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Sala Constitucional
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Documento judicial
*160107460007CO*
Exp: 16-010746-0007-CO
Res. Nº 2016016361
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las doce horas y quince minutos de cuatro de
noviembre de dos mil dieciséis.
Recurso de amparo interpuesto por
Natalia Pérez Céspedes, cédula de
identidad número 1-1493-0996 y otros; contra el Acuerdo adoptado por la
Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en el
artículo 24, sesión N° 8852, celebrada el 30 de junio de 2016 y publicada en
La Gaceta N° 144 del 27 de julio de 2016.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:24 horas del
12 de agosto de 2016, la recurrente y otros interponen recurso de amparo
contra el Acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS en el artículo
24, sesión N° 8852, celebrada el 30 de junio de 2016 y publicada en La Gaceta
N° 144 del 27 de julio de 2016. Manifiestan que el 1° de setiembre de 2004, la
Junta Directiva de la CCSS publicó en el Diario Oficial La Gaceta N°171, el
Reglamento de la Actividad Clínica Docente en la CCSS, cuyo transitorio
establece: “Se respetarán los campos clínicos a la Universidad de Costa
Rica”. Indican que el 8 de mayo de 2010, la Universidad de Costa Rica
(UCR) y la CCSS suscribieron el convenio denominado “Convenio Marco
entre la Caja Costarricense y la Universidad de Costa Rica”, en el que se
estableció que “ la CCSS facilitará en forma coordinada de acuerdo a su
capacidad instalada en sus unidades asistenciales, los campos docentes, sin
costo para la UCR, sin afectar la calidad y continuidad del servicio público
que se presta a los asegurados (…)”. Explican que son estudiantes de la
carrera de Medicina de la UCR y que eligieron dicha universidad no solo por
su excelencia académica, sino también porque sabían del convenio suscrito
con la CCSS, que les garantizaba a sus estudiantes un grupo clínico para la
realización del internado rotatorio universitario, que constituye el sexto año de
la carrera de Medicina que imparte la UCR. Acota que el 27 de junio de 2016,
mediante oficio N° GM-SHD-14272-2016, la Gerencia Médica de la CCSS y
el CENDEISS remitieron a la Junta Directiva de la CCSS la recomendación
para aprobar la “Propuesta sobre el proceso de ingreso y utilización de los
campos docentes para la asignación del internado rotatorio universitario en
las instalaciones de la CCSS”, en la que se plantearon aspectos primordiales
referidos a la selección de los estudiantes que ingresarán al internado,
distribución de los campos clínicos e implementación de un programa de
internado rotario universitario único. Exponen que mediante oficio N°
8852-24-16 del 4 de julio de 2016, suscrito por la Secretaria de la Junta
Directiva de la CCSS, se comunicó a la Directora Ejecutiva del CENDEISS la
aprobación de dicha propuesta. Agregan que mediante oficio N°
CENDEISS-DE-7237-16 se comunicó a los Directores de las Escuelas de
Medicina, Farmacia y Microbiología de las universidades privadas y de la
UCR, la resolución que adoptó la Junta Directiva de la CCSS, en el artículo
24, de la sesión N° 8852. Mencionan que el 27 de julio de 2016, la CCSS
publicó en La Gaceta N° 144 un documento denominado: “Disposiciones en
relación con el internado rotatorio universitario en instalaciones de la
CCSS” que hizo de conocimiento público el contenido de dicha propuesta.
Reclaman que son estudiantes de quinto año en la Escuela de Medicina de la
UCR y que al ingresar al sexto año deberán realizar el internado rotario
universitario. Refieren que el proceso de ingreso se define en el quinto año y
tiene como elemento central el entrenamiento clínico-académico en una unidad
docente, bajo la supervisión de dicha universidad. Aducen que por la
naturaleza del internado, el entrenamiento clínico-académico que reciben debe
ser ejecutado bajo supervisión de profesionales docentes del propio ámbito
asistencial, en las instalaciones de los hospitales, clínicas, centros o áreas de
salud y el hecho de que la UCR carezca de centros asistenciales de salud
propios, donde puedan realizar el internado rotatorio, motivó el “Convenio
Marco de Cooperación con la CCSS” suscrito por la UCR y la CCSS, con la
finalidad de permitir a los estudiantes de dicha universidad la utilización de
espacios docentes para la realización del internado. Citan el Reglamento de la
Actividad Clínica Docente en la CCSS, como instrumento jurídico que regula
la realización del internado rotatorio de la UCR en las instalaciones de la
CCSS. Reclaman que en contraposición a dichos instrumentos jurídicos, el 27
de julio de 2016, la CCSS publicó en La Gaceta N° 144 un documento
denominado: “Disposiciones en relación con el internado rotatorio
universitario en instalaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social”,
en el que se indica que la Junta Directiva de dicha entidad aprobó la propuesta
referida al proceso de asignación de campos docentes para la realización del
internado rotatorio universitario en las instalaciones de dicha institución.
Aducen que al aprobar tal propuesta, el proceso de la asignación al internado
rotatorio universitario se modificó en cuanto a la selección, requisitos y
examen de ingreso para los estudiantes que entrarían a dicho internado, así
como la distribución de los campos clínicos de manera aleatoria y el Programa
de Internado Rotatorio Universitario Único. Estiman que el acuerdo recurrido
lesiona su derecho a la educación, principio de buena fe, confianza legítima,
seguridad jurídica, inderogabilidad singular de los reglamentos, prohibición de
reforma en perjuicio, irretroactividad y el principio de interdicción de la
arbitrariedad. Arguyen que son estudiantes de la UCR y, en consecuencia,
deben someterse a sus disposiciones reglamentarias y académicas, que en su
caso establecen en el plan de estudios de Medicina que el sexto año lo
conforman los cursos de internado rotatorio que se imparten en las
instalaciones de los centros de salud y hospitales de la CCSS. Señalan que
dicha universidad es quien debe establecer los criterios académicos aplicables
a su plan de estudios y, en consecuencia, le compete establecer los criterios
académicos del internado rotatorio. Acusan que en el acuerdo recurrido, la
CCSS estableció requisitos para ingresar al internado sin que esta tuviera
competencia para ello. Reclaman que tal acuerdo no puede limitar su
posibilidad de realizar el internado, toda vez que el centro de estudios al que
pertenecen determinó, previamente, que cumplían con los requisitos
académicos para realizarlo. Agregan que lesiona los principios de
razonabilidad y proporcionalidad el hecho que la Junta Directiva de la CCSS
reconozca que el ingreso al internado es un asunto académico, competencia de
las universidades y, por otro lado, que en el ejercicio de una supuesta
“responsabilidad formativa”, se haya atribuido la competencia de aprobar,
elegir e imponerle a las universidades y sus estudiantes que un ente externo y
desconocido les aplique el examen IFOM (International Foundations of
Medicine). Reclaman que desconocen los contenidos de la prueba y si estos
se adecúan a la realidad del sistema de salud nacional. Manifiestan que como
estudiantes les asiste el derecho de conocer con anticipación la fecha, temas y
nota mínima de aprobación de la prueba. Arguyen que si la CCSS desea
verificar su preparación antes de permitirles realizar el internado rotatorio en
sus hospitales, debe solicitarle a la universidad la acreditación de que sus
estudiantes cuentan con los requerimientos académicos necesarios para poder
realizarlo, o bien, que el CONARE o el CONESUP asuman esa tarea, toda vez
que la CCSS no puede arrogarse la competencia de acreditar la excelencia
académica de los estudiantes de quinto año de Medicina. Exponen que en el
acuerdo accionado se estableció que el examen debe ser avalado por la CCSS
de previo a su implementación, lo cual estiman es un acto ilegítimo y una
intromisión evidente y manifiesta. Acusan que es improcedente, irracional,
desproporcionado y limita su derecho a la educación, el hecho de que la Junta
Directiva de la CCSS le imponga a las universidades el deber de sufragar los
costos de implementación del examen, toda vez que si la CCSS es quien
realiza la contratación, debería ser la misma institución quien asuma los costos
que conlleve y, además, es inconsecuente que tratándose de una contratación
administrativa de la CCSS, esta les atribuya a las universidades –públicas y
privadas- el deber de pagar su compromiso contractual, cuyos costos podrían
trasladarse injusta e ilegítimamente a los estudiantes. Agregan que el acuerdo
impugnado dispone la distribución de los campos clínicos de forma aleatoria,
en demérito de la valoración de la excelencia académica de los estudiantes, e
impone como criterio único de distribución el azar, lo cual estiman vulnera su
derecho a la educación. Consideran que dicha modificación contraviene el
“Convenio Marco de Cooperación” suscrito entre la UCR y la CCSS, así
como el “ Reglamento de la actividad clínica docente en la CCSS”. Aducen
que como estudiantes de la Escuela de Medicina de la UCR, les ampara una
expectativa de derecho respecto de los campos clínicos regulados en dichos
instrumentos jurídicos, de forma tal que un acuerdo de la Junta Directiva de la
CCSS no podría dictarse desconociendo tal normativa, pues con ello se
cercenaría su derecho de continuar con su plan de estudios. Explican que el
acuerdo recurrido pretende implementar un programa de internado rotatorio
universitario único, elaborado por todas las universidades, acorde con el plan
de estudios y los contenidos académicos de la carrera, que incluya dentro del
modelo de evaluación la aplicación de un examen colegiado por todas las
universidades al finalizar cada bloque del internado y que la evaluación sea
aplicada en conjunto con otras universidades privadas que imparten la carrera
de Medicina. Consideran que dicho programa de internado no solo vulnera la
autonomía universitaria constitucional que cobija a la UCR, sino que también
quebranta el principio de interdicción de la arbitrariedad, por tratarse de una
actuación abusiva, unilateral, intempestiva y que excede las potestades de la
institución. Solicitan a la Sala que declare con lugar el recurso, con las
consecuencias legales que esto implique.
Mediante resolución de las 10:59 horas del 26 de agosto de 2016, se
dio curso al amparo.
