Resolución 06034-2024

Algunos apuntes sobre las reglas que informan el procedimiento administrativo de

corte sancionatorio disciplinario. El procedimiento administrativo inicia en tesis de principio con el dictado de un auto inicial que cuando se trata de un procedimiento dirigido a determinar si resulta procedente sancionar a un administrado vinculado con la Administración por una relación jurídica de empleo, se suele denominar traslado de cargos. Parte de la doctrina reconoce una diferencia entre el procedimiento de corte sancionatorio disciplinario (dado en el marco de relaciones de empleo) y el correctivo (dado en el marco de relaciones con administrados no vinculados por ese tipo de relación jurídica). La adecuada formulación de este auto inicial dentro del procedimiento de la especie tiene un vínculo muy estrecho con la necesidad de que el principio de defensa y contradictorio, tanto como en general las reglas que informan el principio del debido proceso, sean todos observados. En un procedimiento administrativo de corte sancionatorio (disciplinario o correctivo) el traslado de cargos constituye el imprescindible acto de puesta en conocimiento al investigado de los hechos que son objeto de investigación en su contra, así como de las probanzas que amparan la apertura de un procedimiento semejante, así como su calificación jurídica, pero a la vez, la mención de los derechos que le asisten dentro de ese iter y la posible consecuencia jurídica que habría de emerger del resultado del acto final del procedimiento en caso de acreditarse esos hechos objeto de escrutinio, en todo, o en parte. Como estructura fundamental ha de contener al menos los siguientes aspectos: a) identificación del órgano, lo que implica el señalamiento claro que permita la individualización e identificación de los agentes públicos -personas físicas- que integran el órgano director. Ello posibilita la tutela el derecho de recusar a los agentes públicos como derivación de la máxima de objetividad: artículos 230-238 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP); b) traslado de cargos; c) fines del procedimiento administrativo, sin que sea válida la fórmula abierta "para buscar la verdad real de los hechos", sin identificar y precisar los hechos concretos; d) puesta a disposición del expediente administrativo; e) citación a comparencia oral y privada con la debida antelación (artículo 311 de la LGAP); f) prevenciones de designación de representante legal, definición de lugar o medio para atender notificaciones; g) recursos que proceden contra el acto, con detalle del plazo en que proceden y órgano competente. En cuanto al detalle fáctico, resulta primario que ese traslado ponga en conocimiento del destinatario el conjunto de hechos concretos y detallados que van a ser objeto de investigación en el procedimiento. Si bien el objeto es el establecimiento de lo que la LGAP denomina "verdad real de los hechos" (numerales 214, 221, 297 y 308 de ese cuerpo legal) es evidente que el procedimiento se establece como un instrumento (que no un fin en sí mismo) para verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible según se dispone en el precepto 221 ibídem. No podría ser de otra forma sin que tal tratamiento llegue a lesionar el mencionado principio de defensa material y contradictorio. El acto final por otro lado, viene a constituir la culminación del procedimiento administrativo, a decir de la terminología de la LGAP en su "forma normal" de terminación (sin perjuicio de algunas modalidades diversas de terminación que se consideran "anticipadas"). Desde esa arista de examen, el motivo del acto final como elemento material objetivo del mismo, entendido como los presupuestos fácticos o jurídicos que posibilitan la emisión del acto y por ende, su efecto dispositivo -contenido- se determina mediante el procedimiento, el que en esa lógica se erige como el medio instrumental para colegir si en el caso particular se produce o no el presupuesto fáctico o jurídico que legitima el proceder público y da sustento al contenido, sea, a la parte dispositiva del acto, el efecto que éste pretende generar en la realidad material. Es decir, a través del procedimiento se busca verificar si en la especie concurren o no los hechos que dan base al motivo del acto; el procedimiento determina si concurre o no el presupuesto fáctico previsto por el ordenamiento para amparar la conducta pública en otros términos dicho lo anterior. Así las cosas, con resguardo del debido proceso y el conjunto de principios que le son propios, este procedimiento sirve para fijar si se produjo o no el hecho y su calificación legal (motivo) que justifique y valide una determinada voluntad administrativa. Si el hecho no se acredita el efecto previsto para esa causa fáctica no puede producirse. Así por ejemplo, la sanción procede por el incumplimiento demostrado, en donde este, se configura por la acreditación de hechos concretos, de modo que, si no se acreditan los hechos que configuran hipotéticamente