Tribunal Contencioso Administrativo Sección V
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Documento judicial
"IV.- ALGUNAS GENERALIDADES EN RELACIÓN CON LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: En reiteradas ocasiones, esta Sección del
Tribunal ha indicado sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que ésta constituye una garantía para el administrado y el justiciable, que es posible derivar, en nuestro ordenamiento jurídico, a través de una serie de preceptos constitucionales, entre ellos, los establecidos en los de la Carta Fundamental (para mencionar sólo algunos de los que refieren la citada garantía). Dichos numerales contienen principios relacionados con la eficiencia, la rendición de cuentas, la justicia distributiva, el derecho a la integridad patrimonial, el derecho al resarcimiento de las lesiones sufridas y el control judicial de la actuación administrativa, cuyo desarrollo jurisprudencial y normativo, especialmente por los numerales 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, implican la instauración en nuestro ordenamiento jurídico de un sistema de responsabilidad que intenta cubrir los daños derivados de la conducta administrativa originados en una relación jurídica de naturaleza contractual y extracontractual, y que responde a la realidad innegable de que la vida en sociedad conlleva necesariamente la intervención de los poderes públicos en muchos ámbitos de la vida de los habitantes de un país, lo cual abre las posibilidades a que la conducta de la Administración Pública genere daños y cree situaciones de riesgo para los particulares (y aún para los mismos componentes de la Administración), que éstos no están obligados a soportar. Aspectos que además, es preciso indicar, no solamente están reconocidos por el ordenamiento jurídico interno, y por el contrario, encuentra sus bases en el ordenamiento jurídico internacional, al cual se encuentra sujeto nuestro Estado de derecho. Nos encontramos ante un esquema de responsabilidad que pretende garantizar cobertura ante una lesión antijurídica sufrida con ocasión del funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal de la Administración (en sus diferentes tipos de personificaciones y tanto si actúan en el ámbito del derecho administrativo o con sujeción al derecho privado), en el que la existencia del daño se erige como el eje central, pues éste será indemnizable cuando no exista el deber jurídico de soportarlo, sin reparar en la normalidad o anormalidad, licitud o ilicitud de la conducta (art. 190 LGAP), y con independencia de la naturaleza de ésta, pues la responsabilidad puede surgir con ocasión de actuaciones de índole jurídico, así como de las puramente materiales, e incluso de las omisiones.
SOBRE EL NEXO CAUSAL COMO REQUISITO INDISPENSABLE PARA LA IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD A LA ADMINISTRACIÓN: Al analizar la imputación del daño, necesariamente debe entenderse que ésta comprende un ámbito fáctico y un ámbito jurídico. El primero refiere a la causalidad, que es el vínculo que une a la causa a un efecto, es el ligamen entre el daño antijurídico y la conducta de la Administración; y que presenta el problema de los criterios que habrán de utilizarse para el establecimiento de la existencia de ese nexo, sobre todo cuando, alrededor del daño existe una diversidad de hechos o de condiciones que pudieron ocasionar la lesión, lo cual indudablemente dice sobre la complejidad para el operador jurídico en el ejercicio de su función en orden a determinar la existencia del nexo causal. Sobre el particular, se han manejado diversas teorías, como la de la causalidad adecuada, la cual parte de que la conducta de la Administración debe ser la apropiada, de acuerdo con las circunstancias, para producir la lesión; o la teoría de la equivalencia de condiciones, conforme a la cual, si el hecho o la condición contribuye a producir el resultado final, deberá considerarse causa [...]
SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN ACCIONADA EN EL CASO CONCRETO: [...] Dicha patente fue arrendada y explotada por la sociedad Ocho de Abril S.A. No obstante, el veintidós de marzo del dos mil cuatro, el Departamento de Patentes la previno en el sentido de que no había gestionado la prórroga del permiso de explotación de la licencia, y le confirió un plazo para cumplir con la presentación de los requisitos necesarios para autorizar la explotación de la patente y de este modo continuar con la explotación de la misma. Ante el incumplimiento por parte de la actora de la referida prevención, la Jefa de la Sección de Asuntos Municipales emitió el oficio N°SLM-758-03, de veintitrés de abril del dos mil cuatro, en el que declaró que se procedería a clausurar la venta de licores en el local comercial de la sociedad Ocho de Abril. Ante el acto de clausura, los personeros de la sociedad Ocho de Abril, en memorial de veintiséis de abril del año dos mil cuatro, presentaron la solicitud para renovar el permiso de explotación así como el levantamiento de sellos, lo cual fue rechazado en oficio N°SIM-777-04, de veintiséis de abril del dos mil cuatro. A partir de este momento, Ocho de Abril S.A., inició una serie de gestiones y recursos tendentes a la obtener la renovación requerida para continuar explotando la patente, hasta que en una nota presentada en la Municipalidad el siete de septiembre del dos mil cuatro, renunció a la patente comercial N°03-2738, con la que funcionaba su restaurante Fondue & Grill. Más adelante, el veintiséis de mayo del año dos mil cinco, Silencios del Pacífico S.A. y Nikimar S.A. suscribieron un contrato de arrendamiento de patente de licores nacionales, la cual conforme a las cláusulas del contrato, sería explotado en el local comercial denominado Gourmet Internacional [...]
