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Sala Constitucional
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Documento judicial
mchavarriaa
Víctor Granados Jiménez
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2017-08-22T15:51:00Z
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ES
X-NONE
*110096830007CO*
Exp: Nº 11-009683-0007-CO
Res:
Nº 2011-015170
SALA CONSTITUCIONAL DE
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veintiuno
minutos del cuatro de noviembre del dos mil once.
Recurso de amparo interpuesto por NOMBRE01, cédula de
identidad VALOR01, NOMBRE02, cédula de identidad VALOR02, contra la
SUPERINTENDENCIA GENERAL DE
ENTIDADES FINANCIERAS (SUGEF).
1.-
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:37 horas del 01 de
agosto del 2011, MERGEFIELD IF sexo =
"portador" "el" "la"la recurrente interpone
recurso de amparo contra la Superintendencia General de Entidades Financieras
(SUGEF) y manifiesta que el 02 de marzo de 2011 presentaron una gestión ante el
recurrido tendente a que se les indicara el dato más actual disponible de la suficiencia
patrimonial de cada entidad financiera supervisada por esa entidad en el país;
además, que expresara los datos en términos porcentuales en relación con sus activos de riesgo.
Asimismo, que les indicara la evolución mensual de la suficiencia patrimonial de cada entidad financiera
supervisada por esa institución del año
2000 al 2011. Sostienen que la información solicitada es el insumo base para
elaborar un trabajo periodístico de interés público que se publicará en el semanario El Financiero. Refieren que
por oficio SUGEF 0932-201102306 del 04 de marzo de 2011, se les informó que
dada la complejidad del tema, la gestión sería trasladada a la Dirección
General de Asesoría Jurídica, quienes
darían respuesta a la gestión. Alegan que por oficio. SUGEF 1220-2011,
dieciocho días hábiles después de solicitada la información y en contradicción
del artículo 32 de la Ley de
Jurisdicción Constitucional, se les respondió que tanto el artículo 132 como el
138 de la Ley Orgánica del Banco Central, les impiden entregar la información solicitada. Estima que tal
omisión violenta sus derechos fundamentales.
Informa bajo juramento
Francisco Lay Solano, en su condición de Superintendente General de Entidades
Financieras, que la petición de los recurrentes no constituía una petición pura
y simple, sino por el contrario, la petición requería del análisis pertinente, en
este caso, de la Dirección de Asesoría Jurídica, toda vez que por el tipo de
información solicitada se requería un análisis legal a fin de determinar si era
posible suministrarla o no y la forma en que debía brindarse la respuesta
respectiva. Afirma que dos días después de la petición del recurrente, mediante
oficio SUGEF-0932-20112306 del 04 de marzo de 2011, puso en conocimiento de los
recurrentes que su solicitud había sido recibida, que se le había dado trámite
y que sería respondida a la brevedad posible. Manifiesta que es cierto que
mediante oficio SUGEF-1220-2011 del 30 de marzo de 2011, la Superintendencia
General de Entidades Financieras respondió a los recurrentes su solicitud,
realizada mediante oficio del 02 de marzo de 2011, respuesta que fue enviada el
31 de marzo al fax señalado y entregado el original el 01 de abril. Considera
que en ese oficio se le explica de forma clara al recurrente que con fundamento
en los artículos 132 y 138 de la Ley Orgánica del Banco Central no se le puede
otorgar la información solicitada. Solicita que se desestime el recurso
planteado.
Mediante resolución de
las quince horas y cuarenta y cuatro minutos del siete de septiembre del dos
mil once, la Sala Constitucional le solicitó al Presidente del Consejo Nacional
de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), como prueba para mejor
resolver, que informara de forma detallada lo siguiente: ¿En qué consiste el
concepto de suficiencia patrimonial de las entidades financieras?; y,¿cómo
afectaría la estabilidad y seguridad del Sistema Financiero Nacional que
se hiciera publica la
información relativa a la suficiencia patrimonial de las entidades financieras supervisadas
por la SUGEF?
Informa bajo juramento
Álvaro García Bolaños, en su condición de Presidente del Consejo Nacional de
Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), que, de conformidad con el artículo 115 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la supervisión y fiscalización de las
entidades financieras del país es de interés público. En ese contexto, la
función encargada a la Superintendencia General de Entidades Financieras, en
calidad de organismo supervisor de los intermediarios financieros, es la de
velar por la estabilidad, solvencia y adecuado funcionamiento de los distintos
intermediarios financieros, y por ende, del Sistema Financiero Nacional. Señala
que uno no de los elementos que analiza el supervisor financiero, a efecto de
valorar la situación de cada entidad supervisada, es el de la suficiencia
patrimonial. Esto, corresponde hacerlo de acuerdo a las sanas prácticas de
supervisión bancaria, recomendadas por el Comité de Basilea, “Principios
Básicos para una Supervisión Bancaria Efectiva”. Así, el Índice de Suficiencia
Patrimonial es un indicador financiero, que se expresa en términos
porcentuales, y que provee información sobre la fortaleza del capital de las
entidades supervisadas, así como de su capacidad para responder a los riesgos
propios de la actividad. Bajo este contexto, debe señalarse que el índice es
uno de los elementos que permite evaluar la situación de las entidades
financieras. Manifiesta que la regulación específica emitida por el Consejo
Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, respecto al tema consultado, se