el incumplimiento, no puede afirmarse que se ha quebrantado obligación alguna, ergo, no cabría la sanción. Se trata de la relación inescindible entre motivo y contenido del acto (ordinales 132 y 133 de la LGAP) en este caso nutrida por el procedimiento, instrumento para determinar la existencia del motivo del acto. De esa manera, en los procedimientos sancionatorios como aquel en el que se examina la correcta imputación de cargos esgrimida al inicio del mismo, supone comunicar al destinatario con detalle preciso los hechos concretos que se le imputan y que a juicio de la Administración configuran una desatención de normativa aplicable; deberes, obligaciones o en general, situaciones jurídicas de deber. Así, es una pieza fundamental dentro del debido proceso. Con todo, dentro de su contenido y como derivación lógica de ese necesario detalle de hechos investigados es además necesario que el órgano director o instructor del procedimiento indique cuáles serán las posibles consecuencias jurídicas de los hechos investigados o posible sanción, pues lo relevante es la descripción del o los supuestos fácticos que provocan la aparente falta, a partir de los cuales se realiza el examen de sus implicaciones materiales y la consecuencia que a ese efecto le asigna el ordenamiento jurídico. Lo anterior es así, ya que es el análisis de ese cuadro fáctico el que determinará una vez esclarecido y ponderadas las particularidades del caso, la procedencia o no de la sanción propuesta conforme a los parámetros punitivos inicialmente imputados. Pero además, constituirá el eje lógico dentro del que se esperaría que el sujeto investigado ejerza su defensa, esto es, que del detalle de los hechos y las sanciones probables -se insiste- estriba en lo que constituirán los elementos a partir de los cuales el destinatario realizará su efectiva defensa. Podría señalarse como objeción a lo expuesto que basta con señalar los hechos objeto de la causa administrativa, pues a fin de cuentas, el objeto del procedimiento es verificar esos hechos que sirven de base al motivo. No obstante, esa postura deja de lado que si bien el esclarecimiento de los hechos permite verificar el motivo del acto, el efecto del acto que dimana de su contenido depende de la calificación jurídica que se realice de esos hechos. El sujeto pasivo del procedimiento se defiende de los hechos que se le imputan, de ello no hay duda, pero además, de su calificación jurídica. Sin embargo y por un lado, debe comprenderse que esos hechos base de un efecto eventual sancionatorio, corresponden en tesis de principio ser demostrados por la Administración y no a la inversa, siendo que el objeto de la causa es establecer si concurren o no esos hechos, no así instaurar un procedimiento para que el investigado desacredite las hipotéticas verdades, hechos supuestamente ya demostrados, fijadas a priori por la Administración instructora. Con todo, habrán supuestos ante los cuales -particularmente cuando del reproche de responsabilidad disciplinaria corresponda de alguna omisión o incumplimiento de deberes - respecto de los que la más elemental lógica racional conduciría a afirmar que es aquel administrado o agente al que se le acusa una conducta de la especie, quien por encontrarse en mejor posición de hacerlo, debe demostrar lo propio al amparo del principio constitucionalmente dispuesto a partir del artículo 11 de la Constitución política identificado como de rendición de cuentas. Esto sin perjuicio de un principio elemental en la gestión pública, relacionado con la transparencia, que no habría de violar el principio de inocencia cuando las circunstancias así lo impongan. En fin, el procedimiento no nace bajo este entendido para definir la sanción aplicable, como sí y en su lugar, para determinar si se cometieron los hechos imputados o no, y si los mismos una vez demostrados -de suceder esto- habrían de conducir a la adopción de una sanción previamente advertida en el traslado de cargos. Desde este plano, el acusado no solo se defiende en relación con los hechos que se le endilgan, lo hace además -y esto es fundamental- en relación con la calificación jurídica que de esos hechos realiza la Administración mediante una valoración de predictibilidad que se evidencia en el auto de inicio del procedimiento. No se trata de un excesivo formalismo como podría pensarse, sino del resguardo de lo que se considera una característica básica del debido proceso. Omitir ese aspecto es exponer a la duda e incerteza sobre las implicaciones de los hechos investigados, lo que lleva a no dudarlo, a un estado de vulnerabilidad dentro de aquel procedimiento. No es el mismo ejercicio de defensa el que se otorga a una posible sanción de amonestación, que el que se concede a una separación del cargo, al margen de que los hechos reprochados sean los mismos. En esencia, no basta trasladar hechos, debe añadirse además, el destino disciplinario de esos aspectos fácticos, pues bien puede darse el caso de que la defensa en esa oportunidad