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Sala Constitucional
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Documento judicial
Exp: 13-005105-0007-CO
Res. Nº 2013008286
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las nueve horas diez minutos del veintiuno de junio de dos mil trece.
RECURSO DE AMPARO PRESENTADO POR [Nombre 027], CÉDULA
DE IDENTIDAD [Valor 001], CONTRA EL ÓRGANO DIRECTOR DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO SEGUIDO EN CONTRA DEL AMPARADO EN EL
MINISTERIO DE HACIENDA.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, el siete de mayo del dos mil
trece, el accionante presenta recurso de amparo contra el Ministerio de
Hacienda. Indica que labora como Subgerente de Fiscalización de la
Administración Tributaria de San José, Este. Por acuerdo número DM-27-2013 del
ocho de abril del dos mil trece, el Ministerio de Hacienda ordenó la apertura de un
procedimiento administrativo disciplinario en su contra. Señala que el Órgano Director
por resolución número RES-ODP-SSG-MGG-002-2013 de las ocho horas del
diecinueve de abril del dos mil trece, le notificó el traslado de cargos. Acusa que el
traslado de cargos se dictó y notificó dentro del período de vacaciones que
disfrutaba, y en consecuencia, debió interrumpirlas para preparar su defensa y buscar
representación legal. Considera que la situación descrita violentó su derecho de
disfrutar de sus vacaciones, por lo que se debe anular el traslado de cargos.
Mediante escrito presentado el veintiuno de mayo del dos mil trece, Sergio
Alvarado Delgado, María del Milagro Chaves Corrales, conocida como Gabriela
Chaves Corrales, y Silvia Carrillo Aguilar, Órgano Director de Procedimiento
explican que la notificación de la resolución RES-ODP-SSG-MGG-002-2013 se
hizo de conformidad con el artículo 243 de la Ley General de la Administración Pública.
El diecinueve de abril del dos mil trece, fue viernes y la comparecencia fue programada
para el dieciséis de mayo del dos mil trece, por lo que concedió al recurrente un plazo
de dieciséis días para que ejerciera su derecho de defensa, tomando en cuenta que el
plazo concedido comenzó a correr a partir del veintidós de abril, y se tomaron en cuenta
el feriado de primero de mayo y el asueto del tres de mayo por la visita del Presidente de
los Estados Unidos de América. Por lo que el amparado contó con el plazo dispuesto
en el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública. Rechazan la lesión a la
“ratio iuris” del derecho constitucional a las vacaciones, el plazo de la citación empezó a
correr el veintidós de abril, por lo que el amparado contó con dos días naturales
extras, sea los días veinte y veintiuno de abril (sábado y domingo).
Recalcan que el amparado solo estuvo de vacaciones un día, el diecinueve
de abril. Indican que se inició el procedimiento de inmediato para evitar que prescribiera
la denuncia planteada por acoso laboral por parte de sus subalternos.
Mediante escrito presentado el treinta y uno de mayo del dos mil trece,
[Nombre 005], [Nombre 006], [Nombre 007], [Nombre 008], [Nombre 009], [Nombre
010] y [Nombre 011] presentan coadyuvancia a favor de la
Administración. Solicitan se declare sin lugar el recurso. Aclaran que
ellos presentaron la denuncia por acoso laboral contra el recurrente. Necesitan que el
procedimiento administrativo continúe lo antes posible. Recalcan que el tutelado solo
estuvo un día de vacaciones.
En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,
SOBRE LA COADYUVANCIA PRESENTADA: La coadyuvancia es una
forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso
adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia
está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el
resultado del recurso, pero al no ser actor principal, el coadyuvante no
resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá
alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del
pronunciamiento, aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo
resuelto, debido al carácter de "erga omnes" que tiene la jurisprudencia y precedentes de
la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En
este caso, la Sala procede a admitir la coadyuvancia presentada por cuanto los
solicitantes sí tienen un interés directo en la resolución del presente asunto al ser los
funcionarios del Ministerio de Hacienda que presentaron la denuncia por acoso laboral
contra el tutelado.
II.-
De importancia para la decisión de este
asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
a) Por resolución número RES-ODP-SSG-MGG-002-2013 de las ocho horas del
diecinueve de abril del dos mil trece, el Órgano Director de Procedimiento del
Ministerio de Hacienda comunicó a [Nombre 027], Subgerente de Fiscalización
y Coordinador del Área GETES, el traslado de
cargos, y la comparecencia oral y privada a celebrarse en el Laboratorio de
Cómputo de Administración Tributaria de San José Este, a las nueve
horas de los días dieciséis al treinta y uno de mayo del año en curso, puede
hacerse acompañar por un abogado o un representante sindical, documento
comunicado al accionante el diecinueve de abril del dos mil trece (ver
documento);
b) El diecinueve de abril del dos mil trece, el amparado disfrutó el día de
vacaciones (ver documento aportado por el amparado).
