Resolución 00028-2023

La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. /

Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere (…)”. En segundo lugar, tratándose de hechos cuya comprobación requiera únicamente de una mera constatación, a la luz de la jurisprudencia constitucional citada anteriormente y conforme los artículos 220, 221 y 225 de la LGAP, es posible para la Administración contratante recurrir a un procedimiento sumario que permita, en aras de lograr un máximo de celeridad y eficiencia y sin demérito de los derechos e intereses del contratista, la aplicación de la sanción respectiva. Finalmente, con independencia del procedimiento a utilizar, las Administraciones contratantes deben respetar las garantías mínimas del debido procedimiento administrativo. La diferencia entre un procedimiento sumario y uno ordinario, debe radicar en la amplitud o extensión con la que se manifiesten estas garantías, mas no en su presencia o ausencia; pues considera esta Cámara que sólo así podría el sumario convertirse en un medio idóneo de tutela jurídica, tratándose de la imposición de cláusulas penales o multas en materia de contratación administrativa. En este sentido, entre las garantías o derechos mínimos que ese procedimiento, llámese sumario u ordinario, debe cumplir a fin de satisfacer las exigencias constitucionales, estarían las siguientes:

El derecho a la debida intimación e imputación de las faltas;

El derecho de acceder al expediente administrativo y las pruebas que allí consten;

El derecho a contar con un patrocinio o asistencia letrada;

El derecho a ejercer una defensa propiamente dicha, aportando la prueba y alegatos de descargo que se estimen necesarios, previa audiencia;

El derecho a la adecuada comunicación y motivación de los actos desfavorables y

El derecho a impugnar o recurrir dichos actos. Debemos dejar muy en claro que, en nuestro criterio, el deber de observar el cumplimiento de estas garantías básicas, es fundamental para un actuar ajustado a Derecho de parte de la Administración contratante en el ejercicio de este poder sancionador. [...]VII.- El aspecto medular a definir en el primero de los vicios de ilegalidad que la demandante acusa en relación con la disposición de alcance general impugnada, tiene que ver con la naturaleza del procedimiento que debe seguirse para la imposición de las multas o cláusulas penales. La norma reglamentaria cuestionada de ilegal establecía, al momento de los hechos, que para tales efectos debía instaurarse un procedimiento sumario, de conformidad con los artículos 320 al 326 de la LGAP; mientras que la demandante sostiene que la imposición de multas debe estar precedida de un procedimiento ordinario, de conformidad con el artículo 308 de la LGAP. Como un aspecto relevante para la decisión que se adoptará, debemos resaltar que la disposición de carácter general que se impugna ya fue sometida a control de constitucionalidad, en el mismo punto que ahora se combate. [...] Lo anterior toda vez que ya la Sala Constitucional se pronunció específicamente sobre la naturaleza del procedimiento que debe seguir el ICE para la imposición de las multas y cláusulas penales, estableciendo que puede ser al menos, un sumario. En criterio del Tribunal Constitucional, con ello se satisface la garantía del debido proceso y la defensa. De esta forma, al margen del criterio que podamos sostener estas juzgadoras, lo cierto es que en acatamiento de la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional, la cual resulta vinculante erga omnes, en los términos establecidos en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; no resulta ilegal que la norma cuestionada remita a la instrucción de un procedimiento sumario para la imposición de las multas y cláusulas penales, porque ello encuentra sustento en el pronunciamiento de la Sala Constitucional que, reiteramos, habilitó al ICE para el ejercicio de esa potestad sancionatoria concreta, a través de un procedimiento de naturaleza sumaria. [...]VIII.- El segundo motivo de ilegalidad que se endilga al numeral 110 del RICA del ICE, es que al final de dicha norma se establecía que "(...) Para el cobro de las multas no existen recursos. (...).". La parte actora señala que dicha disposición violenta el debido proceso y el derecho de defensa porque niegan el derecho a recurrir, el cual se reconoce incluso en el procedimiento sumario regulado en la LGAP. [...] Teniendo claro que, conforme a la sentencia No. 2013-6639 citada y el propio texto del artículo 110 del reglamento que se impugna, para la adopción y ejecución de las multas o cláusulas penales debe seguirse el procedimiento sumario regulado en la LGAP; resulta evidente que en contra de la decisión final que en ellos se adopte caben recursos ordinarios. Ello es así, primero, porque el derecho a recurrir es una garantía integrante del debido proceso que debe ser tutelado en los procedimientos sancionatorios (incluidos los de naturaleza sumaria) y porque, además, se trata de un acto al que el legislador expresamente le otorgó estos remedios en el numeral 344 de la LGAP, satisfaciéndose a cabalidad el principio de taxatividad impugnaticia. Finalmente, resulta relevante mencionar que en el RICA del ICE vigente desde el 15 de junio del 2020, esa deficiencia fue corregida por el propio ente demandado, toda vez que el artículo 105 señala que "(...) El cobro de las multas y cláusulas penales será instruido por el Órgano del Procedimiento de la Dirección Proveeduría Institucional, en estricto apego con el procedimiento sumario establecido en los artículos 320 al 326 de la Ley General de la Administración Pública, en concordancia con los artículos del 41 al 43 del Reglamento al Título II de la Ley 8660, artículos 47 al 49 del Reglamento a la Ley 7494 (supletoria) y lo señalado en el cartel o pliego de condiciones. (...)", eliminando la alusión a la ausencia de recursos en contra del acto final que este Tribunal encuentra ilegal respecto de la norma reglamentaria del RICA vigente al momento de los hechos que aquí se analizan. [...]"