Cargando la resolución…
Sala Constitucional
Cargando texto de la resolución…
Los enlaces corresponden únicamente a citas expresas verificadas.
Documento judicial
Exp: 14-009894-0007-CO
kmurillo
vgranados
2
8
2016-06-09T14:27:00Z
1
14289
78593
.
654
185
92697
11.9999
Clean
21
5,5 pto
2
false
Exp: 14-009894-0007-CO
Res. Nº
2014015222
SALA
CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y
cuarenta y ocho minutos del doce de setiembre del dos mil catorce.
Recurso de amparo que se tramita en expediente
número 14-009894-0007-CO, interpuesto
por [NOMBRE 01], cédula de
identidad [Valor 01], contra el DIRECTOR
DEL DEPARTAMENTO DE GESTIÓN HUMANA DEL PODER JUDICIAL, LA DIRECTORA DE LA AGENCIA DE PROTECCIÓN
DE DATOS DE LOS HABITANTES Y LA PRESIDENTA DEL CONSEJO SUPERIOR DEL PODER
JUDICIAL.-
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:20
horas del 19 de junio de 2014,
el recurrente interpone recurso de amparo contra la Agencia de Protección de Datos de los Habitantes (PRODHAB), el
Departamento de Gestión Humana del Poder
Judicial y la Presidenta del Consejo
Superior del Poder Judicial, y manifiesta que, el 15
de mayo de
2014, con el
afán de realizar
una investigación estrictamente
periodística, solicitó por escrito al Departamento de Gestión Humana del Poder
Judicial, al amparo de los artículos 27 y 30 de la Constitución
Política, un listado de los nombres, las cédulas de
identidad, el cargo y la condición de interinato o propiedad de todos los
funcionarios del Poder Judicial. Transcurridos
29 días desde que formuló
su petición, al
enterarse de que
dicha solicitud había
sido referenciada al Consejo
Superior, el 13
de junio de 2014 le
dirigió un correo electrónico a la Presidenta de la Corte Suprema de
Justicia, Zarela Villanueva, a fin de que interpusiera sus buenos oficios al respecto. Ese mismo día recibió un correo electrónico
de la Licda. Sandra
Castro, del Departamento de Prensa del Poder Judicial, en el cual el Master
Róger Mata Brenes, Director del Despacho de la Presidencia de la Corte Suprema de
Justicia, le contestó su nota, indicándole que en cumplimiento de la Ley de Protección de la Persona Frente al
Tratamiento de sus Datos Personales,
la gestión original
había sido conocida
por el Consejo Superior en la sesión del 5 de junio
de 2014 y, una vez firme el acuerdo respectivo, se le comunicaría lo de
rigor. En virtud de este hecho, el 19 de
junio de 2014, el petente llamó por teléfono a la Directora de la PRODHAB para averiguar si
el Poder Judicial le había solicitado algún criterio, oportunidad en que se le
indicó que únicamente se había recibido una llamada telefónica en ese sentido y
que, en todo caso, PRODHAB había requerido que dicha consulta se planteara por
escrito. Agrega que el mismo día que presentó este recurso de amparo, recibió
por correo electrónico el oficio 6171-14, en el que la Secretaria del Consejo
Superior, Silvia Navarro Romanini, transcribió
el acuerdo tomado
por el Consejo
Superior del Poder Judicial
en sesión N°
523-14 del 5
de junio de
2014, según el
cual efectivamente se decidió enviar la solicitud del petente ante la PRODHAB, para que se
pronunciara al respecto.
Alega el recurrente
que lo anterior
es improcedente, pues lo solicitado no se encuentra dentro de la
categoría de datos sensibles. Reclama que, a la fecha, no se le ha contestado
debidamente su petición.
Por resolución número 2014-010378 de las nueve horas cinco
minutos del veintisiete de junio de dos mil catorce, la Sala dispuso rechazar por el
fondo el recurso en cuanto a la exigencia de que el listado solicitado por el
recurrente sea confeccionado en Excel y, en lo demás, dar curso al amparo.
Por escrito presentado a las 16:51 del 20
de junio de 2014, el petente afirma que el mismo día que presentó este recurso
de amparo, recibió por correo electrónico el oficio 6171-14, en el que la Secretaria del Consejo
Superior, Silvia Navarro Romanini, transcribió el acuerdo tomado por el Consejo
Superior del Poder Judicial
en sesión 523-14
del 5 de
junio de 2014,
según el cual efectivamente se decidió enviar la
solicitud del petente ante la
PRODHAB, para que se pronunciara al respecto. Alega el
recurrente que lo anterior es improcedente pues lo solicitado no se encuentra
dentro de la categoría de datos sensibles.
Informa bajo juramento Francisco
Arroyo Meléndez, en su condición de Jefe de la Dirección de
Gestión Humana del Poder Judicial, que este Poder de la República en
atención al servicio público que presta cuenta con diversas bases de datos,
entre las cuales se encuentran aquellas que contienen información personal y
laboral de las personas que prestan sus
servicios a la institución. En virtud de ello, debe el Poder Judicial aplicar
mecanismos de seguridad que garanticen a los titulares de dicha información que la misma no puede ser accesada por terceras personas ni tampoco les será
suministrada a estas sin su previo consentimiento, de conformidad con la
normativa contenida en nuestro ordenamiento jurídico. Indica que siguiendo esa
línea de pensamiento, los datos requeridos por el recurrente se encuentran en
las bases de datos que custodia la Dirección a su cargo, la cual según el Artículo 3 inciso h), de la Ley N° 8968, es la
"Responsable de la base de datos" con todas las implicaciones legales
que ello conlleva según las diversas fuentes del derecho. Señala que esa
Dirección al analizar la gestión presentada por el recurrente y ponderar su
interés particular versus los derechos de las personas titulares de los datos,
decidió poner en conocimiento de dicha solicitud al Consejo Superior , para que
este dentro de sus atribuciones, dispusiera como proceder. Agrega que ese
órgano superior le pidió, a su vez, un criterio legal a la Secretaría General
de la Corte, y finalmente decidió
solicitar criterio a la
PROHAB. Termina indicando que su representada actuó en
resguardo de la información que custodia en sus bases de datos y en pro de los
derechos de las personas servidoras judiciales, quienes de manera voluntaria la
han brindado para trámites meramente administrativos y que resultan de interés institucional. Solicita se desestime el recurso
planteado.
Informa bajo juramento Nathalie Artavia
Chavarría, en su condición de Directora Nacional de la Agencia de Protección de
Datos de los Habitantes (PRODHAB), que el 19 de junio anterior recibieron una
consulta formal de parte de la
Corte Suprema de Justicia, relacionada con la petición hecha
por parte del amparado, consulta a la que su representada dio respuesta el
siguiente día 27 de junio.
Informa bajo juramento Zarella Villanueva
Monge, en su condición de Presidenta de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo Superior del Poder Judicial, que como bien lo indica el
recurrente, el mismo día que interpuso el recurso de amparo (19 de junio de
2014), la
Secretaría General de la Corte por oficio 6171-14 de esa misma data, le
comunicó el acuerdo del Consejo Superior tomado en sesión N° 52-14 celebrada el
5 de junio de este año, Artículo XLVI, relacionado con la decisión de enviar la solicitud planteada
ante la Agencia
de Protección de Datos de los Habitantes para que se pronunciara al respecto,
por lo que a su juicio no hay violación alguna al derecho de petición y pronta
respuesta a que se refiere el Artículo 27 constitucional. Indica que además, el
Consejo Superior solicitó el criterio de la Agencia de Protección de Datos de los Habitantes
en estricto apego a lo que dispone el inciso a) del Artículo 16 de la Ley N° 8968, Ley de
Protección de la Persona
frente al Tratamiento de sus Datos Personales, por lo que en ese sentido – a su
juicio – no es de recibo la petición del recurrente para que esta Sala analice
la viabilidad de que las instituciones públicas remitan a la Agencia de Protección de
Datos de los Habitantes ese tipo de consultas, en razón de que se trata de un asunto de mera
legalidad. Señala que sobre la información que solicita el recurrente y del
criterio emitido por la Unidad Jurídica de la Secretaría General de la Corte, se extraen las siguientes conclusiones: a)
La información solicitada no es de un grupo determinado de servidoras o
servidores, sino de todas las personas que laboran en el Poder Judicial; b) El
recurrente no indica clara y expresamente el fin para el cual la requiere. Al
respecto; C) El traslado masivo de esa información le brinda la posibilidad al
periodista o a la empresa para la que trabaja, crear una
base de datos privada, que de conformidad con lo que establece el numeral 14 de
la Ley de
Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, se
puede transferir solamente si el titular
del derecho lo autorice expresa y válidamente. Además el Artículo 6 de
ese cuerpo normativo, que regula uno de
los principios básicos del derecho a la autodeterminación informativa, prohíbe
que la información que consta en una base de datos sea utilizada para un fin
diverso para el que fue recopilada
originalmente (sentencia Sala Constitucional N° 2013-008683 de las 9:05 horas del
28 de junio de 2013); d) Hay datos que son confidenciales por motivos de prevención, persecución o investigación de
algún asunto o por tratarse de funcionarios policiales que realizan labores
encubiertas de investigación; e) Contrario a lo que aduce el recurrente, no
aplican ninguno de los supuestos del inciso 2 Artículo 5 del citado cuerpo
normativo; a saber:
No existe una orden dictada por una autoridad judicial
competente.
El número de cédula no es
un dato de acceso irrestricto, ni la información de las servidoras y servidores
judiciales con que cuenta la Dirección de Gestión Humana son de acceso público
general, ya que se trata de una base de datos de uso interno, no comercial.
