CONAI como coadyuvante adhesiva, en los términos que establece el artículo 112 del Código Procesal Civil, no resulta legítimo que se condicione a las comunidades indígenas organizadas en las Asociaciones de Desarrollo Integral, a la participación de un Órgano estatal, pues con ello se estaría desconociendo el derecho fundamental de los indígenas a tener sus propios organismos representativos y a poder actuar en forma autónoma en la defensa de sus derechos. Como bien señala la Procuraduría General de la República, la jurisprudencia impugnada también es lesiva del principio de igualdad por otorgarse un trato discriminatorio a las Asociaciones de Desarrollo Integral de las comunidades indígenas en relación con las demás Asociaciones de Desarrollo que sí pueden actuar con plena personería jurídica sin que se exija la participación de ningún otro ente. Las Asociaciones de Desarrollo indígenas se encuentran plenamente facultadas para ser parte en cualquier tipo de procedimiento legal ante los tribunales de justicia para la defensa de sus derechos, incluyendo, obviamente, la defensa de sus propios territorios, que les pertenecen a ellos y no a una institución estatal.

Conclusión.

En virtud de los razonamientos expuestos, se declara con lugar la acción por estimar que la jurisprudencia impugnada es contraria al derecho fundamental de los indígenas a tener sus propios organismos representativos así como a los principios de legalidad e igualdad.