sea que la calificación de los hechos no es la correcta. Si en el curso del procedimiento aparecen hechos nuevos relevantes para el objeto de la causa, o bien se replantea la calificación jurídica, la Administración está llamada a poner en conocimiento de esas variaciones al destinatario a fin de que ejercite su defensa, so pena de lesión del debido proceso y generar invalidez de lo actuado acorde al precepto 223 de la LGAP. Ahora bien, siendo todo lo anterior así, es notorio que la sanción que en definitiva se adopte debe haber cumplido varios presupuestos: a) que sea por hechos que fueron debidamente intimados desde el traslado de cargos o en general, que le fueron trasladados para su descargo al investigado; b) que los hechos constitutivos de la sanción administrativa se hubieren acreditado dentro del procedimiento administrativo; c) que de antemano se hubiere intimado a la persona que ese conjunto fáctico investigado podría llegar a producir esa sanción como efecto condicionado; y, d) que la sanción impuesta sea la consecuencia que el ordenamiento asigne a ese motivo fáctico al acto que sea adoptado. De ahí que una infracción a esos deberes, supone sin duda una lesión a los principios del procedimiento que llevan a una nulidad de lo actuado conforme al ordinal 223 precitado. Sobre tema específico vinculado con la intimación e imputación, ha señalado la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: El debido proceso es un derecho complejo, conformado por una serie de elementos o sub-principios, tales como intimación e imputación de cargos, defensa, acceso al expediente administrativo, a formular agravios y ofrecer pruebas, derecho a la contradicción y a la mediación, debida fundamentación de la resolución administrativa, a recurrir dichas resoluciones, entre otros. De interés particular para la resolución de esta litis, resulta necesario analizar los alcances que contiene el principio de intimación. Cuando la Administración inicia de oficio un procedimiento a alguna persona "física o jurídica" debe señalarle de manera expresa, precisa y particularizada los hechos o conductas que se le atribuyen, así como las posibles consecuencias jurídicas que le causaría de resultar ciertos; lo anterior es lo que se entiende por el principio de intimación. Nótese que es una exigencia para la Administración detallar claramente los hechos y conductas que se le reputan a un sujeto. Lo anterior con el fin de que éste prepare adecuadamente su defensa y no llegue desprovisto de las pruebas y argumentos necesarios para refutar lo que se le atribuye, o bien para garantizar que son únicamente esos hechos o conductas los que se entrarán a conocer dentro del procedimiento y no otros nuevos para los cuales no estaba preparado a debatir. Ahora bien, es necesario, que la Administración describa las posibles consecuencias jurídicas que le acarrearían esos hechos o conductas si se demuestran que son ciertas. Se dice posibles consecuencias, debido a que es perfectamente dable que en el desarrollo del proceso los efectos jurídicos que se preveían sufran algún tipo modificaciones en razón a los elementos fácticos que se tuvieron por demostrados dentro del procedimiento respectivo, lo cual implicaría un cambio en las consecuencias legales que al inicio del proceso -antes de analizarse adecuadamente- se habían previsto como posibles. Lo anterior se da por sencilla razón de que el procedimiento administrativo tiene como objeto encontrar la verdad real de los hechos, de modo que una vez establecidos claramente éstos o las conductas que se le atribuyen a una persona en el cauce normal del procedimiento, si se llegase a comprobar que las circunstancias no se dieron de la forma como la Administración las había contemplado y por ende los efectos jurídicos que en su momento se le advirtieron al administrado como posibles no llegasen a suceder, por la razón de que surgieron otros hechos que fueron debidamente discutidos dentro del  desarrollo del iter procesal, aquellas consecuencia jurídicas pueden variar sin que se violenten los derechos fundamentales. Así las cosas, si bien no necesariamente habrá correspondencia entre lo que se intimó al inicio y lo que finalmente se disponga, siempre habrá correlación entre los hechos probados y las consecuencias jurídicas que se deriven de aquellos. (N° 950-F-S1-2010 de las 9:50 horas del 12 de agosto del 2010). Debe tenerse presente desde una óptica de interpretación sistemática y finalista del ordenamiento jurídico, que si bien resulta ser una exigencia el que al inicio del procedimiento se haya puesto en conocimiento del investigado los hechos por los que se le investiga de forma clara y circunstanciada en términos de elementos como el modo, tiempo y lugar, ello lo es y lleva sentido, únicamente para que no se genere indefensión en el administrado, ergo, en aquellos casos en que alguna inconsistencia al respecto pese a serlo, no genere aquel estado, un vicio sustancial en lo actuado no se habrá de evidenciar.-[...]."