3)
No hay disposición constitucional o legal que les obligue en este caso
específico a entregar la totalidad de esos datos. Concluye indicando que tales
conclusiones encuentran sustento en los precedentes de esta Sala como la
sentencia número 2013-08326 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013.
Por
escrito recibido el 4 de julio de 2014, la Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo Superior del Poder Judicial, remite copia del oficio
APD-183-06-2014 de 24 de junio de 2014, suscrito por la
Directora Nacional
de la Agencia de Protección de
Datos de los Habitantes, en el que a su criterio, el Consejo Superior no ha
infringido el derecho de información invocado por el recurrente. En dicho
documento se indica:
I.
“Planteamiento
de la consulta
Se señala en el acuerdo tomado mediante el artículo XLVI
de la sesión No. 52-2014 celebrada el día 5 de junio del 2014 por el Consejo
Superior del Poder Judicial, solicitar a esta instancia el criterio respecto de
la solicitud formulada vía correo electrónico por parte de un periodista del
medio de comunicación escrita denominado La Nación,
solicitaron la siguiente información:
-
Un listado de las cédulas de identidad y nombres completos
de todos los funcionarios del Poder Judicial habido a la fecha, según el cargo que ejerce cada uno,
así como su condición de propiedad o interinato
-
Solicita además que la base de datos solicitada debe estar
en formato Microsoft Excel y ser enviada vía correo electrónico, o bien en un
dispositivo de almacenamiento que al efecto se facilitará.
-
En caso de que un funcionario en propiedad esté ubicado en
otra plaza de manera interina, debe indicarse ambos cargos.
Solicita la base de datos indicada para fines de
investigación periodística y de cruce con otras bases de datos de acceso
público
Lo anterior se solicitó en un plazo improrrogable de 10
días hábiles y con base en el ejercicio del derecho de petición y respuesta,
así como el derecho y obligación del medio de prensa de informar sobre esos
asuntos y con fines periodísticos.
II.
Sobre el Fondo medular de la consulta
1.
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
Resulta de gran relevancia para evacuar la presente
consulta, señalar que el derecho de acceso a la información
pública, entendida ésta como la información en poder de las entidades que
conforman el sector público en las sociedades modernas, constituye un mecanismo
de control que permite a las personas conocer la actuación de dicho sector y un
vehículo para la rendición de cuentas. En ese sentido, la posibilidad de acceso
a la información pública se convierte en una pieza fundamental en una sociedad democrática
y transparente.
Respecto del derecho a la
información El artículo 30 de la Constitución
Política establece:
“Artículo
Se garantiza el libre
acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre
asuntos de interés público. Quedan a salvo los secretos de Estado.”
El derecho a la información, contenido en
esta norma constitucional tiene como fin primordial que la comunidad conozca la
actividad que despliega la Administración Pública, así como el buen o mal
desempeño de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos, así como
cualquier información que sea de interés público y se encuentren en oficinas o
departamentos administrativos.
Los alcances de este derecho los ha
desarrollado la
Sala Constitucional en muchas de sus sentencias, por ejemplo,
2004-09234 de las 15:42 horas de 25
de agosto de 2004, 2005-14563 de las 12:48 hrs. de 21 de octubre de 2005,
2007-011455 de las 11:28 horas de 10 de agosto 2007, 2010-010982 de las 14:57
horas de 22 de junio de 2010 y 2011-003320 de las 8:47 horas del 18 de marzo
del año en curso; de la siguiente manera:
“I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el
marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes
y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar
sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la
publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función
administrativa. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de
transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales
como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación
–publicación y notificación-, el trámite de información pública para la
elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el
procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación
administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para
el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información
administrativa.
EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución
Política garantiza el libre acceso a los “departamentos
administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”,
derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los
archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada
es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el
acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas
es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en
que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. De
este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la
información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano
efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El contenido del
derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se
compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales
como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y
edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y
documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del
administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le
afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar
esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el
contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de
obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.
LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo
relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso
a la información administrativa, tenemos, los siguientes:
El fin del derecho
es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la
información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal
naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder.
El segundo
límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30
constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El
secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información
administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración
Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años
desde la vigencia de la
Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el
dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna
legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado
la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de
calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas
materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto
de Estado.(…) En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del
derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes:
El
artículo 28 de la Constitución Política establece como límite
extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público.
El artículo 24
de la
Constitución Política le garantiza a todas las personas una
esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal
forma que aquellos datos íntimos, sensible o nominativos que un ente u órgano
público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos,
registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por
ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e
inconstitucional. […]”. De otra parte, en la sentencia N° 2002-11880 de las
13:00 hrs. de 13 de diciembre de 2002, la Sala precisó: “El derecho a la información es uno
de los derechos del ser humano y está referido a una libertad pública
individual cuyo respeto debe ser propiciado por el propio Estado. Este derecho,
es a la vez, un derecho social cuya tutela, ejercicio y respeto se hace
indispensable para que el ciudadano tome parte activa en las tareas públicas y
pueda así participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. En
ese sentido, es un derecho humano inalienable e indispensable en la medida en
que se parte de que información significa participación. De esta manera, si la
información es requisito para que el ciudadano individualmente considerado
adopte decisiones, informar, a la vez, es promover la participación ciudadana
(…). A partir de lo anterior se tiene que si bien el derecho a la información
tutela en su aspecto pasivo la posibilidad de acceder a fuentes de información
con el ánimo de poder participar en la toma de decisiones de la colectividad, también
es lo cierto que no se trata de un derecho irrestricto, sino que, por el
contrario, está sujeto a límites y entre ellos, el derecho a la intimidad se
constituye en un límite para el derecho a la información por cuanto, en la
medida en que la información verse sobre asuntos que no sean de relevancia
pública, se impone el respeto a la intimidad y opera como límite o barrera
frente al derecho a la información (…)
Sin
embargo, la necesaria transparencia que ha de presidir la actuación pública
debe en todo caso, conciliarse con los intereses jurídicos tutelados por las
leyes, así como con otros derechos fundamentales de las personas, y en
especial, con el derecho fundamental a la privacidad. Esta necesidad de
conciliación se hace aún más evidente si tenemos en cuenta la incidencia que,
sobre la privacidad, puede tener los vertiginosos avances de la
tecnología.
Junto a lo dicho, las sociedades democráticas han de velar
asimismo por la protección de datos personales, cuyo régimen regulador más
desarrollado es el que ofrecen los modelos europeos basados fundamentalmente en
el Convenio 108 del Consejo de Europa para la protección de las personas con
respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal de 1981 y la Directiva 95/46/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo sobre Protección de Datos Personales.
Lo anterior por cuanto si bien es cierto que todo régimen
democrático debería garantizar el derecho de acceso a la información pública,
también es cierto que aquel debe salvaguardar el derecho a la privacidad de las
personas. De hecho ambos derechos se encuentran, con frecuencia, en un mismo
nivel normativo. Por ejemplo, los dos están consagrados en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos. El artículo 19 de ésta legislación establece que:
“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este
derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”. Asimismo, de
acuerdo con el artículo 12 de dicha Declaración, “nadie podrá ser objeto de
injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su
correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene
derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques”.
La Ley Nº 8968 del
7 de julio de 2011, publicada en La
Gaceta Nº 170 del 5 de setiembre de 2011, denominada
“Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales”,
respecto de las categorías de los datos, especifica lo siguiente:
“ARTÍCULO
Categorías particulares de los datos
Además de las reglas generales establecidas en esta ley,
para el tratamiento de los datos personales, las categorías particulares de los
datos que se mencionarán, se regirán por las siguientes disposiciones:
Datos
sensibles
Ninguna persona estará obligada a suministrar datos
sensibles. Se prohíbe el tratamiento de datos de carácter personal que revelen
el origen racial o étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas,
espirituales o filosóficas, así como los relativos a la salud, la vida y la
orientación sexual, entre otros.
Esta prohibición no se aplicará cuando:
a) El tratamiento de los datos sea
necesario para salvaguardar el interés vital del interesado o de otra persona,
en el supuesto de que la persona interesada esté física o jurídicamente
incapacitada para dar su consentimiento.
b) El tratamiento de los datos sea
efectuado en el curso de sus actividades legítimas y con las debidas garantías
por una fundación, una asociación o cualquier otro organismo, cuya finalidad
sea política, filosófica, religiosa o sindical, siempre que se refiera
exclusivamente a sus miembros o a las personas que mantengan contactos regulares
con la fundación, la asociación o el organismo, por razón de su finalidad y con
tal de que los datos no se comuniquen a terceros sin el consentimiento de las
personas interesadas.
c) El tratamiento se refiera a datos que
la persona interesada haya hecho públicos voluntariamente o sean necesarios
para el reconocimiento, el ejercicio o la defensa de un derecho en un
procedimiento judicial.
d) El tratamiento de los datos resulte
necesario para la prevención o para el diagnóstico médico, la prestación de
asistencia sanitaria o tratamientos médicos, o la gestión de servicios
sanitarios, siempre que dicho tratamiento de datos sea realizado por un
funcionario o funcionaria del área de la salud, sujeto al secreto profesional o
propio de su función, o por otra persona sujeta, asimismo, a una obligación
equivalente de secreto.
Datos personales de acceso restringido
Datos personales de acceso restringido son los que, aun
formando parte de registros de acceso al público, no son de acceso irrestricto
por ser de interés solo para su titular o para la
Administración Pública. Su tratamiento será permitido
únicamente para fines públicos o si se cuenta con el consentimiento expreso del
titular.
