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Tribunal Disciplinario Notarial
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Documento judicial
"B) ASPECTOS RELEVANTES PARA LA INTERPRETACIÓN DEL DERECHO NOTARIAL DISCIPLINARIO.
Para la determinación de los principios generales del régimen disciplinario notarial, es decir el Derecho Disciplinario Notarial, es imprescindible partir de la observancia de los Derechos Humanos y garantías establecidas en la Constitución Política. A la luz de ese marco superior, debe analizarse la normativa sancionatoria del Código y encontrar cuál es la interpretación más adecuada de la normativa, para resolver un caso concreto.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INFORMANTES DEL DERECHO DISCIPLINARIO NOTARIAL:
En la resolución 2016-2057 la
Sala Constitucional reiteró su línea jurisprudencial en torno a la aplicación de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, como manifestaciones del ius puniendi del Estado, y señaló expresamente cuáles son los principios aplicables al derecho administrativo, principios todos recogidos en normas constitucionales, y en su sentencia No. 2006-013329 de las 17:32 hrs. del 06 de setiembre de 2006. Al respecto, la Sala Constitucional consideró los siguiente principios básicos:
A.- Principio de Utilidad: "]...[ En los Estados democráticos, se estima que ese poder punitivo es y debe ser la última ratio, lo que obliga a un uso prudente y racional del sistema sancionador. De esta forma se acepta que no sólo el Estado no puede pretender resolver todos los problemas de los ciudadanos y de la sociedad en general a través de la sanción, sino que tampoco puede tener poderes ilimitados para hacerlo. En ese sentido se habla del principio de utilidad, que exige la relevancia del bien jurídico tutelado y la idoneidad del medio para tutelar ese bien jurídico. Toda prohibición sin estos elementos se considera injustificada e ineficaz. La potestad sancionadora no es pues, un fin en sí misma, sino un medio para hacer más eficaz el ejercicio de otras potestades que el ordenamiento atribuye a la Administración para satisfacer intereses generales. (Sentencia 2000-08191 de las quince horas tres minutos del trece de setiembre del dos mil)
B.- Límites Constitucionales : El Derecho de la Constitución impone límites al derecho sancionador, que deben ser observados tanto en sede penal como en la administrativa y en la notarial; ciertamente, en este último caso con determinados matices que se originan en la diversa naturaleza de ambos. La Sala al respecto señala:
"Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Concluyendo que : "...se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."
C.- Aplicación de los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad . Corolario de lo anterior es que la Sala Constitucional se ha pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos." (Sentencia 2000-08193 de las quince horas cinco minutos del trece de setiembre del dos mil) ”
El Principio de Tipicidad en Materia Disciplinaria Administrativa
Las particularidades de la aplicación del principio de tipicidad en esta materia fueron resumidas por la Sala Constitucional en sentencia No. 2011-6976 de las 13:22 hrs. del 27 de mayo de 2011, aplicando los siguientes lineamientos:
A.- Necesidad de una mayor flexibilidad: Se consideró que la aplicación de un principio como el de la tipicidad del delito solo resulta factible si se hace con matices. El derecho administrativo sancionador no protege el orden social en abstracto, y dada la gravedad de sus sanciones, debe excluir, por su generalidad, toda posibilidad de referencia a los llamados conceptos jurídicos indeterminados, o las cláusulas abiertas o indeterminadas; si la conducta no está plenamente definida no hay pena.
Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador, a la Administración le está encomendada la salvaguardia de una generalidad de intereses así como la sanción de aquellas conductas que de alguna forma los perjudiquen. Por esa diversidad, resulta jurídicamente imposible elaborar una descripción exhaustiva y cerrada de todas y cada una de las conductas que podrían constituir una infracción. Se ha considerado que una labor tendente a tan irrealizable meta generaría, más bien, un severo daño al cabal cumplimiento de la labor protectora y fiscalizadora de la Administración, porque con seguridad dejaría por fuera muchas conductas contrarias a los intereses cuyo cuido le compete, es decir, la mayoría de ellas quedaría impune.
Pero esta flexibilidad presenta un límite. Como señaló la Sala en el voto número 2000-08193, no cabe la simple habilitación legal, si esta carece de un contenido material propio que delimite los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionatorias.
La Tipicidad y Antijuricidad en la normativa sancionatoria del Código Notarial
Es importante, integrar la normativa del Código Notarial con el ordenamiento jurídico referido al Régimen Disciplinario, a efecto de encontrar la interpretación mas adecuada de sus normas. El problema se hace mas importante porque hay 3 artículos que establecen tipos muy amplios, que por esa amplitud podrían llevar a generar una incongruencia, como que en todo caso que objetivamente hay un incumplimiento de deberes, la falta debe considerarse grave.
