Resolución 01391-2001

1.-

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas catorce minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 41 inciso c) y 50 inciso d) de la Ley número 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y 4 y 8 del Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis. Lo anterior, por cuanto a juicio del accionante, tales normas vulneran el principio de irretroactividad de la ley, la libertad de empresa, las libertades consagradas en el artículo 28 constitucional, el principio de legalidad, e implican exceso de poder en el ejercicio de las competencias legislativas. Se impugnan los artículos 41 y 50 en cuanto señalan que los planes de ventas a plazo, deben ser autorizados y cumplir con una serie de requisitos, así como el hecho de que la Comisión Nacional del Consumidor pueda ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo o de prestación futura de servicios. Refiere el accionante que la empresa que representa se dedicó por muchos años a la actividad comercial de venta de contratos de financiamiento, siendo que la misma no estaba regulada, sino bajo los lineamientos que el ordenamiento jurídico contemplaba, tanto en el Código Civil como en el Código de Comercio. En consecuencia, estima que las normas debieron respetar el principio de irretroactividad y regular todas las actividades iguales o conexas, pero hacia el futuro, y permitir que su representada y todas las que se dedican a esa modalidad comercial, continuaran rigiéndose por las reglas del mercado que estaban en boga. Eso es producto de la libertad convertida en derecho adquirido, que se incorporó al patrimonio de su empresa, al amparo del principio de libertad jurídica consagrada en el artículo 28 constitucional, y en tal virtud cubierto por la garantía de irretroactividad de la ley establecida en el artículo 34 de la Constitución. La norma cuestionada, al otorgarle a las autoridades administrativas la potestad de paralizar la actividad empresarial al establecer una censura previa sobre los documentos que sustentan la actividad, limita seriamente el derecho de las empresas dedicadas a ese giro comercial, que fue escogido conjuntamente con sus medios idóneos para obtener los resultados programados por ella en el ejercicio pleno constitucional de su actividad empresarial. La potestad conferida a la oficina administrativa de autorizar los planes y contratos de ventas a plazos, significa la sustitución del empresario por la Administración Pública, pues si el empresario no puede escoger libremente los medios idóneos para su negocio, y el contenido de dichos planes, escogido libremente por el empresario, no se ajusta a los criterios subjetivos de los funcionarios que integran el órgano, éste decide: 1) que el empresario varíe el contenido de sus contratos y planes y 2) no otorgar la autorización para la venta, lo cual en sí mismo constituye una restricción constitucionalmente no autorizada y por ende inconstitucional. La posibilidad abierta de que el Poder Ejecutivo a través de los órganos de control de la actividad comercial y protectora del consumidor, como el Área de Comercio y Apoyo al Consumidor, pueda establecer en forma particular y subjetivamente sin límites ni parámetros previamente establecidos, el monto de las cauciones o garantías que deben de rendir las empresas encuadradas en el inciso c) del artículo 41, es abiertamente inconstitucional, por violación a un principio elemental de reserva de ley, por constituir una limitación al libre ejercicio de la libertad empresarial. El artículo 41 cuestionado, en la medida en que autoriza a que la Administración determine el contenido de los contratos de ventas a plazos, incurre también en clara violación de uno de los contenidos esenciales de la libertad de contratación, pues dicha facultad integra el derecho irrenunciable de las partes para determinar el contenido de los contratos. Por consiguiente, en esta materia sólo son posibles los controles a posteriori, es decir, cuando el comerciante introduzca en los contratos cláusulas o condiciones abusivas que sean violatorias de los derechos del consumidor. En tales hipótesis se les debe imponer las sanciones correspondientes. La Administración no puede sustituirse a la voluntad de los empresarios para determinar el contenido de los clausulados de los contratos que celebran con sus clientes. Dicha normativa se debió haber circunscrito a establecer estrictos controles a posteriori sobre el ejercicio de esa modalidad comercial y a fijar severas sanciones contra los infractores de las normas que protegen los derechos de los consumidores, no a establecer cláusulas limitadoras de la libertad contractual, y, por ende, inconstitucionales. En cuanto al vicio de exceso de poder legislativo, señala que la autorización exigida por el artículo 41 está en abierta contraposición con lo señalado en el artículo 3 de la misma Ley. Dicha contradicción implica un vicio de exceso de poder legislativo del artículo 41, pues existe una evidente inadecuación entre el fin que persigue la ley, cual es el de proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, con su contenido, sea, la exigencia de la aprobación previa de los contratos de venta a plazos por razones no autorizadas por el artículo 3 referido. Por último, señala que los párrafos primeros, respectivamente de los artículos 4 y 8 del Reglamento Ejecutivo de la Ley 7472, Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC son violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1) y 140 inciso 3) de la Constitución Política. El Poder Ejecutivo, sustituyendo las potestades legislativas de la Asamblea, añadió en ambas normas como una nueva causal para establecer regulaciones aceptables a la actividad económica, la de prevención de prácticas que puedan inducir a error. Dicha causal no se encuentra contemplada en el artículo 3 de la Ley reglamentada, por lo que lógicamente su inclusión en el reglamento ejecutivo citado violenta las normas constitucionales. Las normas constitucionales citadas, prohíben que el Poder Ejecutivo, por vía reglamentaria, puede adicionar las leyes, reformarlas, interpretarlas auténticamente o derogarlas, pues el ejercicio de tales potestades está reservado al órgano legislativo de manera exclusiva.