Datos personales de acceso irrestricto
Datos personales de acceso irrestricto son los contenidos
en bases de datos públicas de acceso general, según lo dispongan las leyes
especiales y de conformidad con la finalidad para la cual estos datos fueron
recabados.
No se considerarán contemplados en esta categoría: la
dirección exacta de la residencia, excepto si su uso es producto de un mandato,
citación o notificación administrativa o judicial, o bien, de una operación
bancaria o financiera, la fotografía, los números de teléfono privados y otros
de igual naturaleza cuyo tratamiento pueda afectar los derechos y los intereses
de la persona titular (…)
Vemos que la citada ley Nº 8968, en lo que respecta a datos
sensibles, prohíbe su tratamiento y señala que ninguna persona está obligada a
suministrarlos, pero este tipo de información es puramente de índole personal o
privada. Ahora bien, los datos de acceso restringido son aquellos que únicamente
interesan al titular o a la Administración Pública, es decir, no son de
interés público, dado que no afectan o interesan a la generalidad.
Respecto de los datos obtenidos por las entidades públicas
en ejercicio de sus atribuciones referidos a una persona, las limitaciones en
el acceso encuentran su principal justificación en los derechos de tercero,
particularmente en la protección de la esfera de intimidad y el patrimonio de
dichas personas (particulares). En otras palabras, la confidencialidad de la
información está destinada a proteger la esfera de acción de los particulares
respecto de la injerencia indebida de la autoridad y de otros particulares.
Por ello resulta de gran importancia que, ante la
regulación tanto del acceso a la información como de la protección de datos
personales, existe una complementariedad entre ambas, de tal forma que se
minimizan los puntos de tensión y se garantice que cualquier persona pueda
conocer la información en posesión del gobierno, pero que a la vez los datos
caracterizados como sensibles no puedan ser difundidos sin consentimiento del titular.
Sobre datos personales de los trabajadores
De acuerdo a lo expuesto supra, el
acopio y la localización o recuperación sistemáticos de datos personales tienen
grandes repercusiones. El hecho de recoger un gran número de datos y las muy
diferentes formas posibles de utilizarlos no solamente multiplican el riesgo de
que se difunda una información falsa o errada, sino que, además, permiten
vigilar a los individuos y exacerban la tendencia a influir en ellos, e incluso
a manipular su comportamiento.
Por consiguiente, cuanto menos
informados estén los interesados de los fines de acopio y manejo de datos y de
quienes se dedican a ello, tanto peores serán las condiciones en que se
encuentren de evaluar su situación personal y de expresar y defender sus
intereses: más difícil les resultará, en suma, fijar ellos mismos el rumbo de
su desarrollo personal. La necesidad de proteger la dignidad humana obliga,
pues, a intentar formular unos principios que rijan toda actividad de
tratamiento de datos personales.
El tratamiento de datos sobre los
trabajadores es probablemente uno de los mejores ejemplos de esa necesidad de
recurrir a un método sectorial. Los empleadores recolectan datos personales
acerca de los trabajadores y de los candidatos a un puesto de trabajo por
diversas razones: dar cumplimiento a la legislación; servir de ayuda en la
selección para el empleo, la formación y la promoción; preservar la seguridad
personal; asegurar el control de la calidad, los servicios a los clientes y la
protección de la propiedad, y organizar el trabajo.
La aparición de nuevas
prestaciones sociales, la adopción de normas destinadas a reducir los riesgos
en materia de seguridad y salud en el trabajo y el afán creciente de entidades
oficiales, como los servicios de empleo y los fiscales de tener acceso a una
información personalizada, constituyen otras razones para recoger una masa cada
vez mayor de datos personales sobre los trabajadores.
Las directrices del Consejo de
Europa, Organización Internacional del Trabajo o de la Unión Europea,
han definido los términos de datos personales, como “toda información relativa
a un trabajador identificado o identificable. Un trabajador es identificable
si, mediante la reunión de diferentes datos contenidos en uno o en varios
ficheros o documentos, se puede determinar la identidad de ese trabajador”. Por
ende, el término «identificable» debe ser interpretado de forma razonable.
El consentimiento tiene una
importancia capital. En varias disposiciones se habla de un consentimiento
explícito y documentado, con miras esencialmente a que, cuando se pide a un trabajador
su consentimiento para el acopio o la comunicación de ciertos datos, tenga
información suficiente en que basar su decisión. El consentimiento explícito se
dará normalmente por escrito. Si no reviste esa forma, será preciso
justificarlo. En ciertas circunstancias, puede no bastar, o no ser apropiado,
el consentimiento o aviso por escrito, al ser analfabeto el trabajador o porque
no entienda la lengua utilizada. En tales casos será tal vez necesario que el
consentimiento y la información se expresen tan sólo de palabra.
Por lo anterior, y vista la
situación específica de solicitud al Poder Judicial, de la totalidad de la base
de datos de sus trabajadores, con datos específicos y bajo la exigencia de un
formato expreso, esta instancia comparte el criterio jurídico vertido por el
Lic. Carlos Mora Rodríguez, Profesional en Derecho de la Secretaría General
de la Corte Suprema
de Justicia, al establecerse que si bien mucha de la información solicitada es
de acceso irrestricto, lo cierto es que al identificarse a cada funcionario, no
se tiene certeza de la finalidad del acopio de información por parte del medio
periodístico, ente que además se constituye en una empresa privada.
Llama la atención aún más la
descripción de la solicitud para efectos de “cruce” con otra información que se
tiene bajo custodia del medio de comunicación, término que no conlleva certeza
y que eventualmente, pondrían en riesgo a personal del Poder Judicial que
ostentan puestos claves o de jerarquía, personal con funciones de riesgo e
incluso a personas relacionadas con estos datos (víctimas, testigos, casos
judiciales, imputados, familiares u otros), poniéndose entre dicho otros bienes
jurídicos fundamentales en caso de materializarse estas acciones de cruce o
acceso a esa base de datos sin ningún
control por parte del Poder Judicial.
Esto se configuraría además, como
la transferencia de una base de datos personales con el detalle que se
exige, a un tercero que no se configura
como un ente público, sin mediar un
contrato o convenio mediante el cual se
estipulen las condiciones de tratamiento de esa base de datos por parte de un
tercero, su finalidad y las medidas de seguridad con respecto a esa base de
datos, siendo únicamente se solicita su transferencia mediante una comunicación
electrónica. Asimismo, no debemos
olvidar, cada uno de esos datos pertenecen a su titular, y debe contarse con el
consentimiento respectivo para su
transferencia a un ente privado.
Es así que de un principio
subrayado en todas las normas nacionales e internacionales en materia de
protección de los datos se desprende una restricción igualmente importante, a
saber: el acopio de datos personales no autoriza al empleador a hacer uso de un
modo libre e ilimitado de la información recogida. Al detallar los fines
específicos del acopio de datos, procede indicar también todas las formas
futuras de utilización. Para garantizar la transparencia de la operación y, por
tanto, la posibilidad de que los trabajadores controlen la utilización de sus
datos, el uso tiene que limitarse a los fines que les constan y quedar
inequívocamente definido antes de recabarlos.
Por ello, toda nueva forma de
utilización de los datos debe condicionarse a que la nueva forma de utilización
sea compatible con la finalidad inicial y que el empleador adopte las medidas
necesarias para evitar que la información quede tergiversada por haber cambiado
el contexto.
En este sentido, correspondería el
suministro de información únicamente a nivel estadístico, como la cantidad
total de puestos (ya sea por el ente o bien por cada sede u oficina),
clasificación o nomenclatura de puestos así como los componentes salariales de
cada puesto bajo el Poder Judicial, y no
por cada individuo identificable. Esto con el fin de evitar los riesgos arriba
expuestos que se pueda generar con el tratamiento de información, con las
responsabilidades legales que ello podría acarrear al Poder Judicial ante los
titulares de cada uno de esos datos personales con motivo de ese tratamiento
por parte de un tercero ajeno a la organización.
Con ello no se estaría violentando de
forma alguna el derecho de acceso a la información invocado, dado que con los
aspectos que sean del conocimiento del medio periodístico, podría informarse a
la población general sobre el tema como parte de los principios de
transparencia y uso de recursos para hacer frente a las remuneraciones de los
trabajadores a cargo del Poder Judicial, según los topes y escalas salariales
estipuladas. Esto en aras de no vulnerar
el derecho de acceso a la información establecido constitucionalmente.”
En los procedimientos seguidos se ha
observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo
Víquez; y,
Objeto del recurso: Alega
el recurrente que el
15 de
mayo de 2014,
con el afán
de realizar una
investigación estrictamente periodística, solicitó por escrito al
Departamento de Gestión Humana del Poder Judicial, al amparo de los artículos
27 y 30 de la Constitución Política, un listado de los nombres,
las cédulas de identidad, el cargo y la condición de interinato o propiedad de
todos los funcionarios del Poder Judicial, sin embargo, lo que se hizo fue
plantear una consulta sobre la procedencia de lo solicitado la Agencia de Protección de
Datos de los Habitantes (PRODHAB), lo cual estima improcedente, pues – a su
juicio - lo solicitado no se encuentra dentro de la categoría de datos
sensibles. Reclama además que, a la fecha, no se le ha contestado debidamente
su petición.