El primero es el artículo 139 del Código Notarial presenta una redacción oscura, que puede llevar a interpretar que sería grave cualquier falta que implique una inobservancia de las obligaciones definidas por ley o cualquier autoridad pública.
Al respecto, el artículo 139 en su párrafo segundo indica: Existirá falta grave y, por consiguiente, procederá la suspensión en todos los casos en que ]...[ , así como cuando se incumplan requisitos, condiciones o deberes propios del ejercicio del notariado, contemplados en las leyes o resultantes de las disposiciones emanadas de las autoridades públicas, en el ejercicio de competencias legales.
Este tipo muy abierto se reitera en el artículo 143, que castiga con suspensiones de hasta un mes, de acuerdo con la la importancia y gravedad de la falta, cuando:
]..[ b) No acaten los lineamientos, las directrices ni las exigencias de la Dirección o de
cualquier otra autoridad competente para emitirlos.
y en el 144 que impone a los notarios suspensión de uno a seis meses, según la gravedad de la falta, cuando:
e) Incumplan alguna disposición, legal o reglamentaria, que les imponga deberes u
obligaciones sobre la forma en que deben ejercer la función notarial.
La interpretación de esta normativa en el sentido de que cualquier incumplimiento de alguna disposición legal o reglamentaria que imponga deberes y obligaciones sobre la forma en que deban ejercer la función notarial, llevaría un sin sentido, ya que no podría aplicarse el principio de proporcionalidad que exigen la imposición de las penas, cuya finalidad es precisamente incentivar al funcionario público a que conozca y cumpla a cabalidad sus obligaciones y derechos. El crear una creencia de que el derecho sancionador notarial es injusto y represivo, podría ayudar a generar un gran temor en los notarios a observar la normativa, pero deterioraría la fé en el derecho y el principio de utilidad garantizado en nuestro Estado de Derecho Republicano.
De ahí que, para cumplir con los principios informantes del Derecho Administrativo Sancionador, derivados de nuestra Constitución Política, sea necesaria una integración e interpretación de estas normas, que permita primero hacer una distinción entre falta leve y falta grave, de conformidad con el artículo 139 del Código Notarial, y una distinción entre el tipo y sanción que corresponde al artículo 143 en relación al 144 del citado código.
Procede entonces interpretar e integrar la normativa antes vista, buscando la interpretación mas adecuada. Para ello debe analizarse el artículo 139 del Código Notarial,que establece las clases de sanciones. Este artículo establece:
Artículo 139°.- Clases de sanciones
Las sanciones pueden consistir en apercibimiento, reprensión y suspensión en el ejercicio de la función notarial.
El apercibimiento y la reprensión procederán en caso de falta leve, según su importancia.
Existirá falta grave y, por consiguiente, procederá la suspensión en todos los casos en que la conducta del notario perjudique a las partes, terceros o la fe pública, así como cuando se incumplan requisitos, condiciones o deberes propios del ejercicio del notariado, contemplados en las leyes o resultantes de las disposiciones emanadas de las autoridades públicas, en el ejercicio de competencias legales.
El párrafo segundo de este artículo puede ser interpretado, como que el mismo considera faltas graves:
" ....]en todo caso[ ...cuando se incumplan requisitos, condiciones o deberes propios del ejercicio del notariado, contemplados en las leyes o resultantes de las disposiciones emanadas de las autoridades públicas, en el ejercicio de competencias legales."
Esta interpretación sería contraria a los principios generales del derecho disciplinario antes indicado. Otra interpretación, mas en acuerdo con dichos principios,sería que este párrafo introduce el principio de antijuricidad, es decir la actuación del notario para ser considerada falta grave, debe requerir que se hayan causado, en el ejercido de sus competencias legales, daño a las partes y terceros, o a la fe publica, y además, debe de ser la conducta antijurídica, es decir, debe implicar un incumpliendo de requisitos, condiciones o deberes propios del ejercicio del notariado definidos en el bloque de legalidad.
Análisis de Culpabilidad
El Código Notarial, si bien indica que en el régimen disciplinario busca responsabilizar a los notarios por sus actuaciones, no presenta normas que definan como hacer el análisis de culpabilidad a la hora de imponer sanciones. No obstante, siguiendo el principio de proporcionalidad, reiteradamente indica que las penas se graduarán, según la importancia y gravedad de la falta, tomando en cuenta el daño para las partes, terceros y fé pública.