Por escrito incorporado al expediente digital a las 15:37 horas del 2
de setiembre de 2016, informa bajo juramento Gilberth Alfaro Morales, en su
condición de Director Jurídico de la CCSS y en sustitución de María del
Rocío Sáenz Madrigal, Presidenta Ejecutiva de la CCSS, que en recientes
sentencias esta Sala ha indicado que la vía constitucional no es la adecuada
para discutir decisiones de la Junta Directiva de la CCSS respecto de cuál es
la mejor forma de implementar técnicamente programas o asuntos que
competen a la CCSS, en el cual se consideran aspectos técnicos, científicos,
médicos, entre otros. Aclara que la pretensión de los recurrentes es que esta
Sala ingrese, por la vía del amparo, a anular el acuerdo de Junta Directiva
correspondiente al artículo 24 de la sesión N° 8852 celebrada el 30 de junio de
2016, por no estar de acuerdo con las decisiones administrativas tomadas por
la CCSS; sin embargo, no se vislumbra alguna acción u omisión que amenace
o vulnere los derechos fundamentales de los amparados. Refiere que lo que se
cuestiona en el fondo son actos administrativos acordados por la Junta
Directiva de la CCSS, en el marco de sus competencias, conforme a la
autonomía de gobierno y administración otorgada por el ordinal 73 de la
Constitución Política, lo cual va más allá de la naturaleza sumaria del amparo.
Indica que el acuerdo que se pretende anular fue tomado en el seno de un
órgano colegiado, con fundamento en los criterios que emitieron las instancias
técnicas expertas competentes. Señala que de conformidad con lo informado
por la Directora Ejecutiva del Centro de Desarrollo Estratégico e Información
en Salud y Seguridad Social (CENDEISSS), con respecto a lo manifestado
sobre la garantía del campo clínico aducida por los recurrentes, ni el
Reglamento de la Actividad Clínica Docente en la CCSS ni el convenio
indicado lo señalan de esa forma. Afirma que al final del reglamento, que fue
aprobado en el 2004, sí se hace referencia al respeto de los campos docentes
de ese centro de estudios superior (UCR); sin embargo, ese uso se encuentra
condicionado a lo acordado por la Junta Directiva de la CCSS en el artículo
15 de la sesión N° 7587 del 4 de octubre de 2001, con respecto a la aplicación
y aprobación de los estudiantes del examen de conocimiento general de un
estudiante de último año de la carrera de medicina. Sostiene que la CCSS con
esa disposición y en cumplimiento del afán de cooperación interinstitucional,
al ser ambas instituciones del Estado, si bien está de acuerdo en respetar los
campos docentes de ese centro de estudios público, no omite la aplicación de
sus requerimientos o la condición elemental para el acceso al mismo, pues
debe garantizar la prestación del servicio público a la salud y la seguridad
social, así como el resguardo de los derechos de los pacientes. Explica que,
efectivamente, se publicó el acuerdo de la Junta Directiva contenido en el
ordinal 24 de la sesión N° 8852 del 30 de junio de 2016, el cual contiene una
serie de disposiciones con respecto al internado rotatorio universitario en las
unidades docentes de la CCSS. Alega que esos lineamientos establecen: a) la
selección de los estudiantes, aspecto que no sufre ninguna variación salvo la
propuesta de aplicar la prueba realizada por la International Foundations of
Medicine, conocida por sus siglas como IFOM, adoptada para Costa Rica y
para ello sugiriendo la conformación de una comisión de enlace con el ente
evaluador, donde serán las universidades las que asuman el costo de la prueba
en el ejercicio de su responsabilidad formativa; b) la distribución de los
campos clínicos o docentes; c) el programa de internado rotatorio
universitario único, el cual será elaborado por las universidades y pretende
fortalecer la supervisión y el seguimiento de los campos docentes por parte de
la CCSS, con el propósito de velar por el respeto de los derechos de los
usuarios y su seguridad. Menciona que en relación con el costo de la prueba y
el pago por parte de las universidades, se debe aclarar que esa decisión fue
analizada y se concluyó que el proceso académico, al ser propio de las
universidades, la inversión que eso genera debe ser asumida por cada centro
de estudios y no sufragada por la CCSS, sobre todo considerando que su
participación es de apoyo y el mandato constitucional instruye la limitación
con respecto al uso de sus recursos a su razón de ser, sea la prestación de los
servicios de salud y seguridad social. Expresa que en vista de la obligación
que le asiste a la CCSS de la prestación de los servicios de salud y seguridad
social, y conociendo la limitación de los centros universitarios que imparten la
carrera de medicina en el país, al no contar con instalaciones de salud para
que sus educandos realicen la práctica supervisada conocida como internado
universitario, se ha cooperado facilitando las unidades docentes autorizadas en
los diferentes centros asistenciales, a través de los años, siempre resguardando
los derechos de los pacientes, así como la razón de su creación. Aclara que el
uso de los espacios o campos clínicos no ha sido exclusivo de la UCR, sino
que de ellos se han beneficiado estudiantes de las 8 universidades que
imparten la carrera de medicina. Manifiesta que el Reglamento de la Actividad
Clínica Docente en la CCSS regula la docencia con todos los centros
educativos de pregrado, grado y posgrado, y no es una disposición exclusiva
con la UCR. Refiere que tanto la selección como los requisitos y el examen de
ingreso han sido condiciones establecidas de previo. Indica que en lo que se
refiere al examen, el mismo se acordó desde el 2001, y fue aplicado por
primera vez en el 2002. Señala que las condiciones no han variado; no
obstante, la distribución fue determinada aleatoriamente por la Junta Directiva,
tomando como base la asignación de las plazas de servicio social obligatorio
realizada por la Comisión de Servicio Social Obligatorio. Afirma que el
propósito del Programa de Internado Rotatorio Universitario es fortalecer la
supervisión y seguimiento de los campos docentes, resguardando los
derechos de los usuarios y su seguridad, por ello se plantea una lista de temas
de conocimiento general y mínimos, pudiendo las universidades desarrollar
más temas de considerarlo pertinente. Sostiene que, adicionalmente, se indica
que debe ser elaborado por las universidades, según su propio plan de
estudios y los contenidos académicos de la carrera. Explica que cada centro
educativo será responsable de la evaluación de sus estudiantes, por ello la
calificación y ponderación del examen colegiado indicado al finalizar el
bloque, es de su propia competencia. Alega que la decisión tomada no
modifica la aplicación de un examen aplicado desde el 2002, ni las
condiciones de ingreso a las unidades docentes de la CCSS, más bien
pretenden fortalecer un proceso en el cual los pacientes participan de forma
activa, pudiendo ser expuestos a un riesgo o daño irreparable por el
desconocimiento de los estudiantes. Aduce que resulta indispensable el uso de
las unidades docentes autorizadas de forma indiscriminada en todo el país, sin
demérito de algunas zonas por su distancia, las cuales resultan ser lugares
especiales para esa adquisición de conocimiento en materia de salud por las
características demográficas y de clima, tomando en consideración la
posibilidad de que una vez graduado el estudiante labore en ese espacio o en
algún otro similar. Aclara que en relación con el plan de estudios de la carrera
de medicina de la UCR, no consta que se indique como lugar para realizar el
internado rotatorio las instalaciones de la CCSS. Menciona que es obligación
de las universidades que imparten la carrera de medicina velar por el
cumplimiento de las condiciones por ellas establecidas en sus programas
académicos; por ende, son ellas las llamadas a buscar espacios de práctica de
sus futuros graduandos en los distintos centros de atención, públicos o
privados, dentro o fuera del país. Expresa que la CCSS ha sido enfática en
indicar la limitación con respecto a su capacidad instalada y con el aumento de
los estudiantes de medicina, la misma se ha reducido pudiendo llegar, en un
periodo muy corto, al tope, lo cual provocará la no recepción total de los
educandos. Manifiesta que en el supuesto de no aceptarlos, pueden buscar
otras opciones para realizar el internado, dentro o fuera del país, sean públicas
o privadas. Refiere que con respecto al desconocimiento del contenido de la
prueba, el 14 de julio de 2016 fue trasladado vía correo electrónico el temario
propuesto para la prueba a los decanos. Indica que ese traslado se hace con el
fin de que tanto las universidades como los estudiantes fueran conociendo los
temas por evaluar. Señala que al requerirse algunos ajustes, el 5 de setiembre
de 2016 se remitió el temario final, así como el cronograma con las fechas y
las otras condiciones en torno a la prueba. Afirma que de no interesarles a los
estudiantes sujetarse a ese procedimiento de ingreso a la CCSS, tendrán toda
la libertad de que sus universidades busquen opciones dentro o fuera del país,
en las instancias prestadoras de los servicios de salud públicos o privados,
para que cumplan el requisito académico; sin embargo, de pretender realizar
ese internado en la CCSS, deberán superar el procedimiento determinado.