denomina “Acuerdo SUGEF 3-06 Reglamento Sobre la Suficiencia Patrimonial de las
Entidades Financieras”, el cual fue aprobado en artículo 14 de la Sesión
547-2006, celebrada el 5 de enero del 2006. Afirma que la fórmula citada lo que
permite colegir es que, entre más alto sea el nivel de riesgo ponderado de los
activos de la entidad, mayor será la necesidad de contar con un capital
suficiente, a efecto de que el resultado de la fórmula sea positivo desde el
punto de vista de la regulación aplicable. El índice de suficiencia
patrimonial, de conformidad con los estándares internacionales, se ha
establecido en un mínimo deseable de 8%, tal como el Comité de Basilea lo
define en el Primer Pilar de Basilea II, y que se expone en el documento
denominado “Convergencia Internacional de medidas y normas de capital”,
publicado en junio 2006. No obstante, en nuestro país, por motivos de prudencia
y sanidad del sistema bancario, este índice tiene un límite mínimo de
normalidad del 10%, y así, reforzar la solvencia de las entidades. Alega que de
las normas antes citadas, debe indicarse que lo que ha hecho el regulador
financiero en relación con el Índice de Suficiencia Patrimonial es que, en
atención a lo dispuesto en la Ley, ha dispuesto en la normativa sectorial un
mecanismo de calificación a los distintos resultados de índice. Así, a menor
grado del Índice de Suficiencia Patrimonial, la entidad financiera se ubicará
en un grado de mayor riesgo, esto en correspondencia con los grados de
irregularidad previstos en la Ley. Asimismo, como consecuencia de la ubicación
en un nivel de irregularidad financiera, así será la posibilidad de actuación
por parte del supervisor, esto de conformidad con lo previsto en el artículo
139 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Por ejemplo, si una
entidad obtiene un Índice de Suficiencia
Patrimonial de 9.5% en un determinado mes, esta entidad será ubicada en
irregularidad financiera de grado 1, a no ser que, de acuerdo a los demás
parámetros de calificación utilizados por el supervisor, den un resultado que
justifique ubicarlo en un grado de riesgo mayor, sea en irregularidad
financiera de grado 2, o incluso de grado 3, en cuyo caso el Consejo Nacional
de Supervisión del Sistema Financiero debe ordenar la intervención de la
entidad. En este sentido, asumiendo que esta entidad se ubica en el grado de
irregularidad uno, de conformidad con el artículo 136 inciso c) de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica, el supervisor puede solicitar medidas
correctivas de corto plazo, ya que el problema se puede llegar a considerar de
nivel leve, que en el caso de la corrección de la suficiencia patrimonial,
puede llegar a ser el aporte de capital por parte de los socios o asociados de
la entidad. En caso de que el índice se ubicara por ejemplo en 8.5%, la entidad
se ubicaría en irregularidad financiera de grado dos, por lo que el supervisor
puede solicitar mediadas correctivas y el seguimiento de planes de saneamiento.
Por último, si el Índice de Suficiencia Patrimonial se ubica por debajo del 8%,
el grado de irregularidad es 3, la entidad debe ser intervenida de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 139 y 140 de la Ley antes mencionada. Asegura
que un detalle importante que debe señalarse, es que el Índice de Suficiencia
Patrimonial es calculado por las propias entidades financieras, y remitido
mensualmente a la SUGEF mediante el Sistema de Captura, Verificación y Carga
(SICVECA), quien verifica la información a través de los módulos establecidos
en el sistema. Determina que el Índice de Suficiencia Patrimonial, es uno de
los indicadores utilizados por el supervisor financiero para evaluar la
situación de las entidades financieras. En este contexto, debe tener en cuenta
la Sala Constitucional que existen adicionalmente otros elementos utilizados
por el supervisor financiero, para valorar la situación financiera y la gestión
de las entidades. Uno de esos elementos, es la Calificación Global sobre la
situación económica financiera de la entidad supervisada. La calificación
global de la entidad se deduce de la combinación de los resultados obtenidos en
la calificación cuantitativa y en la calificación cualitativa. Resulta preciso
indicar que tanto la calificación cuantitativa, como la calificación
cualitativa y la calificación global, constituyen instrumentos de supervisión que
permiten al supervisor financiero conocer de manera detallada el estado de la
entidad supervisada. Indica que, en el contexto expuesto, el supervisor obtiene
información sobre las distintas áreas de la entidad financiera, y llega a
determinar sus debilidades; siendo el objetivo primordial de este tipo de
evaluaciones, la corrección oportuna de dichas debilidades. Asimismo, otro
elemento que comporta un riesgo para la entidad supervisada, y que es valorado
por el supervisor, es la situación de la suficiencia patrimonial del grupo o
conglomerado financiero al cual pertenece la entidad, que es determinado
conforme lo establecido en el reglamento denominado “Acuerdo SUGEF 21-02 Normas
para determinar la suficiencia patrimonial de los grupos financieros y otros
conglomerados”. Aclara que el concepto de Suficiencia Patrimonial de un grupo o
conglomerado financiero es distinto al de Suficiencia Patrimonial de las
entidades financieras individualmente consideradas. Asegura que lo expuesto
hasta este punto, si bien no se relaciona directamente con el Índice de
Suficiencia Patrimonial, sí permite evidenciar que existen otros elementos de
valoración del riesgo de las entidades financieras, que son utilizados por el
supervisor, y que al igual que la suficiencia patrimonial, tienen la virtud de
colocar a una entidad supervisada en algún grado de irregularidad financiera.