Por su parte, el artículo Artículo 149.- del Código Notarial permite al Juzgador tomar ciertos elementos sobre la forma como el notario asumió su responsabilidad, a efecto de reducir la pena. Establece un caso particular, reducción de pena por indemnización. Cuando el notario sancionado o por sancionar, debido a que causó daños y perjuicios, compruebe haber indemnizado de su propio peculio al perjudicado, podrá reducírsele la sanción impuesta, a juicio del juzgador. De esta forma, para determinar la gravedad de los daños causados a partes y terceros, se puede considerar aspectos como la preocupación del notario de reducir esos daños, lo que conllevaría a reducir la pena. De igual forma, el artículo 144 inciso a) del citado código además da oportunidades a los notarios a tener una pena reducida o que se excuse la falta, en casos de que después de apercibidos a corregir la falta lo hagan dentro del plazo concedido. De esta forma, es claro que el Código considera relevante la conducta responsable del notario después de cometida la falta, para corregirla, como un elemento para reducir la pena.
No obstante, en cuando a la actuación del notario en el ejercicio de sus funciones, y el grado de culpa en las actuaciones que generaron esos daños y perjuicio, el Código es lacónico. Esto lleva a dos interpretaciones posibles,uno de que se trata de una responsabilidad disciplinaria que no considera grados de culpa, y la otra, que estamos ante una laguna del derecho que debe ser resuelta, a efecto de garantizar la aplicación de la normativa en los términos más coherentes con los principios constitucionales antes
vistos.
Al respecto la Sala Constitucional nos recuerda que el análisis de culpabilidad en derecho administrativo difiere del penal. En la resolución No. 2013 – 010819 de las 15:00 hrs. de 14 de agosto de 2013, la Sala Constitucional detalló:
“(…) Entre la tipificación de delitos y la de infracciones administrativas median diferencias sustanciales. En este sentido, las normas penales tienen un fin preventivo, de manera que advierten que ejecutar una determinada conducta traerá como consecuencia recibir una sanción concreta; en la mayoría de los tipos penales el resultado es fundamental. Por el contrario, los tipos sancionatorios administrativos son en su mayoría formales, es decir, no atienden necesariamente al resultado. Asimismo, en el tipo penal está absolutamente presente el elemento subjetivo, es decir, la conducta culpable; en los tipos administrativos, la conducta tiene una importancia mucho menor. Si bien algunos tipos de naturaleza administrativa exigen la determinación de dolo o culpa, la regla general es que ello no es necesario (…)” .
No obstante, el asunto debe de verse caso por caso, ya que en todo caso, la restricción o limitación a las garantías fundamentales debe de ser fundamentada para su validez. Esta es la posición más moderna de la Sala Constitucional, donde si bien acepta la tesis de que el análisis de culpabilidad en sede administrativa puede ser menos exigente que en materia penal, ello no lleva a que el mismo se borre del todo, menos de forma no fundamentada. Así, la exigencia de dolo o culpa en el actuar del infractor no es una regla absoluta, misma que puede ser obviada por el legislador, atendiendo a las circunstancias. (Sala Constitucional, resolución número 2017-16208 de las nueve horas quince minutos del 10 de octubre del 2017).
En particular, en el caso de los tipos sancionadores tan abiertos, como el 143 b) y 144 e) del Código Notarial, no podría aplicarse la doctrina que se trata de tipos que no requieren análisis de culpabilidad, por cuanto, no hay fundamentación alguna para eliminar del todo dicho análisis. Esto estaría en contradicción con el hecho de que el Código permite que, siguiendo el principio de proporcionalidad de las penas, se tome en cuenta elementos como el comportamiento del notario referido a mitigar los daños. Visto en su conjunto, la normativa del Código Notarial acude a análisis de aspectos subjetivos para determinar faltas y penas, es decir, debe tomarse en cuenta el comportamiento del notario a la hora de infringir normas y deberes en general.
De ahí que la interpretación mas conforme con los límites y garantías constitucionales, nos llevan a considerar que estamos frente a una laguna del derecho en el Código Notarial, en cuando a normas que regulen cómo hacer el análisis de culpabilidad, laguna del Derecho que debe de ser suplida según los principios generales del Derecho Administrativo, en cuanto a la interpretación de las normas, y en particular del Derecho Administrativo Sancionador, en cuanto al análisis de la culpa .
