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Tribunal Contencioso Administrativo Sección I
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Documento judicial
“V. Sobre la prescripción de la potestad disciplinaria: Sobre el tema de la prescripción ésta sección se ha pronunciado en anteriores fallos, señalando que tal instituto es un modo de extinción de las obligaciones y procede cuando a quien le corresponde no ejerce la acción de reclamo dentro del término establecido para ello. También se ha precisado que los términos de prescripción solo pueden ser determinados por la ley y desarrollados vía reglamentaria siempre y cuando por esa vía no se impongan términos que se contrapongan a la norma de rango legal. En el régimen de empleo público, existen leyes especiales que regulan algunas de estas relaciones e imponen normas que establecen el término de prescripción para que la Administración ejerza su potestad disciplinaria en reclamo de las faltas o hechos atribuidos a los funcionarios en el desarrollo de sus funciones. No obstante en la relaciones de empleo público del Estado central, a excepción de algunos cuerpos normativos (Ley General de Policía, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, entre otros) son relaciones que para efectos de la prescripción se rigen por lo dispuesto por el Código de Trabajo. Es importante dejar claro, que la prescripción opera cuando el patrono estando en condiciones y en pleno conocimiento de los hechos o faltas que se le atribuyan a un funcionario no ejerza esa potestad disciplinaria dentro del término establecido por la norma. En términos generales, el instituto de la prescripción supone la concurrencia de tres elementos fundamentales: a) inercia del titular de un derecho en su ejercicio; b) transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico al efecto; y c) alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica, haciendo valer la prescripción. La prescripción atiende a un principio rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales), no puede ser considerada de oficio, por lo que la formulación del sujeto pasivo es absolutamente necesaria para su declaratoria. Es por ello que guarda especial relevancia el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido faltas sancionables dentro del plazo de ley, toda vez que tal prerrogativa se encuentra sujeta a este factor de temporalidad. Por ende, tenemos que en las relaciones de empleo público el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo es el funcionario público, quien en esa medida, se encuentra vinculado a la potestad correctiva interna solo por el plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica. Ahora bien, para los efectos del presente caso es necesario discriminar entre diversos criterios de demarcación que permitan el análisis del momento procesal bajo el cual se puede llegar a configurar la prescripción de la potestad sancionatoria. En primer término, cabe analizar la prescripción del ejercicio inicial de la potestad disciplinaria, que se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan emitir la decisión final. En este plano, se trata del plazo máximo admitido por el ordenamiento jurídico para que el jerarca administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia o no de la imposición de una sanción. En este caso, es claro que la notificación al funcionario endilgado dentro del plazo de ley, -generalmente, de un mes previsto en el artículo 603 del Código de Trabajo- del auto de apertura del procedimiento disciplinario tiene un efecto interruptor que se mantendrá mientras el procedimiento administrativo esté en trámite, en curso, activo y no haya caducado. Cabe precisar, que en el tanto la prescripción no haya operado, es dable que ésta sea interrumpida, ya que de lo contrario, tal acción se encontraría precluida por la inercia del derecho dentro de la temporalidad que exige la norma. , 239, 240, 243 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora bien, vale aclarar que puede ameritar las circunstancias del caso de la realización de una investigación preliminar a efecto de determinar el mérito de un eventual procedimiento y los posibles sujetos investigados, de toda suerte que hemos de entender que el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga o se esté en condiciones de poner en conocimiento del jerarca los resultados de ese ejercicio, cuya duración claro está, no puede ser excesiva ni infundada. El segundo momento o fase en que se puede analizar la procedencia del instituto de la prescripción refiere a la potestad para resolver o acordar la sanción dentro del procedimiento. Nuevamente, hay que partir del límite máximo temporal con que cuenta el titular de la potestad correctiva para adoptar la sanción. Esto es, una vez que el expediente ha sido sometido a su conocimiento por el órgano director, culminada su participación en la evacuación de la prueba. Bajo este escenario y salvo que se justifique la celebración de una segunda comparecencia, el Órgano Decisor, aquel que guarda competencia para disponer del dictado del acto final, cuenta con un mes para emitir dicha resolución administrativa debidamente motivada; plazo que de sobrevenir sin que se adopte la decisión respectiva