En esta línea, el Tribunal consideró que no era posible negar la explotación de la patente, cuando ésta había sido autorizada con anterioridad, sin llevar a cabo el procedimiento de lesividad. Así, de acuerdo con dicha resolución, en acuerdo AC-537-01-08, sesión ordinaria N°137, celebrada el ocho de diciembre del año dos mil ocho, el Concejo Municipal de Escazú autorizó la explotación de la patente N°41. Este recuento de hechos permite al Tribunal tener por demostrado que a partir del veintitrés de enero del año dos mil seis, fecha en la cual se presentó ante la Municipalidad la solicitud de explotación de la patente (con anterioridad la patente había venido siendo explotada por la la sociedad Ocho de Abril, a la cual había sido arrendada y la que decidió no utilizarla más luego de que no cumplió con la renovación de los permisos a tiempo), la conducta de los servidores de ese ente territorial emitieron una serie de actos carentes de motivo, tendentes a denegar la autorización para explotar la patente, accionar que en un primer momento se fundamentó en la falta de requisitos, lo cual fue desvirtuado en la resolución de N°360-2006, de las diez horas treinta minutos del dieciséis de agosto del año dos mil seis, en la cual, la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo, consideró que los requisitos que echó de menos la Municipalidad estaban cumplidos, o carecía de fundamento; y que más adelante motivó en que la patente había surgido a la vida jurídica de forma anómala En efecto, el fin lícito, conforme al ordenamiento jurídico que necesariamente ha de estar presente en todo acto administrativo, se echa de menos en este caso, pues tal y como lo resolvió el Tribunal en su posición de jerarca impropio al dictar las resoluciones N°360-2006 y N°522-2008, resulta evidente que la conducta de la Municipalidad no estaba dirigida a proteger el interés público mediante la verificación de los requisitos necesarios para explotar una patente de licores, pues tuvo una conducta errática, cuya causa o motivo no es posible inferir de las pruebas que constan en autos, y mucho menos de los actos en cuestión. Nótese que en el caso del argumento relacionado con la forma en la cual surgieron a la vida jurídica las patentes y que éstas estaban siendo investigadas en sede penal, ya desde el cinco de julio del dos mil cuatro, el Juzgado Penal del Segundo Circuito Judicial de San José, había dictado sobreseimiento definitivo. A lo que se suma el hecho de que la Municipalidad nunca siguió el procedimiento debido para anular las referidas patentes. Toda esta conducta contravino claramente el ordenamiento jurídico, así como el principio de confianza legítima, en cuanto en un primer momento autorizó el traspaso de la Licencia 41, así como su explotación, y luego, sin contar con un motivo válido, dispuso lo contrario, sin que mediara el procedimiento de anulación [...]
Esta conducta ilegítima, sin duda alguna es susceptible de generar responsabilidad, en los términos del de la Ley General de la Administración Pública. El Tribunal considera que en la especie se causó una lesión antijurídica, en tanto la parte actora no tiene el deber de soportar los daños y perjuicios originados en la conducta contraria a derecho, desplegada por la Municipalidad accionada. No obstante, solo son indemnizables las lesiones debidamente acreditadas mediante prueba idónea y oportuna, y que resulten ciertas, efectivas e individualizables. Luego, a pesar de que no resulte posible garantizar la privación de un beneficio económico concreto como consecuencia de la conducta administrativa, sí al menos deberá demostrarse que ha sido cercenada la posibilidad real de obtener el beneficio [...]
De lo anterior se sigue que como derivación directa de la conducta administrativa, Silencios del Pacífico no tuvo la posibilidad de percibir el precio del arrendamiento de la patente, causando un menoscabo patrimonial al perder una oportunidad comercial, y con ésta, la posibilidad de obtener una ganancia. Debe tomarse en cuenta además, el sitio en el cual podía explotarse la patente -San Rafael de Escazú-, zona de gran auge comercial, así como que, desde el momento en el que fueron adquiridas las patentes, Silencios del Pacífico S.A., contó con interesados en arrendarla, lo cual permite concluir que de no haberse producido la conducta anormal e ilícita de la municipalidad accionada, Silencios del Pacífico habría percibido el precio del arrendamiento de la patente. Entonces, y dado que ha sido suficientemente acreditado que fue la actuación de la demandada, la que produjo la pérdida de la oportunidad comercial de la actora, corresponde acoger a modo de daño el precio de los arrendamientos dejados de percibir desde el veinticuatro de septiembre del dos mil dos, hasta hasta el quince de diciembre del dos mil ocho".