HACIA UNA INTEGRACIÓN E INTERPRETACIÓN MAS CONFORME CON LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
El primer paso es observar el bloque de legalidad más próximo, que en este caso serían los principios generales del Derecho Administrativo, que en Costa Rica los recoge, de una forma brillante, nuestra Ley General de la Administración Pública. El segundo paso es revisar, como lo haremos posteriormente, la normativa del régimen disciplinario del Poder Judicial, que informa nuestra actuación como funcionarios judiciales, y se puede aplicar por analogía a los notarios como Jueces de Paz, cuya misión es precisamente, acudiendo a la autonomía de la voluntad, resolver las controversias a través de la voluntad de las partes, y evitando así que las mismas deban acudir a la posición heteroma de un Juez para resolver el conflicto.
Bajo esta marco normativo, una interpretación mas conforme seria considerar que la falta grave existirá en los casos de que la conducta del notario perjudique a las partes, terceros y la fé publica, claro está, en ocasión de un incumplimiento de leyes y disposiciones, es decir por circunstancias que puedan considerarse como antijurídicas. De esta forma se interpretaría que cuando el artículo 139 dice:
"cuando se incumplan requisitos, condiciones o deberes propios del ejercicio del notariado, contemplados en las leyes o resultantes de las disposiciones emanadas de las autoridades públicas, en el ejercicio de competencias legales."
Indica que la falta grave sería aquella:
"En todos los casos en que la conducta del notario perjudique a las partes, terceros o la fe pública" y además, que la conducta sea antijurídica, es decir:
"cuando se incumplan requisitos, condiciones o deberes propios del ejercicio del notariado, contemplados en las leyes o resultantes de las disposiciones emanadas de las autoridades públicas, en el ejercicio de competencias legales."
Esta tesis requiere entonces un estudio para determinar si es la más conforme con el bloque de legalidad, que incluye las garantías constitucionales ya mencionadas. Para ello es necesario continuar con la búsqueda de la normativa que nos dé bases para realizar el análisis de culpabilidad, el cual determina no sólo la existencia de la pena sino también su gravedad. Es decir, al estar ayuno de normativa clara en esa materia el Código Notarial, debe de recurrirse a la integración e interpretación del derecho.
El derecho disciplinario tiene como objetivo hacer responsables a los notarios por sus faltas, de conformidad con el artículo 15 del citado código. A su vez, para este análisis agregamos lo indicado en el artículo del 18 del Código Notarial, el cual define el objetivo y naturaleza jurídica de la rama del derecho que nos ocupa, como derecho disciplinario, pues se trata de hacer responsables a los notarios de sus faltas, a través de las sanciones disciplinarias definidas en el artículo 139 ya citado.
Debido que el Código Notarial es lacónico en cuanto a normativa sobre los principios generales del régimen disciplinario, lo mismo en cuanto a una garantía constitucional básica del mismo como es el análisis de culpabilidad, es oportuno considerar la doctrina del la Ley General de la Administración Pública, porque en este caso estamos utilizando facultades disciplinarias, en sede judicial. De ahí que hay que construir una teoría de las facultades disciplinarias en sede judicial, y si ésto no fuera posible, lo más próximo sería apoyarse en las facultades disciplinarias en sede administrativa. De igual manera, estamos haciendo una interpretación de un marco normativo de carácter administrativo, ya que los notarios públicos en el ejercicio de su actividad, realizan una función pública, a pesar de no ser servidores públicos, por no formar parte de la planilla del personal del Estado.
Ley General de la Administración Pública nos llama a la necesidad de integrar e interpretar conforme a las garantías constitucionales las normas de derecho administrativo que aplicamos. Esto se desprende de los siguientes artículos de la mencionada ley:
El Artículo 7º. expresamente indica la necesidad de una interpretación e integración al indicar que: "las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan."
El artículo 8 establece que " El ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo" .
El Artículo 10.-1. indica que " La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.
Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."
De esta forma, debemos tener siempre como norte, que el objetivo de la normativa que aplicamos, del Derecho Disciplinario, busca corregir faltas, no imponer penas por imponer penas, sino imponerlas de forma que se alcance su finalidad, que es motivar la corrección y buen ejercicio de notariado; fomentando en los notarios un sentido de responsabilidad por sus actos a través de sanciones, la cuales deben ser siempre razonables y proporcionales, ya que se busca desarrollar una consciencia jurídica de respeto, diligencia y buen servicio a favor del usuario y en general, nuestro sistema notarial (principio de utilidad) . De esta forma esta normativa desarrolla el Principio de Utilidad antes visto.
