Resolución 00296-2013

Con base en los hechos que expuso y

disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento,

cuya pretensión fue aclarada en audiencia preliminar, a fin de que en sentencia

se declare: "1.-

…con lugar en todos sus extremos la presente demanda.

La Nulidad

Absoluta hasta la fecha que se dicte sentencia; por todo lo actuado y ejecutado

para cambiar el uniforme institucional del Colegio Experimental Bilingüe de

Palmares y del Ministerio de Educación Pública de Costa Rica.

Se

ordene al Sr. José Alberto Calvo Quesada (sic) Director del Colegio Bilingüe de Palmares, al

Sr. Pedro Elías Ureña Araya (sic) Director Regional de Enseñanza y al

Sr. Allín Corrales Corrales (sic) Supervisor del Circuito 06 lo

siguiente: a- Anulen la modificación del Artículo 2 del Reglamento

Interno Estudiantil del Colegio Bilingüe de Palmares y la Contratación Directa

de la Empresa que confeccionó el seudo uniforme institucional. b-

Convoquen a Reunión General de Padres de familia (sic) de la institución

para informar que se prohíbe el uso de la camisa verde por ser ilegal. c-

El reintegro total del dinero a los padres familia que adquirieron de buena fe

la seudo camisa del uniforme. d- Dejar de realizar actuaciones ilegales

u omisas que favorezcan el ilegal cambio del uniforme del Colegio Experimental

Bilingüe de Palmares.

La participación individualizadas (sic) y

responsabilidad entre los cuales se incluyen pero no se limita a las personas

recurridas.

Se condene al Ministerio de Educación Pública de Costa

Rica, a los señores José Alberto Calvo Quesada; Pedro Ureña Araya, Allín

Corrales Corrales, José Arturo Trinidad Rodríguez Murillo y a los miembros de

la Junta de Administrativa del Colegio Experimental Bilingüe de Palmares al

pago solidario de las costas procesales y personales así como de los daños y

perjuicios ocasionados por las ilegales actuaciones y omisiones, que se estimarán

en ejecución de sentencia. Asimismo, amplió su pretensión en la audiencia

preliminar al solicitar la nulidad absoluta de la resolución No. 635-U-09-MEP,

dictada por el Ministro de Educación Pública a las 9 horas 20 minutos del 24 de

julio de 2009.”

2.-

La parte demandada

contestó negativamente. La apoderada estatal interpuso las excepciones de litis

consorcio pasivo necesario (resuelta en audiencia preliminar), falta de

legitimación activa, falta de interés actual, falta de derecho y la expresión

genérica de “sine actione agit”; los demandados Calvo Quesada y

Solórzano Vargas interpusieron las defensas de falta de legitimación pasiva,

falta de interés actual y falta de derecho. Los codemandados Ureña Araya y

Rodríguez Murillo las de falta de derecho, falta de legitimación activa y

pasiva y falta de interés actual; el codemandado Corrales Corrales opuso las de

falta de interés actual, falta de derecho y la expresión genérica de “sine

actione agit”.  Coopeasued R.L. no contestó la demanda por lo que el

Juez Tramitador le declaró rebelde y tuvo por contestados afirmativamente los

hechos de la demanda.

A la audiencia

de conciliación señalada para las 11 horas del 1 de julio de 2010, solo se

presentaron el actor y el codemandado Rodríguez Murillo, en razón de ello y de

la renuncia expresa por conciliar mencionada por la apoderada estatal, se

declaró fracasada la audiencia.

La audiencia preliminar inició al ser las

13 horas 45 minutos del 1 de julio de 2010, oportunidad en que hicieron uso de

la palabra los representantes de ambas partes. En esta se aclaró la pretensión.

El Juez Tramitador declaró el asunto de puro derecho.

5.-

El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta,

integrado por las Juezas Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina y el

Juez Christina Hess Araya, en sentencia número 235-2011-VI de las 16 horas 15

minutos del 3 de noviembre de 2011, resolvió: “Se acoge la excepción de falta de legitimación pasiva formulada

por José Arturo Rodríguez Murillo y Olga Solórzano Vargas, y respecto de ellos

se declara sin lugar la demanda. Se acoge la excepción de falta de interés

actual y falta de legitimación activa opuestas por el Estado, José Alberto

Calvo Quesada, Pedro Ureña Araya y Allín Corrales Corrales respecto de las

pretensiones 1 y 2, las que se rechazan. Respecto de las otras pretensiones, se

rechaza la expresión genérica sine actione agit, así como las excepciones de

falta de legitimación en su doble modalidad y la de falta de interés actual. Se

acoge la excepción de falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar

la demanda en todos sus extremos. Son todas las costas procesales y personales

de este proceso a cargo del actor vencido.”