En el contexto expuesto, considera que al dar a conocer al público únicamente
el Índice de Suficiencia Patrimonial, solo permitiría dar a conocer al público
de manera parcial la verdadera situación de una entidad. Así por ejemplo, una
entidad puede llegar a tener un índice de suficiencia patrimonial del 18%, pero
su Calificación Global podría ubicarla en algún grado de irregularidad
financiera, o incluso podría estar atravesando situaciones delicadas de
liquidez. Es decir, la publicación aislada de este índice no tiene la virtud de
reflejar al público de manera completa, suficiente y clara, la verdadera
situación de estabilidad, liquidez, gestión y solvencia de la entidad. Afirma
que el hecho de brindar información al público sobre una entidad financiera,
como lo es el Índice de Suficiencia Patrimonial, si bien es una dato
importante, no resulta de modo alguno un elemento que permita conocer de manera
completa su verdadera situación. En este sentido, podría hacerse incurrir al
público en ideas o concepciones no correctas sobre una determinada entidad, ya
sea sobre su situación de fortaleza o su posición de debilidad. Añade que, en
efecto, conviene señalar que el numerador del índice de suficiencia patrimonial
(capital) debe considerarse una variable aleatoria, es decir, es una variable
económica que depende de la evolución futura del sistema económico. Una
institución financiera que hoy es solvente, no necesariamente retendrá esa
característica en los próximos 5 años, en caso de que las condiciones
subyacentes se modifiquen. Por consiguiente, focalizar la información sobre la
suficiencia patrimonial podría generar un falso sentimiento de seguridad sobre
una institución. Agrega que, además es conocido que cambios radicales no
previstos en el entorno pueden debilitar la confianza del depositante y
facilitar las llamadas “corridas bancarias”, es decir, un retiro masivo de
recursos de las cuentas que las personas tienen en una determinada entidad
financiera. Estas acciones intensifican el riesgo sistémico sobre todo si la
involucrada es una institución de gran tamaño y con una significativa
participación en el mercado financiero (conocidas en la jerga como empresas
“too big to fail”). Manifiesta que en Costa Rica, el riesgo de contagio podría
provenir también del análisis parcial de agentes que pierden la confianza en un
banco privado, por ejemplo. Considera que, en este caso, la situación podría
acentuar el riesgo de corridas, ya que solo los bancos estatales cuentan con
garantía del Estado (conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional). Por lo que, una crisis en alguna entidad privada podría
provocar un contagio mediante el traslado de fondos hacia los bancos públicos,
intensificando las probabilidades de que se materialice el riesgo sistémico.
Establece que la Academia ha generado diversos estudios en relación a la
incidencia de la información en la toma de decisiones y los efectos de contagio
en el sistema bancario. El impacto puede diferir si se trata de información que
se hace pública con absoluta regularidad y aquella que por imprevista y parcial
puede interpretarse como una señal de futuros acontecimientos negativos o
positivos sobre la salud de las instituciones financieras. En este punto,
conviene señalar que, quizá el principal elemento que permite el desarrollo del
sistema financiero, es la confianza de los diferentes actores económicos en él.
De este modo, debe llamarse la atención, respecto de que la divulgación de
información de manera no sistemática y completa, impide tener una idea integral
sobre la verdadera situación de una entidad financiera. Por ende, aunque la
divulgación de cierta información pretenda reducir la incertidumbre en la toma
de decisiones, si es parcial o incompleta, podría producir resultados adversos
que afecten la confianza en una determinada entidad y por contagio en la
totalidad del sistema financiero. Afirma que la opinión expuesta no debe
interpretarse como que el Consejo desconoce la importancia económica que la
información puede tener para el consumidor, ya que la comunicación de hechos y
datos reduce las asimetrías de información, fortalece la disciplina de mercado,
hace más racional la toma de decisiones y reduce la incertidumbre. No obstante,
lo que se ha pretendido manifestar hasta este punto es que la divulgación de
ese bien tan importante, que es la información económica-financiera (principal
activo de las empresas), debe obedecer a programas transparentes y periódicos
que reduzca las asimetrías de información en vez de facilitar distorsiones o
confusiones no deseadas, que atenten contra la estabilidad del sistema. No
debemos dejar de señalar que los desequilibrios en el sector financiero se
transmiten con algún rezago a la economía real afectando el consumo, el ahorro,
la inversión, la producción, el empleo y el sector externo. Añade que otra
función principal de los bancos es la intermediación financiera. Esta actividad
trasfiere recursos del ahorro a la inversión a través del crédito bancario. Una
crisis en los bancos paraliza la intermediación, detiene la concesión de
créditos y retarda el crecimiento económico. Indica que sin duda divulgar
información es una acción deseable, pero conviene que sea antecedida por la
implementación de una red de seguridad financiera. Al respecto, debe rescatarse
que una red de seguridad financiera es el conjunto de líneas de defensa, que en
gran medida favorecen la protección del usuario de servicios financieros. En este
sentido, tal como se expone en los Principios Básicos para Sistemas de Seguro
de Depósito Eficaces, una red de seguridad financiera descansa en cuatro líneas
de defensa: la regulación y supervisión de las entidades financieras, en la
existencia del prestamista de última instancia, el proceso de resolución
bancaria, y por último, el seguro de depósito. Agrega que en la actualidad se
encuentra en trámite legislativo el proyecto de ley denominado “Ley del Sistema
de Seguro de Depósitos y de Resolución Bancaria”, el cual, además de crear el
seguro de depósito y un sistema de resolución bancaria, pretende robustecer al
Banco Central de Costa Rica en su condición de prestamista de última instancia.
Informa que, por último, en relación con la posibilidad de hacer público el
índice de suficiencia patrimonial, una cosa es la publicación de dicho índice
como tal, y otra es divulgar el indicador cuando la publicación del mismo
evidencia públicamente que una entidad financiera se encuentra en algún grado
de irregularidad financiera. Convine resaltar que el supervisor financiero, de
conformidad con lo establecido en el último párrafo del artículo 138, tiene
prohibido revelar esa situación. Así, el artículo 138.- Procedimiento en
situaciones de inestabilidad financiera, establece: “(…) La ubicación
individualizada de entidades financieras en situaciones de inestabilidad o
irregularidad financiera, estará protegida por la confidencialidad establecida
en el artículo 132 de esta ley”. Afirma que excluir la información de un
intermedio financiero en una publicación sobre la suficiencia patrimonial, que
incluya a todos los intermediarios financieros del sistema, es inducir a pensar
que el banco se encuentra en algún grado de irregularidad financiera, y por
esta vía esa información llega a hacerse pública, violentándose con ello lo
dispuesto en el Artículo 138.
En los procedimientos
seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo
Víquez; y,
Objeto del recurso. Los
recurrentes reclaman violación a su derecho a información establecido en el
artículo 30 de la Constitución Política, pues el 02 de marzo de 2011
presentaron a la Superintendencia General de Entidades Financieras una
solicitud de información relacionada con los datos de suficiencia patrimonial
de las entidades financieras, sin embargo, dicha información les fue negada.