Siguiendo esta doctrina, e integrándola con el artículo 13.- de la Ley General de la Administración Pública, debemos concluir que el deber del juzgador y el aplicador del derecho disciplinario administrativo, es el tomar la totalidad del ordenamiento jurídico, en especial las normas superiores que lo informan, para resolver un asunto. Al respecto, la Ley General citada nos indica:
Artículo 13.-
La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.
La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.
A esto debe de agregarse, que forman parte del Derecho Disciplinario Administrativo los principios generales del Derecho Administrativo que enumera la Ley General de la Administración Pública, encaminados a un buen ejercicio de las facultades de imperio. De ahí que es relevante en este caso, la doctrina de la Ley General de la Administración Pública recogida en el siguiente artículo:
Artículo 16.-1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.
El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.
De esta forma, a la hora de aplicar el Derecho Disciplinario, debemos acudir también a las reglas unívoca de la ciencia y de la técnica, y a los principios elementales de la justicia, lógica y conveniencia, que aunque sean reglas no jurídicas, se consideras incorporadas en el ordenamiento, e informan en la interpretación de la normativa de carácter disciplinario que debemos aplicar.
Es imprescindible analizar la Ley Orgánica del Poder Judicial, para determinar cuales normas puedan darnos luz sobre los principios generales del derecho disciplinario, aplicado al ejercicio de una potestad de imperio disciplinaria de carácter judicial. De ahí la relevancia de analizar el RÉGIMEN DISCIPLINARIO establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que es la normativa más próxima a la materia por dos razones, antes mencionadas: la primera es la más próxima al servicio público que rinde el notariado en general, como jueces de paz, función que es pública aunque ejercida privadamente, ya que disciplinamos el ejercicio de una función pública, tomando en cuenta que es ejercida por profesionales liberales. En un segundo lugar, porque es la normativa más próxima al Tribunal, ya que ejercemos una función disciplinaria en vía judicial.
El artículo de la ley orgánica indica:
Artículo 174.- El régimen disciplinario tiene por objeto asegurar la eficiencia, corrección y decoro de las funciones encomendadas al Poder Judicial y garantizar a los ciudadanos una correcta administración de justicia. Para tales efectos, existirán los mecanismos de control, ágiles y confiables, que sean necesarios.
Se define así con mayor claridad, el objetivo de nuestra competencia, que tiene precisamente por objeto, el asegurar la eficiencia, corrección y decoro de las funciones encomendadas al cuerpo de notarios, buscando garantizar a los usuarios un correcto ejercicio de la misma. Esta norma recoge el principio de utilidad antes visto.
En cuanto las garantías dadas al funcionario, es útil observar que normativa hace mención a la misma. El artículo Artículo 175.- de la ley orgánica indica: Todos los servidores judiciales están sujetos a responsabilidad disciplinaria en los casos y con las garantías establecidos en esta Ley. Toda vez que el Código Notarial es relativamente lacónico en materia de garantías, es útil tomar como referencia e integrar la normativa notarial con las garantías que recoge expresamente La Ley Orgánica del Poder Judicial, que es una norma muy próxima. Podemos extraer de dicha ley los siguientes principios, que son útiles en nuestra materia:.
A.- El funcionario dentro de sus facultades, puede hacer interpretaciones sobre la normativa que aplica, en el tanto las mismas sean razonables y no contraríen de normas expresas y claras. Esta sería la doctrina que se extrae de la Ley orgánica en el Artículo 199.- que indica: Será rechazada de plano toda queja que se refiera exclusivamente a problemas de interpretación de normas jurídicas. Claro esta con la siguiente salvedad que indica dicho artículo:
Sin embargo, en casos de retardo o errores graves e injustificados en la administración de justicia, el Tribunal de la Inspección Judicial , sin
más trámite deberá poner el hecho en conocimiento de la Corte Plena , para que esta, una vez hecha la investigación del caso, resuelva sobre la
permanencia, suspensión o separación del funcionario.
(Así reformado por el artículo 7° de la Ley N° 7728 de 15 de diciembre de 1997).
Esta norma es relevante, en el sentido de que si un notario realiza un acto haciendo una interpretación sustentada de las normas, este elemento debe de ser considerado relevante a la hora de interpretar si hubo falta o no, o si era necesaria una interpretación más sólida de una autoridad superior que posteriormente deba ser acatada por el notario. En lo demás, este artículo menciona aspectos generales de las faltas como son retardo, errores graves e injustificados en el ejercicio de la competencia, como aspectos generales de las faltas.