Hechos probados. De importancia para la decisión de este
asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea
porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido
referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a) El 15 de
mayo de 2014,
el recurrente solicitó, por escrito, al Departamento de Gestión Humana
del Poder Judicial, un listado de los nombres, las cédulas de identidad, el
cargo y la condición de interinato o propiedad de todos los funcionarios del
Poder Judicial. (Punto no controversial).
b) El
19 de junio anterior, la
Agencia de Protección de Datos de los Habitantes (PRODHAB),
recibió una consulta formal de parte del Consejo Superior del Poder Judicial,
relacionada con la petición hecha por parte del amparado, consulta a la que se
dio respuesta el día 27 de junio. (Véanse informes de ley).
c) El
19 de junio de 2014, mismo día en que el recurrente interpuso el recurso de
amparo, la
Secretaría General de la Corte por oficio 6171-14 de esa misma data, le
comunicó al petente el acuerdo del Consejo Superior adoptado en la sesión n.°
52-14, celebrada el 5 de junio de este año, Artículo XLVI, relacionado con
la decisión de enviar la solicitud
planteada ante la Agencia
de Protección de Datos de los Habitantes para que se pronunciara al respecto.
(Véanse informes de ley).
d) El
Consejo Superior solicitó el criterio de la Agencia de Protección de Datos de los Habitantes
con fundamento a lo que dispone el inciso a) del Artículo 16 de la Ley N° 8968, Ley de
Protección de la Persona
frente al Tratamiento de sus Datos Personales. (Véanse informes de ley).
e) Por oficio APD-183-06-2014 de 24
de junio de 2014, la Directora Nacional de la Agencia de Protección de
Datos de los Habitantes, dio respuesta al Consejo Superior del Poder Judicial,
indicándole que con la negativa a entregar
lo pedido, no se ha infringido el derecho de información invocado por el
recurrente.
Hechos no probados. Ninguno de relevancia
para la resolución del presente asunto.
De previo. Resulta de importancia
destacar que el derecho al acceso a la información pública, tutelado en el
numeral 30 de la
Carta Fundamental, puede definirse como el derecho de toda
persona de obtener información de carácter público, como una forma de control
de la actuación de la Administración. Las excepciones a dicho derecho
están dadas por la propia Constitución, y se resumen en aquella información que
no pueda ser catalogada como de carácter pública, como
son, a manera de ejemplo: los datos sensibles y los secretos de Estado. Por
otra parte, en los recursos en los que se alegue vulneración al numeral 30 de la Constitución
Política, por existir una negativa a brindar acceso a
información de carácter pública por parte de la Administración,
este Tribunal entra a analizar el fondo del recurso planteado, con
independencia de que con posterioridad, pueda determinarse que no existe tal
derecho, por tratarse de datos que no pueden ser catalogados como de carácter
público, conforme las excepciones dispuestas por la propia Carta Magna.
Precisamente, en el caso en estudio el reclamo del accionante radica en la
negativa de la autoridad recurrida de brindarle información que, a su parecer,
es de carácter pública, de ahí que sea lo procedente que la Sala conozca el fondo del
reclamo del recurrente. Por otra parte, no ignora la mayoría de este Tribunal,
que mediante Ley n.° 8668 de 7 de julio del 2011, Ley de Protección de la Persona Frente al
Tratamiento de sus Datos Personales, se reguló lo relativo a la protección de
los datos personales; empero, la emisión de esa Ley no enervó la competencia de
este Tribunal de determinar los alcances del numeral 30 constitucional, ni
mucho menos, a partir de su vigencia, se le asignó únicamente una competencia
residual. Así las cosas, a este Tribunal le corresponde
establecer que información es de acceso irrestricto, de acceso restringido o
constituye un dato sensible, es decir, fijar los alcances del numeral 30
constitucional y sus excepciones.
V.-
Precedentes. Al resolver un caso similar, este Tribunal, por sentencia
número 2014-005328 de las 9:05 horas del 25 de abril de 2014, dijo:
“IV.- El
caso concreto. En
el sub examine, el accionante reclama que se le ha negado el acceso a
información que se encuentra en posesión de la recurrida. La recurrida reconoce
que ha rechazado la posibilidad de cumplir la solicitud de información del
amparado, fundamentándose para ello en la naturaleza de la información
solicitada, la cual califica como confidencial por tratarse de información
sensible, según la Ley
de Protección de la Persona
frente al Tratamiento de sus Datos Personales, cuya revelación pondría en
riesgo a los funcionarios encargados de la seguridad. Tras analizar el caso, la Sala descarta que la
información solicitada encuadre dentro de tipo catalogado como datos sensible
según la citada ley, pues ellos se refieren a la “información relativa al fuero
íntimo de la persona”, según el artículo 3 de la citada ley, lo que no se
relaciona al nombramiento de funcionarios públicos. En cuanto a la necesidad de
proteger a los funcionarios por motivos de seguridad, la Sala ha reconocido en la
jurisprudencia citada en el considerando anterior que un límite al derecho de
acceso es la información relacionada a las investigaciones criminales para la
averiguación de delitos. En ese punto, la Sala coincide con la parte recurrida: si se trata
de funcionarios que realizan labores encubiertas o relacionadas con la
investigación, cuya identidad deba ser reservada, entonces dicha no puede ser
difundida, pues de lo contrario se pondría en riesgo la investigación y la
seguridad del funcionario; o bien, lo mismo ocurre cuando una norma expresa
autoriza la confidencialidad de la información, como ocurre con el artículo 16
de la Ley General
de Policía. Sin embargo, la Sala
no comparte que dicha premisa conlleve la exclusión de la identificación de
todos los funcionarios públicos relacionados a la materia de seguridad, como
parece entenderlo la autoridad recurrida. La identificación de los funcionarios
que integran las fuerzas de policía es un deber propio de la función. Así, el
artículo 10, inciso j) de la
Ley General de Policía establece: “Artículo 10—Principios
fundamentales. En el cumplimiento de sus funciones, los miembros de las fuerzas
de policía deberán respetar las siguientes normas: (…) j) Vestir los
uniformes policiales autorizados y portar las armas, los equipos reglamentarios
y los documentos de identidad que los acrediten como autoridad pública, salvo
que peligre la prevención, la persecución o la investigación de algún asunto.”
En consecuencia, en tanto principio fundamental de la función policial, es
legítimo solicitar la identificación de los funcionarios que integran las
fuerzas de policía, incluyendo quienes fungen en el Servicio Nacional de
Guardacostas, con las salvedades expresadas. Más aun, la información solicitada
concierne al modo de nombramiento de los funcionarios oficiales de dicho
Servicio. La Sala
considera que información de esa índole no puede ser extraída del dominio
público sin ir en detrimento de la transparencia que debe primar en la Administración,
pues ella permite someter al escrutinio público la manera en que se realizan
los nombramientos de los funcionarios. De lo anterior se desprende que el
recurso debe ser declarado con lugar y que se ordene a las autoridades
recurridas proporcionar al amparado la información solicitada, sin perjuicio de
aquella que deba ser reservada por motivos de prevención, persecución o
investigación de algún asunto”.
Igualmente, en relación con el tema, y de suma importancia por su
amplio contenido, resulta necesario citar lo dicho por la Sala en sentencia Nº
2014-004037 de las once horas y dos minutos del veintiuno de marzo del dos mil
catorce:
“.- Sobre la
conjugación del derecho a la intimidad con el derecho de acceso a
la información pública.
Para realizar un
análisis adecuado de los intereses que se encuentran en juego en
el sub examine es necesario señalar que la información solicitada por el
accionante involucra datos que podrían considerarse protegidos por el derecho a
la intimidad de las personas. El reconocimiento de dicho derecho también es de
raigambre constitucional e internacional. Se encuentra en el artículo 24 de la Constitución
Política, el artículo 12 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, el artículo V de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 17 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles
y Políticos, y
el artículo 11
de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. De manera que, para la resolución del caso de marras,
es menester realizar un balance de los derechos involucrados con el fin de
arribar a una interpretación que permita el desenvolvimiento armonioso de
ambos. A tal efecto, no está de más estudiar la manera en la que otros tribunales de justicia
han respondido dicha pregunta.
En Estados
Unidos, la Corte Suprema
conoció en el caso Department of
the Air
Force v. Rose el reclamo de estudiantes editores de
una revista de derecho que requirieron información al Departamento de la Fuerza Aérea
sobre los resúmenes de los registros de audiencias en que se conocieron
acusaciones de infracción al Código de Honor y Ética de la Fuerza Aérea.
La información les fue negada a los petentes, quienes
acudieron a las
instancias superiores, donde
obtuvieron resultados favorables. Posteriormente, la Fuerza Aérea
acudió a la Corte
Suprema con el fin de revertir el pronunciamiento que
favorecía a los petentes.
Al analizar
los argumentos del
quejoso, la
Corte Suprema partió
del supuesto de
que las excepciones
a la libertad
de información debían
ser interpretadas de manera
restrictiva, pues el propósito de la normativa (Ley de la libertad de
información o Freedom of Information Act) era divulgar la
información que se encuentra en posesión de la Administración
y, con ello, abrirla al escrutinio público.
De esta forma,
las excepciones al principio
de máxima divulgación debían ser
limitadas y restringidas.
El principio
de máxima divulgación no es desconocido en Latinoamérica.
En el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana
de derechos Humanos conoció la queja de una fundación que había requerido
información al Comité de Inversiones chileno sobre un proyecto de inversión extranjera. La información solicitada
versaba sobre los contratos
suscritos, el monto de los mismos, la identidad de los
inversionistas (tanto extranjeros, como nacionales), entre otros. La
información no fue proporcionada a los demandantes. Al final, el caso fue
resuelto a favor de los demandantes. Entre las consideraciones esgrimidas por la Corte, también surgió el
tema del principio de máxima divulgación y sus posibles excepciones:
En
cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en esta
materia, en primer término deben estar previamente fijadas por ley como
medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes
deben dictarse por razones de interés general y con el propósito para el cual
han sido establecidas´. («)
En
segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana.
Al respecto, el artículo 13.2 de la Convención permite que se realicen restricciones
necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás´ o la
protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas´.