Hechos probados.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente
demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien
porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el
auto inicial:
a)
El 02 de marzo de 2011, los recurrentes
presentaron una solicitud de información ante el Superintendente General de
Entidades Financieras respecto a la suficiencia patrimonial de la entidades
financieras supervisadas en el país (véase prueba aportada).
b)
Mediante oficio SUGEF-1220-2011 del 30 de
marzo de 2011, el Superintendente General de Entidades Financieras respondió la
solicitud de información del recurrente, indicando que esa Superintendencia no
tiene la potestad legal para suministrar la información solicitada, según la
normativa vigente (véase prueba aportada).
Sobre el derecho a la información.
El artículo 30 de la Constitución Política reconoce el derecho de toda persona
a acceder a los despachos y dependencias públicas, como una forma de garantizar
la transparencia de la función pública y la correcta fiscalización de la
actividad estatal por parte de los ciudadanos, legítimos detentores de la
soberanía nacional. Así, este Tribunal ha analizado el tema del derecho de
acceso a la información de instituciones públicas a la luz de los principios
constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad de toda la
actuación o función administrativa, en relación con el derecho a la privacidad
y demás situaciones de excepción, que restringen o limitan el acceso a cierto
tipo de información, concluyendo que la reserva administrativa (de la
información) es una excepción que se justifica, únicamente, cuando por su medio
se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Por ende, para el
caso concreto, resulta de relevancia la sentencia número 2003-136 de las quince
horas con veintidós minutos del quince de enero de dos mil tres, en la que este
Tribunal señaló lo siguiente:
“I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD
ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de
Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la
administración respectiva, deben estar sujetos a los principios
constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser
la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones
colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas
casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del
día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y
propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de
información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en
aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión
pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de
cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de
la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva
administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo
circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes
constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar
mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico
determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas
de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información
pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la
participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de
contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más
preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la
información administrativa.
EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el
libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información
sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha
denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin
embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la
información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o
virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para
alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de
la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la
información administrativa de interés público que busca un administrado se
encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de
acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de
los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de
la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la
eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos
entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son
aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir
un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede
establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información
administrativa, conocimiento y manejo de ésta,
control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas
eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un
profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado
Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la
participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los
asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante
de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la
misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas
fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e
informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente,
el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable,
como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y
publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información
administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en
cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los
departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los
archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de
datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o
nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del
administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o
falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes
físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o
copias de los mismos.
III.-
TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede
distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información
administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento
administrativo. El primero se otorga a
cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa
determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas
en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Este
derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en
su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título
Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se
refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente
de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido
desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual
constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha
prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto
constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial,
así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del
24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico
y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos- que conforman el
Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás
entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los
archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo
legal).
IV.-
SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El sujeto activo del derecho consagrado en el
artículo 30 de la Carta Magna lo es toda
persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue
reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la
transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior,
el texto constitucional prevé, también,
un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por
ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea
Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el
ejercicio de su control político. Debe advertirse
que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento
infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de
la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de
1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los
Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la
Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del
17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la
Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de
diciembre de 1994), la administración tributaria (, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios),
etc.. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la
información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de
la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos
administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y
sus órganos, tanto de la Administración Central –Estado o ente público mayor-
como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios –la
mayoría de las instituciones autónomas-, territorial –municipalidades- y
corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales
como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la
Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y
Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo,
pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización
colectivas del derecho privado a través
de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial,
industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como
la Refinadora Costarricense de Petróleo
Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad
Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de
Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia
Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés
público. Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o
transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal
o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u
obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos,
ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en
sujetos pasivos cuando manejan o poseen información –documentos- de un claro
interés público.
V.-
OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El texto constitucional en su numeral 30 se
refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el
acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas
administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener
administrados informados y conocedores de la gestión administrativa.
Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma
constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas
pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y
órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental
–expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases
de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos
compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..
LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA.
En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de
acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes:
El fin del
derecho es la “información sobre asuntos
de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se
busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y
no se puede acceder.
El segundo límite está constituido por lo establecido en
el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los
secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a
la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la
Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de
cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la
omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias
clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave
incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de
calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas
materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto
de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la
doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad
nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que
atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones
exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho
Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el
delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el
secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los
tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y
relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos
(ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen
cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de
sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar
el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra
regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa
(v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de
confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el
Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de
Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto
de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.).
El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o
valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes
públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de
forma restrictiva. En lo concerniente a
las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información
administrativa tenemos los siguientes:
El artículo 28 de la Constitución
Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el
orden público.
El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a
todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los
sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o
nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y
almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o
automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una
intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior
resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en
conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser
requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En
realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco
indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información
pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente
ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el
deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la
información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación
bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose
de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo
consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o
económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o
procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y
tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea
un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros
particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben
ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal
Constitucional.
La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por
cuerpos policiales administrativos o
judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la
investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor
y la intimidad de las personas involucradas”
Igualmente, la Sala Constitucional ha manifestado que
existe una protección de la información que es suministrada las
administraciones públicas. En este sentido, en la sentencia número 2444-06, se
estableció lo siguiente:
“IV.- SOBRE LA
PROTECCIÓN DE LA INFORMACIÓN PRIVADA QUE ES SUMINISTRADA A LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS. Los documentos privados, por su naturaleza, están protegidos, así
como la información y datos que contienen. Igualmente, se garantiza un acceso
restringido a los documentos privados que son presentados a la Administración
Pública, y en algunos supuestos, su confidencialidad en distintos grados. La
Sala Constitucional, en el voto No. 2120-03 de las 13:30 hrs. del 14 de mayo
del 2003, analizó el tema de la relación entre el derecho a la intimidad y el
derecho de acceso a la información administrativa que garantiza el artículo 30
constitucional, e indicó lo siguiente: "En lo concerniente a las
limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información
administrativa tenemos los siguientes:
El artículo 28 de la Constitución
Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el
orden público.