Sostiene que se trata de un examen para determinar el conocimiento general de
los estudiantes con el fin de no perturbar los derechos de los pacientes, lo cual
es responsabilidad de la CCSS. Explica que existe una obligación del centro
de estudios de garantizar el espacio, dentro o fuera de la CCSS, para realizar
el internado rotatorio universitario si se han cumplido las condiciones
académicas. Alega que según lo informado por la Gerente Médica de la
CCSS, esa Gerencia Médica, mediante oficio N° GM-SJD-13016-2016 del 3
de junio de 2016, se presentó ante la Junta Directiva de la CCSS la propuesta
de campos clínicos para internado rotatorio en la CCSS. Aduce que mediante
artículo 30 de la sesión N° 8848 del 9 de junio de 2016, la Junta Directiva
acordó suspender la realización del examen a los estudiantes para el ingreso al
internado rotatorio, dispuesto en el artículo 15 de la sesión N° 7587 del 4 de
octubre de 2001; además, acordó instruir al CENDEISSS para que los
campos docentes de internado sean asignados por medio de rifa entre los
centros universitarios que imparten la carrera de medicina, sin distinción de
notas, ni universidades de procedencia, y de igual forma para carreras como
Farmacia y Microbiología, aclarándose que la anterior disposición será de
aplicación únicamente para el medio periodo del 2016. Aclara que mediante
artículo 24 de la sesión N° 8852 del 30 de junio de 2016, la Junta Directiva de
la CCSS acordó aprobar la propuesta sobre el proceso de asignación de
campos docentes para la realización del internado rotatorio universitario en
instalaciones de la CCSS. Manifiesta que en relación con el método para la
utilización de los campos docentes para el internado universitario y la
selección de los estudiantes que ingresarán al internado universitario, se debe
ser estudiante regular activo de un programa académico de licenciatura en
medicina, no haber sido sancionado por faltas graves disciplinarias durante la
carrera, aprobar un examen de conocimientos generales avalado por la CCSS,
haber concluido o estar finalizando todos los cursos de la carrera previos al
internado, para lo cual deberá aportar certificación de la universidad, y tener
aprobados todos los cursos de la carrera correspondiente previo al inicio del
internado, para lo cual deberá aportar certificación. Refiere que sobre el
examen de ingreso al internado, se trata de un asunto académico que
corresponde a las universidades públicas o privadas. Indica que la CCSS
plantea la realización de un examen que sea aplicado por un ente externo con
experiencia internacional en este tipo de pruebas. Señala que el examen ya se
aplica en otros sistemas de salud, y será único para todas las universidades
que pretenden un campo clínico para el desarrollo del internado en medicina
de la CCSS. Afirma que este instrumento se aplicará una vez al año, en el mes
de noviembre para el ingreso en enero del siguiente año. Sostiene que para lo
anterior se propone la prueba denominada International Foundations of
Medicine (IFOM), adaptada a Costa Rica, la cual ha sido aplicada con éxito
en países latinoamericanos como Argentina, Paraguay, Brasil, Chile y Panamá.
Explica que en caso de aplicarse en Costa Rica el IFOM, se sugiere la
conformación de una comisión de enlace con el ente evaluador, integrada por
el Colegio de Médicos y Cirujanos, el Ministerio de Salud, la CCSS, el
Ministerio de Educación Pública, representado por el CONARE y
CONESUP, y las universidades. Alega que en ejercicio de su responsabilidad
formativa, las universidades deberán asumir como responsables de los costos
de implementación de la prueba, la cual deberá ser avalada por la CCSS antes
de su aplicación. Aduce que para las carreras de Farmacia y Microbiología se
utilizará una prueba elaborada y coordinada por los Consejos de Educación
Permanente de la CCSS de esas disciplinas. Menciona que en cuanto a la
distribución de los campos clínicos para el internado rotatorio, se distribuirán
entre todos los estudiantes que cumplan los requisitos definidos en la
propuesta de manera aleatoria, según la capacidad instalada. Expresa que la
distribución de los campos clínicos será anual, considerando los 5 bloques
que conforman el año de internado. Manifiesta que con el propósito de
fortalecer la supervisión y seguimientos de los campos docentes por parte de
la CCSS, a fin de velar por el respeto de los derechos de los usuarios, los
internos universitarios deberán cumplir el programa de internado universitario
único elaborado por las universidades, acorde con el plan de estudios y los
contenidos académicos de la carrera. Refiere que este programa incluye dentro
del modelo de evaluación, la aplicación de un examen colegiado por todas las
universidades al finalizar cada bloque del internado. Indica que la ponderación
y calificación de los exámenes corresponden a la universidad. Señala que la
realización del internado no responde a una imposición de la CCSS; por el
contrario, el mismo se constituye en un requisito académico a fin de concluir
la carrera de medicina e incorporarse al colegio profesional respectivo. Afirma
que el papel de la CCSS ha sido cooperar en el proceso de enseñanza y
aprendizaje del eventual recurso humano institucional, autorizando el uso de
sus centros de atención para ese fin, según la capacidad instalada. Sostiene
que la alegada garantía del campo clínico para los estudiantes de la UCR con
fundamento en lo acordado por la Junta Directiva institucional en el artículo 15
de la sesión N° 7587 del 4 de octubre de 2001, se ha encontrado en todo
momento condicionada a la aplicación y aprobación de los estudiantes de
todas las universidades que imparten la carrera de medicina, del examen de
conocimiento general de un estudiante de último año de dicha carrera. Explica
que si bien es cierto la CCSS ha firmado diversos convenidos con la UCR, en
ningún momento se relevó a dicho centro de educación superior de la
aplicación de los requerimientos para el acceso a los campos clínicos por
parte de sus estudiantes, pues es deber de la institución el garantizar la
prestación del servicio público a la salud. Alega que el acuerdo contenido en el
artículo 24 de la sesión N° 8852 del 30 de junio de 2016, fue debidamente
socializado a los centros universitarios, en el cual se dejó claramente
establecido dentro de sus lineamientos que la selección de los estudiantes para
la ocupación de campos clínicos no sufre ninguna variación, salvo la
propuesta de aplicar la prueba realizada por la IFOM. Aduce que una vez que
dicha contratación y realización del examen con la IFOM se llegue a concretar,
los estudiantes serán informados en las condiciones y términos que se les
aplicará, tal y como se ha realizado hasta la fecha, con las pruebas que
aplicaba de manera directa la CCSS mediante el CENDEISSS y que
representaba un gasto anual de 23.808.571 colones. Expresa que deben ser las
universidades las que asuman el costo de la prueba, en el ejercicio de su
responsabilidad formativa. Aclara que la participación que cumple la CCSS en
la formación de los estudiantes de medicina es de apoyo con sus centros
educativos, aunado al hecho que por mandato constitucional existe una clara
limitación con respecto al uso de sus recursos a su razón de ser, sea la
prestación de los servicios de salud y seguridad social. Menciona que la
CCSS ha reconocido la limitante de los centros universitarios que imparten la
carrera de medicina en el país, al no contar con instalaciones de salud para
que sus educandos realicen la práctica supervisada, facilitando los espacios de
práctica académica dentro de sus instalaciones, no se puede dejar de lado la
obligación que le asiste en la prestación de los servicios de salud y seguridad
social. Manifiesta que, por ello, se plantea una lista de temas de conocimiento
general y mínimos para acceder a realizar tales internados en sus instalaciones.
Refiere que dichas disposiciones en ningún momento pretenden afectar o dejar
en desventaja a los estudiantes de ciertas universidades determinadas; por el
contrario, lo que se pretende es que todos en igualdad de condiciones
accedan a los campos clínicos que vaya a ofrecer la institución. Indica que el
uso de los espacios o campos clínicos a través de la historia no ha sido
exclusivo de la UCR, sino que de ellos siempre se han beneficiado estudiantes
de las 8 universidades que imparten la carrera de medicina. Señala que en
sentencia N° 2015-006840, esta Sala obligó a la CCSS a brindar trato en
igualdad de condiciones a las universidades privadas que cumplan con los
requisitos establecidos en el convenio. Afirma que en relación con el
“Programa de Internado Rotatorio Universitario Único”, este debe ser
elaborado por las universidades según su propio plan de estudios y los
contenidos académicos de la carrera para la evaluación en la finalización de
cada bloque, una vez que ya hayan ingresado al internado universitario.