El actor

formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para

refutar la tesis del Tribunal.

En

los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado González Camacho

El señor Róger

Duarte Tenorio presenta este proceso para cuestionar el cambio de uniforme

aprobado para el Colegio Experimental Bilingüe de Palmares. Para el período

lectivo 2009, el director del centro educativo aprobó el uso de una camisa

verde en sustitución de la tradicional. Esta decisión fue cuestionada por los

señores Pedro Ureña Araya y Allín Corrales Corrales, por su orden, Director

Regional de Enseñanza de San Ramón y Supervisor del Circuito 6 de Palmares, por

lo que fue dejada sin efecto, permitiéndose el uso de ambos uniformes debido a

que muchos padres habían adquirido el nuevo. Ese mismo año (2009), se tramitó

el procedimiento específico que se requería para adoptar una medida como la

prentendida, la cual fue finalmente aprobada por el Ministerio de Educación

Pública para el ciclo lectivo 2010. En el ínterin (setiembre 2009) se formuló

el presente proceso contra el Estado, las personas mencionadas y contra Olga

Solórzano Vargas y José Rodríguez Murillo. La primera como representante de la Junta

Administrativa del Colegio Experimental Bilingüe de Palmares (en adelante la

Junta) y el segundo por cuanto se alega que fue el adjudicatario de la

confección del nuevo uniforme, contratación que se reputa de ilegal. De acuerdo

con las pretensiones contenidas en la demanda y la aclaración realizada durante

la audiencia preliminar, se solicita la declaratoria de nulidad de “todo lo

actuado y ejecutado para cambiar el uniforme institucional”, se ordene a

los señores Calvo Quesada, Ureña Araya y Corrales Corrales anular la

modificación realizada al Reglamento Interno Estudiantil referido al uniforme

así como la mencionada contratación administrativa, que convoquen a una reunión

de padres para informar que se prohíbe el uso de la camisa verde por ser ilegal,

se reintegren las sumas pagadas por esta y que dejen de realizar actuaciones

ilegales u omisas sobre el particular. Además pide se determine la “participación

individualizadas [sic] y responsabilidad entre los que se incluyen pero

no se limita a las personas recurridas” así como las costas y los daños y

perjuicios, cuya liquidación indica que se realizará en etapa de ejecución. La

señora Nora Chaves Quirós se apersonó en representación de la Junta. Durante la

audiencia preliminar, se dispuso integrar la litis con la participación de la

Cooperativa de Ahorro y Suministros Educativos del Colegio Bilingüe de Palmares

(referida como COOPEASUED). Todos los demandados, con excepción de esta última

que fue declarada rebelde, contestaron en forma negativa la demanda. Los

demandados interpusieron las defensas de falta de interés actual y de derecho.

El señor Ureña Araya y la señora Solórzano Vargas, además, alegaron una falta

de legitimación, activa y pasiva. El Tribunal, por su parte, acogió la defensa

de falta de legitimación contra el señor Rodríguez Murillo y la señora

Solórzano Vargas; dispuso una falta de interés actual y legitimación activa

contra el Estado y los señores Calvo Quesada, Ureña Araya y Corrales Corrales

en cuanto a las pretensiones uno y dos, y respecto de las restantes, una falta

de derecho. Así, declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos e impuso

las costas al actor.

Mediante auto

de esta Sala, de los 10 agravios formulados en el recurso, cinco fueron

rechazados. De los restantes, tres tienen por objeto un mismo tema, por lo cual

serán analizados en forma conjunta. Adicionalmente, debido a que uno de los

reproches versa sobre la legitimación pasiva, su estudio se realizará en forma

preliminar, motivo por el cual se variará el orden en que fueron formulados.