El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a
todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los
sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o
nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y
almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o
automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una
intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior
resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en
conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser
requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En
realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco
indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información
pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente
ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el
deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la
información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación
bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en
tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de
Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial,
comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o
procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y
tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea
un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros
particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben
ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal
Constitucional”. De lo anterior se colige el principio de que la información
privada no se convierte en pública por haber sido suministrada a una
administración determinada. De esta forma, las administraciones públicas se
encuentran imposibilitadas para suministrarle a terceros - sean personas
públicas o privadas - la información privada que conste en sus archivos en
razón de las competencias que le son propias, salvo la excepción que de seguido
se constata en la especie”
Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso
Claude Reyes y otros v. Chile, Sentencia del 19 de septiembre de 2006, dispuso
lo siguiente:
77.
“En lo que respecta a los hechos del presente
caso, la Corte estima que el artículo 13
de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a
“recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a
solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las
salvedades permitidas bajo el régimen d restricciones de la Convención.
Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir
dicha información y la obligación
positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener
acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por
algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la
misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad
de acreditar un interés directo para su
obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una
legítima restricción. Su entrega a una
persona puede permitir a su vez que ésta
circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y
valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión contempla la protección de derecho de acceso a la información bajo el
control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos
dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.
Y añade que:
“88. El derecho de acceso a la información bajo
el control del Estado admite restricciones. Este Tribunal ya se ha pronunciado,
en otros casos, sobre las restricciones que se pueden imponer al ejercicio del
derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.
En cuanto a los requisitos que debe cumplir
una restricción en esta materia, en primer término deben estar previamente
fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder
público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas” (…)”
Los Derechos Fundamentales no son
absolutos. Sin embargo, es menester señalar que no hay ningún
derecho fundamental absoluto. Esta
Sala, en reiteradas ocasiones, ha establecido que el ejercicio de las
libertadas acordadas por la Constitución no es absoluto y pueden ser objeto de
restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores (véase
sentencia número 1115-94),
así, y claro está, mientras no se afecte su contenido mínimo esencial (véase
sentencia número 2008-001564). Por ende, los derechos no son absolutos, sino
que están sometidos a una serie de limitaciones por razones superiores, en
especial en aras de la garantía, protección y promoción de los intereses
públicos y en el resguardo efectivo de los derechos fundamentales de las
personas. Por consiguiente, el derecho al acceso a la información - como todo
derecho fundamental - no es absoluto, sino que está rodeado de límites
intrínsicos y extrínsecos, los cuales fueron explicados en el considerando
anterior. Asimismo, y tomando en cuenta lo señalado, existen límites implícitos
de los derechos fundamentales, los cuales serán explicados a continuación.
Los límites implícitos de los Derechos
Fundamentales. La reserva de ley, sobre la cual la doctrina de este Tribunal ha
sido prolifera, es una conditio sine qua non para fijar
limitaciones a los derechos fundamentales, requisito que se cumple a cabalidad
en este asunto, toda vez que hay dos normas de rango legal –los numerales 132 y
138 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. No obstante ello, y
como argumento adicional, de previo a la cuestión de fondo, es importante hacer
un análisis sobre los límites implícitos de los derechos fundamentales, toda
vez que alguien podría sostener que el numeral 30 de la Constitución Político
solo deja de lado el acceso a la información catalogada como secreto de Estado
y, por ende, ni aún el legislador podría, entonces, fuera de ese caso, limitar
el acceso a la información. Como es bien sabido, la doctrina
constitucional distingue entre límites expresos e implícitos. Los primeros son
aquellos que se consignan de forma clara y precisa en el texto constitucional,
pues no hay derechos absolutos, sino limitados. Su formulación puede ser a
través de cláusulas generales o por medio de límites concretos. Ejemplos de
éstas la encontramos en el artículo 10.1 de la Constitución española, cuando
señala que el ejercicio del derecho de los demás es un límite de los derechos
fundamentales. Igual doctrina sigue el numeral 31.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos que indica, de forma clara y precisa, que los
derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la
seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común en una sociedad
democrática. Una manifestación de aquéllos –los concretos- es el numeral
30 de nuestra Constitución, cuando señala que la libertad de información no comprende
el acceso a los secretos de Estado.
Los segundos son los no previstos en la Constitución, sin embargo,
se derivan de una manera indirecta de ésta. Se justifican en la necesidad de
proteger o preservar otros derechos constitucionales y bienes o valores
constitucionalmente protegidos. Ejemplo de estos límites los encontramos no
solo en la Carta Fundamental, sino también en los instrumentos internacionales
de derechos humanos. En efecto, en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en
los artículos 7, 8, 9 y 10, hay ciertos principios para justificar los límites
en los derechos fundamentales, tales como: la seguridad nacional, defensa
territorial, seguridad pública, orden público y prevención de delitos, reserva
o secreto de determinadas materias y defensa y garantía de la autoridad de
independencia del poder judicial. Asimismo, en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos tenemos que en el artículo 30, después de reconocer el
principio de reserva de ley, se admiten restricciones a los derechos y libertades
reconocidas en ese instrumento internacional cuando hayan razones de interés
general y con el propósito para el cual han sido establecidas. Dentro de los
bienes o valores constitucionales que constituyen límites implícitos a los
derechos fundamentales tenemos el orden público constitucional –conjunto de
principios y normas fundamentales que constituyen la base del ordenamiento
jurídico-, tal y como acertadamente lo ha reconocido el Tribunal Constitucional
español (véanse las SSTC 108/1989, de 8 de junio; 183/1989, de 3 de noviembre;
114/1995, de 6 de junio), así como el orden público económico, como se
explicará más adelante, siempre y cuando en todos estos casos se emita la ley
formal correspondiente.
Sobre las normas de orden público
económico y su relación con el sistema financiero.