B.- El superior puede anular resoluciones disciplinarias cuando presentan vicios graves. Esto siguiendo la doctrina de la ley orgánica en su Artículo 210.- que establece: El Consejo, en alzada, podrá anular la resolución final si estimare que hubo indefensión u otro vicio grave de procedimiento.
Por supuesto, esa reforma no podría ser en perjuicio tal y como se ha pronunciado la Sala constitucional ya que mediante resolución de la Sala Constitucional N° 2193 del 9 de febrero de 2018, se anuló del párrafo anterior el enunciado que disponía: “o que no se impuso la sanción debida sino una notoriamente más leve, según los precedentes de los órganos encargados de aplicar el régimen disciplinario”. Posteriormente mediante resolución de la Sala Constitucional N° 009277 del 13 de junio del 2018, se corrigió la parte dispositiva de la sentencia No. 2018-02193 para que se lea correctamente: "Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad. Se anula del artículo 210 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el párrafo que dispone "o que no se impuso la sanción debida sino una notoriamente más leve, según los precedentes de los órganos encargados de aplicar el régimen disciplinario”. Por conexidad, también se anula el párrafo 2), del , ibídem. En cuanto al artículo 185 de la misma ley, su interpretación y aplicación deberá ajustarse a lo dispuesto en el
XIV.”)
C.- La General de la Administración Pública debe ser la base para llenar lagunas en materia de Derechos Administrativo Disciplinario. Al respecto, la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su Artículo 197. indica:
Las sanciones deben ser impuestas por el procedimiento establecido en esta Ley y, a falta de regla expresa, se aplicará la Ley General de la Administración Pública en lo que fuere compatible con la índole de estos asuntos y su tramitación sumaria.
e Judicial para llenar lagunas en materia de procedimiento. Esta normativa permite la aplicación de un proceso mas expedito en el caso de sanciones de faltas leves, ya que indica: Sin embargo, la sanción de advertencia podrá imponerse sin cumplir ese procedimiento; pero, deberá escucharse previamente al interesado.
D.- Principio de Inocencia, hasta que no se demuestre lo contrario. En lo que corresponde a la calificación de las faltas, la ley orgánica indica lo siguiente:
Artículo 207.- En la calificación de las probanzas, el órgano disciplinario se atendrá a lo que se encuentre consignado en el expediente y, en caso de duda, deberá resolver a favor del servidor, desestimando la causa disciplinaria y archivando el expediente; en ningún caso, podrá imponer más de una sanción por los mismos hechos; y tan sólo se podrán imponer las sanciones que establece esta Ley.
Corolario de lo anterior, es que la necesidad de integrar la normativa notarial disciplinaria con la normativa más próxima, que es la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley General de la Administración Pública, con el fin de llenar lagunas y alcanzar una interpretación mas conforme con el bloque de legalidad, en especial las garantías constitucionales. En particular, la Ley General de la Administración Pública puede servir de base para llenar las lagunas de derecho a las que nos enfrentamos, por la carencia de normativa expresa sobre análisis de culpabilidad en el Código Notarial.
LA CULPABILIDAD EN EL DERECHO DISCIPLINARIO DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
La Ley Orgánica del Poder Judicial ordena, a efectos de hacer una interpretación correcta a la hora de aplicar el derecho disciplinario, remitirse a la Ley General de Administración Pública en lo que fuere omisa. En general, la Ley Orgánica del Poder Judicial parece también ser lacónica en materia de análisis de culpa que exige la Constitución Política. De ahí deben de tomarse en consideración los siguientes artículos de la Ley General de la Administración Pública:
De la Responsabilidad Disciplinaria del Servidor
Artículo 211.-1. El servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes.
El superior responderá también disciplinariamente por los actos de sus inmediatos inferiores, cuando él y estos últimos hayan actuado con dolo o culpa grave.
La sanción que corresponda no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor para que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia.
Artículo 212.- Cuando el incumplimiento de la función se haya realizado en ejercicio de una facultad delegada, el delegante será responsable si ha incurrido en culpa grave en la vigilancia o en la elección del delegado.
La obligación de determinar la existencia y grado de la culpa es ordenada por la Constitución Política y la norma más próxima para su determinación sería la Ley General de la Administración Pública que indica:
Artículo 213.- A los efectos de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, al apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, o que dicta o ejecuta, deberá tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocerlo y apreciarlo debidamente.
De estos artículos se desprende la necesidad de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, tomando en cuenta sus funciones, es decir que el análisis de culpabilidad debe de hacerse, ajustado a las funciones que se ejerce.