Sostiene que cada centro educativo será responsable de la evaluación de sus
estudiantes; por ello, la calificación y ponderación del examen colegiado
indicado al finalizar el bloque, es de su propia competencia. Explica que es
una obligación del centro de estudios garantizar el espacio que los estudiantes
vayan a ocupar dentro o fuera de la CCSS para realizarlo, una vez cumplidas
las condiciones académicas. Alega que el interno universitario es un estudiante
regular de último año de licenciatura, en una carrera universitaria de ciencias
médicas, que se incorpora a un programa de aprendizaje cuyo elemento central
es el entrenamiento clínico académico en un servicio de salud público o
privado, nacional o extranjero, bajo la supervisión de un docente universitario,
en lo que se ha denominado práctica clínica supervisada. Aduce que las
actividades que un interno universitario desarrolla son definidas por la
universidad y es responsabilidad de los tutores asignar cada actividad para que
el estudiante desarrolle su práctica clínica supervisada; además, las actividades
del interno universitario son autorizadas y propias de la universidad. Menciona
que el estudiante que haya ganado el derecho de realizar el internado en la
CCSS, se adjudica por medio de un campo docente, y las rotaciones son en
los servicios de cirugía, medicina interna, gineco-obstetricia, pediatría y
atención primaria, por 2 meses y 10.5 días en los servicios básicos durante su
año de internado, donde debe la universidad solicitar el campo docente a sus
estudiantes, y no los estudiantes. Expresa que el CENDEISSS, a través de la
Subárea de Posgrado y Campos Docentes, es la unidad autorizada para
establecer el número y distribución de los campos docentes para internado
universitario, así como la fecha de inicio y finalización del programa. Aclara
que la asignación del campo docente se asigna de manera equitativa entre las
unidades docentes (hospitales y centros de atención) de acuerdo con la oferta,
demanda y capacidad instalada de la institución. Manifiesta que la asignación
del campo docente se hace 3 meses antes del inicio de la rotación y cualquier
cambio que se autorice será de estudiante, pero no de lugar, previa
autorización del CENDEISSS. Refiere que la entidad docente (universidad)
entrega en el mes de setiembre de cada año, la lista de los aspirantes a
internado rotatorio universitario acompañada de una certificación donde se
indique que los alumnos citados han cumplido con el plan de estudios
académicos y no han cometido faltas disciplinarias. Indica que el estudiante
inscrito deberá ganar el examen de conocimiento general aplicado por la
CCSS, según la nota mínima establecida para adquirir el derecho al campo
docente de internado. Señala que los campos para el ingreso de estudiantes a
realizar el internado universitario dependen de la capacidad instalada de la
CCSS. Afirma que la institución ha emitido disposiciones de frente a
garantizar el principio de igualdad entre los estudiantes de las diferentes
universidades y no solo de la UCR. Solicita a la Sala que declare sin lugar el
recurso.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:55 horas del 5
de setiembre de 2016, informan bajo juramento Lizbeth Salazar Sánchez y
Bernal Herrera Montero, por su orden Directora de la Escuela de Medicina y
Rector a.i., ambos de la UCR, que desde que inició labores en 1961, la
Escuela de Medicina de la UCR ha contado con la cooperación de la CCSS
en el otorgamiento de la cantidad de campos docentes requeridos para que los
estudiantes pudieran realizar el internado rotatorio. Refieren que la relación de
la CCSS y la UCR no se ha limitado a los campos docentes, pues la CCSS
también le ha otorgado a la universidad espacio físico dentro de sus inmuebles
para la instalación de oficinas administrativas en diversos centros
hospitalarios. Indican que con el propósito de consolidar dichas relaciones, a
través de los años se han suscrito varios convenios de colaboración entre la
UCR y la CCSS. Señalan que el más reciente es el Convenio Marco firmado
en el 2011, con una vigencia de 10 años. Afirman que el internado rotatorio
universitario se regula de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de la
Escuela de Medicina de la UCR. Sostienen que la Escuela de Medicina de la
UCR desde hace varios años maneja una población promedio de 100
estudiantes por año para el ingreso al internado universitario. Explican que
durante sus años de funcionamiento, la Escuela de Medicina ha contado con
los campos docentes necesarios para que sus estudiantes realicen el internado
rotatorio universitario, sin que la CCSS haya impuesto restricción alguna en
cuanto a la cantidad de cupos clínicos o centros de salud para la rotación de
sus estudiantes. Alegan que el 3 de setiembre de 2014, la Directora Ejecutiva
del CENDEISSS convocó a los directores de las Escuelas de Medicina del
país para que asistieran a una reunión con el propósito de analizar la
elaboración de un programa único para el internado. Aducen que en reunión
celebrada el 13 de enero de 2015, convocada por la Directora Ejecutiva del
CENDEISSS, y en la que fueron invitados los representantes de todas las
universidades que imparten la carrera de medicina, se discutieron y aprobaron
las propuestas de los programas únicos de Internado Rotatorio Universitario
en Pediatría y Gineco-Obstetricia, y se acordó su implementación como plan
piloto a partir del segundo bloque del 2015. Mencionan que en esta reunión
también se conversó sobre la posibilidad de aplicar un examen único para
todos los internos universitarios; sin embargo, no se llegó a ningún acuerdo al
respecto. Expresan que el 6 de mayo de 2015, la Dirección Ejecutiva del
CENDEISSS comunicó una serie de compromisos adquiridos por las
universidades referentes al desarrollo del programa, entre los cuales se
menciona la aplicación del examen único el 19 de mayo de 2015. Aclaran que
el 18 de mayo de 2015, la Escuela de Medicina de la UCR le informó a los
Directores de Departamentos Clínicos, Coordinadores de Internado
Universitario y estudiantes, que debido a las inconsistencias identificadas en el
proceso de formulación y logística de aplicación del examen del Programa
Único del Internado Universitario de Gineco-Obstetricia y Pediatría,
programado para el 19 de mayo de 2015, se decidió no participar en esa
evaluación hasta tanto no se obtuviera una respuesta a las consultas realizadas
tanto al CENDEISSS como a la oficina jurídica de la UCR. Indican que en
sesión N° 140 del Consejo Asesor de la Escuela de Medicina de la UCR,
celebrada el 20 de mayo de 2015, se analizaron los aspectos concernientes al
desarrollo del programa académico único del internado universitario, mismo
que se implementó como plan piloto durante el segundo bloque del internado
en pediatría y ginecología-obstetricia. Señalan que luego de una amplia
discusión al respecto, se decidió de forma unánime que a partir del próximo
bloque (tercer bloque 2015) se aplicaría el programa académico propio de la
Escuela de Medicina con la evaluación establecida. Afirman que el 8 de junio
de 2015, la Escuela de Medicina ratificó su posición de no participar en el
programa único del internado rotatorio universitario, aportando los argumentos
que justificaban dicha postura, dentro de los que destacaban los aspectos
relativos al plan piloto aplicado en el segundo bloque del internado de
Pediatría y Ginecología-Obstetricia, en el que docentes y estudiantes
detectaron debilidades en el tema de la evaluación. Sostienen que, en
consecuencia, se estableció que la Escuela de Medicina continuaría aplicando
a sus estudiantes su propio programa académico en todas las rotaciones y se
mantendrían las evaluaciones propias para los estudiantes de la UCR. Explican
que a pesar de que el CENDEISSS ha continuado con el proceso para la
definición de un programa académico único, por parte de todas las
universidades que imparten la carrera de medicina, para cada uno de los
cursos que integran el internado universitario, la Escuela de Medicina de la
UCR ha mantenido la posición de no participar en dicha iniciativa. Alegan que
el 18 de mayo de 2016, la Dirección Ejecutiva del CENDEISSS informó lo
acontecido en la reunión que se celebró el 4 de mayo de 2016, en la que se
discutió el tema del Programa Único de Internado Universitario. Aducen que
en esa ocasión se acordó analizar legalmente la viabilidad de que este
programa sea de carácter obligatorio para las entidades docentes que utilicen
los campos docentes en la CCSS. Mencionan que el 14 de junio de 2016, la
Directora Ejecutiva del CENDEISSS le comunicó a los representantes de las
universidades que imparten la carrera de medicina, el acuerdo adoptado por la
Junta Directiva de la CCSS en la sesión N° 8848, artículo 30, del 9 de junio de
2016, referente a la aplicación del examen para el ingreso al internado
universitario, en el que se estableció que se suspendía la realización para el
ingreso al Internado Rotatorio y que se instruía al CENDEISSS para que los
campos docentes fueran asignados por medio de rifa entre los centros
universitarios que imparten la carrera de medicina, sin distinción de notas, ni
universidades de procedencia, de igual forma para Farmacia y Microbiología,
dicha disposición únicamente sería aplicable para la asignación de los campos
clínicos del medio periodo de 2016. Expresan que el 20 de junio de 2016, la
Oficina Jurídica de la UCR le informó a la Escuela de Medicina, en relación
con el acuerdo tomado por la Junta Directiva de la CCSS, en la sesión N°
8848, artículo 30, del 9 de junio de 2016, que la ejecución de la orden dada
por la Junta Directiva de la CCSS al CENDEISSS implicará que el ingreso a
los campos docentes para cursar el internado rotatorio no dependa de la
calidad de los estudiantes, y que más bien se deje la importante tarea de
distribuir los cupos clínicos al vaivén del azar. Aclaran que según el criterio de
la Oficina Jurídica de la UCR, la mayor perjudicada con dicho proceder sería
la misma CCSS, que vería las labores asistenciales que desempeñan los
internos universitarios en manos de quienes no necesariamente cuentan con la
mejor preparación. Manifiestan que de conformidad con el criterio de la
Oficina Jurídica de la UCR, resultaría del todo ilegítimo que la CCSS
pretendiera someter a los estudiantes de la UCR a una rifa para asignar los
campos docentes del internado; en razón del Convenio Marco de
Cooperación suscrito entre ambas instituciones, la CCSS debe facilitar los
campos docentes que la UCR requiera, debiendo tomar en cuenta únicamente
la capacidad instalada de sus unidades docentes y la continuidad del servicio
de salud. Refieren que el 27 de junio de 2016, el Consejo Universitario de la
UCR, en la sesión extraordinaria N° 6003, se pronunció en contra del acuerdo
adoptado por la Junta Directiva de la CCSS en sesión N° 8848, artículo 30,
del 9 de junio de 2016, en cuanto a la suspensión del examen para ingresar al
internado universitario, indicando que la eliminación del examen implica
suprimir el único filtro para evaluar la excelencia académica de los estudiantes
en estas disciplinas. Indican que en dicha sesión se acordó manifestar total
oposición al acuerdo tomado por la Junta Directiva de la CCSS de suspender
el examen para ingresar al internado rotatorio; además, se acordó solicitarle a
la Junta Directiva de la CCSS que se siguieran otorgando los campos
docentes necesarios para que los estudiantes de la UCR realicen su internado
en aquellos centros hospitalarios en donde se encuentren los docentes
nombrados para tal efecto; asimismo, que se respeten los programas
académicos de la UCR con su respectiva evaluación. Señalan que el 30 de
junio de 2016, en el artículo 24 de la sesión N° 8852, la Junta Directiva de la
CCSS acordó aprobar la propuesta presentada por el CENDEISSS sobre el
proceso para la asignación de campos docentes para la realización del
internado en instalaciones de la CCSS. Afirman que el 13 de julio de 2016, la
UCR planteó gestión de recusación en contra de la Directora Ejecutiva del
CENDEISSS, debido a su vínculo conyugal con el Director de la Carrera de
Medicina en la Universidad Hispanoamericana. Sostienen que el 14 de julio de
2016, la Oficina Jurídica de la UCR emitió su criterio sobre el acuerdo
adoptado por la Junta Directiva de la CCSS en sesión N° 8852, artículo 24, y
manifestó que lo acordado por la Junta Directiva de la CCSS resulta
inaceptable para la UCR porque es contradictorio que los órganos que
elaboraron la propuesta reconozcan, por una parte, que el ingreso al internado
es un asunto académico que le compete a las universidades y que, por otra, se
obligue a las universidades a sufragar los costos de implementación de esa
prueba. Explican que la Oficina Jurídica también indicó que resulta
contradictorio que el acuerdo aprobado establezca que el proceso de
selección de los estudiantes debe ser asumida por las entidades educativas, y
que en la propuesta se indique que la distribución de los campos clínicos se
realizará entre todos los estudiantes que cumplan con los requisitos de manera
aleatoria. Alegan que según la Oficina Jurídica, la CCSS carece de legitimación
y competencia para obligar a las universidades a unificar los programas de
internado, la determinación de los contenidos académicos, los recursos
asociados, las condiciones en las que se desarrolla el programa y las normas
de evaluación que regirán la relación académica entre la institución y sus
estudiantes, es materia que solo compete a las universidades. Aducen que las
actividades académicas comprendidas en el Internado Universitario son parte
del plan de estudios de la carrera de Licenciatura en Medicina y Cirugía que
imparte la UCR, por lo que solo a esta le corresponde definir sus contenidos.