Siguiendo la línea argumentativa de que los derechos fundamentales están
sometidos a una serie de limitaciones por razones superiores, en especial en
aras de la garantía, protección y promoción de los intereses públicos, y a sus
límites implícitos, es menester hacer referencia a las normas de orden público,
específicamente a las normas de orden público económico y su relación con el
sistema financiero. Al respecto, este Tribunal ha manifestado que el concepto incluido por el constituyente de 1949
"leyes de interés público" (artículo 129 de la Constitución
Política), corresponde a lo que en doctrina se conoce como de "orden
público", es decir, aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin
de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica
(véase sentencia número 1441-92). Así, las normas de orden público económico
son las tendientes a asegurar la organización económica de la sociedad. Entre
las normas de orden público económico es primordial hacer referencia a la
supervisión del sistema financiero interesado en su estabilidad. Al respecto,
la Procuraduría General de la República ha señalado que la
estabilidad del sistema financiero, en su conjunto, en tanto elemento del orden
público económico, impone el ejercicio independiente de las funciones de
regulación y la supervisión. Lo cual supone, además, la emisión de normas
prudenciales dirigidas a orientar la actividad de los participantes en el
mercado financiero. El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
(CONASSIF) y la Superintendencia General de Entidades Financieras, en el caso
concreto, asumen dentro del Estado la función de regulación y supervisión. El
fin de estas funciones es el de mantener la estabilidad del sistema y del
mercado financiero, así como la solidez y estabilidad de los distintos
regímenes. Se trata de una función de naturaleza exclusivamente pública,
ejercida fundamentalmente en relación con un sistema, un mercado y una
actividad: lo financiero. La función de regulación y supervisión supone una
intervención directa e inmediata en la actividad jurídica y económica de las
entidades fiscalizadas, tanto públicas como privadas. Así, las prerrogativas
que se reconocen a los órganos reguladores y supervisores son manifestación de
un poder de policía dirigido a mantener el orden público económico. No puede
desconocerse que la ausencia o insuficiencia de supervisión es causa de
“fragilidad financiera”, lo que impide el desarrollo del sistema financiero y
sobre todo puede llevar a los entes financieros a adoptar riesgos que pongan en
peligro la estabilidad financiera necesaria para el mantenimiento del sistema
político y social. En razón de ese poder de policía de contenido financiero, se
permite a los órganos regulador y supervisor reglamentar la actividad
financiera y los agentes que en ella intervienen, dictando normas que permiten
interpretar e integrar las leyes en la materia, vigilar el funcionamiento del
sistema y aplicar esas leyes; en su caso, sancionar el irrespeto al régimen
especial. De esa forma, se orienta y dirige la actividad financiera necesaria
para atender las necesidades de la producción y el consumo, así como satisfacer
los intereses de los inversionistas o ahorrantes. Importa destacar que se reconoce
la posibilidad de imponer reglas de comportamiento a los intermediarios
financieros, tendientes a prevenir que incurran en riesgos excesivos y a
garantizar la solvencia y la liquidez de los establecimientos. El objetivo
último: la estabilidad y solvencia de los distintos agentes financieros y del
sistema en general. Las normas sobre la supervisión y
fiscalización enfatizan en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad,
solidez, rentabilidad y eficiencia del sistema financiero nacional, la transparencia
del mercado, la protección del inversionista, la confianza del público o, en su
caso, del trabajador, según lo estipulado en los artículos 119 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica, 3 de la Ley Reguladora del Mercado de
Valores, 33 y 36 de la Ley sobre Régimen Privado de Pensiones complementarias. Las
normas deben establecer una disciplina del sector financiero, cuya vigilancia y
comprobación está a cargo en nuestro país de las distintas Superintendencias.
Las normas que se emiten son de Derecho Público. Dichas disposiciones afectan a
los contratos en la medida necesaria para proteger el sistema financiero. Son
normas de orden público económico, que tienen la particularidad de integrarse
al estatuto profesional de las entidades reguladas y fiscalizadas, todo con el
fin de proteger el buen funcionamiento del mercado financiero. A este efecto, debe tomarse en cuenta que
las normas prudenciales se dirigen a disminuir el riesgo. En ese sentido,
tienen como objeto reducir la probabilidad de que ocurran situaciones de
dificultad patrimonial que afecten el buen funcionamiento del sistema
financiero y la estabilidad económica del país (Para mayor información sobre el
tema, véanse los dictámenes de la Procuraduría General de la República no.
C-384-2003 del 09 de diciembre de 2003 y no. C-320-2005 del 06 de setiembre de
2005). Asimismo, la Sala Constitucional ha establecido, con respecto a la
necesaria ordenación y fiscalización de la actividad financiera, que las
normas tendientes a la organización del sector financiero son necesarias para
el establecimiento de las sanas prácticas bancarias en salvaguarda de los
intereses de la colectividad, cuya observancia es obligada para las entidades
fiscalizadas, cuyo objeto es encauzar la actividad financiera hacia el
cumplimiento de los fines establecidos en la ley, y que se manifiesta a través
de actos concretos (autorizaciones, prohibiciones, órdenes), y de directrices,
circulares y normas reglamentarias (véase la sentencia no. 9236-99). Así, dada la importancia del
sistema financiero para la estabilidad económica de un país, es que se someta a las entidades financieras
a un especial régimen de supervisión administrativa, más intenso que el que
soporta la mayoría de los sectores económicos. Entonces, la regulación de la
intermediación financiera es necesaria en razón de los intereses económicos,
sociales e incluso políticos presentes en la actividad financiera y monetaria.