El análisis de culpa constituye un elemento a considerar entonces, a la hora de aplicar la normativa disciplinaria del Código Notarial, debiendo hacerse una distinción, a la hora de valorar la importancia y gravedad de la falta, el grado de culpa o negligencia del funcionario. En principio, debe de haber un grado de culpa para determinar la existencia a la falta. En la Ley General de la Administración Pública esta culpa debe de ser normalmente considerada grave. Esa gravedad de la culpa esta en función de la importancia de la competencia y los deberes del notario. Esto implica que integramos estas normas con las del Código Notarial a la hora de aplicar el régimen sancionador para llenar lagunas.
De esta forma, a la luz de este marco normativo, el artículo 139 del Código Notarial, requiere una interpretación. La interpretación mas acorde con las garantías constitucionales sería que las faltas podrían, en determinados casos, ser clasificabas como leves, tomando en cuenta elementos como que no existe culpa grave en la comisión de la misma, el grado de perjuicio ocasionado a las partes, a terceros y a la fe pública, y el comportamiento del notario posterior, asumiendo o no la responsabilidad para indemnizar y reducir los efectos adversos de su falta. Se trata de un análisis que debe hacerse caso por caso.
En lo que corresponde a faltas leves, igualmente el Código Notarial es lacónico. El artículo 139 al respecto señala:
Las sanciones pueden consistir en apercibimiento, reprensión y suspensión en el ejercicio de la función notarial.
El apercibimiento y la reprensión procederán en caso de falta leve, según su importancia.
La determinación de la importancia para distinguir falta leve de grave está definida en el párrafo segundo de este artículo, que como hemos indicado, definirá falta grave tomando en cuenta los daños y perjuicios a las partes, terceros, la fé pública, la antijuricidad del hecho, y el grado de culpa. Esta interpretación se fundamenta en la integración de las garantías constitucionales y la normativa próxima que desarrolla en la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica del Poder Judicial, para llenar las lagunas del derecho detectadas.
De esta forma, puede interpretarse que el artículo 139 del Código Notarial da facultades para valorar una falta como leve, en los casos que haya violación de deberes y normativa, tomando en cuenta todas las circunstancias, como el grado de daño a las partes, a terceros y a la fé pública, el grado de culpa, la antijuricidad, y el comportamiento posterior del notario.
Claro está, en el caso de la función notarial, el deber de cuidado es mayor que en el caso general de funcionario públicos, lo cual debe de tomarse en cuenta para determinar la existencia de una culpa grave (Art. 2111.1 de la Ley General antes visto).
COROLARIO: ELEMENTOS PARA INTERPRETAR EL CÓDIGO NOTARIAL A LA LUZ DEL BLOQUE DE LEGALIDAD MAS PRÓXIMO.
Visto este marco normativo, que suple las lagunas existentes en nuestro Código Notarial, puede sustentarse una interpretación que concluya en lo siguiente:
El análisis de tipicidad y antijuricidad y culpabilidad constituye un pilar a ha hora de aplicar el derecho disciplinario notarial.
Del principio de tipicidad y antijuricidad, se debe interpretar que el artículo 139, in fine, del Código Notarial, requiere para la aplicación de faltas graves, la existencia de antijuricidad en el ejercicio de la competencia, y algún tipo de daño relevante a las partes, o a terceros, o a la fé pública.
El análisis de la culpa es relevante para determinar la importancia y gravedad de las faltas. La existencia de una culpa grave, de acuerdo con el nivel más alto de acatamiento a la normativa que se exige al notario, es un elemento relevante para distinguir entre una falta leve y una grave, análisis que debe tomar en cuenta si hay daños ocasionados a las partes y la fe pública. El del Código Notarial debe interpretarse en ese sentido, si no hay daños relevantes a las partes y la fe pública, y no hay culpa grave, la falta podría ser catalogada como leve, tomando en cuenta todas las circunstancias relevantes, caso por caso.
Los artículo 144 e) y 143 b) puede interpretarse en el sentido de que los mismos implican un nivel de nivel de culpa ordinariamente grave, o al menos significativa, con la debida fundamentación caso por caso. Además, esa falta genera un daño, comparable al que implican los otros incisos de cada artículo, ya sea a las partes, terceros y/o a la fe pública. Esto para configurar falta grave que en cada uno se detalla, falta que implica una sanción de suspensión.