Mencionan que a criterio de la Oficina Jurídica, el acuerdo mediante el cual se
aprobó por parte de la CCSS la propuesta sobre el proceso de ingreso y
utilización de los campos docentes se encuentra viciado de nulidad pues atenta
contra la autonomía universitaria. Expresan que el 21 de julio de 2016, la
Dirección de la Escuela de Medicina le remitió a la Rectoría los argumentos
que fundamentan la posición de la Escuela de Medicina con respecto al
acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS en el artículo 24 de la
sesión N° 8852, entre los que se destacan que era necesario analizar si era
correcto que el examen de ingreso fuera elaborado por un ente externo, que el
cobro del examen representaría una desventaja para algunos de los estudiantes
de la UCR, que por su situación socioeconómica no cuentan con recursos
para costearlo, que es inaceptable que la distribución de campos docentes se
realizara en forma aleatoria; además, que si bien estaban de acuerdo en seguir
un programa académico impartido por los docentes de cada una de las
universidades, no estaban de acuerdo con la aplicación de un examen
colegiado por parte de todas las universidades al finalizar cada bloque del
internado, pues les preocupaba que los docentes de la UCR participaran
elaborando preguntas que serían aplicadas a los estudiantes de las
universidades privadas, y que docentes que no tenían ningún vínculo con la
UCR evaluaran a los estudiantes de la UCR. Manifiestan que mediante
resolución administrativa N° GM-AJD-15824-2016 del 26 de julio de 2016, la
Gerencia Médica de la CCSS dispuso acoger la recusación planteada por esa
universidad en contra de la participación de la Directora Ejecutiva del
CENDEISSS en el proceso de administración de los cupos clínicos del
internado; en consecuencia, se ordenó separar a la Directora en cuestión del
conocimiento, tramitación y decisión de todo lo relativo al internado
universitario. Refieren que el 27 de julio de 2016 se publicó en La Gaceta N°
144, las “Disposiciones en relación con el Internado Rotatorio Universitario en
instalaciones de la CCSS”. Indican que el 11 de agosto de 2016, en las
instalaciones del CENDEISSS se realizó una reunión en la que participaron la
Encargada de Campos Docentes del CENDEISSS y los Directores de las
Escuelas de Medicina del país. Señalan que en esta reunión estuvieron
presentes los representantes de la empresa que elabora y comercializa el IFOM
(International Foundations of Medicine), los cuales expusieron diversos
aspectos relacionados con el costo de la prueba y sus contenidos. Acusan
que esta reunión fue convocada por el CENDEISSS mediante oficio N°
CENDEISSS-PCC-8486-16; es decir, mucho después de que la Junta
Directiva de la CCSS acordara utilizar dicho mecanismo de evaluación.
Señalan que en esta reunión los docentes de la UCR manifestaron su
desacuerdo con la imposición del programa de internado por parte de la
CCSS, debido a que consideraron que era ilegal que los docentes de la UCR
impartieran clases y aplicaran evaluaciones a estudiantes de las universidades
privadas; asimismo, manifestaron que era inaceptable que los estudiantes de la
UCR fueran evaluados por profesores ajenos a la institución y que no estaban
de acuerdo con que la CCSS los obligara a participar en un programa único
de Internado Rotatorio. Afirman que en relación con la contratación de la
empresa que aplicaría el examen de ingreso al internado, la Encargada de
Campos Docentes del CENDEISSS manifestó que el IFOM firma el contrato
con el ente responsable de los espacios clínicos, en este caso la CCSS y la
firma se realizaría con las autoridades de la institución. Sostienen que, además,
el doctor Elí Chaves indicó con respecto a la nota de aprobación del examen
que no existe nota mínima, porque para ello se debe aplicar una prueba piloto
estándar y siempre tener presente que los cupos son de la institución;
finalmente, se estableció que se acogía la decisión del examen para ingreso al
Internado Rotatorio Universitario, que se enviaría la propuesta de temario y la
presentación que se había realizado ese día y que se reunirían el 18 de agosto
de 2016 para recibir una contrapropuesta por parte de las universidades.
Explican que en la reunión del 18 de julio de 2016 se analizaron diversos temas
referentes al Internado y se acordó que se consideraría la propuesta de
ACOFEMED de que el examen se realizaría el 4 de noviembre de 2016, que se
consideraría la integración de la Comisión de Enlace propuesta por
ACOFEMED, compuesta por un representante del Ministerio de Salud, tres de
la CCSS y tres de las universidades (dos de las universidades privadas y uno
de la UCR), a pesar de que esta integración contraría lo establecido en el
acuerdo de cita. Alegan que el 1° de setiembre de 2016, la Dirección Ejecutiva
del CENDEISSS realizó una reunión en la que participaron los representantes
de las universidades que imparten la carrera de medicina. Aducen que en esta
reunión se les informó a los representantes de las universidades que la CCSS
había contratado el examen IFOM, que dicha prueba se aplicaría a los
estudiantes el 5 de noviembre de 2016, que el temario se remitiría el 5 de
setiembre de 2016 y que no existiría nota de aprobación para el examen,
debido a que se trataba de una prueba diagnóstica. Mencionan que el 1° de
setiembre de 2004, la Junta Directiva de la CCSS publicó en La Gaceta N°
171, el Reglamento de la Actividades Clínica Docente en la CCSS, que en su
transitorio establece que se respetarán los campos clínicos a la UCR.
Expresan que, efectivamente, el 8 de mayo de 2010, la UCR y la CCSS
suscribieron el convenio denominado “Convenio Marco entre la CCSS y la
UCR”, en el que se establece que la CCSS facilitará en forma coordinada, de
acuerdo con su capacidad instalada, en sus unidades asistenciales los campos
docentes, sin costo para la UCR, sin afectar la calidad y continuidad del
servicio público. Aclaran que dicho Convenio Marco les garantizaba a los
estudiantes de la UCR un cupo clínico para la realización del internado
rotatorio universitario. Manifiestan que los 3 puntos principales de la
“Propuesta sobre el Proceso de Ingreso y Utilización de los Campos
Docentes para la Asignación del Internado Rotatorio Universitario en las
instalaciones de la CCSS” son: 1) la selección de los estudiantes que
ingresarían al internado, donde se establecen diversos requisitos de ingreso
que deben cumplir los estudiantes, dentro de los que destaca el deber de
aprobar un examen de conocimientos generales avalado por la CCSS, que lo
realizaría un ente externo, para lo cual se propuso la prueba denominada
IFOM, adaptada a Costa Rica, que se aplicaría una vez al año, en el mes de
noviembre y las universidades deberían asumir los costos de implementación
de la prueba; además, otro de los requisitos de ingreso que se incorporó fue el
de no haber sido sancionado por faltas graves disciplinarias durante la carrera;
la distribución de los campos clínicos, los cuales se distribuirán entre todos
los estudiantes que cumplan con los requisitos establecidos en el punto 1, de
manera aleatoria, según la capacidad instalada y de forma anual; 3) la
implementación de un programa de internado rotatorio universitario único, de
modo que los internos universitarios deben cumplir con el programa de
internado universitario único elaborado por todas las universidades, acorde
con el plan de estudios y los contenidos académicos de la carrera, donde el
programa incluye la aplicación de un examen colegiado por todas las
universidades, que se aplicará al finalizar el bloque del internado, y se plantea
que la ponderación y calificación del examen corresponde a la universidad.
Refieren que el 5 de julio de 2016, mediante oficio N°
CENDEISSS-DE-7237-16, la Directora Ejecutiva del CENDEISSS le
comunicó a los Directores de las Escuelas de Medicina, Farmacia y
Microbiología de las universidades privadas y de la UCR el acuerdo adoptado
por la Junta Directiva de la CCSS en el artículo 24 de la sesión N° 8852.
Indican que lo acordado por la Junta Directiva de la CCSS sobre el ingreso y
distribución de campos docentes para cursar el internado rotatorio
universitario es lesivo del Convenio Marco entre la CCSS y la UCR. Señalan
que en ejercicio de las facultades que otorga la autonomía concedida por la
Constitución Política, ambas instituciones acordaron que la actividad
académica de la UCR podría desarrollarse en los centros de salud de la CCSS
bajo ciertas condiciones particulares. Afirman que en razón del Convenio
Marco de Cooperación, la CCSS se comprometió a facilitar los campos
docentes que la UCR requiera, debiendo tomar en cuenta únicamente la
capacidad instalada de sus unidades docentes y la continuidad del servicio de
salud, sin que pueda condicionar su otorgamiento a cualquier otra variable,
mucho menos al resultado de un proceso azaroso. Sostienen que la
distribución de los cupos clínicos de los estudiantes de la UCR debe hacerse
de acuerdo con lo establecido en dicho convenio, sin que pueda la Junta
Directiva implementar un mecanismo que no haya sido consentido con la
UCR. Explican que el mismo “Reglamento de la Actividad Clínica Docente en
la CCSS” admite y recoge dicha obligación, pues su única disposición
transitoria expresamente indica que la CCSS respetará los campos clínicos de
la UCR. Alegan que al adoptar la Junta Directiva de la CCSS el acuerdo
referido (sesión N° 8852, artículo 24), incurrió en un grave incumplimiento de
las obligaciones contraídas con la UCR y, por ende, con sus estudiantes, pues
dicho acuerdo no solo desconoció lo establecido en el Convenio Marco
UCR-CCSS y en el Reglamento de Cupos Clínicos de la CCSS, sino que al
desaplicar lo dispuesto en esos instrumentos, el acuerdo adoptado vulneró los
principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica, inderogabilidad
singular de los reglamentos, prohibición de reforma en perjuicio,
irretroactividad e interdicción de la arbitrariedad, además de lesionar el
derecho a la educación de los estudiantes y la autonomía universitaria. Aducen
que es comprensible que la CCSS desee verificar la preparación académica de
los estudiantes que cursarán el internado rotatorio en sus centros de salud,
pero no resulta legítimo que la Junta Directiva de la CCSS suspenda la
aplicación de un examen elaborado por una dependencia de la misma CCSS
(CENDEISSS) y le delegue esta responsabilidad a un ente externo, sin que
exista garantía de que una eventual evaluación en esas condiciones versará
sobre aspectos sustantivos de la salud de la población costarricense, o de las
particularidades del sistema de salud y seguridad social nacional. Mencionan
que no se comprende por qué se pretende trasladar los costos de la aplicación
de la prueba a las universidades, si la contratación la realiza la CCSS y en
Costa Rica existe capacidad suficiente para elaborar y aplicar la prueba.