En su primer

agravio (identificado como V por el recurrente), recrimina la forma cómo se

resolvió la excepción de falta de legitimación pasiva en relación con el señor

Rodríguez Murillo y la señora Solórzano Vargas. Respecto del primero, contrario

a lo indicado en la sentencia, señala que sí existe prueba que acredite el

vínculo subjetivo del demandado con los actos impugnados. Explica, porque fue

beneficiado ilegalmente con la contratación directa mediante la cual se ordenó la

confección del uniforme. Además, expone, en su contestación hace referencia a

alguna contratación con COOPEASUED (la cual transcribe), así como una

afirmación en el mismo sentido realizada por el director Calvo Quesada. Refiere

a que el accionado aportó facturas de ventas que constan a folios 199, 200 y

201 del expediente judicial. La nulidad solicitada, acota, afectaría

indirectamente los intereses y derechos subjetivos del señor Rodríguez Murillo

y de su empresa, lo que justifica su participación en este proceso. En lo que

atañe a la co-demandada Solórzano Vargas, critica lo resuelto por el Tribunal

en cuanto a que la acción no fue formulada contra la Junta, ya que desde el

escrito de demanda, se indica que su inclusión al proceso se da en su carácter

de vicepresidenta y en representación de la referida Junta. De igual forma,

narra, cuando declaró en el proceso disciplinario seguido contra el director

Calvo Quesada, se apersonó en dicha condición. Agrega que los integrantes de

dicho órgano tenían conocimiento de todas las actuaciones anómalas del cambio

de uniforme, así como de la contratación llevada al efecto que califica de

ilegal. Aclara que a ellos les correspondía adjudicar dicha contratación según

lo preceptúan los artículos 56 y 93 del Reglamento General de Juntas de

Educación. En apoyo de su tesis menciona una afirmación contenida en el oficio

DRESR-1223-09-2009 que consta a folio 172 del expediente administrativo.

En lo que

atañe al señor Rodríguez Murillo, los juzgadores de instancia consideraron lo

siguiente: “ […] es criterio de este Tribunal que él no guarda ninguna

vinculación con las pretensiones formuladas que permita tenerlo como accionado

en este proceso. El alegato del actor es que fue a quien se adjudicó

ilegalmente la confección del nuevo uniforme; sin embargo no se acreditó que el

señor Rodríguez Murillo hubiese sido contratado por el Liceo Bilingüe de

Palmares o por Coopeasued RL para que confeccionara las blusas y camisas verdes

correspondientes al nuevo uniforme de ese centro educativo. Lo cierto es que

del expediente se desprende que la invitación se realizó a tres personas

jurídicas, mas a ninguna física. Por otra parte, durante la audiencia

preliminar el actor trató de corregir su deficiencia señalando que el demandado

Rodríguez Murillo era el dueño de la empresa Roles de Palmares S.A., que ahora

afirma, fue la adjudicataria. Sin embargo, tampoco demuestra que ese accionado

ostente tal condición.” De una revisión de la demanda, es innegable que la

acción se interpuso contra el señor Rodríguez Murillo en lo personal, no en

representación de alguna persona jurídica. En este sentido, la prueba que se

menciona en el recurso, a saber, las facturas que constan en los folios

comprendidos entre el 199 y el 201 son claras en indicar que fue la empresa

Role de Palmares la que confeccionó los uniformes. Así, dado que esta empresa

no fue incluida como parte co-demandada, y siendo que no se logra determinar

que el señor Rodríguez Murillo haya tenido alguna participación en su condición

personal dentro de los hechos y actuaciones que comprenden el objeto de este

proceso, lo procedente es rechazar el cargo. Es importante aclarar que no es

dable confundir la legitimación pasiva de una persona que ostenta el carácter

de representante legal de una sociedad con la de esta última, por tratarse de

sujetos distintos, dotados cada uno de personalidad y capacidad jurídica.

Respecto de la

señora Solórzano Vargas, la falta de legitimación pasiva declarada por el

Tribunal se sustentó en que la demanda fue interpuesta contra ella en su

condición personal, no contra el órgano que integra. De esa forma, se indica en

la sentencia impugnada, “aún y cuando para aquella época ella era la

representante de ese órgano, lo cierto es [sic] la conducta que pretende

endilgársele correspondía a la voluntad colegiada y no a la de ella propiamente

dicha. Así, deberá acogerse también la excepción de falta de legitimación

pasiva.” Tal y como lo señala el recurrente, tanto en el escrito en que se

interpuso la demanda, como en la resolución que le dio curso, se establece en

forma clara que la acción se dirigió contra la señora Solórzano Vargas como

representante de la Junta, contrario al presupuesto del que parte la

resolución. A pesar de lo anterior, se trata de un supuesto de casación inútil.

Debe observarse que el actor no individualiza las conductas cuya nulidad

pretende, sino que se refiere la totalidad del actuar administrativo que derivó

en el cambio del uniforme. Esta falta de individualización torna imposible

valorar, por el fondo, la procedencia o no de la demanda contra la Junta. De

una revisión del expediente y de las audiencias preliminares, no existe ninguna

actuación específica de la Junta cuya validez se esté cuestionando, ni tampoco

una omisión que se procure solventar. Asimismo, de entenderse que el ruego

dirigido contra la Junta sea que se le condene por una eventual falta de

fiscalización, como parece colegirse de los hechos de la demanda, lo cierto es

que el actor carece de legitimación activa en tal sentido, sin perjuicio de la

posibilidad que le asiste de presentar una denuncia ante el órgano competente.