2.-

El artículo 9 de la Ley de Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala para rechazar por el fondo las acciones que se formulen, cuando considere que cuenta con los elementos de juicio suficientes para resolver o se trata de un tema resuelto con anterioridad, sin que existan razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión.

Redacta el magistrado Mora Mora; y,

Sobre la admisibilidad.

Esta acción resulta admisible en cuanto cumple con los requisitos que establecen los artículos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. La inconstitucionalidad de las normas fue invocada en el asunto base pendiente de resolver, que es proceso contencioso administrativo tramitado en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José, con el número de expediente 98-000009-014-CA, por lo que constituye medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Lo anterior, aunado al cumplimiento de los demás requisitos formales hace que deban ser analizados los aspectos de fondo planteados.

Objeto de la acción. El accionante impugna los artículos 41 inciso c) y 50 inciso d) de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, por considerar que son contrarios al principio de irretroactividad de la ley, libertad de empresa, las libertades consagradas en el artículo 28 constitucional, el principio de legalidad e implican un exceso de poder en el ejercicio de las competencias legislativas. También se cuestiona el párrafo primero de los artículos 4 y 8 del Reglamento Ejecutivo de la Ley, Decreto número 25234-MEIC del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis, por estimar que son violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1) y 140 inciso 3) de la Constitución Política. Lo anterior en cuanto se establece que los planes de ventas a plazo, deben ser debidamente autorizados y cumplir una serie de requisitos, antes de su ofrecimiento público o generalizado.

Antecedente jurisprudencial aplicable al caso. Esta Sala ya se pronunció respecto de la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y de los artículos 4 y 8 del Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis, considerando que los mismos no infringen las normas y principios constitucionales. Textualmente, en la sentencia número 07619-99 de las dieciséis horas doce minutos del cinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, se consideró:

"II.- Objeto de la impugnación.

Se impugna el tercer párrafo del artículo 41 de la Ley No. 7472 "Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor" y el párrafo primero de los artículos 4 y 8 del Decreto No. 25234-MEIC que es Reglamento a la Ley No. 7472, por considerarlos violatorios de los artículos 34, 46, 45, 28, 105, 121 inciso 13 y 140 inciso 3 de la Constitución Política. Para facilitar la comprensión de la sentencia, se procede a transcribir, en lo que interesa, las normas impugnadas:

Artículo

Ventas a plazo

"(...) Antes de su ofrecimiento público o generalizado, los planes de las ventas a plazo, en los términos y condiciones indicados en el párrafo anterior, deben ser autorizados, de acuerdo con la materia de que se trate, por la oficina o la entidad competente que señale en el Reglamento de esta Ley, según los usos, las costumbres mercantiles y, en particular, la necesidad de proteger al consumidor. Antes de autorizar la ejecución del plan de ventas a plazo, en los términos expresados en este artículo, aquel debe inscribirse ante las oficinas o las entidades competentes, cumpliendo con los siguientes requisitos:

a) Descripción detallada de las calidades ofrecidas, los plazos de cumplimiento, la naturaleza, la extensión y los beneficios, todo en los términos que se definan en el Reglamento de esta Ley, según los bienes y servicios de que se trate.

b) Comprobación fehaciente de los responsables del cumplimiento de lo ofrecido y lo pactado.

