Resolución 00712-2013

“III. Agravios descritos deberán desestimarse. Lo alegado por el representante legal de la entidad actora no podría prosperar por evidentes razones de orden constitucional y legal. A su vez, tampoco se cuestiona o censura el argumento del a quo sobre las razones consignadas y referidas a la imposibilidad de la aplicación de la Ley General de Administración Pública. No hay reproche concreto que cuestione y puntualice lo externado por el a quo respecto a la interpretación introducida al Código de Normas y Procedimientos Tributarios que a su entender descarta la aplicación de la normativa general según se plantea en el fallo. Por otra parte, es necesario señalar que la potestad tributaria del Estado proviene del reconocimiento previsto en el ordinal 121 inciso 13 de la Constitución Política donde determina que corresponde a la Asamblea Legislativa "establecer los tributos nacionales, y autorizar los municipales.". Precisamente la

Sala Constitucional en el voto 2741-97, señaló: " ...la potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción o bien conceder exenciones no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política. Esa potestad de gravar, es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o puede derivar, la obligación de pagar un tributo o de respetar un límite tributario.". En armonía con lo anterior, también es reiterada la jurisprudencia de la citada Sala en señalar que entre los principios en esta materia se encuentran el Principio de Legalidad o bien el de Reserva de Ley; el de Igualdad y de No Confiscación. Conforme al Principio de Legalidad o de Reserva de Ley, determina  que no puede establecerse ningún tributo o carga impositiva sino por medio de una ley -nullum tributum sine lege-, lo cual significa que no puede existir un tributo sin una ley dictada previamente y que lo establezca en forma expresa. El fundamento de este principio se encuentra en la necesidad de proteger el derecho de propiedad de los contribuyentes y de consagrar un grado mínimo de seguridad jurídica. A su vez en doctrina, este principio admite dos acepciones. Para algunos, partidarios de la doctrina de la reserva de ley restringida, basta para cumplir con este principio que la ley precise los elementos fundamentales de la obligación tributaria, tales como los sujetos y el hecho imponible, pudiendo los demás elementos ser integrados incluso por la administración. Por otro lado, otros sostienen que la ley no solo debe establecer los sujetos y el hecho imponible, sino que debe ir más allá fijando la tasa, la base imponible, las exenciones, infracciones y los procedimientos. Precisamente, este último requerimiento es el que se echa de menos -según mayoría del Tribunal- al considerar propio de aplicación, la propuesta amplia, que corresponde a la mayoritariamente tendencia promovida y aceptada en la doctrina y jurisprudencia. Tal propuesta se justifica por la propia conceptualización de tributo: "toda prestación pecuniaria exigible coactivamente por el Estado en virtud de leyes dictadas en ejercicio de su poder tributario". Se trata de prestaciones pecuniarias que el Estado ejerce dentro de su poder de imperio y que exige -impone- con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. Se dice entonces, que el tributo es una obligación ex lege, esto es, que nace de la Ley, previa realización de un hecho previsto en la Ley. Este hecho en nuestro medio es definido como hecho generador del tributo (artículo 31 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) también recibe otras denominaciones, como por ejemplo en España y Argentina, en que se le define como hecho imponible. Sobre esta nota de la coactividad, la Sala Constitucional ha indicado: “… los tributos no nacen de una relación contractual entre el fisco y sus habitantes, es decir, no existe acuerdo alguno de voluntades entre el Estado y los individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario implicado en sus relaciones. Los impuestos son imposiciones coercitivas, que provienen de una potestad pública.” ([Nombre1]. . V. 3924-94 (En sentido similar 2885-94). A su vez, la caracterización del tributo como relación jurídica y obligación ex lege, se encuentra normatizada en los artículos 4, 5, 11, 14, 15, 31, 18 y 36 siguientes y concordantes del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Precisamente y derivado de esas connotaciones sobre los administrados, determina que la imposición o establecimiento de un tributo se somete a un principio de legalidad donde además se incluya de manera expresa y concreta el procedimiento respectivo. Lo anterior también presenta estrecha relación con los efectos de ejecutividad patrimonial que se suele reconocer al cobro de los tributos en relación a la naturaleza de título ejecutivo que le atribuye el legislador. Esta actuación encaminada a la realización del acto administrativo, está sujeta a los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder público no puede actuar sino es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garantía del administrado. Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo tendiente a la obtención del linaje de ejecutividad del título que sustenta el cobro del tributo, generalmente tienden a la realización de lo dispuesto en un acto administrativo anterior, con lo cual, su validez está subordinada a la del acto que pretende ejecutar, de modo que la afectación de la eficacia al primero, deriva su incidencia en la ejecución. De tal modo, el procedimiento de ejecución es un procedimiento conexo con el anterior, que es en el cual se ha instruido la materia, y cuyo acto de conclusión precisamente determina su fundamento. Recordemos que los principios que rigen los títulos ejecutivos -aún vigentes su aplicabilidad dentro del escenario de la Ley de Cobro Judicial- han sido elaborados por la doctrina y jurisprudencia y son: legalidad ya que el título nace de la ley; necesidad; pues son necesarios para promover el juicio ejecutivo conforme la máxima "nulla executio sine titulo"; suficiencia -es decir que de la simple lectura del título debe surgir el monto del crédito o ser éste fácilmente liquidable, su vencimiento y los legitimados activa y pasivamente para obrar-; relatividad, porque el derecho a la ejecución se encuentra limitado a las personas y cosas susceptibles de ser ejecutadas y, por último, autónomo, respecto de la relación sustancial que ha generado el crédito en ejecución. Las exigencias y reconocimiento de la condición de títulos ejecutivos se encuentra en el artículo 2.2 de la citada Ley de Cobro Judicial donde se establece los requerimientos de "liquidez" y "exigibilidad" que deben reunir los mismos, supuestos de reconocimiento y bajo una última cláusula de cierre no taxativa: "Toda clase de documentos que, por leyes especiales, tengan fuerza ejecutiva". En consecuencia, debe tratarse de un título al cual el legislador lo dotó de carácter ejecutivo y que contenga una obligación líquida y exigible de dar sumas de dinero. Precisamente en el caso de autos -antecedentes de este Tribunal- ha determinado la ausencia de ejecutividad de la certificación al cobro. Concretamente en el voto número 795-1C del año 2012, se dispuso: "Contrario a lo que indica la recurrente, el título presentado como documento base en este monitorio, no cumple con los requisitos del artículo 1.1 de la Ley de Cobro Judicial, ni con lo estipulado en el aparte a) del inciso el 149 de la Ley de Administración Pública. Del estudio de la normativa que ha regulado a través del tiempo, los recursos económicos con que el legislador ha dotado a la entidad actora para el cumplimiento de sus fines tenemos: En el artículo 16 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social número 4760 del 4 de mayo de 1971 se estableció, que la contribución indicada en el inciso a) del artículo 14, correspondiente al aporte de los empresarios privados de todas las actividades del país, del 1/2% mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos, ordinarios y extraordinarios que paguen a los trabajadores de sus respectivas empresas que estén empadronadas en el INA y el Seguro Social o en el Banco Obrero, que no se pague en el plazo que se fije por el Reglamento, lo cobraría el IMAS por la vía ejecutiva.  Luego, en la Ley 5554 del 20 de agosto de 1974 se vino crear un impuesto a favor del Instituto Mixto de Ayuda Social sufragado por moteles, y hoteles sin registro, casas de alojamiento ocasional y similares (artículo 1).- En el artículo quinto de dicha normativa se indicó, que las certificaciones de las cuentas en mora y las que señale el monto de la multa a los negocios moteles y similares expedidas por el IMAS tendrían el carácter de título ejecutivo para el cobro por la vía judicial.- En la ley 5586 del 21 de octubre de 1974 se reformaron los artículos 14 y 16 de la Ley de Creación del IMAS, quedando siempre vigente, que las contribuciones mencionadas en el inciso a) del artículo 14 que no se paguen, lo recaudaría el IMAS por la vía ejecutiva.- Por su parte, la Ley 8343 denominada Ley de Contingencia Fiscal, del 18 de diciembre del 2002 deroga expresamente la ley 5554 de 20 de agosto de 1974, en su sustitución estableció en sus artículos 61 y 62 el mismo tributo que existía en la ley derogada, ahora en los siguientes términos: "Artículo 1°. Créase un impuesto, a favor de Instituto Mixto de Ayuda Social, que pagarán los negocios calificados y autorizados por el Ministerio de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia, como moteles y hoteles sin registro, casas de alojamiento ocasional y similares. Formarán parte de esta clasificación los establecimientos, que aun cuando tengan registros de hospedaje, lleven a cabo actividades que a juicio de las autoridades estén comprendidas en el estipulación antes mencionada. La calificación y autorización requeridas para la operación de estos negocios las dictará el Ministerio indicado, de común acuerdo con el IMAS, tomando en consideración que no podrán estar ubicados en un radio de quinientos metros de un centro educativo, oficialmente reconocido por el Estado./ Artículo 2 ° El monto del impuesto que se crea en el artículo 1° será igual, por día al treinta por ciento (30%) del valor de la tarifa fijada por un uso por cada habitación. El impuesto se pagará mensualmente, con base en un mes de treinta días y de acuerdo con el número de habitaciones de cada establecimiento". (En ese sentido, ver entre otros los votos de este Tribunal, 590-G de las 9:30 horas del 10/06/2005, 