Es en razón de esos intereses que se considera que la función de regulación y
la de supervisión son manifestación de un poder de policía dirigido a mantener
el orden público económico. Por ende, el fin último de la regulación financiera
es el orden público financiero, fundado en la estabilidad, solidez y liquidez
del sistema financiero. Es por ello que se sujeta a las diversas entidades
financieras, o incluso a quienes entran en relación con ellas, a una regulación
especial dirigida a mantener el orden público financiero. Por consiguiente, el Estado, por medio de
las normas de orden público económico, busca la estabilidad económica del país,
por lo que se somete a las entidades financieras a una fuerte supervisión, pues
la estabilidad financiera es necesaria para el mantenimiento del sistema
político y social. Por lo tanto, es posible concluir que cualquier información
que venga a poner en peligro dicha estabilidad puede ser regulada, tomando en
cuenta lo señalado anteriormente de que los derechos no son absolutos, sino que
están sometidos a una serie de limitaciones por razones superiores, en especial
en aras de la garantía, protección y promoción de los intereses públicos, que
en este caso sería la protección a la estabilidad financiera y económica del
país. Inclusive existe normativa tendiente a reforzar y preservar la solidez
financiera de las entidades financieras (por ejemplo, los artículos 138, 144, y
148 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica).
Sobre el caso concreto.
Tomando en cuenta lo señalado, y después de analizar los elementos probatorios
aportados, este Tribunal verifica que no ha existido violación alguna al
derecho al acceso a información, estipulado en el artículo 30 de la
Constitución Política. Lo anterior, porque en el informe rendido por el
representante de la autoridad recurrida -que se tiene por dado bajo fe de
juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44
de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución
del asunto, ha sido debidamente acreditado que, mediante oficio SUGEF-1220-2011
del 30 de marzo de 2011, el Superintendente General de Entidades Financieras
respondió la solicitud de información de los recurrentes, negándoles los datos
referentes a la suficiencia patrimonial de las entidades financieras
supervisadas. Sin embargo, esa negación no constituye una violación al derecho
al acceso a la información, pues, tal y como se mencionó, ese derecho no es
absoluto y está sometido, como todos los derechos fundamentales, a una serie de
limitaciones por razones superiores, en especial en aras de la garantía,
protección y promoción de los intereses públicos. Lo anterior encuentra
sustento en el hecho de que se comprueba que hacer pública la información
solicitada vendría a alterar el orden público financiero y económico, contrario
a los principios constitucionales. Esto porque, como menciona el Presidente del
Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, la publicación aislada
del índice de de suficiencia patrimonial no tiene la virtud de reflejar al
público de manera completa, suficiente y clara la verdadera situación de
estabilidad, liquidez, gestión y solvencia de la entidad. Afirma que el hecho
de brindar información al público sobre una entidad financiera, como lo es el
Índice de Suficiencia Patrimonial, si bien es una dato importante, no resulta
de modo alguno un elemento que permita conocer de manera completa su verdadera
situación. En este sentido, podría hacerse incurrir al público en ideas o
concepciones no correctas sobre una determinada entidad, ya sea sobre su
situación de fortaleza o su posición de debilidad. Añade que, en efecto, el
numerador del índice de suficiencia patrimonial (capital) debe considerarse una
variable aleatoria, es decir, es una variable económica que depende de la
evolución futura del sistema económico. Una institución financiera que hoy es
solvente, no necesariamente retendrá esa característica en los próximos 5 años,
en caso de que las condiciones subyacentes se modifiquen. Además que, focalizar
la información sobre la suficiencia patrimonial, podría generar un falso
sentimiento de seguridad sobre una institución, provocando cambios radicales no
previstos en el entorno que puedan debilitar la confianza del depositante y
facilitar las llamas “corridas bancarias”, es decir, un retiro masivo de
recursos de las cuentas que las personas tienen en una determinada entidad
financiera, intensificando el riesgo sistémico en el mercado financiero. Así,
al constatarse que esta información puede poner en riesgo la estabilidad del
sistema financiero y, con ello, la estabilidad económica del país, lo cual iría
en contra de las normas de orden público económico, no encuentra este Tribunal
que sea violatorio del artículo 30 de la Constitución Política negar esa
información. Máxime si se toma en cuenta que la información solicitada no
cumple con lo señalado por el artículo 46 de la Constitución Política referente
a que “los consumidores y usuarios tienen derecho a (…) recibir información
adecuada y veraz", pues, tal y como señaló el Presidente del Consejo
Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, el dar a conocer al público
únicamente el Índice de Suficiencia Patrimonial solo permitiría dar a conocer
al público de manera parcial la verdadera situación de una entidad. Es decir,
la publicación aislada de este índice no tiene la virtud de reflejar al público
de manera completa, suficiente y clara la verdadera situación de estabilidad,
liquidez, gestión y solvencia de la entidad. Así, se refuerza el argumento de
que entregar esa información al público, sin la adecuada regulación, vendría a
poner en riesgo la estabilidad financiera y económica del país, contrario a lo
que busca el orden público. Por último, al no haber sido declarado esta
información de interés público, calificada como tal por acuerdo unánime del
Consejo Directivo, según lo señalado en el artículo 132 de la Ley Orgánica del
Banco Central de Costa Rica, no existe norma expresa que permita hacer pública
la información relacionada con la suficiencia patrimonial de las entidades
financieras y, en consecuencia, se aplica, en conjunto con el artículo
señalado, el artículo 138 de la ley mencionada.
Conclusión. En
virtud de lo expuesto, y al no verificarse violación al acceso a la
información, lo que corresponde es declarar sin lugar el presente recurso de
amparo. Los Magistrados Calzada y Cruz salvan el voto y declaran con
lugar el recurso con sus consecuencias. El Magistrado Cruz consigna nota.-
Decisión final del tribunal
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Calzada y
Cruz salvan el voto y declaran con lugar el recurso con sus consecuencias. El
Magistrado Cruz consigna nota.-
Ana
Virgnia Calzada M.
Presidenta
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernado Castillo
V.
Paul Rueda L.
José Paulino Hernández G.
Roxana Salazar C.
lgarrop/jca
Exp. Nº 11-009683-0007-CO
Voto
salvado de la Magistrado Calzada Miranda y del Mgistrado Cruz Castro, con
redacción del
segundo.
Los
suscritos Magistrados disentimos del voto de mayoría, y consideramos que este
caso debe declararse con lugar con sus consecuencias, con vista en las siguientes
razones.
