Resolución 00763-2024

"VI. DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN. Por ser de interés para la resolución de este asunto, se hace necesario referirse brevemente a los regímenes de responsabilidad que el ordenamiento jurídico nacional establece con ocasión del ejercicio de la función materialmente administrativa. Se trata de un régimen de responsabilidad objetiva, respecto del cual, no hay discusión alguna ni en la doctrina ni en la jurisprudencia nacional; que tiene su sustento en los numerales 1, 9, 11 y 41 de la Constitución Política y se regula en la Ley General de la Administración Pública (LGAP), propiamente en los artículos 170.1 y 190 a 213. Asimismo, encuentra desarrollo y complemento en el principio de legalidad (artículo 11 constitucional), equidad en la distribución de las cargas públicas (ordinales 18 y 33 de la Carta Fundamental), tutela de las situaciones jurídicas y derechos consolidados (precepto 34 del mismo cuerpo normativo), reparación integral del daño (artículo 41 ibídem), indemnidad patrimonial (canon 45), tutela judicial efectiva (mandato 49), máxima de solidaridad social (74 constitucional), responsabilidad del cargo presidencial (148 del cuerpo normativo de referencia), responsabilidad del Poder Judicial (154 y 166 ibídem) y responsabilidad de las instituciones autónomas (numeral 188 ibídem). Estas normas fundamentales constituyen las bases del referido sistema, que reconocen y establecen la reparación económica de las lesiones patrimoniales o extrapatrimoniales ocurridas como derivación de conductas u omisiones públicas, que la víctima no tenga el deber de soportar. Así, al tenor de lo dispuesto en las citadas disposiciones constitucionales, el legislador desarrolló un régimen de responsabilidad objetivo de la Administración que se sustenta en tres elementos esenciales o presupuestos indispensables, sin los cuales no se genera responsabilidad para la Administración: a) No se centra en el elemento subjetivo (quién causa el daño) en el sentido de si existe dolo o culpa; sino en la existencia de un daño injusto que la víctima no tiene el deber jurídico de soportar. Este criterio finalista produce a su vez una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que, menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. Ahora bien, es la LGAP la que en su artículo 196 define las características del daño indemnizable, debiendo ser éste “efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo. Por "efectivo” debemos entender un daño que sea cierto y demostrable; por “evaluable” que pueda valorarse en términos económicos y por “individualizable” que sea posible conectarlo en relación directa con una persona o grupo, su patrimonio o sus valores; de manera que no alcance la generalidad de los habitantes o amplios sectores de la población. Ello supone que no son posibles de reparación los daños inexistentes o las meras expectativas de lucro. La lesión debe acreditarse para poder repararse, aspecto que corresponde acreditar a quien reclama la reparación. Esto viene determinado por el numeral 58 inciso c), en relación con el 82, ambos del CPCA y el 35 del Código Procesal Civil (CPC). Pese a la amplitud del régimen objetivo, incumbe a quien reclama el daño la demostración de la existencia de un daño efectivo, evaluable e individualizable, así como la de un nexo de causalidad entre ese efecto lesivo y un proceder público. Por otra parte, resulta determinante establecer que el daño solo podrá reclamarlo por quien realmente lo ha padecido, sea, quien esté en la posición de víctima por recibir el daño directamente en su esfera vital. Desde este plano, solo la víctima se encuentra legitimada para reclamar la indemnización. Asimismo, es condición indispensable, que el daño sea antijurídico, esto es, que implique menoscabo o pérdida en la esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la víctima, sin que exista un deber jurídico de soportarlo. Existe antijuricidad de base siempre que en un mandato legal se establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación. b) La Administración responde por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos administrativos, esto es, a la conducta formal, relativa a la adopción de actos administrativos (tanto del acto final –en atención a la no necesidad de la exigencia del agotamiento de la vía administrativa– como del definitivo) o de actos de carácter general y normativo (reglamentos); sino que trasciende a las diferentes formas del funcionamiento administrativo, sea a la material, consistente en la prestación de servicios públicos, ejecución de actos, coacción anómala (actuaciones en situaciones de emergencia y urgencia declarada) y vías de hecho; y finalmente, a la denominada disfunción administrativa o conducta omisiva, tanto formal (relativa a la omisión de resolución en tiempo de los recursos y que ha generado la formulación en doctrina del instituto del acto presunto por el que se configuran el silencio positivo o negativo) como la material. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el ordenamiento jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así los perjuicios (artículos 194 y 195 de la Ley General de referencia). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria. c) Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública, o dicho de otra manera, el hecho dañoso debe ser generado por conducta de la Administración Pública de manera adecuada y eficiente (necesario nexo causal entre el daño alegado y una conducta de la Administración Pública). Si no hay ese nexo de causalidad, no resulta atendible el reclamo indemnizatorio que se hace (sobre este tema, puede consultarse la sentencia número 584-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). Finalmente, debe también considerarse que al tenor de lo dispuesto en el artículo 190.1 de la LGAP, se rompe el nexo causal y, con ello, la responsabilidad de la Administración, frente a los siguientes supuestos: "fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero" [...]".