Expresan que es lesivo del principio de autonomía universitaria que el mismo
acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS reconozca que el desarrollo
académico del internado es responsabilidad de las entidades docentes
(universidades) y, pese a ello, las obligue de manera unilateral a asumir el costo
económico de una contratación que será realizada por la CCSS para la
aplicación de una evaluación de ingreso al internado, en cuya elaboración no
ha tenido participación alguna la UCR y que, además, no garantiza la
obtención de un cupo clínico, sino que solamente faculta para participar en
una distribución aleatoria de los cupos. Aclaran que si la CCSS requiere
evaluar la preparación académica de quienes cursarán el internado en sus
instalaciones, es la propia CCSS quien debería asumir el costo económico de
tal contratación, no trasladarlo a las universidades que imparten la carrera de
medicina en el país; además, en virtud del Convenio Marco y el Reglamento
de Cupos Clínicos de la CCSS, se deben otorgar los campos clínicos a la
UCR en los centros de salud en los que tradicionalmente se les ha otorgado.
Manifiestan que en varias reuniones se informó que se pretende utilizar el
temario correspondiente a la prueba que se aplica en Panamá, medida que
demuestra que la decisión de aplicar este examen es intempestiva, arbitraria y
carente de toda justificación académica. Refieren que la realización de dicha
prueba tendrá lugar el 5 de noviembre de 2016. Indican que el acuerdo de la
sesión N° 8852 también es contradictorio pues, por un lado, establece que es
necesario hacer el examen para poder cursar el internado en las instalaciones
de la CCSS, pero por otro indica que además se recurrirá a un mecanismo
aleatorio para distribuir los campos docentes entre todos los estudiantes que
aprueben el examen. Señalan que el uso de un mecanismo aleatorio no solo se
aparta de lo que establece el Convenio (que claramente indica que la
distribución de campos debe ser hecha tomando en cuenta solo la capacidad
instalada), sino que también carece de sentido y fundamento. Afirman que
resulta ilegítimo que la CCSS pretende someter a los estudiantes de la UCR a
una forma de asignación azarosa que no tome en cuenta aspectos de
conveniencia académica, tales como el número de profesores universitario y
las plazas docentes con las que cuenta en cada centro de salud. Sostienen que
es irrazonable que a pesar de que la CCSS establezca como requerimiento
para la distribución de los cupos clínicos la aplicación de un examen, no
utilice parámetros académicos para asignar y distribuir los cupos clínicos en
sus instalaciones, sino que prefiera recurrir a un mecanismo aleatorio. Explican
que con la implementación de la distribución aleatoria, la CCSS no solamente
mezclaría a todos los estudiantes, sin distinción de la universidad de origen (a
pesar de que en virtud del Convenio suscrito con la UCR se comprometió a
brindarle a este centro universitario todos los cupos clínicos que requiera),
sino que además se dejan de lado aspectos tan importante y pertinentes como
las aptitudes y formación de los estudiantes y las necesidades académicas de
la universidad. Alegan que lo que debería prevalecer son criterios académicos
(como hasta la fecha), de forma que sean los estudiantes mejor preparados
quienes cursen el internado en los hospitales. Aducen que el acuerdo de la
Junta Directiva de la CCSS que aquí se impugna, además de ser irrespetuoso
de la amplia independencia de la UCR, en particular de su autonomía en
materia académica, establece varios requisitos que deben cumplir los
estudiantes que deseen cursar el internado rotatorio en los centros de salud de
la CCSS, y dentro de ellos se incluye no haber sido sancionado por faltas
disciplinarias graves durante la carrera. Mencionan que dicha disposición
excede el campo de acción de la CCSS y constituye una intromisión en la
actividad académica de la UCR. Expresan que el internado rotatorio
universitario es parte del plan de estudios de la carrera de bachillerato en
ciencias médicas y licenciatura en medicina y cirugía que imparte la Escuela de
Medicina (sexto año), por lo que la única instancia con facultades para
determinar la manera y el momento en que un estudiante cumple con los
requisitos para cursarlo, es la propia universidad. Aclaran que es improcedente
que la CCSS establezca unilateralmente requisitos para llevar un curso de la
carrera de medicina que imparte la propia universidad. Manifiestan que el
hecho de que la CCSS facilite sus instalaciones hospitalarias para la realización
de un curso universitario no la faculta para establecer requisitos de ingreso a
dicho curso. Refieren que el estudiante de la UCR mantiene un vínculo
académico que le otorga derechos sobre su plan de estudios. Indican que
mientras el estudiante cumpla con los requisitos académicos, administrativos y
financieros previamente establecidos, podrá cursar y aprobar las materias de la
carrera en la que se encuentre empadronado. Señalan que el acuerdo de la
Junta Directiva de la CCSS pretende imponer una especie de sanción
perpetua, al ordenar que solo quienes nunca hayan sido sancionados por faltas
graves en la carrera podrán cursar el internado en sus instalaciones. Afirman
que esto quiere decir que quienes hayan cometido faltas y cumplido las
respectivas sanciones, automáticamente quedan excluidos de cursar el sexto
año de su carrera. Sostienen que ello atenta contra el ordinal 40 de la
Constitución Política, que garantiza que nadie será sometido a penas
perpetuas. Explican que con ello, la CCSS está invadiendo la esfera académica
de competencia exclusiva de la universidad; además, está cercenando de
forma arbitraria el derecho de los estudiantes a proseguir con sus planes de
estudio. Alegan que el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS
vulnera la autonomía de la UCR, al imponer la realización de un programa
único de internado. Aducen que el internado rotatorio universitario es parte del
plan de estudios de la carrera de Licenciatura en Medicina y Cirugía que
imparte la UCR, por lo que sus contenidos académicos, normas de evaluación
y condiciones de la relación académica entre el estudiante y la institución,
deben ser fijados por el programa de curso que emitan las autoridades
académicas. Mencionan que esto quiere decir que únicamente las escuelas y
facultades de la UCR pueden aprobar programas y planes académicos, por lo
que son ellas las únicas autorizadas para definir su oferta académica y
corresponde exclusivamente a los profesores responsables la preparación y
aprobación de los programas de curso, y la evaluación de los estudiantes a su
cargo. Expresan que el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS
en el artículo 24 de la sesión N° 8852, establece que los estudiantes del
internado deben cumplir con un programa único de internado elaborado por
todas las universidades, lo que constituye una intromisión en la competencia
académica que tiene la UCR para elaborar el programa de los cursos que
imparte y determinar el sistema de evaluación que aplicará en estos. Aclaran
que la Junta Directiva de la CCSS no puede imponer a la UCR el contenido de
un curso o programa académico solo por el hecho de que dicho curso se
imparta en sus instalaciones. Manifiestan que la responsabilidad de la
formación académica de los estudiantes le atañe a las entidades docentes, por
lo que es cada universidad la responsable de elaborarlo e impartirlo a sus
estudiantes. Refieren que los procesos de evaluación a los que son sometidos
los estudiantes de la UCR deben ser conformes con las disposiciones vigentes
en la institución, y la adjudicación de notas y resultados académicos es una
función sustantiva de los funcionarios docentes universitarios. Indican que
dicha labor no puede ser sustituida o delegada en particulares, mucho menos a
profesores de otras universidades, como pretende el programa único de
internado. Señalan que es ilegítimo que la CCSS pretende obligar a la UCR a
que el curso de internado rotatorio universitario se imparta mediante un
programa único compartido por todas las entidades docentes, en el que
participarán profesores de otras universidades sustituyendo a los docentes de
la UCR en la guía académica y la evaluación de los estudiantes. Afirman que
lo dispuesto por la CCSS se encuentra viciado de nulidad absoluta, toda vez
que dicho órgano acordó acoger una propuesta en cuya formulación participó
la Directora del CENDEISSS y entre ella y el Director de la Carrera de
Medicina de la Universidad Hispanoamericana existe un vínculo conyugal, por
lo que la Directora del CENDEISSS debió abstenerse de participar en todos
los procesos y trámites relacionados con la administración y desarrollo del
internado rotatorio. Sostienen que dicha funcionaria omitió cumplir con el
deber de probidad al no excusarse del conocimiento de esta materia. Explican
que dicha participación fue impugnada por la UCR mediante la recusación
acogida por la CCSS en resolución de Gerencia Médica N°
GM-AJD-15824-2016 de las 08:00 horas del 26 de julio de 2016.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:00 horas del 8
de setiembre de 2016, se apersonan los recurrentes con el objeto de manifestar
que en el informe de la CCSS, presentado dentro de este amparo, no se
adjuntaron una serie de documentos ofrecidos por la propia CCSS, como por
ejemplo los oficios N° CENDEISSS-AL-9449-2016, N°
CENDEISSS-GM-ASD-17657-2016 y un memoradum de fecha 30 de agosto
de 2016. Refieren que el 6 de setiembre de 2016, sea 2 días hábiles después
de que venciera el plazo otorgado a la Presidenta Ejecutiva de la CCSS, fueron
presentados los documentos de prueba que se citaron en el informe original;
en consecuencia, los documentos aportados el 6 de setiembre pasado fueron
presentados de manera extemporánea. Aunado a lo anterior, manifiestan que el
documento presentado por la CCSS el 2 de setiembre de 2016, suscrito por
Gilberth Alfaro Morales, en sustitución de la Presidenta Ejecutiva de la CCSS,
debe tenerse como no presentado, debido a que no se aportó certificación de
personería ni poder especial que legitimara al firmante para realizar dicho acto.