Todo lo anterior hace que, aún y cuando pudo existir un yerro en cuanto a la

identificación de la parte, lo cierto es que, por las razones expuestas, carece

de todo interés su declaratoria. Esto hace que, por economía procesal, y falta

de interés casacional, lo procedente sea rechazar el agravio.

Las

inconformidades detalladas en los numerales II, IV, y VI del recurso versan

sobre un único aspecto, a saber, la nulidad de las actuaciones impugnadas, y en

ese tanto, conviene agruparlas en lo que constituiría el segundo agravio

del casacionista. En el primer punto citado, cuestiona los hechos segundo y

quinto que el Tribunal tuvo como demostrados y que se refieren a la

convocatoria a una reunión de padres de familia. Arguye, no consta en el

expediente el acta mediante la cual se pruebe su realización o aprobación de la

citada agenda, el acuerdo en que se integra la Comisión ad hoc o el uniforme.

Asimismo, plantea, para noviembre de 2008 el director Calvo Quesada no contaba

con autorización para gestionar, cambiar o permitir un uniforme distinto al

institucional. De igual forma, recrimina el décimo octavo hecho probado.

Expone, contrario a lo argumentado por los demandados, las actuaciones del

director Calvo Quesada no fueron corregidas, ya que la reunión del 27 de abril

de 2009 adolece de algunas formalidades básicas, como lo son las firmas de los

asistentes y de los acuerdos tomados. Dice, por el transcurso del tiempo no

pueden ser subsanados, y deben unirse al cúmulo de vicios de nulidad absoluta

que afecta todo el trámite del cambio de uniforme. Lo anterior, explica,

también afecta la validez de la resolución no. 635-U-09-MEP. En el punto IV,

endilga a los juzgadores de instancia el afirmar que existen dos momentos, ya

que, aunque se intentó corregir las irregularidades, estas no fueron

subsanadas. Esto, subraya, porque se continuó con la contratación de la empresa

(la cual califica de ilegal), se le ocultó información a los padres de familia

e incluso tuvo acceso a ella hasta la audiencia preliminar, como es el caso de

la resolución 635-U-09-MEP. Destaca que contrario a lo que se indica en la

sentencia, sí indicó los vicios contra dicha resolución y remite a la oposición

a las contestaciones de los demandados con fecha 3 de mayo de 2010. Insiste en

que el acta carece de las firmas y los acuerdos tomados, por lo que, en su

criterio, las actuaciones no fueron subsanadas, incumpliéndose los requisitos

del Decreto Ejecutivo no. 28557-MEP. En lo que se identifica como el sexto

agravio del recurso, el casacionista se muestra inconforme con la forma en que

se resolvió la excepción de falta de interés actual respecto de las actuaciones

realizadas antes del cambio de uniforme. Detalla, los juzgadores de instancia

consideraron que las deficiencias fueron subsanadas, lo que afirma que no se

dio, de acuerdo a la explicación dada en los reclamos anteriores. Reprocha, el

procedimiento administrativo presenta vicios de nulidad, citando los numerales

158, 166, 169, 170 inciso 2, 172 y 173 de la Ley General de la Administración

Pública. Agrega, dichos actos pueden ser recurridos en el plazo de un año.

Arguye, aunque se alegue la suspensión de la venta del uniforme, este se usó y

se vendió en el año 2009, a pesar de que no contaba con la autorización del

Ministerio de Educación Pública.

La

legitimación para impugnar una conducta administrativa deriva de la afectación

que esta genere en la esfera jurídica de los administrados, ya sea, a un

derecho subjetivo o un interés legítimo, y dentro de este último, los intereses

supraindividuales. De esto se sigue, que una misma acción (formal o material) u

omisión que lesione a diversos sujetos puede ser cuestionada en sede judicial

por cualquiera de ellos. Claro está, en la medida en que la afectación pueda

variar de una persona a otra, las pretensiones que cada una de estas se

encuentra legitimado a formular están delimitadas por la incidencia que la

conducta de la Administración haya tenido en las situaciones jurídicas

subjetivas de que es titular. A partir de lo anterior, es importante destacar

que la parte actora en el presente asunto es el señor Duarte Tenorio, en su

condición personal, tal y como se desprende del encabezado del escrito de

demanda que sobre el particular indica: “El suscrito RÓGER ANTONIO DUARTE

TENORIO, mayor, casado una vez, de profesión abogado, cédula de identidad

número 8- 0082- 0040, Padre de familia y vecino del cantón de Palmares en la

provincia de Alajuela y sin ningún tipo de discapacidad. [sic] / En

ejercicio de mi derecho constitucional de defensa material y técnica; con el

debido respeto me presento a interponer la DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