Esta Sala mediante resolución 2013004618 de las catorce horas treinta
minutos del diez de abril de dos mil trece, indicó, lo siguiente:
Sobre el derecho de los trabajadores a disfrutar vacaciones. El
derecho de los trabajadores a disfrutar vacaciones remuneradas forma
parte de sus prerrogativas esenciales, como lo declaró esta Sala en
sentencia número 2007-11004 de 17:30 horas de 31 de julio de 2007: ³ («)
el artículo 59 de la Constitución Política establece que todos los
trabajadores tendrán derecho a vacaciones anuales pagadas, cuya
extensión y oportunidad serán reguladas por la Ley. A partir de ello la
Sala ha reconocido que si bien es cierto las vacaciones son un
derecho fundamental del trabajador, esto no implica en forma
necesaria que éste pueda ejercerlo en cualquier momento y que se haya
creado una obligación a cargo del patrono en donde ante la petición
del funcionario, éste tenga que acceder siempre a sus
pretensiones. Es claro que el patrono está en posibilidad de regular el
disfrute de las vacaciones de sus funcionarios para garantizar la
adecuada prestación del servicio público, siempre y cuando no convierta
en nugatorio dicho derecho fundamental.(...)” Así las cosas, el
patrono goza de amplias potestades para determinar la
oportunidad en que el trabajador ejercerá su derecho al descanso; ahora
bien, en sentencia número 2006-8859 de las 9:12 horas de 23 de junio de
2006, esta Sala determinó que la discusión acerca de si procede o no que
un patrono determine cuándo debe disfrutar de vacaciones un
trabajador, básicamente constituye un asunto de legalidad, que solo será
conocido por este Tribunal cuando alguna medida afecte el contenido
esencial del derecho al descanso constitucionalmente reconocido: “Del
escrito de interposición del recurso, se desprende que la inconformidad del
recurrente radica en la forma en que su Superior ha regulado,
el disfrute de sus vacaciones. Considera el petente que tales
decisiones afectan sus derechos adquiridos, los que tienen un rango
constitucional l ser reconocidos en forma implícita por los
artículos 59 y 74 de la Constitución Política.
En cuanto a este tema en concreto, esta Sala, en sentencia número
2000-7391 de las quince horas cincuenta y nueve minutos del
veintidós de agosto del dos mil, indicó -en lo que interesa- que:
"III.-Sobre el derecho a las vacaciones. El beneficio de las
vacaciones responde por una parte al derecho de
todo trabajador de tener un descanso y por otra, a la
posibilidad del empleador de garantizarse mayor eficiencia con el
descanso del
Se trata entonces de un derecho y un deber del
trabajador establecidos en la Constitución Política en su artículo 59, el
cual dispone: "Artículo
Todos los trabajadores tendrán derecho a un
día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y
a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad
serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán
menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo;
todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el
legislador establezca." (el subrayado no es del original) Se deduce
claramente del artículo anterior que se deja abierta la posibilidad
de que la ley determine la oportunidad en que las vacaciones deben ser
tomadas por el trabajador. En cumplimiento de lo anterior señala el
artículo 155 del Código de Trabajo, a la sazón norma
de aplicación supletoria en tratándose de los regímenes de empleo
público: "Artículo 155.- El patrono señalará la época en que el trabajador
gozará de sus vacaciones, pero deberá hacerlo dentro de las quince
semanas posteriores al día en que se cumplan las cincuenta de servicio
continuo, tratando de que no se altere la buena marcha de su empresa,
industria o negocio, ni la efectividad del descanso." (El subrayado no es
parte del original). Para el caso concreto, es evidente según se desprende
de la normativa transcrita que efectivamente la Directora de la
Dirección de Desarrollo de la Salud del Ministeriode Salud
está facultada para obligar al trabajador, por razones de
conveniencia y oportunidad, a ejercer su derecho de vacaciones en
un determinado momento, sin que eso implique una transgresión a la
Carta Fundamental en el tanto no vuelva nugatorio su derecho al
descanso constitucionalmente reconocido. Siendo esto así, si un
trabajador no está de acuerdo con las fechas en que el patrono dispuso el
disfrute de sus vacaciones, ello constituye un asunto que no
corresponde dilucidarlo ante esta jurisdicción, sino ante la propia
autoridad recurrida o, en su defecto, en la jurisdicción laboral
correspondiente (En ese sentido sentencias número 04867-98, de las
quince horas treinta y seis minutos del ocho de julio de mil novecientos
noventa y ocho, número 01877-99, de las nueve horas cuarenta y
dos minutos del doce de marzo, y número 03507-99, de las
quince horas veintiún minutos del doce de mayo, ambas del año
pasado)." También en similar sentido, este Tribunal mediante
sentencia número 2000- 8630 de las diez horas dos minutos del veintinueve
de septiembre del dos mil, manifestó: "I.- En el presente asunto, la
recurrente manifiesta su inconformidad por el supuesto irrespeto por
parte de los funcionarios recurridos, de los derechos laborales
que como trabajadora le asisten, concretamente en cuanto al
momento del disfrute de sus vacaciones. En este sentido, manifiesta