Demostración de la solvencia económica de los responsables del plan. Si no se comprueba satisfactoriamente esta solvencia, debe rendirse garantía o caución suficiente para responder, si se incumplen los términos que se expresen en el Reglamento de esta ley, a juicio de la oficina o ente que inscriba el plan (...)"

"Artículo

Regulaciones Aceptables a la actividad económica.

Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente (...)"

"Artículo

Determinación del carácter esencial de requisitos y trámites.

Con el fin de determinar las características de los requisitos y los trámites que deberán mantenerse en virtud de ser esenciales, la CPC establecerá categorías de regulaciones en función de la materia a la que se refieran (salud humana, animal, vegetal, seguridad nacional, protección del ambiente y prevención de prácticas que induzcan en error al consumidor) (...)"

CUESTIONES PRELIMINARES.

Como marco de referencia en el presente análisis, estima la Sala importante tratar, aunque sea en forma apenas básica, sobre el modelo de libre comercio, su implicación en la Ley de estudio y la protección al consumidor: A).- SOBRE LA APERTURA COMERCIAL. La nueva estrategia económica mundial y los cambios en el contexto internacional exigen de los países transformaciones importantes, entre las cuales está la redefinición del papel del sector público en relación con la estructura productiva privada y una revisión de los instrumentos administrativos. El modelo de libre comercio implica todo un movimiento contra las prohibiciones y las restricciones a la actividad económica, en contra de los privilegios y los monopolios; es una teoría basada sobre el principio de la no intervención del Estado en materia económica. Es importante llamar la atención, que tanto el proteccionismo como el libre cambio en el desarrollo de sus argumentos justificantes, aluden al consumidor como el centro de atracción y principal beneficiado con la implementación de uno u otro modelo, o estrategia económica. Es por ello que merecen un énfasis reiterado todas las disposiciones administrativas y legales que se asuman en ese sentido. La apertura comercial o libre cambio, es aquella situación en la que el comercio internacional se desarrolla sin trabas de ninguna especie, nace precisamente como reacción contra las limitaciones al tráfico comercial, lo que no puede significar el abandono del consumidor a las fuerzas naturales del mercado. Costa Rica, paulatinamente, ha iniciado su apertura al libre comercio, lo cual se evidencia en su incursión como parte contratante en los diversos tratados bilaterales de Libre Comercio, cuyo impacto se visualiza principalmente, por la aparición en nuestro medio de las más variadas marcas y presentaciones de muchos productos de origen extranjero, con los más variados precios, que colocan al consumidor costarricense ante una situación que le es novedosa y desconocida. Al pensarse en el tema de la apertura comercial, es indudable que se tenga que meditar que de ella se deriva la participación del mayor número posible de agentes económicos, que competirán en el mercado nacional, por lo que habrían mayores opciones de consumo para el particular y una mayor competencia a nivel interno, que debieran conducir a mejorar los productos y servicios nacionales o bien, a hacerlos desaparecer por la mala calidad, y en consecuencia su correspondiente rechazo dentro de dicho mercado, permitiendo, con lo anterior, que todos los ciudadanos, sin excepción, pudieran adquirir en su propio mercado los productos que únicamente han sido accesibles a las personas de más altos ingresos que podían adquirirlos en su propio país, o solo en el exterior. B).- LA LEY No. 7472 Y LA PROTECCION AL CONSUMIDOR. Dentro de toda estructura comercial, el agente económico es aquel factor necesario para que exista una relación comercial con implicaciones jurídicas y por ello es importantísimo contar con una normativa que permita combinar en forma armónica, las demandas de la apertura comercial de los países, a través de la cual pueda fomentarse la participación del mayor número de agentes económicos en el mercado, con la respectiva necesidad de proteger efectivamente al consumidor frente a las prácticas y estrategias empresariales a que se ve expuesto, de manera cada vez más intensa conforme la apertura se ha ido consolidando. Ante esta situación de apertura, se pretendió con la Ley No. 7472, promover la implantación de un mercado cada vez