91.
Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende
de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre
varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que
restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe
ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo
objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del
derecho.
La Corte observa que en una
sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de
máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es
accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.´
Así, se
tiene que las excepciones deben ser expresas, legales e interpretadas de manera restrictiva.
Otro caso de
la jurisdicción interamericana es el Fontevecchia y
D¶amico v. Argentina. En él, la Corte Interamericana
conoció la condena civil impuesta en contra del director y editor de una
revista argentina por la publicación de dos artículos en los que hacían
referencia a la existencia de un hijo no reconocido del presidente con una
diputada, y a la relación entre ellos. En dicha ocasión, la Corte diferenció entre la
protección la intimidad de los funcionarios públicos y la del resto de las
personas:
El
diferente umbral de protección del funcionario público se explica porque se expone voluntariamente al
escrutinio de la sociedad, lo cual lo puede llevar a un mayor riesgo de sufrir
afectaciones a su derecho a la vida privada. En el presente caso se trataba del
funcionario público que ostentaba el más alto cargo electivo de su país,
Presidente de la Nación
y, por ello, estaba sujeto al mayor escrutinio social, no solo sobre sus
actividades oficiales o el ejercicio de sus
funciones sino también
sobre aspectos que,
en principio, podrían
estar vinculados a su vida privada pero que revelan asuntos de interés
público.
En
cuanto al carácter de interés público, en su jurisprudencia la Corte ha reafirmado la protección a la libertad
de expresión respecto de las opiniones o informaciones sobre asuntos en los
cuales la sociedad tiene un legítimo interés de mantenerse informada, de conocer lo que incide sobre el
funcionamiento del Estado, o
afecta derechos o
intereses generales o
le acarrea consecuencias
importantes. («)
La
información relativa a la existencia del hijo no reconocido por el señor M.,
así como la
relación de este último con el niño y con su madre constituían la causa principal y un
elemento central e inseparable de los hechos publicados por
la revista N. que
informaban sobre: a) la disposición
de cuantiosas sumas de dinero hacia esas personas por parte del entonces
Presidente de la Nación; b) la entrega a dichas personas de regalos
costosos, y c) la presunta existencia de gestiones y favores económicos y
políticos al entonces esposo de la señora Meza. Dicha información se relaciona
con la integridad de los funcionarios y,
aún sin necesidad de determinar si se hizo uso de fondos públicos para fines personales, la disposición de sumas cuantiosas y regalos costosos por parte de un Presidente
de la Nación,
así como con la eventual existencia
de gestiones o
interferencias en una
investigación judicial, son cuestiones sobre las cuales existe un
legítimo interés social en conocerlas.´
En otras
palabras, el umbral
de protección de
la privacidad de los funcionarios públicos es menor por
encontrarse de por medio el interés público, el
cual demanda conocer
la adecuada administración de
fondos públicos y la
integridad e idoneidad de los funcionarios estatales.
Otro caso
que se presentó en Estados Unidos fue el Duplantier
v. United States. El punto medular de dicho caso refleja
similitudes con el que se conoce en esta sede. En esa ocasión, un grupo de
jueces planteó recurso ante la
Corte de Apelaciones del Quinto Circuito por considerar que la Ley de Ética en el Gobierno de
1978 era inconstitucional al contener disposiciones que obligaban a los jueces
federales a presentar una declaración financiera personal que era disponible al
público.
Al resolver
la cuestión se afirmó, en primer lugar, que el hecho de que los jueces fueran nombrados -es decir, que no
tratara de un cargo de elección popular-no incidía en el interés público de
conocer sus finanzas personales, pues los jueces habían elegido aceptar el
puesto público y asumir una responsabilidad pública, lo que ponía límites a su
privacidad. La Corte
estimó que existía un interés público que compelía a la divulgación de los
datos, pues ello aseguraba la imparcialidad y honestidad de la rama judicial,
instilaba confianza en el público acerca de la integridad y neutralidad de los
jueces y, por último, informaba al público sobre los intereses económicos de
los jueces para evitar los conflictos de
intereses. En conclusión, el interés
público era suficiente
para subordinar el
derecho a la privacidad de los obligados.
Por su
parte, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió en su decisión TC/0042/12 del 21 de
septiembre de 2012 un recurso de revisión incoado por la Cámara de Diputados en contra de una sentencia de primera instancia que la
obligaba a comunicar el nombre y el monto de los salarios de los asesores de
dicha Cámara. La Cámara
había comunicado al solicitante el número de asesores y el monto global de las
remuneraciones, pero se negó a indicar el nombre y
el salario por
considerar esa información
personal. El Tribunal Constitucional consideró:
El derecho a
la información pública tiene una gran relevancia para el fortalecimiento de la democracia, ya que su ejercicio garantiza la
transparencia y permite a los ciudadanos controlar y fiscalizar el
comportamiento de los Poderes Públicos («)
Asimismo, el
derecho al libre acceso a la información pública tiene como finalidad controlar el uso y manejo de los
recursos públicos y, en consecuencia , ponerle obstáculos a la corrupción
administrativa, flagelo que, según se hace constar en el preámbulo de la Convención
Interamericana contra la Corrupción (de
fecha 29 de marzo de 1996) y el de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (de
fecha 31 de
octubre de 2003), socava
(«) las instituciones y los
valores de la democracia, la ética y la justicia («)´ El Tribunal
Constitucional considera que, aunque el derecho a la intimidad es un valor
fundamental del sistema democrático, al igual que la protección a los datos
personales , no puede n , de manera general, aunque sí excepcionalmente,
restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que
limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la
Administración Pública. («)´
En Centroamérica, la Corte
Constitucional
de Guatemala conoció
en resolución del
30 de noviembre de 2013 una acción de inconstitucionalidad contra
disposiciones legales que
«hacen obligatorio que
se proporcione indiscriminadamente información relativa a
salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos
o cualquier remuneración económica
que perciban los funcionarios,
servidores públicos, empleados y
asesores que laboren
en el Estado
y sus dependencias.´ Los
accionantes consideraron que la entrega de esa información «propicia para
que el crimen
organizado, la delincuencia
común y las estructuras de maras
estén en la posibilidad de hacerlos objeto de extorsiones, secuestros, amenazas
y atentados.´
En su
decisión, la
Corte Constitucional estimó: En conclusión, la
apropiada exégesis del
artículo 30 de la
Ley Fundamental, a
la luz del
principio pro homine y
de la jurisprudencia y estándares internacionales en materia de
derechos humanos aplicables, conduce a establecer que el referido precepto
constitucional encierra el reconocimiento expreso de
que todos los
actos de la
administración son públicos -pese al equívoco que puede propiciar su epígrafe,
que en todo caso carece de contenido normativo-; así como del derecho de la
población de acceder a esa información, como
titular de la
soberanía nacional, de la
que sus poseedores
son sólo mandatarios. Ello
explica que para ejercerlo el ciudadano no tenga más que manifestar su legítima
voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de
adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su
bienestar y el de sus pares; («) Sobre el particular es necesario apuntar que
tales cantidades están sujetas al interés público por razón de su origen, que
es el erario nacional, formado a partir de la carga tributaria absorbida por
los ciudadanos para el sostenimiento financiero
del Estado. Como
ya se explicó
antes, siendo la
población la detentadora de
la soberanía delegada en
el poder público,
cuenta con la prerrogativa de acceder a la información
administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones -a fin de
verificar su eficaz cumplimiento, incluyendo la manera en la que se invierten
los recursos estatales; las remuneraciones de los funcionarios, empleados,
servidores y asesores a disposición del sector público constituyen, sin duda,
un rubro importante en ese sentido. En esto radica el punto de inflexión que
valida el trato normativo diferenciado que atañe a las personas que pertenecen
a esa categorización, en
cuanto a la
publicidad de sus remuneraciones, respecto a aquellas que
están adscritos a relaciones de trabajo en la iniciativa privada. Asimismo, de ello se extrae que no se
trata de un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad
personal protegido
constitucionalmente; y dado
que tampoco comporta cuestiones
de seguridad nacional
o intereses públicos superiores, se
concluye que ese
tipo de información
no encuadra dentro de ninguno de los supuestos del régimen de
limitaciones legítimas delineado en al apartado
considerativo precedente, asociados
a los denominados intereses preponderantes.´ Otro ejemplo de divulgación de los
salarios de funcionarios públicos se dio en Brasil. La municipalidad de Sao Paulo
reveló a través de un portal de Internet el nombre, puesto y salario de los
empleados de esa alcaldía. En contra de la decisión de la municipalidad se
habían impuesto dos medidas cautelares, las cuales fueron impugnadas a su vez
ante el Supremo Tribunal Federal. En una decisión del 9 de junio de 2011, dicho
Tribunal suspende las medidas cautelares -permitiendo con ello la divulgación
de los datos- por considerar que la información constituye interés colectivo o
general. No cabe, dice el Tribunal, hablar de intimidad o de vida privada en
ese caso, pues los datos objeto de divulgación se refieren a agentes públicos
en su condición de tales. La prevalencia del principio de publicidad
administrativa es una de las formas más elevadas de concretizar la República en
cuanto forma de
gobierno. Si, por
un lado, hay
un modo republicano
de administrar el Estado, por otro, la propia ciudadanía tiene el
derecho de ver su Estado republicanamente administrado. La manera como se
administra la cosa pública prevalece sobre el sujeto que administra y el hecho
es que ese modo público de gerenciar el aparato
estatal es el elemento esencial de la República
Brasileña. Son el ojo y el párpado de nuestra fisonomía
constitucional republicana, indica el Tribunal. Por ello, negar la
preponderancia del principio de publicidad administrativa implicaría, en su caso, una
situación inadmisible de lesión al orden público. En el ámbito europeo, el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha conocido
varios casos en
los que ha
expresado criterios relevantes
para la resolución del sub examine.