que el pasado diecinueve de setiembre el Director de la Novena
Región de la Fuerza Pública le comunicó que debería tomar
sus vacaciones a partir de esa fecha y no para el
momento en que ella deseaba disfrutarlas. Al respecto, esta
Sala en reiteradas oportunidades ha manifestado que es
facultad de patrono fijar el disfrute de las vacaciones de los
trabajadores a partir de la fecha en que éste adquiera ese
derecho, por lo cual el disfrute del mismo no queda a discreción del
trabajador como lo pretende la amparada, toda vez que entonces
estaríamos yendo contra la finalidad con que ha sido creado el
instituto en cuestión (ver en igual sentido las sentencias números
5969-93 a las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de
noviembre de mil novecientos noventa y tres, 3227-95 a las quince
horas del veintiuno de junio de mil novecientos noventa y cinco, y
2000-05825 de las dieciséis horas con cuarenta y tres minutos del once de
julio del dos mil).-
En todo caso, si la recurrente considera que los
recurridos no estaban facultados para conferirle vacaciones,
ello constituye un asunto ajeno al ámbito de competencia de esta
Jurisdicción, que deberá resolverse en la vía laboral
correspondiente. Por lo expuesto, el recurso es inadmisible
y así debe ser declarado." Ambas consideraciones son
aplicables al caso en estudio, por la evidente similitud fáctica
y por no concurrir motivos que justifiquen variar el criterio vertido en las
resoluciones parcialmente transcritas. En consonancia con lo anterior,
si el recurrente esta disconforme con las fechas en que su Superior
recurrido dispuso el disfrute de sus vacaciones, ello hace referencia a un
conflicto que no corresponde ser conocido y resuelto en esta sede, sino en
las vías antes indicadas.´ Asimismo, a los efectos de resolver el sub iudice,
resulta relevante destacar lo que esta Sala ha establecido en cuanto a la
naturaleza jurídica de las vacaciones: "(...) la finalidad de las
vacaciones es el reposo, el descanso obligatorio continuo
durante varios días, tiempo durante el cual el trabajador se
libera de su obligación de estar a disposición del patrono,
con goce de la contraprestación económica o salarial.
La naturaleza jurídica misma de las vacaciones remuneradas,
impone al empleador la obligación de darlas, por una parte, y por
otra, de permitir al trabajador alejarse del trabajo, pero
también implican para éste la obligación de abstenerse de
trabajar." (Sentencia número 2010-20525 de las 15:4 horas del 7 de
diciembre de 2010).
El artículo 59 de la Constitución Política estatuye:
"ARTÍCULO
Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de
descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones
anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la
ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por
cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las
excepciones muy calificadas que el legislador establezca." Con base
en lo expuesto en los considerandos anteriores y la norma constitucional
antedicha, queda claro que la competencia de esta Sala para conocer
conflictos relacionados con el disfrute de las vacaciones está constreñida a
estas situaciones: a) Cuando se lesiona alguno de los derechos de
los trabajadores constitucionalmente garantizados de manera expresa:
derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de
trabajo; derecho a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y
oportunidad serán reguladas por la ley; derecho a que las vacaciones en
ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta
semanas de servicio continuo; ponderación si se da alguna excepción
muy calificada establecida por ley. b) En los casos en que se violente la
ratio iuris del derecho constitucional a las vacaciones, de modo
que se vuelva nugatorio el mismo, esto es se afecte su contenido esencial.
En el sub examine, precisamente, la Sala advierte que la parte accionada
violentó el contenido esencial del derecho en mención. A efectos de
arribar a esta conclusión, conviene transcribir la tesitura de
este Tribunal desarrollada en el voto número 2010-20525 de las 15:49
horas del 7 de diciembre de 2010: "Que la Sala ha tenido por
demostrado que la autoridad recurrida obligó a la recurrente a
disfrutar vacaciones, mientras se tramitan en su contra
procesos disciplinarios. En este sentido, la Sala estima que la autoridad
recurrida al disponer unilateralmente que la accionante debe disfrutar
los períodos de vacaciones vencidos, y simultáneamente, al obligarla a
proveer la defensa en los procedimientos
administrativos disciplinarios que se tramitan en su contra, ha
desnaturalizado el derecho al descanso que comporta el disfrute de las
vacaciones; esa disposición no resulta ni racional ni proporcional, y torna
nugatorio dicho derecho, lo que desde luego infringe la Constitución. El
tema de la acumulación de varios períodos de vacaciones, constituye
un problema de organización administrativa que no se produciría con
una inspección y fiscalización laboral oportuna. Conviene aclarar que
lo anterior no significa desconocer y menos eliminar la potestad patronal
para indicar la oportunidad del disfrute de vacaciones; lo que resulta
ilegítimo y no constitucional es hacer coincidir el disfrute de los períodos
acumulados, con la obligación de atender -en este caso- sendos
procedimientos administrativos abiertos contra la trabajadora.