más libre y con menos trabas, pero que respete y guarde armonía con la tutela de los derechos de los consumidores. La actual Ley de Promoción de la Competencia tiene como objetivo primordial, proteger los derechos y los intereses legítimos de los consumidores, tutelar y promover la competencia, prohibir los monopolios, así como las prácticas monopolísticas y otras restricciones que impiden un funcionamiento eficiente del mercado, eliminando las reglamentaciones innecesarias que han sido impuestas a las actividades económicas. Con esta idea, es que la Ley No. 7472 plantea la creación de oportunidades para que otros agentes económicos entren y participen directamente en el mercado, caso en el cual el empresario nacional estaría presionado por mayor competencia, lo que lo obligaría a producir bienes de mejor calidad y a más bajos precios, buscando con ello, nuevos mercados y obteniendo así que la economía se reactive extraordinariamente, lo que podría producirse por medio de la importación de productos, o sea del ingreso al mercado de bienes originarios de otras naciones con niveles de impuestos más bajos, lo cual también incrementaría la competencia. No obstante, en razón de esta apertura comercial, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su Asamblea General aprobó por unanimidad, las Directrices para la Protección del Consumidor, elevando a los Estados miembros un mandato expreso, en el sentido de que "corresponde a los gobiernos formular, fortalecer o mantener una política enérgica de protección del consumidor" (Artículo. 24) y "establecer o mantener una infraestructura adecuada que permita formular, aplicar y vigilar el funcionamiento de las políticas de protección del consumidor". En razón de ello, el rol estatal en esta materia debe partir de la consagración de un sistema legal efectivo de protección del consumidor, que reconozca expresamente sus derechos fundamentales, establezca las soluciones sustanciales para las cuestiones básicas emergentes de las relaciones de consumo, y finalmente consagre los mecanismos concretos de implementación que permitan hacer valer efectivamente aquellos derechos. En la Ley de estudio, se define al consumidor como: "Toda persona física o entidad de hecho o de derecho, que, como destinatario final, adquiere, disfruta o utiliza los bienes o los servicios, o bien, recibe información o propuestas para ello. También se considera consumidor al pequeño industrial o al artesano -en términos definidos en el Reglamento de esta Ley- que adquiera productos terminados o insumos para integrarlos en los procesos para producir, transformar, comercializar o prestar servicios a terceros". En cuanto al papel del Estado, el respeto a la autonomía privada debe radicar en el permitir que el consumidor elija el bien o servicio que le resulte mejor -en cuanto a calidad- y que sea más cómodo para su economía. Esa elección puede hacerse cuando el Estado haya ajustado las diferentes regulaciones a las nuevas necesidades de apertura, de manera que con ello sea más fácil la entrada de nuevos agentes económicos al mercado y de nuevos productos y servicios, que compitan con los nacionales que ya son parte de aquél y que de paso presione a los productores a mejorar las técnicas, la fabricación y la prestación. Todo lo anterior puede verse plasmado claramente en el artículo 30 de la Ley, donde se define cuál debe ser la función del Estado, al expresar:

" (..

.) son funciones esenciales del Estado las siguientes:

Velar porque los bienes y servicios que se vendan y se presten en el mercado, cumplan con las normas de salud, seguridad, medio ambiente y los estándares de calidad.

Formular programas de educación e información para el consumidor, con el propósito de capacitarlo para que pueda discernir y tomar decisiones fundadas acerca del consumo de bienes y servicios, con conocimiento de sus derechos.

Fomentar y promover las organizaciones de consumidores y garantizar su participación en los procesos de decisión y reclamo, en torno a cuestiones que afectan sus intereses.

Garantizar el acceso a mecanismos efectivos y ágiles de tutela administrativa y judicial, para defender los derechos y los intereses legítimos de los consumidores.

Estructurar una canasta básica que satisfaga, por lo menos, las necesidades de los costarricenses cuyo ingreso sea igual o inferior al salario mínimo establecido por ley y regular, cuando lo considere necesario, los bienes y servicios que la componen."