Negar
la información sobre la suficiencia patrimonial de las entidades supervisadas,
no se justifica conforme a las exigencias del artículo 30 de la Constitución,
los fundamentos de un Estado constitucional de derecho, y el principio de
transparencia que debe operar en todo sistema democrático.
Tal como se expresa en
el voto de mayoría, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho,
todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la
administración respectiva, deben estar sujetos a los principios
constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser
la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones
colectivas del Derecho Público —entes públicos— están llamadas a ser verdaderas
casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del
día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y
propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de
información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras
de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y
de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas
actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11). Bajo
esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que
se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio
se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes.
Así
entonces, si bien es cierto los derechos fundamentales no son absolutos y están
sujetos a limitaciones, y el derecho de acceso a la información administrativa
también puede estar sujeto a ellas, es lo cierto que, tales limitaciones son
excepcionales y se justifican únicamente bajo circunstancias calificadas.
Aspectos que consideramos NO se cumplen en este caso.
Nótese
que la justificación que dan los recurridos consiste en que hacer pública la
información solicitada vendría a alterar el orden público financiero y
económico; indicando el CONASSIF que “la publicación aislada del índice de
de suficiencia patrimonial no tiene la virtud de reflejar al público de manera
completa, suficiente y clara la verdadera situación de estabilidad, liquidez,
gestión y solvencia de la entidad.” Sin embargo, ello no justifica no
brindar la información, pues, haciéndose dicha salvedad, la información puede
brindarse, conforme a la certeza de los datos, su contenido y señalar su
significado. No hay ninguna razón para no brindar el índice de
suficiencia patrimonial, puesto que los peligros que pueda provocar tal
revelación, son hipotéticos e imprecisos.
En
un Estado democrático el conocimiento que debe tener la ciudadanía sobre hechos
de interés público, no puede negarse en función de un hipotético peligro cuyas
consecuencias no se definen. Negar una información por una amenaza tan
imprecisa, contraviene los principios que deben orientar la transparencia y el
control que debe tener la ciudadanía a través de la noticia publicada.
El
fundamento de la información que se niega se sustenta en una especulación, en
una amenaza construida sobre supuestos en los que se asume que el ciudadano no
tiene capacidad para comprender el contenido de la información. No existe una
norma expresa que prohíba difundir una información que consta en los registros
de la institución recurrida. Por otra parte, la información puede brindarse
contextualizada, conforme a una explicación y justificación. No
hay razón para que la información se brinde asiladamente, es posible darle en
su contexto. Lo que resulta inconstitucional es que se asuma que sólo puede
brindarse aisladamente y sin mayor fundamento se afirme que
su conocimiento puede provocar efectos muy graves en la
confianza del consumidor o inversionista. No deja de ser paradójico que se
niegue una información porque no puede brindarse aisladamente, pues el
ciudadano que la analiza y la recibe, es el soberano para su
interpretación. Por esta vía se podrían negar otras informaciones en función de
los peligros que acarrea su conocimiento o las malas interpretaciones, lo cual
no es compatible con la transparencia y fluidez que debe existir en la
información de interés público en un sistema
democrático.
Contrario
a lo manifestado en el voto de mayoría, no consideramos que en este caso la
negativa de acceso a la información, encuentre sustento en el artículo 132 de
la Ley Orgánica del Banco Central, por cuanto, dicha norma se refiere a “dar
a conocer información relacionada con los documentos, informes u operaciones de
las entidades fiscalizadas.” Por su parte, el artículo 138 de la citada ley
a la información que se refiere a “situaciones de inestabilidad o
irregularidad financiera”. Pero, nótese que en este caso lo solicitado fue “la
suficiencia patrimonial de las entidades financieras supervisadas en el país” es
decir, no existe prohibición expresa de dar esta información y la
interpretación que hacen los recurridos, excede la literalidad
de las normas en que sustentan la negativa. De igual forma, la regla debe ser
el acceso a la información y la negativa su excepción y no a la inversa,
como
se plantea en el voto de mayoría, en que se dice que, salvo que la información
sea declarada de interés público, entonces no se puede hacer pública.
Por
todas las razones anteriores, consideramos que en este caso, la negativa de
acceso a la información solicitada implicó una violación al derecho fundamental
protegido en el art.30 Constitucional. Así entonces, consideramos que el
recurso debe declararse con lugar, con todas sus consecuencias.
Ana
Virginia Calzada
M.
Fernando Cruz C.
Magistrada
Magistrado
Nota
del Magistrado Cruz Castro.
Estimo que si la libertad de mercado, la libre
concurrencia y participación de ciudadanos, incluidos consumidores e
inversores, es la regla, no existe ningún motivo para asumir que algunos datos
objetivos no puedan ser conocidos por ese soberano, en este caso, el ciudadano
o el que participa en el mercado de las inversiones. Las reglas del mercado,
con todas sus distorsiones y limitaciones, imponen una información fluida,
transparente, sin que sea admisible asumir que el contenido de algunos datos
objetivos, puedan resultar inconvenientes o contraproducentes.
Las reglas del mercado, a pesar de sus inevitables
distorsiones y disfunciones, exigen la fluidez y transparencia de la
información, porque de lo contrario, si se admiten restricciones, se asume que
el ciudadano-inversor o el ciudadano-consumidor, tiene graves limitaciones al
adoptar decisiones y que su capacidad para comprender y decidir, requiere
medidas de tutela o protección; estas restricciones resultan inadmisibles en un
modelo teórico de mercado y en un estado constitucional, en que se asume
siempre que el ciudadano-consumidor es soberano y que sus decisiones responden
a una racionalidad cuyo sustento no admite dudas o restricciones. No estamos
frente a un tema de propiedad intelectual o información sensible para la
actividad desplegada por un agente económico; se trata de una restricción que
se sustenta en una imprecisa desconfianza sobre los criterios que posee el
ciudadano al adoptar una decisión en el mercado financiero, asumiendo que no
puede interpretar bien datos objetivos, pues sólo miden un índice conforme a
una determinada fórmula.
Fernando
Cruz C.
Magistrado