En el caso Volker und Markus Schecke GbR y Hartmut Eifert v. Land Hessen (asuntos acumulados C-92/09 y C-93/09),
el Tribunal conoció la queja de dos
beneficiarios de subsidios
agrícolas europeos contra
el Land Hessen (Alemania)
por publicar en Internet el nombre o razón social del beneficiario, el municipio en el que reside o el código
postal, el importe de los pagos durante el ejercicio financiero correspondiente
y la moneda de esos importes. El Tribunal declaró con lugar la demanda arguyendo que las
autoridades de la Unión Europea no habían realizado una ponderación
equilibrada de los intereses en juego:
No se
discute que la publicación en Internet de los datos nominales de los beneficiarios afectados y de los importes
específicos («) percibidos por ellos permite aumentar la transparencia en lo
que respecta a la utilización de tales ayudas agrícolas. Poner a disposición
del público esa información refuerza el control público sobre la utilización de
las cantidades de que se trata y contribuye a la utilización óptima de los
fondos públicos. («)
Así pues, a
la hora de ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto,
las instituciones hubieran
debido analizar la
cuestión de si una
publicación de datos nominales limitada («) habría bastado o no para alcanzar
los objetivos de la normativa de la Unión controvertida en los litigios principales.
Concretamente,
no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en
su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los
ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por («) lo bastante fiel como para
permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.´
En dicha
ocasión, el Tribunal no se opuso a que se revelara públicamente elmonto de la
ayuda y el nombre del
beneficiario; sin embargo,
sí consideró contrario a derecho,
por falta de ponderación de los intereses, que la publicación se realizara sin
establecer distinciones en función de los periodos de recepción de ayuda, su
frecuencia, el tipo, etc.
En el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros
(asuntos acumulados
C-465/00, C-138/01 y C-139/01), el Tribunal de Justicia conoció el reclamo de
varias personas por la divulgación de datos sobre los ingresos de
funcionarios de entidades
sujetas al control
del Rechnungshof (Tribunal
de Cuentas). Los afectados argüían que dicha divulgación iba en contra
del derecho a su intimidad. El Tribunal manifestó:
A este
respecto, por una parte, no se puede negar que para controlar la buena
utilización de los
fondos públicos, el Rechnungshof y
las distintas asambleas
parlamentarias necesitan conocer el importe de los gastos afectados a los
recursos humanos en las distintas entidades públicas. A ello se suma, en una
sociedad democrática, el derecho de los contribuyentes y de la opinión pública
en general a ser informados de la utilización de los ingresos públicos,
especialmente en materia de gastos de personal. Tales datos, reunidos en el
informe, pueden contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés
general y sirven, por tanto, al interés público.´
El Tribunal
concluyó que no
había oposición entre la Directiva 95/46 comunitaria (relativa a la protección de
las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de
datos personales y a la
libre circulación de estos datos) y
la normativa nacional siempre que se demostrara que la amplia
divulgación de los datos «es necesaria y apropiada para lograr el objetivo de
buena gestión de los recursos públicos perseguido«´.
Sobre el
acceso a la información salarial de funcionarios públicos en el ámbito nacional. En
repetidas ocasiones la Sala ha analizado el tema en
cuestión, llegando reiteradamente a la conclusión de que el salario que
devengan los funcionarios o servidores públicos es de naturaleza pública e
interés general, por involucrar el adecuado
control y manejo de fondos
públicos. Así, en la resolución número 2013-6023 de las 15:05
horas del 30 de abril de 2013, la
Sala determinó:
En lo que
respecta a información relativa al salario devengado por los funcionarios o
servidores públicos, esta Sala
Constitucional, en la
sentencia número 2008-12852 de las 12:46 hrs. de 22 de agosto de 2008,
se pronunció de la siguiente manera:
(«) Esta
Sala con anterioridad se ha referido al acceso a la información pública, así en la resolución número
2007-006100 de las diecisiete horas y cuatro
minutos del ocho de mayo del dos mil siete, dispuso:
Ahora
bien, partiendo de lo dicho, para el caso concreto bajo estudio conviene analizar si, ante la solicitud
del amparado, la
Autoridad Reguladora de
Servicios Públicos está en la obligación de suministrar los expedientes
laborales sus funcionarios públicos. Al respecto, si bien, por una parte, el
artículo 30 de la Constitución Política
establece la garantía del libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información
sobre asuntos de interés público, quedando a salvo los secretos de Estado,
también es lo cierto que, por otra parte, el
artículo 24 constitucional garantiza
el derecho a la
intimidad. No puede considerarse que facilitar el
expediente personal de un funcionario de la ARESEP sea
un asunto de interés público, sino que
es más bien un asunto de índole privada,
razón por la que salvo que exista una orden judicial, no es obligación de la Institución
recurrida suministrar tal información, pues sería invadir la esfera privada
de los funcionarios. En
ese orden de
ideas, se considera que los
expedientes laborales de los funcionarios públicos a los que sea tener acceso
el recurrente, son de carácter confidencial,
de modo que no pueden ponerse a
disposición de un tercero para satisfacer asuntos que no son de interés
público, salvo aquellos casos expresamente previstos por la ley. Tal
circunstancia le fue debidamente comunicada
al recurrente, ya que el mismo día en que éste se apersonó a las
instalaciones de la ARESEP,
a fin de solicitar los expedientes laborales en mención se le informó de la
imposibilidad de facilitárselos, por ser de carácter confidencial, con lo cual es evidente se le brindó
respuesta aún cuando ésta no fue
favorable a las pretensiones del administrado, lo cual en reiteradas ocasiones se ha admitido como
válido por este Tribunal pues lo que interesa es que se brinde respuesta a la
gestión formulada y no necesariamente que se conceda el fondo de las
pretensiones planteadas. Sin embargo, a pesar de lo dicho, aunque el acceso al
expediente personal de los funcionarios públicos está vedado, salvo
autorización expresa del mismo funcionario u orden judicial, parte de la
información que allí se consigna sí puede ser solicitada por cualquier sujeto
interesado. Es decir,
aún sin tener
acceso propiamente al expediente personal de un funcionario
público, cualquier interesado puede solicitar se le indique el tipo de puesto
que ocupa, las funciones asignadas a dicho puesto, los requisitos para el
puesto y si el funcionario los cumple, entre otros, todos ellos aspectos que en
nada comprometen el derecho a la intimidad del funcionario público pues son
aspectos de interés público.´(el subrayado no es del
original). En el presente caso, como se acredita de
los autos nos encontramos frente a una petición de información contenida en los registros de
una entidad pública (la
Universidad Nacional), y al recurrente se le denegó
parcialmente la información solicitada, por considerarse información personal
de los funcionarios. Se observa en el expediente, que la información solicitada es relativa al nombre de los profesores y al salario que perciben
por prestar servicios para la UNA
por medio de la
FUNDAUNA. Con respecto a lo anterior, considera este Tribunal
que sin duda la información requerida es de naturaleza pública, y de interés
general, pues está de por medio el adecuado control y manejo de fondos
públicos, así como la pertinencia de los servicios públicos que a través de
ésta se prestan. En razón de lo indicado en
la resolución parcialmente transcrita,
el brindar el nombre, el cargo y
las funciones de profesores de esa universidad - educación de naturaleza
pública- así como el salario que se devenga en dichas funciones, vinculadas con fondos públicos, no
se puede considerar información personal de los funcionarios. Además
en atención del
deber de transparencia que
debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11
constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información
que revista interés público, a menos que estemos ante secretos de Estado, datos
confidenciales o datos cuya divulgación puede afectar gravemente el interés
general, situación que en el presente caso no se demuestra. En consecuencia,
procede acoger el recurso («)´ (el subrayado no corresponde al original)
Adicionalmente,
en la sentencia número 2008- 13951 de las 9:20 hrs. de 19 de setiembre de 2008, este Tribunal
Constitucional indicó lo siguiente: («) El recurrente reclamó que las autoridades
de la Universidad
de Costa Rica no le brindaron, en su totalidad, la información que solicitó el
3 de abril de 2008, relacionada con el monto del salario de varios funcionarios
de la entidad de educación superior, pues se facilitaron los datos de forma general, según se consigna en
el Manual de
Puestos de la Institución, y
no de manera individualizada, como lo requirió
inicialmente. Al respecto, la Rectora de la Universidad de Costa
Rica, explicó que la información no se entregó de forma completa, toda vez que,
se buscó salvaguardar el derecho a la intimidad de los funcionarios. Este
Tribunal considera que tal alegato no es de recibo. En primer lugar, la
información solicitada por A.B.S., en su condición de
Director Ejecutivo de la Unidad
de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), reviste un marcado
interés público, ya que, está inherentemente vinculada con el manejo de fondos
de esa naturaleza. En segunda instancia, si bien es cierto, tal y como se
resaltó en el considerando anterior, el derecho a la intimidad, contenido en el
artículo 24 de la Constitución Política, es un límite extrínseco
del derecho de acceso a la información administrativa, en este caso no es
oponible, pues los datos exigidos no son de aquellos que se pueden calificar
como sensibles, por constituir el núcleo de la esfera de intimidad del
individuo, entonces, su entrega no implica una intromisión excesiva. A partir
de lo anterior, resulta claro que el principio
de transparencia que debe
permear toda actuación
de los entes
y órganos que forman parte de un Estado Social y Democrático de Derecho
como el nuestro, impone que
este tipo de
información no pueda
ser retenida, en consideración a que los salarios y
complementos de los funcionarios sobre los cuales versa la gestión, son pagados
con fondos provenientes del erario público.