Tampoco sería legítimo obligar al (la) trabajador (a) a disfrutar
vacaciones, como forma de mantenerlo separado del cargo mientras se
concluye la investigación, al estilo de una medida cautelar. Tales
conductas, como se dijo, son de signo contrario a la naturaleza misma de
las vacaciones. Desde luego que si el trabajador contra quien se sigue
procedimiento administrativo, decide por propia decisión acogerse a
vacaciones, dicha separación no estorbaría la continuidad de la
causa abierta." Por consiguiente, las vacaciones consisten en
un descanso obligatorio continuo durante varios días, tiempo
durante el cual el trabajador se libera de su obligación de estar a
disposición del patrono, pero preserva el goce de la contraprestación
económica o salarial. La finalidad de las vacaciones es el reposo, de modo
que acciones de la Administración, mediante las cuales
abiertamente se atente contra la ratio iuris de este institución
constitucional vulneran su contenido esencial. Esto ocurre, verbigracia,
cuando se inicia un procedimiento administrativo contra un funcionario
mientras este se encuentra en el disfrute de sus vacaciones (único aspecto
que se analiza en este asunto en relación con esta temática), toda vez que
esto implica obligarlo a velar por su defensa durante su periodo de
descanso, lo que desnaturaliza el derecho al reposo que comporta el
disfrute de las vacaciones, esto es afecta lo más esencial de
este derecho constitucional. Lo anterior evidentemente implica que
durante ese periodo estaría suspendido todo plazo de prescripción, puesto
que el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado estaría obstaculizado
por la especial situación del funcionario investigado. En la especie,
precisamente, esto es lo que ha ocurrido. Mediante memorial [...] del 6 de
diciembre de 2012, la Viceministra de Gobernación y Policía informó a
la promovente que según el artículo 32 del Reglamento del Estatuto del
Servicio Civil "... queda prohibido la acumulación de vacaciones,
salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran...", por lo
que disfrutaría de las mismas a partir del 7 de diciembre (1/2 día) hasta
el 1 de febrero de 2013 (inclusive); durante su ausencia fungiría como
Director el Lic. Freddy Montero Mora. Luego, por oficio [...] del 31 de
enero de 2013, el Ministro solicitó a la Viceministra continuar con la
implementación del plan de vacaciones de las Direcciones adscritas al
Ministerio de Gobernación, otorgar a la recurrente el periodo total de
vacaciones acumuladas, y posteriormente proseguir con dicho plan
con la Directora de Control y Propaganda. En concordancia con tal
instrucción, mediante oficio [...] del 31 de enero de 2013, la
Viceministra accionada notificó a la recurrente que dado que
aún contaba con un periodo de vacaciones acumuladas de 57
días, se estaba disponiendo el disfrute consecutivo de las
mismas, que se extendería hasta el 17 de abril de 2013. Pese a
encontrarse en vacaciones la amparada, a las 11:19 horas del 8 de
febrero de 2013 se le notificó en su casa de habitación el auto de apertura
de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2013, correspondiente al
procedimiento administrativo tramitado en el expediente No. 041-2013.
Contra tal acto, la tutelada interpuso recurso de revocatoria con
apelación en subsidio ante la Asesoría Legal el 13 de febrero de 2013. La
revocatoria fue acogida parcialmente por el Órgano Director del
Procedimiento, el cual, mediante resolución [...] de las 10:40 horas del 18
de febrero de 2013, revocó el auto de apertura de las 13:45
horas del 5 de febrero de 2013, exclusivamente respecto de la
recurrente, rechazó lo concerniente a la falta de motivación del auto de
apertura y falta de concreción en la intimación, y remitió al superior
jerárquico para que conociera la apelación interpuesta
subsidiariamente, lo cual fue notificado a la recurrente a las 14:45 horas
del 19 de febrero de 2013 en su casa de habitación, esto es luego que le
fuese notificado a la parte recurrida el curso de este amparo a las 10:40
horas de ese mismo día. Posteriormente, mediante resolución número [...]
de las 10:00 horas del 1 de marzo de 2013, entre otros puntos, la
Viceministra de Gobernación acogió en todos sus extremos lo resuelto por el
Órgano Director del Procedimiento en la resolución de las 10:40
horas del 18 de febrero de 2013, lo que evidentemente implica la
revocatoria del auto de apertura de las 13:45 horas del 5 de febrero de
2013 exclusivamente respecto de la recurrente. Por consiguiente, resulta
evidente que no fue sino estando en curso este recurso de amparo, que la
parte accionada enmendó la falta cometida contra la amparada en
perjuicio de su derecho constitucional a las vacaciones en
relación con su derecho constitucional a la defensa -al iniciar un
procedimiento disciplinario mientras la afectada disfrutaba de sus
vacaciones-, motivo por el que este asunto de constitucionalidad
deviene procedente para efectos indemnizatorios con base en lo
dispuesto en el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.
SOBRE LA LESIÓN AL RATIO IURIS DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL A LAS VACACIONES: Del informe rendido por los
representantes de la autoridad recurrida -que se tiene dado bajo fe de juramento con las
consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta
Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto ha sido debidamente
acreditado que el día viernes diecinueve de abril del dos mil trece, le fue concedido y el
amparado disfrutó el día de vacaciones, fecha en que recibió la comunicación de la
apertura de un procedimiento administrativo instaurado en su contra. La jurisprudencia
parcialmente transcrita establece que las vacaciones consisten en un descanso
obligatorio continuo durante varios días, tiempo durante el cual el trabajador se libera de
su obligación de estar a disposición del patrono, pero preserva el goce de la
contraprestación económica o salarial. Dado que el amparado estuvo solo un día
de vacaciones, la notificación realizada de un procedimiento
administrativo no lesiona el ratio iuris del derecho a las vacaciones,
pues tal notificación no tuvo la virtud de interrumpir su disfrute obligatoriamente para
preparar su defensa. Obsérvese que desde esa notificación hasta el día de inicio de la
comparecencia el dieciséis de mayo del dos mil trece, existía un período de
veintisiete días naturales y dieciséis días hábiles para preparar su defensa.