Asimismo, como límite a la injerencia Estatal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, se ordena la eliminación de las licencias y toda otra autorización relacionada con el ejercicio del comercio, así como de la eliminación de todas aquellas restricciones que existen y que fueron ideadas y perfeccionadas para ejercer las actividades comerciales. En conclusión, se entiende, doctrinariamente, que la libre competencia permite que los ciudadanos se beneficien de la información de mercado, recogiendo el conocimiento y las previsiones de compradores y vendedores en el contexto de un sistema de precios que funciona mejor cuando no está desvirtuado por trabas y reglamentos del gobierno. De esta forma, le corresponde al Estado velar, no por cómo se desarrolle el comercio, sino más bien por los derechos de quienes participan en el mismo, pero como parte más débil dentro del mercado. Toda esta filosofía, integrada por valores y principios económicos y de desarrollo social de los pueblos, debe entenderse, en última instancia, compatible con el orden constitucional interno; es decir, que su viabilidad está condicionada con el ajuste perfecto del Derecho de la Constitución.

SOBRE EL FONDO.

Dicho lo anterior, a manera de exordio, con el objeto de ubicar la materia sobre la que trata la presente acción, se impone, ahora, realizar el estudio de constitucionalidad de las normas cuestionadas. Expresa el accionante que el párrafo tercero del artículo 41 de la Ley No. 7472 violenta la libertad de empresa, la libertad contractual, el principio de irretroactividad de la ley y que se evidencia un exceso de poder legislativo. Que por su parte, los párrafos primeros de los artículos 4 y 8 del Reglamento Ejecutivo de la ley 7472 son violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1 y 140 inciso 3) de la Constitución Política, por cuanto legislan ex novo. Sobre estos alegatos es que se examina la acción.

DE LA LIBERTAD DE EMPRESA y LA LIBERTAD CONTRACTUAL.

El accionante expone que el hecho de que el artículo 41 en su párrafo tercero, exija que los planes de ventas a plazo deban ser sometidos a una autorización antes de su ofrecimiento al público, violenta la libertad de empresa contenida en el artículo 46 de la Constitución Política, por cuanto un contenido esencial de la libertad empresarial prohibe que las autoridades estatales establezcan condiciones o restricciones que hagan imposible o ruinoso el ejercicio de un determinado giro empresarial, al punto de obligar a su titular a cambiarlo o a cesar totalmente su actividad y que violenta la libertad contractual, por cuanto no le permite a las partes determinar libre y autónomamente, sin injerencias de terceros -públicos o privados- el contenido del clausulado de los contratos que celebren entre ellos. Como inicio del análisis, debe tenerse en cuenta lo que esta Sala ha concebido como libertad de empresa. En sentencia 1901-94 de las 18:36 horas del 20 de abril de 1994, se expresó:

"Esta Sala en reiteradas ocasiones ha señalado, que la Libertad de Comercio que existe como garantía fundamental, es el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece...",

y en sentencia 143-94 de las 16:00 horas del 11 de enero de 1994, se dijo:

"Sin embargo, como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos tal como lo disponen los artículos 20 de la Ley número 6826, 29 y 30 del Reglamento de dicha ley, aquí impugnados; por ello, el cierre de los negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate. (Ver entre otras en este sentido, resolución número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

"La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general."

En sentencia 0550-95 de las 16:33 horas del 31 de enero de 1995, se dijo, también,