Solicitan a la Sala que declare con lugar el recurso.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:16 horas del
21 de octubre de 2016, se apersonan de nuevo los amparados con el fin de
solicitar la suspensión de los efectos del acuerdo adoptado por la Junta
Directiva de la CCSS en el artículo 24 de la sesión N° 8852, celebrada el 30 de
junio de 2016, publicado en La Gaceta N° 144 del 27 de julio de 2016.
Además, piden que se suspenda la convocatoria al examen de ingreso al
internado rotatorio que la CCSS realizará el 5 de noviembre de 2016. Aclaran
que solicitan la suspensión no porque teman ser evaluados, pues como
estudiantes de la carrera de Medicina de la UCR están acostumbrados, sino
porque consideran que el acto impugnado y el examen que se les pretende
aplicar vulneran sus derechos. Refieren que la CCSS carece de competencia
para aplicar una prueba de carácter académico que determinará el ingreso al
sexto año de la carrera de medicina y, por ende, también carece de
competencia para contratar a un ente extranjero denominado “National Board
of Medical Examiners” para que les aplique la prueba denominada
International Foundations of Medicine, que es una prueba ajena a los
programas académicos de la UCR y que les niega el derecho a apelar las
preguntas. Solicitan a la Sala que declare con lugar el recurso.
En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones
legales.
Redacta el Magistrado
Rueda Leal; y,
Cuestión previa. La parte recurrente solicitó en escrito de las 14:16
horas del 21 de octubre de 2016, que se suspendiera de manera temporal el
acto aquí impugnado mientras se conocía este amparo; no obstante, como ya
este expediente está suficientemente substanciado para este momento, se
considera de mérito resolver el presente asunto por el fondo y así se dispone.
Objeto del recurso. Los recurrentes estiman vulnerado su derecho
fundamental a la educación, al amparo de la autonomía universitaria, toda vez
que mediante artículo 24 de la sesión N° 8852 celebrada el 30 de junio de
2016, la Junta Directiva de la CCSS aprobó la “Propuesta sobre el proceso de
ingreso y utilización de los campos docentes para la asignación del
internado rotatorio universitario en las instalaciones de la CCSS”, en la que
se introdujeron cambios irrazonables en la selección de los estudiantes de la
carrera de Medicina que ingresarían al internado en las instalaciones de la
CCSS, así como en la distribución de los campos clínicos e implementación
de un programa de internado rotario universitario único.
Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto,
se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque
así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a
ellos según lo prevenido en el auto inicial: a) mediante acuerdo de la Junta
Directiva de la CCSS, contenido en el ordinal 24 de la sesión N° 8852 del 30
de junio de 2016, se aprobaron una serie de disposiciones con respecto al
internado rotatorio universitario en las unidades docentes de la CCSS (ver
manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); b) el 27 de julio
de 2016 se publicó en La Gaceta N° 144, las “Disposiciones en relación con
el Internado Rotatorio Universitario en instalaciones de la CCSS” (ver
manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); c) los 3 puntos
principales de las “
Disposiciones en relación con el Internado Rotatorio
Universitario en instalaciones de la CCSS” son: 1) la selección de los
estudiantes que ingresarían al internado, donde se establece la aprobación de
un examen (IFOM), el cual se aplicará el 5 de noviembre de 2016, cuyo costo
deberá ser asumido por las universidades, así como la obligación de no haber
sido sancionado por faltas graves disciplinarias durante la carrera; 2) la
distribución de los campos clínicos, los cuales se distribuirán entre todos los
estudiantes que cumplan los requisitos establecidos en el punto 1, de manera
aleatoria, según la capacidad instalada y de forma anual; 3) la implementación
de un programa de internado rotatorio universitario único
, de modo que los
estudiantes deben cumplir con el programa único elaborado por todas las
universidades, acorde con el plan de estudios y los contenidos académicos de
la carrera, donde el programa incluye la aplicación de un examen colegiado
por todas las universidades, que se aplicará al finalizar el bloque del internado
(ver manifestaciones rendidas bajo juramento y prueba aportada); d) en sesión
N° 140 del Consejo Asesor de la Escuela de Medicina de la UCR, celebrada el
20 de mayo de 2015, se analizaron los aspectos concernientes al desarrollo del
programa académico único del internado universitario, planteado por el
CENDEISSS, mismo que se implementó como un plan piloto durante el
segundo bloque del internado en Pediatría y el de Ginecología-Obstetricia,
luego de la respectiva discusión al respecto, se decidió de forma unánime que
a partir del próximo bloque (tercer bloque 2015) se aplicaría el programa
académico propio de la Escuela de Medicina con la evaluación establecida en
este y no se seguiría lo indicado en el programa único de internado
universitario propuesto por el CENDEISSS, tanto en lo concerniente a
contenidos como a la evaluación de los aprendizajes (ver manifestaciones
rendidas bajo juramento); e) el 8 de junio de 2015, mediante oficio N°
EM-468-2015, la Escuela de Medicina ratificó su posición de no participar en
el programa del Internado Rotatorio Universitario, aportando los argumentos
que justificaban dicha postura, dentro de los que destacaban los aspectos
relativos al plan piloto aplicado en el segundo bloque del Internado de
Pediatría y el de Ginecología-Obstetricia, en el que docentes y estudiantes
detectaron debilidades, en especial en el tema de la evaluación; en
consecuencia, se estableció que la Escuela de Medicina continuaría aplicando
a sus estudiantes su propio programa académico, en todas las rotaciones, y se
mantendrán las evaluaciones propias para los estudiantes de la UCR (ver
manifestaciones rendidas bajo juramento); f) para el Programa de Internado
Rotatorio Universitario Único, se plantea una lista de temas de conocimiento
general y mínimos, pudiendo las universidades desarrollar más temas de
considerarlo pertinente; cada centro educativo será responsable de la
evaluación de sus estudiantes, por ello, la calificación y ponderación del
examen colegiado indicado al finalizar el bloque, es de su propia competencia
(ver manifestaciones rendidas bajo juramento).
Sobre el fondo. En el sub iudice, los promoventes estiman
vulnerado su derecho fundamental a la educación, al amparo de la autonomía
universitaria, toda vez que mediante artículo 24 de la sesión N° 8852 celebrada
el 30 de junio de 2016, la Junta Directiva de la CCSS aprobó la “Propuesta
sobre el proceso de ingreso y utilización de los campos docentes para la
asignación del internado rotatorio universitario en las instalaciones de la
CCSS”, en la que introdujo cambios irrazonables en la selección de los
estudiantes de la carrera de Medicina al internado en las instalaciones de la
CCSS, así como en la distribución de los campos clínicos e implementación
de un programa de internado rotario universitario único. Al respecto, la Sala
tiene por demostrado que, efectivamente, mediante acuerdo de la Junta
Directiva de la CCSS, contenido en el ordinal 24 de la sesión N° 8852 del 30
de junio de 2016, se aprobó una serie de disposiciones relativas al internado
rotatorio universitario en las unidades docentes de la CCSS. Acto seguido, en
La Gaceta N° 144 del 27 de julio de 2016 fueron publicadas las
“Disposiciones en relación con el Internado Rotatorio Universitario en
instalaciones de la CCSS”. Aunado a lo anterior, se tiene acreditado que los
3 puntos principales de las “Disposiciones en relación con el Internado
Rotatorio Universitario en instalaciones de la CCSS” son: 1) la selección de
los estudiantes que ingresarían al internado, donde se establece la aprobación
de un examen (IFOM), el cual se aplicará el 5 de noviembre de 2016, cuyo
costo deberá ser asumido por las universidades, así como la obligación de no
haber sido sancionado por faltas graves disciplinarias durante la carrera; 2) la
distribución de los campos clínicos, los cuales se distribuirán entre todos los
estudiantes que cumplan los requisitos establecidos en el punto 1, de manera
aleatoria, según la capacidad instalada y de forma anual; 3) la implementación
de un programa de internado rotatorio universitario único, de modo que los
estudiantes deben cumplir con el programa único elaborado por todas las
universidades, acorde con el plan de estudios y los contenidos académicos de
la carrera, donde el programa incluye la aplicación de un examen colegiado
por todas las universidades, que se aplicará al finalizar el bloque del internado.
Para una mejor comprensión, la Sala entrará a determinar, punto por punto, si,
en efecto, se atenta contra los derechos fundamentales aducidos por los
recurrentes en el líbelo de interposición.