En consecuencia, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en este
extremo.
SOBRE LA LESIÓN AL DEBIDO PROCESO: La Sala tiene por
acreditado que por resolución número RES-ODP-SSG-MGG-002-2013 de las ocho
horas del diecinueve de abril del dos mil trece, el Órgano Director
de Procedimiento del Ministerio de Hacienda comunicó a [Nombre 027], Subgerente
de Fiscalización y Coordinador del Área GETES, el traslado de cargos, y
la comparecencia oral y privada a celebrarse en el
Laboratorio de Cómputo de Administración Tributaria de San José Este, a las nueve
horas de los días dieciséis al treinta y uno de mayo del año en curso, puede hacerse
acompañar por un abogado o un representante sindical, documento
comunicado al accionante el diecinueve de abril del dos mil trece. De lo expuesto, la
Sala observa que el tutelado contó con dieciséis días hábiles para preparar su defensa,
por lo que se rechaza que haya sido colocado en estado de indefensión. Nótese que la
Administración tomó en cuenta el día feriado del primero de mayo, y el día tres de mayo
otorgado como asueto por la visita del Presidente de los Estados Unidos de América.
En consecuencia, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en este extremo.
NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO
: El
Magistrado Jinesta declara sin lugar el recurso por las razones siguientes:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y VACACIONES DEL
FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO: CUESTIÓN DE LEGALIDAD
ORDINARIA. Si bien en su momento concurrí en el Voto No. 20525-2010 de las
15:49 hrs. del 7 de diciembre de 2010, bajo una mejor ponderación del punto
jurídico involucrado en la discusión, me replanteó mi posición anterior. El punto medular
del presente asunto consiste en determinar si durante el disfrute de un período de
vacaciones, sea por que así las haya solicitado el funcionario público y el órgano
competente se las haya autorizado o por que el superior jerárquico haya determinado
que es necesario disfrutarlas por estar acumuladas, se puede o no iniciar, tramitar y
finalizar un procedimiento administrativo. Este es un extremo de legalidad ordinaria que
debe dilucidarse a la luz del ordenamiento jurídico sub-constitucional, por no existir
derecho fundamental alguno involucrado en la controversia. El servidor público, con o
sin procedimiento administrativo iniciado o por sustanciarse, gozará de vacaciones e
independientemente de estar o no en servicio debe proveer a su defensa. Debe tomarse
en consideración que si la Sala Constitucional, por la vía del proceso de amparo,
dispone que no puede iniciarse y sustanciarse un procedimiento administrativo durante
el goce de un periodo de vacaciones, estaría creando, jurisprudencialmente, una causal
de suspensión o interrupción de la potestad para incoarlo y, al propio tiempo, de la
potestad disciplinaria o sancionadora, que no se encuentra, expresamente, establecida en
la ley. Adicionalmente, se generaría una inseguridad jurídica, al no estar resuelto el
punto en la legislación, en torno a los plazos de prescripción tanto de la
competencia para incoar el procedimiento administrativo como de la potestad
disciplinaria o sancionadora, pudiendo, eventualmente, por lo dispuesto por esta Sala en
el amparo llegar a prescribir una causa administrativa en contra del deber de corrección,
moralidad y probidad de los funcionarios públicos. En otras palabras, la Sala
Constitucional, estaría sustituyendo las funciones del legislador ordinario estableciendo
causales de interrupción o de suspensión no previstas en la ley. La Ley General de
la Administración Pública de 1978 prevé mecanismo generales y abiertos para
atender este tipo de controversias, así el artículo 258, párrafo primero, después de
establecer como regla general que los plazos del procedimiento administrativo son
improrrogables, admite como excepción su prórroga por una mitad más “si la parte
interesada demuestra los motivos que lo aconsejen como conveniente o necesario”. El
artículo 259, párrafo primero, de ese cuerpo legislativo prevé la suspensión de los
plazos por motivo de “fuerza mayor, de oficio o a petición de parte”, siendo que si se
acoge la gestión ³se repondrá el trámite al momento en que se inició la fuerza
mayor´(párrafo sexto del numeral citado). En todo caso, debe aplicarse aquella
máxima conforme a la cual al impedido por justa causa no le corre término,
extremo que es de legalidad ordinaria. De otra parte, no se puede establecer una regla
absoluta para impedirle a las administraciones públicas la incoación de un
procedimiento administrativo estando en vacaciones el funcionario público, por
cuanto, se deben distinguir las diversas fases del procedimiento administrativo, el cual,
en todo caso, se nutre del principio de la impulsión de oficio. Habrá etapas y actos del
procedimiento administrativo que demanda una presencia efectiva del servidor para
proveer a su defensa (v. gr. cuando se notifica un acto de trámite de efectos jurídicos
propios y, por ende, recurrible o la comparencia oral y privada), como habrá otros
estadios en los que no es indispensable su presencia, de ahí que este es
un tema de legalidad ordinaria que debe ser dilucidado a la luz del ordenamiento
jurídico infraconstitucional y de las circunstancias particulares del caso.