que el artículo 50 de la Constitución otorga fundamento constitucional a un cierto grado de intervención del Estado en la economía, siempre que no resulte incompatible con el modelo de economía social de mercado establecido constitucionalmente; que al Estado se le permite organizar y estimular la producción, así como asegurar el adecuado reparto de la riqueza; que la intervención debe ser razonable, proporcionada y no discriminatoria; que el artículo 46 de la Constitución que tutela la libertad de empresa -comercio, agricultura e industria- no debe interpretarse ni aplicarse en forma aislada del resto de normas de la Constitución, especialmente del artículo 50, que junto con el artículo 74 idem definen lo que se ha denominado el Estado Social de Derecho; que la libertad de comercio no es una garantía individual absoluta sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos; que esa libertad constituye un derecho humano fundamental y el Estado puede regular su ejercicio en la medida estrictamente necesaria para garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales; que el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado. A manera de síntesis, debe tenerse presente, que la jurisprudencia de esta Sala ha señalado en reiteradas ocasiones sobre las limitaciones y restricciones que se le podían imponer a esta libertad fundamental; algunas de ellas antes de la concepción de la ley que se impugna y que introduce un modelo socio-económico diferente en nuestro país, como lo es la transición a la apertura comercial, donde como bien ya se estimó en el considerando III, se pretende la erradicación de las licencias y restricciones que no sean realmente necesarias, estableciéndose otros medios de protección al consumidor que no interpongan trabas al mercado. En razón de lo expuesto, debe concebirse que si esta Ley pretende un cambio radical en el mercado, estableciendo inclusive en su artículo 3 que los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional, que la administración pública debe revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad, pero que todo ello deberá concordar con lo establecido en leyes especiales y convenios internacionales, así como en las exigencias de la economía en general y una equitativa distribución de la riqueza, la norma impugnada no resulta contraria a esos principios y encuadra dentro del marco económico que viene examinándose y, lógicamente, no lesiona la libertad de empresa. En efecto, la Sala estima, acogiendo el informe de la Procuraduría General de la República, que la normativa impugnada tiene un gran sentido preventivo, concebida para la protección de los consumidores, puesto que se trata de regular la actividad comercial que se origina en la recaudación masiva de dineros del público consumidor, "con el objeto de financiar la venta futura de bienes o servicios, venta que sería exigible tan solo luego de verse cumplidas "ciertas condiciones" (¿?). Es decir, el sistema comercial es una modalidad que permite al consumidor ahorrar su dinero depositándolo en manos del comerciante, para poder adquirir los bienes y servicios cuando se han completado las condiciones del contrato y por ello existe, sin duda, gran interés del Estado en proteger esos ahorros de la parte más débil de la cadena del consumo, lo que hace regulando esas actividades y fiscalizándolas, para evitar que ocurran fraudes masivos en perjuicio de los grupos populares que hacen uso de esa modalidad de comercio, como ya ha ocurrido en el pasado. No estima la Sala que la autorización que se exige en la norma impugnada, constituya una restricción desproporcionada al ejercicio de dicha libertad, como no lo es el que el comerciante deba garantizar su giro comercial, pues el hecho de tener que someter a autorización previa de un ente estatal un plan de venta a plazo con todas sus estipulaciones para que éste sea modificado por ésta, es una clara intervención del Estado en la gestión operativa de una empresa, pero de las que admite el Derecho de la Constitución, puesto que existe una adecuada proporción entre los fines que persigue la norma y la naturaleza de la limitación que deba soportar el comerciante. De todas formas, hay que considerar que en el mercado se abren múltiples oportunidades al consumidor de oferta y éste tiene la libertad de elegir aquellos productos y sistemas que más le convengan, siendo que si en su elección se ve sujeto a abusos por parte del comerciante, cuenta con medios jurídicos suficientes para hacer efectivos sus derechos, que es la filosofía que informa al sistema; por otro lado, el comerciante no ve limitado su derecho más que en lo esencial, no para el ejercicio de su actividad, sino para la protección del consumidor y por ello estima el Tribunal que es razonable que el Estado intervenga definiendo los contenidos de un contrato entre particulares de forma previa a su oferta pública, ya que ello conduce a dotar de seguridades ese giro comercial, a la vez que evita que el sistema se convierta en una práctica ruinosa para ambas partes, sin interferir abiertamente en la libertad contractual. Al efecto esta Sala en sentencia No. 3495-92 indicó que:

"Las dichas libertades contractuales sólo pueden ser restringidas en los supuestos del artículo 28 constitucional, es decir, en tanto su ejercicio dañe la moral social, el orden público, rigurosamente considerado, o los derechos iguales o superiores de terceros. De ello se deriva que, tanto el acuerdo de voluntades implicado en la relación contractual, como la determinación de la cosa, objeto y precio de este acuerdo, pueden y deben ser libremente estipulados por las partes, mientras no traspasen aquellos límites."