Para determinar la diferencia de las faltas en el acatamiento de la normativa que se contemplan de forma general en los b) y 144 e) del Código Notarial, deben de tomarse en cuenta la importancia y gravedad de las otras faltas que se incluyen a cada artículo, es decir, la gravedad de la inobservancia de las normas, debe ser referida a la gravedad de las otras faltas que en cada artículo se describen.
C) VALORACIÓN DE LAS FALTAS DETECTADAS.
Para determinar la diferencia de las faltas en el acatamiento de la normativa que se contemplan de forma general en los b) y 144 e) del Código Notarial, deben de tomarse en cuenta la importancia y gravedad de las otras faltas que se incluyen a cada artículo, es decir, la gravedad de la inobservancia de las normas, debe ser referida a la gravedad de las otras faltas que en cada artículo se describen. El mismo principio debe regir para la interpretación del , b) del Código Notarial, el cual dispone:
Artículo 146°.- Suspensiones de tres años a diez años
Los notarios serán suspendidos desde tres años y hasta por diez años cuando:
a) Autoricen actos o contratos cuyos otorgamientos no hayan presenciado o faciliten su protocolo o partes de él a terceros, para la confección de documentos notariales.
b) Incurran en alguna anomalía, con perjuicio para las partes o terceros interesados, al tramitar asuntos no contenciosos de actividad judicial.
c) Expidan testimonios o certificaciones falsas.
d) Modifiquen o alteren, mediante notas marginales o cualquier otro mecanismo, elementos esenciales del negocio autorizado, con perjuicio para algún otorgante.
Del análisis del expediente se han detectado anomalías en el expediente incurridas por el notario denunciado al tramitar un asunto contencioso de actividad judicial. De esta forma, desde una interpretación literal, el notario debe sufrir las penas establecidas en el artículo 146, b) citado, por incurrir en alguna anomalía en la tramitación de asuntos no contenciosos de actividad judicial, anomalía afecta a las partes, ya que la validez de sus actuaciones puede ser, como es del caso cuestionadas, lo que ha atrasado su interés de que se complete el sucesorio, y lo mismo, atrasado el aseguramiento de los bienes sucesorios, que se espera se consiga en el proceso de sucesión. No obstante, considera esta cámara, que, aplicando los principios interpretativos e integradores del derecho disciplinario notarial, indicados en el considerando anterior, las anomalías a las que incurre el notario, para aplicar el citado artículo 146 deben de ser equivalentes a las indicadas en ese artículo, es decir equivaler a la autorización de actos cuyo otorgamiento no ha presenciado, expedir un testimonio falso, modificar elementos esenciales del negocio autorizado, con perjuicio para algún otorgante. La falta de no llevar en orden el expediente, no representa un daño de la gravedad indicada por los otros incisos del artículo 146, sino calzan en razonabilidad y proporción con las que regula el artículo 144, tales como transcribir documentos sin ajustarse al contenido del documento transcrito, de modo que se generen errores a terceros, no pongan las notas marginales referidos al artículo 96 como es el caso, en este contexto, el inciso e) Incumplan alguna disposición, legal o reglamentaria, que les imponga deberes u obligaciones sobre la forma en que deben ejercer la función notarial, deberes que eran necesarios para la claridad y orden del expediente de forma que no generaran errores a terceros, por quedar poco claros los fundamentos de cada una de sus actuaciones. Este problema se presenta por el órden no lógico y coherente encontrado en el expediente, problema que el notario UMAÑA BALSER expresamente reconoce. Con razón, imputan también el ad quo el problema que genera al no haber verificado que quien solicita la prórroga de la jurisdicción, sea efectivamente hijo del causante, y que el poder con que actúa quien en su representación inicia el proceso fuera claro y perfectamente ajustado al ordenamiento. De ahí que lo que procede el clasificar la falta dentro del contexto del del Código Notarial e imponer la pena mínima en esa categoría de un mes, por no haber acatado el órden y claridad que debe llevar un expediente de jurisdicción voluntaria, justificando adecuadamente cada uno de sus actos, para evitar que se generen errores a terceros, y que todos y cada uno de sus actos quede claramente sustentado. El Notario debió de haber asesorado a su cliente y a si mismo, pidiéndole documentos que permitieran sin lugar a dudas determinar su calidad de hijo del causante, y asesorándolo para que los documentos que se utilizaran tuvieran toda la claridad que evitara errores a terceros. De ahí que procede imponer la suspensión de un mes por las faltas cometidas en el contexto de un expediente de jurisdicción voluntaria que por su transcendencia requiere su manejo con el mayor orden y justificación clara de cada una de las actuaciones del notario en el mismo".