LA OBLIGACIÓN IMPUESTA AL FUNCIONARIO DE TOMAR
VACACIONES Y EVENTUAL DESVIACIÓN DE PODER. Cuando el patrono,
como la administración pública, obliga a un funcionario público a tomar vacaciones,
eventualmente, podría presentarse, sujeta a la plena demostración en un proceso
contencioso-administrativo ordinario de cognición plena, una desviación de
poder. La desviación de poder se presenta cuando la administración pública respeta la
letra de la ley pero violenta su espíritu o finalidad y de acuerdo con el artículo 49,
párrafo 2°, de la Constitución es un motivo válido para impugnar un acto
administrativo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La desviación de poder
podría radicar en obligar a un funcionario a tomar vacaciones, cuando en realidad lo
que se quiere es separarlo del servicio para investigarlo y, por ende,
debería disponerse su suspensión con goce de salario. Empero, como se
apuntó la desviación de poder que precisa de una prueba compleja y hasta
diabólica, debe ser conocida y resuelta, según lo dispuesto en el artículo 49, párrafo
2°, de la Constitución ante la jurisdicción contencioso-administrativo en un proceso
plenario y no en un proceso sumario como el amparo, pues demanda la evacuación de
abundante prueba.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL: El
suscrito Magistrado salvo el voto y declaro con lugar el recurso. En relación con los
procedimientos administrativos contra un funcionario mientras se encuentra en el disfrute
de sus vacaciones, la Sala recientemente dispuso en la sentencia número 2013-004618 de
las 14:30 horas del 10 de abril de 2013, lo siguiente:
“(…) III.-Sobre el derecho de los trabajadores a disfrutar vacaciones. El
derecho de los trabajadores a disfrutar vacaciones remuneradas forma
parte de sus prerrogativas esenciales, como lo declaró esta Sala
en sentencia número 2007-11004 de 17:30 horas de 31 de julio de 2007:
“(…) el artículo 59 de la Constitución Política establece que todos los
trabajadores tendrán derecho a vacaciones anuales pagadas,
cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la Ley. A partir de ello
la Sala ha reconocido que si bien es cierto las vacaciones son un derecho
fundamental del trabajador, esto no implica en forma necesaria que éste
pueda ejercerlo en cualquier momento y que se haya creado
una obligación a cargo del patrono en donde ante la
petición del funcionario, éste tenga que acceder siempre a sus
pretensiones. Es claro que el patrono está en posibilidad de regular
el disfrute de las vacaciones de sus funcionarios para garantizar la
adecuada prestación del servicio público, siempre y cuando no convierta en
nugatorio dicho derecho fundamental.(...)”
Así las cosas, el patrono goza de amplias potestades para determinar la
oportunidad en que el trabajador ejercerá su derecho al descanso; ahora bien,
en sentencia número 2006-8859 de las 9:12 horas de 23 de junio de 2006, esta
Sala determinó que la discusión acerca de si procede o no que un patrono
determine cuándo debe disfrutar de vacaciones un trabajador, básicamente
constituye un asunto de legalidad, que solo será conocido por este Tribunal
cuando alguna medida afecte el contenido esencial del derecho al descanso
constitucionalmente reconocido:
“Del escrito de interposición del recurso, se desprende que
la inconformidad del recurrente radica en la forma en que su Superior ha
regulado, el disfrute de sus vacaciones.
Considera el petente que tales decisiones afectan sus derechos
adquiridos, los que tienen un rango constitucional al ser reconocidos en
forma implícita por los artículos 59 y 74 de la Constitución Política.