En el caso de estudio, el contenido de los contratos que la norma exige sean autorizados previamente por una autoridad estatal, son pautas que deben ser determinadas por las partes, pero controlados por el Estado, como "manifestación de una policía administrativa especial en la cual los tres tipos de procedimientos de todo ejercicio del poder de policía recién citados (normativo, represivo, material), se expresan como regulaciones en protección del interés público y del orden público económico, en especial en defensa del consumidor" como lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe. En resumen, la Sala encuentra en la normativa cuestionada, desarrollo de los principios contenidos en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política, al definir la cobertura del Estado Social de Derecho y por ello la acción en este aspecto, debe ser declarada sin lugar.

VI.-

DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. Se manifiesta que el tercer párrafo del artículo 41 impugnado violenta el artículo 34 de la Constitución Política, por cuanto esta norma no podía válidamente desconocer el derecho adquirido que tenían las empresas que han ejercido esa actividad durante muchos años sin sujeción a regulación normativa alguna, para utilizar el contrato y las modalidades de venta que durante todo ese tiempo sirvió de base a su actividad empresarial, debiendo haberse establecido una norma transitoria para el funcionamiento de estas empresas. La Sala acoge en este extremo lo expuesto por la Procuraduría General de la República, en el sentido de que siendo el requisito exigido por la ley, de carácter permisivo "solo se autoriza la actividad si se obtiene la autorización administrativa respectiva", lo que hace lícita la actividad del comerciante gestionante; por ello no se pueden alegar derechos adquiridos a continuar funcionando sin la autorización, alegándose haber iniciado la actividad antes de emitirse la regulación legal, porque lo impide el artículo 129 de la Constitución Política. Recuérdese que el contenido de la norma lo que exige es la determinación de que todo consumidor tendrá suficiente y verídica información para contratar, potenciando la garantía que deriva del artículo 46 idem, que le asegura ese derecho. Se debe recordar, nuevamente, que la libertad de comercio no es un derecho fundamental absoluto y por lo mismo encuentra sus limitaciones y regulaciones dentro de una estructura social y económica del Estado y en este sentido, no pueden pretenderse situaciones consolidadas por el ejercicio de determinada actividad empresarial, por el simple hecho de que esa actividad pueda verse sujeta, en el futuro, a regulaciones razonables por parte del Estado. En consecuencia, el argumento debe ser rechazado por improcedente.

DEL PRIMER PARRAFO DE LOS ARTICULOS 4 Y 8 DEL REGLAMENTO EJECUTIVO DE LA LEY NUMERO 7472.

Se pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los primeros párrafos de los artículos 4 y 8 del citado reglamento, pues estima el accionante que resultan violatorios de los artículos 105, 121 inciso 1 y 140 inciso 3 de la Constitución Política, por cuanto legislan ex novo. Debe tenerse presente que el accionante llega a esta conclusión precisamente porque las normas del Reglamento impugnadas señalan:

"Artículo

Regulaciones Aceptables a la actividad económica.

Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente..."

"Artículo

Determinación del carácter esencial de requisitos y trámites.

Con el fin de determinar las características de los requisitos y los trámites que deberán mantenerse en virtud de ser esenciales, la CPC establecerá categorías de regulaciones en función de la materia a la que se refieran (salud humana, animal, vegetal, seguridad nacional, protección del ambiente y prevención de prácticas que induzcan en error al consumidor)..."

y el artículo 3 de la Ley No. 7472, en su párrafo primero indica:

"Artículo

Eliminación de Trámites y excepciones

Los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional. La administración pública debe revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad..."