debidamente notificada, provocaría indefectiblemente la prescripción de esa potestad y por ende, el acto final sería anulable por lesión al elemento competencial, condicionado en ese caso por factores de preclusión. Por último, la prescripción de la potestad para ejecutar la sanción impuesta refiere al plazo con que cuenta el jerarca administrativo para disponer la aplicación o ejecución material de la sanción dictada. Al igual que para los otros momentos procesales y como se indicó líneas atrás, en términos generales el plazo aplicable sería de nuevo el plazo mensual previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo, salvo norma especial o la concurrencia de un motivo calificado, debidamente fundamentado y cuya legitimidad cabría someter a control jurisdiccional. Desde esta perspectiva, distinto es el plazo para disponer el acto final una vez emitido el informe final del órgano director y otro el plazo que comienza a correr para materializar la sanción firme dispuesta, de toda suerte que el plazo ha de computarse desde la firmeza de ese acto, lo que puede ocurrir bajo dos supuestos, el primero, con el ejercicio de la cadena recursiva ordinaria que contra el acto se haya interpuesto y una vez resuelta ésta obtenga firmeza el acto sancionatorio o bien, al adquirir firmeza el acto ante la inercia de quien puede ejercer su impugnación. Teniendo claro lo anterior, se analiza de seguido la prescripción alegada por el actor. En esencia, su argumento se sustenta en afirmar que la prescripción de la potestad disciplinaria ha operado al estimar jurídicamente inexistentes los actos administrativos impugnados por encontrarse viciados de nulidad. Del contexto de los actos administrativos que sustentan la ejecución de la resolución de despido, concluye esta Cámara de Jueces que le asiste la razón al actor al advertir la prescripción del ejercicio de la potestad sancionatoria. Ciertamente, en fecha 17 de junio del 2013 el Ministro de Hacienda a través del oficio DM-841-2013, despide sin responsabilidad patronal al actor, acto que se ejecuta a partir del día 1° de julio del 2013. Este acto se emite en virtud de lo dispuesto en la resolución número 010-2013-TASC, de las 09:25 horas del 14 de mayo del 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Servicio Civil confirma la resolución número 11776 emitida por el Tribunal del Servicio civil que autorizaba al Ministro al despido del actor y que fue impugnada a través del recurso de apelación interpuesto por el actor en fecha 15 de junio del 2011, mismo que fue admitido por el Tribunal de Apelaciones del Servicio Civil a través de la resolución de las 06:55 horas del 23 de junio del 2011. Nótese entonces que no solo es absolutamente injustificado el largo lapso de tiempo asumido por la Administración para dotar de firmeza el acto administrativo impugnado, esto es, 23 meses, sino que además, el acuerdo n°29-2011-H, del 10 de junio del 2011 adoptado por el Poder Ejecutivo prematuramente para ejecutar el despido del actor, fue dejado sin efecto por la Sala Constitucional, al dictar el voto número 10879-2011, de las 15:12 horas del 16 de agosto del 2011, por lo que dicha resolución no puede ser el sustento del oficio DM-841-2013 que dispone despedir sin responsabilidad patronal al actor, al inobservarse en consecuencia lo dispuesto por el artículo 140 inciso 2) de la Constitución Política y 12 inciso a) del Estatuto de Servicio Civil, ya que no se ha dictado un nuevo acuerdo del Poder Ejecutivo previo al advenimiento del plazo de prescripción de dicha potestad. Así las cosas, la prescripción de la potestad sancionatoria en lo que respecta a la ejecución o materialización del acto de despido a través del dictado de un acuerdo del Poder Ejecutivo que no fue emitido dentro del plazo, provoca tenerla por prescrita.-VI. Sobre el procedimiento de despido de funcionarios públicos sujetos al Estatuto de Servicio Civil: De acuerdo a la construcción normativa de nuestro ordenamiento jurídico y particularmente, el numeral 140 inciso a) de nuestra Constitución Política, son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Nombre9143 y al respectivo Ministro de Gobierno, nombrar y remover, con sujeción a los requisitos prevenidos por la Ley de Servicio Civil, a los restantes servidores de su dependencia. En igual sentido, precisa el numeral 12 inciso a) del Estatuto de Servicio Civil, ley 1581 30 de mayo de 1953 que: "Son atribuciones que corresponden conjuntamente al Nombre9143 y al respectivo Ministro de Gobierno. a) Nombrar y remover de acuerdo con los capítulos V y IX de esta ley a los servidores comprendidos por la misma... ". La competencia en torno a dicha potestad ha sido de igual manera reconocida expresamente por la jurisprudencia, (entre ellos, ver resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en su voto número 2006-0561, dictado a las 9:48 horas del 30 de junio de 2006). Aunado a lo anterior, cabe mencionar que los inciso 1) y 28 de la Ley General de la Administración Pública consolidan tal precisión competencial, al indicar que: “1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Nombre9143 de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo….”, “1. El Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio.