En
cuanto a este tema en concreto, esta Sala, en sentencia número 2000-7391
de las quince horas cincuenta y nueve minutos del veintidós de agosto del
dos mil, indicó -en lo que interesa- que: "III.- Sobre el derecho a las
vacaciones. El beneficio de las vacaciones responde por una parte al
derecho de todo trabajador de tener un descanso y por otra, a la
posibilidad del empleador de garantizarse mayor eficiencia con el descanso
del
Se trata entonces de un derecho y un deber del trabajador
establecidos en la Constitución Política en su artículo 59, el cual dispone:
"Artículo
Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso
después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales
pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en
ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta
semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones
muy calificadas que el legislador establezca." (el subrayado no es del
original) Se deduce claramente del artículo anterior que se deja
abierta la posibilidad de que la ley determine la oportunidad en que
las vacaciones deben ser tomadas por el trabajador. En cumplimiento de lo
anterior señala el artículo 155 del Código de Trabajo, a la sazón
norma de aplicación supletoria en tratándose de los regímenes
de empleo público: "Artículo 155.- El patrono señalará la
época en que el trabajador gozará de sus vacaciones, pero
deberá hacerlo dentro de las quince semanas posteriores al día
en que se cumplan las cincuenta de servicio continuo, tratando de que no se
altere la buena marcha de su empresa, industria o negocio, ni la efectividad
del descanso." (El subrayado no es parte del original). Para el caso
concreto, es evidente según se desprende de la normativa transcrita que
efectivamente la Directora de la Dirección de Desarrollo de la Salud del
Ministerio de Salud está facultada para obligar al trabajador, por razones
de conveniencia y oportunidad, a ejercer su derecho de vacaciones en un
determinado momento, sin que eso implique una transgresión a la Carta
Fundamental en el tanto no vuelva nugatorio su derecho al
descanso constitucionalmente reconocido. Siendo esto así, si un
trabajador no está de acuerdo con las fechas en que el patrono dispuso el
disfrute de sus vacaciones, ello constituye un asunto que no
corresponde dilucidarlo ante esta jurisdicción, sino ante la propia
autoridad recurrida o, en su defecto, en la jurisdicción laboral
correspondiente (En ese sentido sentencias número 04867-98, de las quince
horas treinta y seis minutos del ocho de julio de mil novecientos noventa y
ocho, número 01877-99, de las nueve horas cuarenta y dos minutos del doce
de marzo, y número 03507-99, de las quince horas veintiún minutos del
doce de mayo, ambas del año pasado)." También en similar sentido, este
Tribunal mediante sentencia número 2000- 8630 de las diez horas dos
minutos del veintinueve de septiembre del dos mil, manifestó: "I.- En
el presente asunto, la recurrente manifiesta su inconformidad por el
supuesto irrespeto por parte de los uncionarios recurridos, de los derechos
laborales que como trabajadora le asisten, concretamente en cuanto al
momento del disfrute de sus vacaciones. En este Director de la Novena
Región de la Fuerza Pública le comunicó que debería tomar sus vacaciones
a partir de esa fecha y no para el momento en que ella deseaba
disfrutarlas. Al respecto, esta Sala en reiteradas oportunidades ha
manifestado que es facultad de patrono fijar el disfrute de las
vacaciones de los trabajadores a partir de la fecha en que éste
adquiera ese derecho, por lo cual el disfrute del mismo no queda a
discreción del trabajador como lo pretende la amparada, toda vez
que entonces estaríamos yendo contra la finalidad con que ha sido
creado el instituto en cuestión (ver en igual sentido las sentencias números
5969-93 a las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de noviembre
de mil novecientos noventa y tres, 3227-95 a las quince horas del
veintiuno de junio de mil novecientos noventa y cinco, y 2000-05825 de
las dieciséis horas con cuarenta y tres minutos del once de julio del dos mil).-
En todo caso, si la recurrente considera que los recurridos no estaban
facultados para conferirle vacaciones, ello constituye un asunto ajeno al
ámbito de competencia de esta Jurisdicción, que deberá resolverse
en la vía laboral correspondiente. Por lo expuesto, el recurso es
inadmisible y así debe ser declarado." Ambas consideraciones son aplicables
al caso en estudio, por la evidente similitud fáctica y por no concurrir
motivos que justifiquen variar el criterio vertido en las resoluciones
parcialmente transcritas En consonancia con lo anterior, si
el recurrente esta disconforme con las fechas en que su Superior recurrido
dispuso el disfrute de sus vacaciones, ello hace referencia a un conflicto que
no corresponde ser conocido y resuelto en esta sede, sino en las vías antes
indicadas.”
Asimismo, a los efectos de resolver el sub iudice, resulta
relevante destacar lo que esta Sala ha establecido en cuanto a la naturaleza
jurídica de las vacaciones:
"(...) la finalidad de las vacaciones es el reposo, el
descanso obligatorio continuo durante varios días, tiempo durante el
cual el trabajador se libera de su obligación de estar a disposición del
patrono, con goce de la contraprestación económica o salarial. La
naturaleza jurídica misma de las vacaciones remuneradas, impone al
empleador la obligación de darlas, por una parte, y por otra,
de permitir al trabajador alejarse del trabajo, pero también
implican para éste la obligación de abstenerse de trabajar." (Sentencia
número 2010-20525 de las 15:4 horas del 7 de diciembre de 2010).
El artículo 59 de la Constitución Política estatuye:
"ARTÍCULO
Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de
descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones
anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley,
pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada
cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las
excepciones muy calificadas que el legislador establezca."
Con base en lo expuesto en los considerandos anteriores y la norma
constitucional antedicha, queda claro que la competencia de esta Sala para
conocer conflitos relacionados con el disfrute de las vacaciones está
constreñida a estas situaciones:
a) Cuando se lesiona alguno de los derechos de los trabajadores
constitucionalmente garantizados de manera expresa: derecho a un día de
descanso después de seis días consecutivos de trabajo; derecho a
vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán
reguladas por la ley; derecho a que las vacaciones en ningún
caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de
servicio continuo; ponderación si se da alguna excepción muy calificada
establecida por ley.
b) En los casos en que se violente la ratio iuris del
derecho constitucional a las vacaciones, de modo que se vuelva nugatorio
el mismo, esto es se afecte su contenido esencial.
En el sub examine, precisamente, la Sala advierte que la parte accionada
violentó el contenido esencial del derecho en mención.