Así las cosas, el accionante pretende hacer ver que estos artículos impugnados están incluyendo una categoría más en el Reglamento que no está en la ley, cuando se refiere a que uno de los parámetros de regulación en esta materia es "la prevención de prácticas que puedan inducir a error" al consumidor. Sobre la potestad reglamentaria, debe tenerse en cuenta lo que la Sala en sentencia No. 998-98 de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho, dijo:

"La potestad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo deriva expresamente de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 constitucional y que ha sido definida por esta Sala, de manera que el reglamento se supedita a la Ley, como norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la norma de carácter legal, por lo que su adopción requiere de una "autorización" caso por caso. Ha expresado la Sala:

"Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir la ley allí en donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el «orden jerárquico de las normas»";

según la doctrina y jurisprudencia reiterada de esta Sala (entre otras ver sentencias número 1870-90 de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, 1635-93 de las dieciséis horas del catorce de noviembre de mil novecientos noventa y tres, 5227-94 de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2381-96 de las once horas doce minutos horas del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis). Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos sentidos: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso 3) del artículo 140 constitucional, en tanto señala la atribución del Poder Ejecutivo de "reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento"; y la relativa a la organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas, en los términos del inciso 18) del citado numeral constitucional "Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos". Los reglamentos dictados conforme a lo dispuesto en el citado inciso 3) se denominan reglamentos o decretos ejecutivos; y los segundos son los reglamentos independientes o autónomos, como se ha indicado en la jurisprudencia anotada:

"Las categorías en las cuales se distinguen los reglamentos son: a) reglamentos de ejecución: que tienden a realizar la ejecución concreta de las leyes, especialmente cuando sean de alcance más bien genérico; b) reglamentos independientes o autónomos de cualquier disposición legislativa, y relativos a materias de competencia del Poder Ejecutivo no reguladas por ley, o reguladas parcialmente. Entre estos pueden figurar los llamados reglamentos de organización, que se refieren a la institución y estructura de los diversos oficios públicos. Derivado de la anterior, puede definirse la materia propia de los reglamentos: la materia administrativa, que comprende los aspectos organizativos de la Administración Pública -entiéndase Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias-."

Del examen de las normas de estudio, estima la Sala que no existe tal adición como pretende hacer ver el accionante, por cuanto dentro de las categorías que establece la ley en su artículo 3 -sean la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad-, que son parámetros generales, lo que se considera, es que en su reglamentación, se desarrolló específicamente el contenido de la ley, indicándose por ello también "la prevención de las prácticas que puedan inducir a error", ya que precisamente a través de esa prevención, se protegen la seguridad, la salud en algunos casos, el ambiente y se puede lograr que se respeten los estándares de calidad ofrecidos en un determinado producto o servicio dentro del mercado. Es por ello, que no se considera que en el Reglamento exista un exceso en lo pretendido por el legislador, ya que éste no es un nuevo parámetro, sino un medio a través del cual se protegen los bienes jurídicos ya citados. Debe recordarse que la función de este Reglamento Ejecutivo, es el desarrollo de la ley y en ese sentido, resulta lógico que sea mucho más específico, ya que busca desglosar los parámetros generales pretendidos por la ley, en función de su efectiva aplicación y de los principios estatuidos por ésta. En consecuencia, los párrafos primeros de los artículos 4 y 8 del Decreto Ejecutivo No. 25234-MEIC, no resultan violatorios de la Constitución Política.

Conclusión.

En razón de todo lo considerado, estima la Sala que ninguna de las normas cuestionadas resultan contarias al Derecho de la Constitución, lo que conduce a que se deba declarar sin lugar la acción, con el voto salvado de los Magistrados Piza, Calzada y Molina, que declaran parcialmente con lugar la acción en cuanto al párrafo tercero del artículo 41 de la Ley No. 7472 del 20 de diciembre de 1994."

Con base en las consideraciones expuestas y por no existir motivos de interés público que justifiquen un cambio de criterio, procede rechazar por el fondo la acción en cuanto al artículo 41 inciso c) y normas reglamentarias señaladas. En cuanto al artículo 50 inciso d) cuestionado, el mismo establece que la Comisión Nacional del Consumidor puede ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo o de prestación futura de servicios, cuando se viole lo prescrito en el artículo

Por las mismas razones desarrolladas en la sentencia transcrita, esa norma no es inconstitucional, pues obviamente si se deben cumplir requisitos para ofrecer al público planes de ventas a plazo, ante el incumplimiento, lo razonable es que la Administración pueda ordenar la suspensión del plan de ventas. Los magistrados Piza, Calzada y Molina salvan el voto en relación con el artículo 41 párrafo 2) de la Ley de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y declarar con lugar la acción con sus consecuencias.