623-F de las 7:40 horas del 17/06/2005, 882-N de las 8:50 horas del 30/08/2006, de la Sala Constitucional el [Telf1] de las 17:16 horas del 21/06/2007 y [Telf2] de las 14:30 horas del 16/05/2012). Ahora, dado que en esta última reforma, se carece de aspectos procedimentales, respecto a la forma en que la referida institución procedería al cobro de los tributos mencionados, deberán aplicarse, supletoriamente lo dispuesto por el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por así permitirlo el artículo 1 de ese mismo cuerpo de leyes, así como los principios generales del Derecho Tributario (artículo 7 ibídem) y lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública. El primero señala en su artículo 121, que la determinación por la Administración Pública, es el acto que declara la existencia y cuantía de un crédito tributario. Cuando esta se hace de oficio, ante la omisión de pago del tributo por parte del agente retenedor, debe llevarse a cabo un procedimiento determinativo, que establecen los artículos 124 en relación a los 144 a 147 del referido código, el cual finaliza con el dictado de la resolución administrativa correspondiente (artículo 147 idém). Firme dicha decisión, por no ser impugnada o bien rechazados el o los recursos respectivos, puede procederse al cobro del tributo en la vía judicial. En el presente asunto, agotados los procedimientos se procedió a la determinación tributaria, mediante resolución de las catorce horas del veinte de marzo de dos mil siete, contra la cual se interpusieron los recursos pertinentes, los cuales fueron rechazados en su totalidad,agotándose así la vía administrativa. El día 23 de marzo de 2009, el IMAS procede a certificar, con base en los registros del Área de la Administración Tributaria, que la aquí demandada, [Nombre2],  , adeuda con carácter de plazo vencido a dicha institución, la suma líquida y exigible de cincuenta y cinco millones seiscientos treinta y siete mil setecientos veintidós colones con sesenta céntimos, por concepto de agente retenedor del tributo establecido en la Ley 8343, más treinta y dos millones novecientos noventa y tres mil novecientos sesenta y cinco colones de recargo, para un total de ochenta y ocho millones seiscientos treinta y un mil seiscientos ochenta y siete colones veintisiete céntimos. Dicha certificación se extendió como título ejecutivo con fundamento en el artículo 149 de la Ley general de la Administración Pública. No obstante, este documento carece de validez,  por falta de requisitos. En efecto, establece el aparte a) inciso 1 del referido artículo 149: "1. Los medios de la ejecución administrativa serán los siguientes:/ a) Ejecución forzada mediante apremio sobre el patrimonio del administrado, cuando se trate de crédito líquido de la Administración, todo con aplicación de las normas pertinentes del Código de Procedimientos Civiles sobre embargo y remate, con la salvedad de que el título ejecutivo podrá ser la certificación del acto constitutivo del crédito expedida por el órgano competente para ordenar la ejecución..."  (el resaltado no es del original). Como vemos, en el documento base presentado, no se certifica el acto administrativo constitutivo del crédito, que en este caso corresponde a la determinación tributaria de las catorce horas del veinte de marzo de dos mil siete, sino que se certifica con base en "los registros del Área de la Administración Tributaria" sin determinar cuales son estos. Lo anterior sin tomar en cuenta, que el acto administrativo que dio fundamento al cobro en este caso, sea, la resolución de las 14:00 horas del 20 de marzo de 2007, en la que la entidad actora efectuó la "determinación tributaria" respecto a los períodos correspondientes a marzo de 2006 a enero de 2007 en contra de la demandada, fue anulado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante el voto de 188-F-S1-2009, de las trece horas treinta minutos del veinticinco de febrero de dos mil nueve, esto, en lo que respecta a la cuantificación del impuesto a pagar, ordenando a la aquí demandante llevar a cabo una nueva fijación del mismo, de acuerdo a la categoría más baja que dispone la ley. Esto implica, que la certificación base de este proceso, a partir de ese momento dejó de contener una suma líquida, pues se desconoce el monto adeudado por la accionada, lo que impide el dictado de una sentencia estimatoria...". Por consiguiente, tampoco le podría asistir razón al recurrente en cuanto acude a la naturaleza social atribuida legalmente al Instituto Mixto de Ayuda Social para modificar lo resuelto y acceder al reconocimiento de la demanda. Ello por cuanto si bien es loable y reconoce -la mayoría del Tribunal- las implicaciones sociales de esa entidad, la naturaleza jurídica del reconocimiento de título ejecutivo, no podría sustentarse exclusivamente en esa condición social atribuida, sino propiamente de una normativa que reconozca en todo su extensión la condición de título ejecutivo. Insístase en que esa cualidad jurídica no podría ser apreciada por analogía o criterios extensivos como erróneamente se sugiere al final del recurso de apelación por parte del representante de la entidad actora. Razones descritas determinan -criterio de mayoría- la confirmatoria de la resolución apelada.”