A efectos de arribar a esta conclusión, conviene transcribir la tesitura de este
Tribunal desarrollada en el voto número 2010-20525 de las 15:49 horas del 7
de diciembre de 2010:
"Que la Sala ha tenido por demostrado que la autoridad
recurrida obligó a la recurrente a disfrutar vacaciones, mientras se
tramitan en su contra procesos disciplinarios. En este sentido, la Sala
estima que la autoridad recurrida al disponer unilateralmente que la
accionante debe disfrutar los períodos de vacaciones vencidos, y
simultáneamente, al obligarla a proveer la defensa en los procedimientos
administrativos disciplinarios que se tramitan en su contra, ha
desnaturalizado el derecho al descanso que comporta el disfrute de las
vacaciones; esa disposición no resulta ni racional ni proporcional, y torna
nugatorio dicho derecho, lo que desde luego infringe la Constitución. El
tema de la acumulación de varios períodos de vacaciones, constituye
un problema de organización administrativa que no se produciría con una
inspección y fiscalización laboral oportuna. Conviene aclarar que lo
anterior no significa desconocer y menos eliminar la potestad patronal
para indicar la oportunidad del disfrute de vacaciones; lo que resulta
ilegítimo y no constitucional es hacer coincidir el disfrute de los
períodos acumulados, con la obligación de atender - en este caso-
sendos procedimientos administrativos abiertos contra la trabajadora.
Tampoco sería legítimo obligar al (la) trabajador (a) a disfrutar
vacaciones, como forma de mantenerlo separado del cargo mientras se
concluye la investigación, al estilo de una medida cautelar. Tales
conductas, como se dijo, son de signo contrario a la naturaleza misma de
las vacaciones. Desde luego que si el trabajador contra quien se sigue
procedimiento administrativo, decide por propia decisión
acogerse a vacaciones, dicha separación no estorbaría la continuidad de la
causa abierta."
Por consiguiente, las vacaciones consisten en un descanso obligatorio
continuo durante varios días, tiempo durante el cual el trabajador se libera de
su obligación de estar a disposición del patrono, pero preserva el goce de la
contraprestación económica o salarial. La finalidad de las vacaciones es el
reposo, de modo que acciones de la Administración, mediante las cuales
abiertamente se atente contra la ratio iuris de este institución constitucional
vulneran su contenido esencial. Esto ocurre, verbigracia, cuando se inicia un
procedimiento administrativo contra un funcionario mientras este se encuentra
en el disfrute de sus vacaciones (único aspecto que se analiza en este
asunto en relación con esta temática), toda vez que esto implica
obligarlo a velar por su defensa durante su periodo de descanso, lo
que desnaturaliza el derecho al reposo que comporta el disfrute de las
vacaciones, esto es afecta lo más esencial de este derecho constitucional. Lo
anterior evidentemente implica que durante ese periodo estaría
suspendido todo plazo de prescripción, puesto que el ejercicio de la
potestad disciplinaria del Estado estaría obstaculizado por la especial
situación del funcionario investigado. (…)”
Por consiguiente mantengo el criterio contenido en el antecedente citado y
declaro con lugar este recurso, toda vez que por mayoría se dispuso que
es contrario a los derechos constitucionales notificar el inicio de un procedimiento
administrativo a un funcionario que se encuentra disfrutando sus vacaciones.
Además, resulta del todo improcedente aplicar la regla común de que los plazos
empiezan a regir al día siguiente de su notificación, porque implica aplicar un
formalismo en detrimento directo del principio in dubio pro operatorio,
plenamente aplicable en este asunto por tratarse del resguardo a un
derecho constitucional de naturaleza laboral.
NOTA DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ Y
HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ, CON REDACCIÓN DEL
SEGUNDO:
Ciertamente en casos anteriores relativos al derecho de vacaciones, hemos votado por
preservar el disfrute de estas, sancionando cualquier acto o disposición que impida su
libre y pleno goce. Así por ejemplo, en la sentencia #2010-20525 de 7 de diciembre de
2010, votamos por estimar un recurso de amparo interpuesto contra la disposición de
la Administración que obligó al recurrente a disfrutar vacaciones mientras se tramitaban
en su contra procesos disciplinarios, y además, simultáneamente le compelía a proveer
la defensa de esos procedimientos, pues tal cosa desnaturalizaba la razón de ser del
descanso que comporta el disfrute de vacaciones. Pero este caso tiene su propia
particularidad que lo diferencia del precedente citado, consistente en que el recurrente
sólo disfrutó de un día de vacaciones y fue ese mismo día que se le notificó el acto
inicial del procedimiento administrativo. Es regla común que los plazos procesales
empiecen a correr a partir del día siguiente a la notificación o comunicación del acto
(Cfr. Artículos 256.3 de la Ley General de Administración Pública, y 145 del Código
Procesal Civil). Siendo así y, en rigor, la comunicación de la apertura del procedimiento
administrativo practicada al recurrente el mismo día que disfrutaba vacaciones, no se
superpone a éste y, por tanto, no comporta una afectación sustantiva a la ratio iuris del
derecho constitucional cuya protección se impetra. De ahí que en este caso concreto
también nos inclinamos por desestimar este extremo del recurso.
Decisión final del tribunal
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo declara sin lugar el
recurso por razones diferentes. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara con
lugar el recurso. Los Magistrados Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez ponen nota.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.