contra […]”. Ahora bien, dado que el cambio de uniforme como tal a quien

podría afectar es a los estudiantes, la pretensión anulatoria no podría ser

aducida por los padres salvo que actúen en representación de sus hijos en

ejercicio de la patria potestad. No obstante lo anterior, lo cierto es los

padres de familia bien podrían alegar la nulidad para efectos de una pretensión

indemnizatoria, en el tanto la medida pudo afectar sus intereses patrimoniales

o extra patrimoniales. Ciertamente, de un análisis de los ruegos formulados por

el actor al inicio del proceso, y luego de las múltiples aclaraciones sobre el

punto en las audiencias preliminares, esta Sala tiene claro que la intención

del señor Duarte Tenorio va encaminada en ambas vertientes; evitar el uso del

nuevo uniforme y el resarcimiento de los daños que aduce se le causó. Ahora

bien, en cuanto al primer punto, ya se indicó que carecería de legitimación

para reclamarlo, por lo que los agravios formulados en cuanto a los vicios del

procedimiento seguido por la Administración deben ser analizados desde la

segunda óptica, es decir, como una conducta generadora del daño. Empero, dado

que el extremo de la responsabilidad fue rechazado en sentencia, y el agravio

dirigido a combatir dicha decisión fue rechazado en la etapa de admisibilidad,

carece de todo interés ingresar al análisis de los eventuales vicios que, según

el recurrente, afectan lo actuado por la Administración, toda vez que no podría

modificarse lo resuelto por los juzgadores de instancia. Así las cosas, lo

procedente es rechazar los alegatos formulados.

En su tercer

cargo (identificado como X en el recurso), el casacionista reprocha al Tribunal

haber aplicado en la especie el numeral 193 del Código Procesal Contencioso

Administrativo en relación a la condena en costas. Explica que desde el escrito

de demanda señaló que toda la información relacionada con el cambio de uniforme

fue negada a todos los padres de familia de la institución. Aduce que el

ocultamiento de datos fue tal, que no fue sino hasta la primera audiencia

preliminar que se enteró de que existía una autorización del cambio de

uniforme. En su opinión, no actuó de mala fe, ni buscó perjudicar a ninguna

persona o a la población estudiantil de la institución, únicamente procuró

ejercer su derecho a impugnar un acto administrativo contrario a la ley y “buscar

el amparo de la Seguridad [sic] juridico [sic] de los derechos

constitucionales de mi hija y de mi familia.”

En reiteradas

ocasiones, la mayoría de los integrantes de esta Sala ha señalado que, la

condena al vencido del pago de las costas, tiene su origen en una norma

imperativa. Según el precepto 193 del CPCA, “En las sentencias y los autos

con carácter de sentencia, se condenará al vencido al pago de las costas

personales y procesales, pronunciamiento que deberá hacerse de oficio.” (El

subrayado no es del original). Continúa el mandato, “No obstante lo

anterior, la parte vencida podrá ser exonerada del pago de las costas,

cuando: / a) La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia

verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya

ajustado la oposición de la parte. / b) Por la naturaleza de las cuestiones

debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar”

(el subrayado es agregado). De esta forma, la condenatoria en costas al vencido

procede por el hecho de serlo; en tanto que la exoneración, es una facultad del

juzgador. En ese sentido, solo cuando hace uso de esta potestad, podría

incurrirse en una infracción sustantiva por indebida aplicación, errónea

interpretación o falta de actuación del precepto. Distinto ocurre cuando el

juez las impone al perdidoso, pues se limita a emplear la regla general

contemplada en el artículo de cita. De esta manera, no puede infringirse la

norma si no se aplica la excepción a la regla; es decir, no puede violentarse

si no ejerce la facultad de exonerar de las costas al vencido. Por este motivo,

se estima que el reproche resulta inatendible y deberá desestimarse.

De conformidad

con las razones expuestas en los considerandos anteriores, lo procedente es

declarar sin lugar el recurso. En aplicación del artículo 150 del Código

Procesal Contencioso Administrativo, las costas de este recurso extraordinario

se deberán imponer a la parte que lo incoó.