Por
consiguiente, en este caso se debe tener
por transgredido el derecho de acceso a la información administrativa de
la institución amparada («)´ (el subrayado no corresponde al original)
Como
corolario de lo anterior, procede acoger el amparo en estudio y ordenar a la autoridad recurrida que
brinde la información solicitada por el amparado, como así se dispone.´ (En el
mismo sentido, los votos 2011-16331 de las 2:30 horas del 29 de noviembre de
2011 y 2013-8279 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013) La necesidad de que exista transparencia
en las finanzas públicas también puede afectar el derecho a la privacidad de los
administrados. En la jurisprudencia de la Sala, el derecho a la información y al acceso a
la información ha prevalecido consistentemente, cuando la divulgación de los
datos es necesaria para garantizar la transparencia de la hacienda pública. En
la sentencia número 2120-03 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2013, se
conoció un recurso de amparo interpuesto en contra de la Caja Costarricense
de Seguro Social por haberse esta negado a proporcionar la
base de datos
de las personas
beneficiarias Régimen no Contributivo de Pensiones, incluyendo
información como los números de cédulas de los beneficiarios, montos de las
pensiones y los motivos por los que fueron asignadas. La Sala estimó:
En el marco
del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y
órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar
sujetos a los
principios constitucionales implícitos
de la transparencia y la
publicidad que deben ser la regla de
toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del
Derecho Público –entes públicos- están
llamadas a ser verdaderas casas
de cristal en cuyo interior
puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las
administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos
de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los
medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación
directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación
de resultados y rendición
de cuentas actualmente incorporados
a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución
Política).´
La
divulgación de la información solicitada, aunque fuera perteneciente a particulares, fue avalada por la Sala Constitucional.
Ahora bien, cuando se trata de información relativa a funcionarios públicos y
tomando en cuenta lo establecido por la Corte
Interamericana
en el citado
caso Fontevecchia y D¶amico
v.
Argentina, en cuanto al umbral de protección de los funcionarios públicos, a fortiori debe estimarse en el caso de marras que la
información reviste interés público y es de libre acceso.
El
razonamiento anterior es aplicable también a un caso en el que la Sala declaró con lugar un
recurso de amparo incoado en contra de Tributación Directa por su negativa a
proporcionar el nombre de las
personas físicas y jurídicas morosas en
el pago de impuestos, y el monto de la deuda. La Sala señaló:
La
información requerida reviste un claro interés público, puesto que, se
refiere a la morosidad
tributaria que impacta
las finanzas públicas
y, por consiguiente, la
satisfacción de las
necesidades colectivas.´ (Resolución 2010-10982 de las 14:57 horas del
22 de junio de 2010) La jurisprudencia de esta Sala propugna la transparencia de la función pública. Ya se
ha hecho mención al principio de máxima divulgación, apoyado por la jurisprudencia de la Corte
Interamericana
y de varios
tribunales constitucionales, y a los instrumentos internacionales que
garantizan el derecho a la información. La interpretación armoniosa de todo el
ordenamiento jurídico obliga a
considerar otras normas directamente vinculadas con el tema. La primera de ellas,
de rango internacional, es la Convención
Interamericana
contra la Corrupción. En
su preámbulo se señala: PERSUADIDOS de que el combate
contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía,
vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social; («)
CONVENCIDOS de
la importancia de
generar conciencia entre
la población de los países de la región sobre
la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de
fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha
contra la corrupción;´ (El subrayado es agregado)
Posteriormente,
y con la finalidad de desarrollar los cometidos indicados en el preámbulo, la Convención
establece en su articulado:
Artículo III
Medidas preventivas
A los fines
expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados
Partes convienen
en considerar la aplicabilidad de medidas,
dentro de sus propios sistemas institucionales,
destinadas a crear, mantener y fortalecer: («)
Sistemas
para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte
de
las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la
ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.
Sistemas
para la contratación
de funcionarios públicos
y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que
aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.(«)
11.
Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.´ (El subrayado es
agregado)
En otras
palabras, la Convención
establece como mecanismo apto para combatir
la corrupción el
control de las
finanzas personales (incluyendo
los ingresos) de los
funcionarios públicos y
la posibilidad de
publicar las declaraciones
financieras de los mismos. La publicidad, se deduce, está destinada a fomentar
el control y
la transparencia mediante
la participación civil.
Esa publicidad también se
promueve en los sistemas de contratación de funcionarios públicos.
Además, la Convención
promueve la creación de mecanismos para estimular la participación
de la sociedad
civil. Esa participación
es de trascendental importancia pues
contribuye a dar
transparencia, fomentar el
control de las finanzas
públicas, evitar la
corrupción y dar legitimidad
a la
Administración Pública.
El
legislador nacional ha reconocido la importancia de la transparencia en las finanzas públicas. Aparte de los
artículos 9 y 11 de la
Constitución, los que establecen la participación ciudadana
en el gobierno y la rendición de cuentas de la Administración
y de sus funcionarios, es de relevancia la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos
Personales y, en particular, su artículo
7:
Artículo 7º Libre
acceso a la información.
Es de interés
público la información relacionada con
el ingreso, la presupuestación,
la custodia, la fiscalización, la administración, la
inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria
para asegurar la efectividad de la presente Ley, en relación con hechos y
conductas de los funcionarios públicos. («)´ El citado artículo es desarrollo
del principio constitucional de transparencia.
La
información relativa al gasto de fondos públicos, incluidos los salarios de los
funcionarios públicos, es de interés público. El legislador optó por dar libre
acceso a dicha información como una manera de facilitar la participación
ciudadana en el control de las finanzas públicas.
Ese control
únicamente es posible
si se provee
al administrado de información real acerca de los gastos
públicos. En el caso de marras, por ejemplo,
sería inadecuado proporcionar únicamente la información referente al
salario que devenga cada categoría de funcionario público, pues ello provee
únicamente una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real.
Efectivamente, al salario base se suman
ingresos por otros
conceptos (anualidades, prohibiciones, dedicación exclusiva,
beneficios laborales, etc.),
los cuales pueden
llegar a representar una parte
significativa del salario del funcionario.
Con la
entrada en vigencia de la Ley
de Protección de la Persona
frente al Tratamiento de
sus Datos Personales (Ley Nº 8968), se imponen limitaciones y restricciones a
la divulgación de información personal, cuyo respeto es obligación de todo ciudadano y de interés particular
para el Estado, según queda manifiesto en el carácter de orden público de dicha
ley (artículo 1). Sin embargo, el interés público de la información solicitada
por el amparado -el monto del salario de los funcionarios- se mantiene
incólume. Dicha información no puede ser catalogada como dato personal de
acceso restringido (artículo 3 de dicha ley), ya que ese tipo de dato
se caracteriza por
ser de interés
solo para su
titular o para la Administración
Pública´.
En el caso del salario de los funcionarios públicos, la información trasciende
el interés de su titular y el de la Administración
Pública, pues también es del interés del administrado conocer
el uso y destino de los fondos públicos, a los cuales se encuentra obligado a
contribuir (artículo 18 de la Constitución Política). Ciertamente,
en virtud del
principio de transparencia administrativa (el cual se
mantiene vigente solamente si se posibilita el adecuado control y manejo de
fondos públicos), el Estado se encuentra en la obligación de informar al
administrado sobre cómo administra y gasta los fondos públicos, lo que implica
el derecho de los administrados a conocer el monto de los salarios
devengados por los
funcionarios públicos. La
ley no permanece
ajena al mencionado principio;
más bien lo
perfila como derrotero
y delimitador del derecho de autodeterminación informativa.
En efecto, el artículo 8 señala:
ARTÍCULO
Excepciones a
la autodeterminación
informativa del Ciudadano Los principios, los derechos y
las garantías aquí establecidos podrán ser limitados
de manera justa, razonable y acorde con el principio de transparencia
administrativa, cuando se persigan los siguientes fines:
(«)
c) La
prevención, persecución, investigación, detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la deontología en
las profesiones.
(«)
e) La
adecuada prestación de servicios públicos.
f) La eficaz
actividad ordinaria de la Administración,
por parte de las autoridades oficiales.´ (El subrayado es agregado)
Así, se
puede concluir que, de acuerdo con la citada ley, el derecho de
autodeterminación informativa no es óbice
para que se
suministre a los administrados información de interés
público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda
vez que se trata de fondos públicos y
del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos son gastados.
Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a
qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada
determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto
salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej.,
el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una
excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos
públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos.
En esta
materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a
conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace.
Ahora bien,
algunos argumentos que se esgrimen
en contra de la divulgación de los salarios de los
funcionarios públicos se relacionan con la posibilidad de que dichos datos sean
utilizados para actividades criminales o en perjuicio de los funcionarios. Se
dice, por ejemplo, que la circulación de los datos los hace más propensos a
robos o secuestros. También se afirma que los datos pueden ser tratados con
medios informáticos (por ejemplo, la minería de datos o data mining) para obtener información personal del funcionario.
En el caso de la minería de datos,
valga la aclaración,
ella pretende encontrar
patrones en la información mediante
procedimiento analítico y
estadístico. El tratamiento estadístico implica inicialmente
despersonalizar los datos, pues el procesamiento masivo únicamente
puede realizarse con
datos homogéneos -característica contraria al nombre personal,
el cual particulariza a la persona. El resultado de la operación puede llevar a
descubrir anomalías dentro de la base de datos (por ejemplo, el
salario no corresponde al
grupo) o a
realizar predicciones (un funcionario nuevo devengará el salario de
su grupo).