Corresponderá exclusivamente a los Ministros: a) Dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio;…” . A la luz de lo transcrito queda clara la competencia que en materia de nombramientos, procedimientos disciplinarios y administración del recurso humano le corresponde al Ministro del ramo, en asocio en los dos primeros supuestos con quien ejerza la presidencia de la República. Ahora bien, tratándose del régimen del despido de los funcionarios sujetos al Servicio Civil, tenemos que el Estatuto del Servicio Civil, a partir del artículo 43 de su plexo normativo, establece el procedimiento así como el régimen competencial en la materia. Dicho numeral establece que “Los servidores públicos sólo podrán ser removidos de sus puestos si incurrieren en las causales que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y 41, inciso d), de esta ley, o en actos que impliquen infracción grave del presente Estatuto, de sus reglamentos, o de los Reglamentos Interiores de Trabajo respectivos. La calificación de la gravedad de las faltas la hará en detalle del Reglamento de esta ley y los Reglamentos Interiores de Trabajo.”Todo despido justificado se entenderá hecho sin responsabilidad para el Estado y hará perder al servidor todos los derechos que esta ley concede, excepto los adquiridos conforme a la Ley General de Pensiones; siempre que se realice con observancia de las siguientes reglas: a) El Ministro someterá por escrito a conocimiento de la Dirección General de Servicio Civil su decisión de despedir al trabajador con expresión de las razones legales y hechos en que la funda. b) La Dirección General de Servicios Civil hará conocer al servidor la gestión de despido y le dará un plazo improrrogable de diez días, contados a partir de la fecha en que reciba la notificación, a fin de que exponga los motivos que tenga para oponerse a su despido, junto con la enumeración de pruebas que proponga en su descargo. c) Si vencido el plazo que determina el inciso anterior, el servidor no hubiere presentado oposición o si expresamente hubiere manifestado su conformidad, quedará despedido en definitiva, sin más trámite, salvo que pruebe no haber sido notificado por la Dirección General de Servicio Civil o haber estado impedido por justa causa para oponerse. d) Si el cargo o cargos que se hacen al empleado o funcionario implican responsabilidad penal para él o cuando sea necesario para el buen éxito de la investigación que determina el inciso siguiente o para salvaguardia del decoro de la Administración Pública, el Ministro podrá decretar en su nota inicial, la suspensión provisional del interesado en el ejercicio del cargo, informándolo a la Dirección General de Servicio Civil. Si se incoare proceso penal o de policía en contra del empleado o funcionario, dicha suspensión podrá decretarse en cualquier momento como consecuencia de auto de detención o de prisión preventiva o sentencia de arresto. En caso de que el resultado de la investigación fuere favorable para el empleado o funcionario, se le pagará el sueldo correspondiente al período de suspensión, en cuanto al tiempo que haya sufrido arresto o prisión por causas ajenas al trabajo. e) Si el interesado se opusiere dentro del término legal, la Dirección General de Servicio Civil, levantará la información que proceda, a cuyo efecto podrá dictar el secreto de la misma; dará intervención a ambas partes, evacuará las pruebas que se hayan ofrecido y las demás que juzgue necesario ordenar, en un plazo improrrogable de quince días, vencidos los cuales enviará el expediente al Tribunal de Servicio Civil, que dictará el fallo del caso. A ese efecto, si el Tribunal lo estima necesario, podrá mandar ampliar la investigación, recibir nuevas pruebas y practicar todas las demás diligencias que considere convenientes para su mejor juicio, gozando de amplia facultad para la calificación y apreciación de las circunstancias de hecho que tengan relación con el caso a resolver”. Ahora bien, el Estatuto de Servicio Civil prevé el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal de Servicio Civil, al precisar que: “Las partes tendrán un término de tres días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación del fallo del Tribunal del Servicio Civil, para apelar. El recurso se concederá en ambos efectos para ante el Tribunal Administrativo del Servicio Civil. El fallo del Tribunal Administrativo del Servicio Civil será definitivo y si se revocare la sentencia apelada, dictará en el mismo acto nuevo fallo, y resolverá si procede el despido o la restitución del empleado a su puesto, con pleno goce de sus derechos y el pago en su favor de los salarios caídos. El servidor podrá renunciar en ejecución del fallo a la reinstalación, a cambio de la percepción inmediata del importe del preaviso y del auxilio de cesantía que le pudieren corresponder, y, a título de daños y perjuicios, de los salarios que habría percibido desde la terminación del contrato hasta el momento en que quede firme la sentencia”. Por otra parte, el artículo 47 del mismo cuerpo normativo prevé un supuesto de excepción para el despido de servidores públicos, al precisar en lo que interesa que: “No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por conclui dos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones que pudieren corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas: a) Reducción forzosa de servicios o de trabajos por falta absoluta de fondos; y b) Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia....". De la normativa transcrita queda claro el régimen competencial de los distintos órganos administrativos que participan del procedimiento reglado en torno a la destitución de funcionarios públicos sujetos al Estatuto de Servicio Civil, no quedando duda en torno a la potestad del Ministro del ramo de formular una petición que se denomina “gestión de despido” ante órganos administrativos que en esencia guardan la competencia únicamente para tramitar dicha solicitud y resolver de forma definitiva los recursos administrativos que quepan sobre sus decisiones, debiendo encontrarse éstas dictadas de forma debidamente justificadas, motivadas y sustentadas en el análisis del procedimiento administrativo que se gesta en razón de la voluntad manifiesta del Ministro que así haya dispuesto gestionar el despido de un servidor público a su cargo, en pleno respeto de sus funciones como administrador de los servicios que el Ministerio a su cargo imponen. Teniendo claro lo anterior, de seguido se conoce el argumento medular del actor para sustentar su acción dentro del presente proceso, que versa justamente en la competencia del Ministro para desistir del procedimiento administrativo incoado ante la Dirección de Servicio Civil para despedir un funcionario a su cargo […].”