Dichos
argumentos deben descartarse pues someterían la aplicación de la normativa y
los principios constitucionales antes citados a parámetros inciertos y
aleatorios, lo que sería contrario a su objetivo esencial. (En ese sentido,
véase el caso Rechnungshof v Österreichischer
Rundfunk y otros del Tribunal de Justicia europeo;
además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Guatemala supra citada)
Debe
enfatizarse, sin embargo, que el objetivo de la publicidad de los datos señalados es posibilitar el control de las
finanzas públicas y su transparencia.
Por ello, nada impide que el uso inadecuado de esos datos genere
responsabilidad civil o penal, si con ellos se pretende alcanzar fines ajenos a
aquellos amparados constitucional y legalmente. La Ley no tutela el abuso de
derecho, sino su ejercicio adecuado y de buena fe. (Artículos 21 y 22 del
Código Civil)
En
aplicación de la jurisprudencia citada y los razonamientos expuestos, la Sala
considera que la información solicitada
por el recurrente reviste carácter
público, es susceptible de ser
requerida por los administrados y,
planteada la solicitud, es de obligado suministro por parte de la Administración.”
VI.-
Análisis
del caso.
Conforme los precedentes de cita, resulta
evidente, para la mayoría de este Tribunal, que
se debe mantener la posición jurisprudencial y, por consiguiente, la información
de la índole que solicita el recurrente, sea: los nombres, las cédulas
de identidad, el cargo y la condición de interinato o propiedad de todos los
funcionarios del Poder Judicial, es de naturaleza pública
y, como consecuencia de esa naturaleza, de acceso irrestricto; de lo contrario,
sería ir en
detrimento del principio de transparencia que irradia a toda la Administración
Pública, amén de que el ejercicio de este derecho fundamental
–el acceso a la información pública- permite a los habitantes de la República someter al escrutinio público y al control
ciudadano las actuaciones de los órganos y entes públicos, entre ellos al Poder
Judicial. De ahí que proceda declarar con lugar el amparo, como en efecto se
declara.
VII.-
VOTO
SALVADO de los (as) magistrados (as)
Armijo Sancho, Hernández López y Salazar Alvarado, con redacción del
Consideramos necesario
separarnos de la decisión tomada por la mayoría con fundamento en las siguientes razones:
Desde la emisión de la sentencia número 2014-001429 he sostenido
que la Sala,
como un operador jurídico más, está sometido al imperio de la ley y de allí se
deriva la necesidad de tomar en cuenta para el ejercicio de nuestra
competencia, los cambios normativos que el legislador costarricense ha puesto
en vigor, como desarrollo de las normas y principios constitucionales
relacionados con el derecho fundamental a la autodeterminación informativa.
Específicamente sostengo que debe respetarse la voluntad de legislador que ha
sido expresada en la ley número 8968 de "Protección a las Personas frente
al tratamiento de sus datos Personales" que vino a establecer un marco normativo
que incluye la definición de distintos tratamientos jurídicos para las
categorías de datos que ella fija en términos generales, así como la creación
de una oficina con potestades para intervenir en la resolución de conflictos
originados en el materia. La idea central allí expuesta apunta a que la Sala conozca de la materia en
forma residual e intervenga para delimitar el ordenamiento jurídico con reglas
y principios para la apropiada defensa del derecho fundamental a la
autodeterminación informativa cuando resulte necesario. Con el cambio normativo
apuntado, parece apropiado ceder el espacio para que la voluntad del
Legislativo despliegue sus efectos de ordenación y balance entre los derechos e
intereses de las personas y las potestades estatales.
En el caso aquí planteado, el recurrente le solicitó al Poder
Judicial la entrega de una amplia base de datos de terceros que el órgano
estatal tiene en su poder y que recopiló no de forma libre sino porque las
personas incluidas se vieron obligados a proveer su datos
para ingresar y mantenerse en la institución. Por su parte, el Poder Judicial
ha quedado de ese modo, legalmente autorizado para tal actividad de
recolección, pero también normativamente obligado por una serie de deberes de
protección de tal información. El conflicto se ha originado porque el órgano
recurrido le ha señalado al recurrente que previo a la entrega de la base de
datos que pide, ha hecho una consulta a la autoridad que ha sido legalmente
establecida para encargarse de interpretar en estos casos, el novedoso marco
normativo que ahora existe.- La respuesta de la PRODHAB a dicha gestión no
puede resultar más ilustrativa de los problemas que involucran casos como éste
en donde coinciden la necesidad de protección de datos y el derecho de acceso a
información pública. En su escrito de respuesta la PRODHAB se ha hecho cargo
de tal balance y señala que el tema no es ajeno a los sistemas más
desarrollados donde se han planteado guías para el balance de ambos derechos.
Agrega que el enfoque más apropiado es el denominado sectorial que trata grupos
de casos de manera similar y este caso, cae dentro de las situaciones en donde
los empleadores recopilan válidamente información sobre los empleados con
distintos fines válidos.- Sin embargo, enfatiza que las distintas autoridades
internacionales remarcan la necesidad de disminuir lo que el trasiego de datos
debe tratar de alejarse de lo que llaman la identificabilidad
de las personas, por entender que ello implica un peligro para el derecho de
las personas al desarrollo personal. Indica la PRODHAB que en este caso
concreto el tema se hace más acuciante al tratarse de una solicitud de una
empresa privada y principalmente por la afirmación del petente de que su
intención es el cruce de datos con otra información que custodia el medio de
información, lo cual eventualmente pondría en riesgo al personal del Poder
Judicial, especialmente puestos claves de jerarquía, funciones de riesgo e
incluso a personas relacionadas con ellos por razones de su situación como víctimas,
testigos, casos, imputados, familiares, etc. Se indica incluso que la solicitud
se configura además como una transferencia de una base de datos personales,
pero sin que se pueda exigir –a través de la figura del convenio establecida en
la ley- las condiciones de tratamiento de esas bases de datos, su finalidad y
las medidas de seguridad con respecto a manejo de tales bases de datos.
Concluye la PRODHAB
señalando que en su criterio la entrega de información para cumplir con el
derecho de información, debería darse a nivel estadístico, con el fin de evitar
el riesgo que genera un tratamiento incorrecto de información, ello con la
responsabilidad que puede derivarse para el poder judicial por ese mal uso,
ante los titulares de esa información.
III.-
De lo señalado, y especialmente lo tocante a las responsabilidades del Poder
Judicial como gestor de la base de datos de su personal, queda claro que la
decisión, previa a la entrega de datos es apegada al derecho constitucional,
porque no puede el órgano recurrido simplemente dejar de atender el marco legal
actualmente vigente. De igual forma, de lo expuesto por la Agencia competente,
resulta evidente que la controversia se ha transformado en una discusión
regulada por las disposiciones legales contenidas en la ley de cita, sin que se
aprecie ninguna arbitrariedad palmaria o simple abuso de poder que haga
necesaria la intervención de la
Sala.- Por ello salvamos el voto y rechazamos el recurso
interpuesto para que la parte interesada pueda, acudir a los medios apropiados
para conciliar su gestión con los términos fijados por la oficina que el
legislador creó con estos fines. En consecuencia, declaramos sin lugar el
amparo planteado.
Por
tanto:
Se declara CON LUGAR el recurso. Se ordena a
Zarella Villanueva Monge y a Francisco Arroyo Meléndez, en su condición,
respectivamente, de Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior
del Poder Judicial, y de Jefe de la Dirección de
Gestión Humana del Poder Judicial, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos,
que en el plazo de tres días contados a partir de la notificación de esta
sentencia, se entregue al recurrente la información solicitada, relacionada con
un listado de los nombres, las cédulas de identidad, el cargo y la condición de
interinato o propiedad de todos los funcionarios del Poder Judicial, previa
discriminación de la información confidencial. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 50 de la Ley
de la
Jurisdicción Constitucional, se previene a las autoridades
accionadas, adoptar las medidas preventivas necesarias para no incurrir a
futuro, en los actos u omisiones que dieron mérito a la estimación de este
proceso de amparo. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y
perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta
declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso
administrativo. El Magistrado Armijo Sancho, La
Magistrada Hernández López y el
Magistrado Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso. El Magistrado Rueda Leal pone nota. Notifíquese esta
resolución en forma personal a Zarella Villanueva Monge y a Francisco Arroyo Meléndez, en su condición, respectivamente, de Presidenta
de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo Superior del Poder Judicial,
y de Jefe de la
Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, o a quienes en su lugar
ejerzan esos cargos. Comuníquese esta resolución
personalmente a Nathalie Artavia Chavarría, en su
condición de Directora de la Agencia de Protección de Datos de los Habitantes (PRODHAB), o a quien en su
lugar ocupe ese puesto.-
Gilbert Armijo S.
Presidente
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Nota del Magistrado Rueda Leal. Consigno esta nota a efectos de aclarar
que, si bien comparto el voto de mayoría porque considero procedente la
pretensión del recurrente, considero que la Sala debió analizar el extremo del formato
solicitado por el accionante a la Administración y darle traslado a esta para que
se manifestara al respecto, según expliqué en la resolución número 2014-9887 de
las 16:00 horas del 25 de junio de 2014. Se acepta, en tesis de principio, que
no existe un derecho a que la información de interés público sea suministrada a
los administrados en un formato determinado. Sin embargo, ello podría ser
pretendido en caso de que la Administración poseyera la información en dicho
formato o que su conversión no deparara inconveniente alguno. En ocasiones, el
formato de la información facilita su procesamiento, análisis y valoración, lo
que en el fondo potencia el control ciudadano, la investigación científica,
entre otros.
Paul Rueda Leal