En cuanto a la selección de los estudiantes al internado universitario,
el acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS, contenido en el ordinal 24 de la
sesión N° 8852 del 30 de junio de 2016, estatuye: “Los requisitos para el
ingreso al internado universitario son los siguientes: a) Ser estudiante
regular activo de un programa académico de licenciatura en Medicina; b)
No haber sido sancionado por faltas graves disciplinarias durante la
carrera; c) Aprobar un examen de conocimientos generales avalado por la
Caja; d) Haber concluido o estar finalizando todos los cursos de la carrera
previos al internado, para lo cual deberá aportar certificación de la
universidad; e) Tener aprobados todos los cursos de la carrera
correspondiente previo al inicio del internado, para lo cual deberá aportar
certificación de la universidad (…)”. Primeramente, los recurrentes se
encuentran disconformes con la aplicación del examen de admisión al
internado, así como con el requerimiento de no haber sido sancionado por
faltas graves. En relación con el examen, este Tribunal aprecia que se trata de
una prueba realizada por la International Foundations of Medicine, conocida
por sus siglas como IFOM, adaptada para Costa Rica y, para ello, se plantea
la conformación de una comisión de enlace con el ente evaluador, donde serán
las universidades las que asuman el costo de la prueba en el ejercicio de su
responsabilidad formativa. Dicha evaluación está programada para el 5 de
noviembre de 2016, en horas de la mañana, cuya convocatoria ya fue
debidamente realizada por la CCSS por medio de la página web del
CENDEISSS. En cuanto a esta prueba, la Sala no encuentra que con ello se
lesionen los derechos fundamentales de los recurrentes, pues deviene en una
medida razonable para resguardar la vida y salud de los pacientes de la CCSS.
En efecto, la Sala reconoce que a tenor de lo reconocido por el ordinal 84 de
la Constitución Política, la UCR goza de un alto grado de autonomía, y que el
numeral 87 de la Ley Fundamental cobija la libertad de cátedra, lo que implica
el derecho de los estudiantes de la UCR a recibir educación al amparo de
dichas libertad y autonomía. Según ha explicado este Tribunal Constitucional,
“dentro de la modalidad docente explicada, también sirve de escudo a esa
autonomía, la libertad de cátedra (artículo 87 de la Carta Política), que se
puede entender como la potestad de la universidad de decidir el contenido
de la enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo dispuesto por poderes
externos a ella, o bien, en el sentido de la facultad de los docentes
universitarios de expresar sus ideas al interno de la institución, permitiendo
la coexistencia de diferentes corrientes de pensamiento” (ver sentencia N°
1313-93 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993). No obstante, la CCSS,
que también goza de autonomía según el numeral 73 constitucional, se
encuentra legitimada para adoptar las disposiciones que estime pertinentes en
aras de resguardar la vida y salud de sus pacientes, derechos contemplados en
el artículo 21 de la Ley Fundamental. Tales derechos constitucionales devienen
esenciales para todo sistema constitucional, puesto que si ellos son
lesionados, en particular la vida, resulta imposible disfrutar de los demás
derechos humanos contemplados en la Constitución Política y el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. Por consiguiente, un deber
fundamental de la CCSS consiste en velar por la salud y vida de sus pacientes.
Precisamente, con el acuerdo contenido en el ordinal 24 de la sesión N° 8852
de 30 de junio de 2016, la Junta Directiva de la CCSS busca proteger tales
derechos fundamentales, como bien se reseña en su exposición de motivos:
“(…) La responsabilidad que le asiste a la Caja debe ser observada y
considerada a partir del derecho a la salud y vida de la población, los
cuales se desprenden del numeral 21 de la Constitución Política y son
considerados bienes jurídicos supremos que merecen especial protección
(…)”. Bajo esa inteligencia, tenemos que en el
sub examine se da la
particularidad de que el ámbito competencial de ambas instituciones coincide
en la fase del internado de la carrera de Medicina de la UCR: por un lado, a
esta última le atañe velar por la adecuada formación académica de sus
estudiantes (dentro de lo cual la libertad de cátedra y el derecho a la educación
resultan de la mayor importancia), y, por otro, a la CCSS le compete
resguardar la vida y salud de sus pacientes. Ante tal situación, esta Sala estima
que la obligación de proteger los derechos constitucionales a la vida y la salud,
que como dijimos son de primer orden, justifica, desde el punto de vista
constitucional, el establecimiento del examen IFOM para ingresar al internado
universitario rotatorio en las instalaciones de la CCSS, toda vez que,
reiteramos, tiene como fin el resguardo de la vida y salud de los pacientes en
los centros de salud de la CCSS, para cuyo efecto deviene útil comprobar de
modo técnico y objetivo la excelencia académica de los futuros internistas. En
adición, el test de razonabilidad respalda tal medida, puesto que el fin
perseguido resulta del todo legítimo, la medida tomada deviene idónea para
alcanzarlo, y no se advierte que el elemento “necesidad” del test se vea
vulnerado, por cuanto ninguna de las partes plantea otra alternativa menos
controversial que con igual eficacia logre asegurar el fin pretendido. Además,
tampoco la proporcionalidad en sentido estricto se ve lesionada, puesto que
no se afecta el contenido esencial al derecho a la educación de los recurrentes,
toda vez que se está ante un examen técnico y solo quienes no lo superan, no
pueden ingresar al internado en la CCSS por razones objetivas de idoneidad.
Se subraya que la exigencia de aprobación de dicha evaluación encuentra
respaldo en el hecho de que la CCSS debe asegurarse que los estudiantes del
internado universitario rotatorio tengan los conocimientos básicos para dar
mayores garantías de que no se va a afectar la vida y salud de los pacientes.
En todo caso, de conformidad con lo explicado por las autoridades de la
CCSS, el examen de ingreso ha sido una condición fijada de previo, pues en
lo que se refiere a este tipo de evaluaciones, se acordó desde el 2001, y fue
aplicado por primera vez en el 2002, con fundamento en lo dispuesto por la
Junta Directiva de la CCSS en el artículo 15 de la sesión N° 7587 del 4 de
octubre de 2001. Así las cosas, este Tribunal no encuentra que la imposición
del examen IFOM que se pretende realizar el 5 de noviembre de 2016, atente
flagrantemente contra el derecho fundamental a la educación de los
amparados. Amén de lo anterior, a los tutelados debe aclarárseles que
determinar quién debe sufragar los gastos correspondientes a la aplicación de
esta prueba (si los estudiantes, la universidad, o bien, la propia CCSS), es una
cuestión de evidente legalidad que no involucra ningún derecho fundamental
de manera clara y directa, por lo que cualquier disconformidad sobre ello
deberá ser discutida en la vía ordinaria correspondiente. Finalmente, los
promoventes están disconformes con el requisito de no haber cometido faltas
disciplinarias graves durante el proceso educativo. Al respecto, la Sala enfatiza
que dicho requisito no conculca los derechos fundamentales de los
estudiantes de Medicina, siempre y cuando se interprete que las faltas
aducidas puedan tener algún tipo de efecto negativo sobre la vida y salud de
los pacientes de la CCSS. Es decir, las autoridades de la CCSS deberán
valorar en cada caso concreto la conducta que motivó la sanción, de modo
que solo aquella que sugiera la falta de idoneidad del candidato para atender
de manera segura y eficiente a los pacientes de la CCSS, será útil para
impedirle el acceso al internado.
En segundo lugar, los recurrentes acusan que la distribución de los
campos clínicos en el internado universitario será aleatoria, una vez que los
estudiantes cumplan los requisitos establecidos en el punto 1, según la
capacidad instalada y de forma anual. En concreto, muestran su discrepancia
con la modalidad “aleatoria” que determinó la Junta Directiva de la CCSS en el
citado acuerdo, contenido en el ordinal 24 de la sesión N° 8852 del 30 de junio
de 2016, que dispone: “Distribución de los campos clínicos: Los campos
clínicos para el internado rotatorio se distribuirán entre todos los estudiantes
que cumplan los requisitos definidos en el punto 1 de la presente propuesta,
de manera aleatoria, según la capacidad instalada. La distribución de los
campos clínicos será anual, considerando los cinco bloques que conforman
el año de internado” (lo destacado no corresponde al original)
. En
consideración de la Sala, tales extremos son propios de ser alegados en la vía
de la legalidad competente, por cuanto la distribución de estudiantes internistas
en los diferentes centros hospitalarios y clínicas del país, responde a una labor
meramente administrativa y de organización de recursos humanos que le
incumbe solo a la CCSS en razón de su grado de autonomía y atendiendo a
las necesidades institucionales, así como a la capacidad de recibir estudiantes
en cada uno de los centros médicos de la CCSS. En consecuencia, deberán
los amparados acudir –si a bien lo tienen- a las vías ordinarias
correspondientes para exponer estas inconformidades, a fin de que sea en tal
sede donde se resuelva lo que en derecho corresponda. Ergo, se desestima
este extremo del recurso.
Por último, los tutelados sostienen que la implementación de un
programa de internado rotatorio universitario único también atenta contra sus
derechos fundamentales y, sobre todo, contra su derecho a la educación. De
conformidad con lo acusado por los promoventes, los estudiantes de la
carrera de Medicina para cumplir con el internado deben atender un programa
único elaborado por todas las universidades, acorde con el plan de estudios y
los contenidos académicos de la carrera, donde el programa incluye la
aplicación de un examen colegiado por todas las universidades, que se
aplicará al finalizar el bloque del internado. La Junta Directiva de la CCSS, en
el citado acuerdo contenido en el ordinal 24 de la sesión N° 8852 del 30 de
junio de 2016, dispuso sobre este punto lo siguiente: “Con el propósito de
fortalecer la supervisión y el seguimiento de los campos docentes por parte
de la Caja, a fin de velar por el respeto de los derechos de los usuarios, su
seguridad, los internos universitarios deben cumplir el programa de
internado universitario único elaborado por las universidades, acorde con el
plan de estudios y los contenidos académicos de la carrera. Este programa
incluye dentro del modelo de evaluación, la aplicación de un examen
colegiado por todas las universidades al finalizar cada bloque del
internado. La ponderación y la calificación de los exámenes corresponden a
la universidad” (lo destacado no corresponde al original)
. De conformidad
con lo explicado por las autoridades de la CCSS, el “Programa de Internado
Rotatorio Universitario Único” debe ser elaborado por las universidades según
su propio plan de estudios y los contenidos académicos de la carrera para la
evaluación en la finalización de cada bloque, una vez que ya hayan ingresado al
internado universitario. Cada centro educativo será responsable de la
evaluación de sus estudiantes; por ello, la calificación y ponderación del
examen colegiado indicado al finalizar el bloque, es de su propia competencia.
Por otro lado, la Escuela de Medicina de la UCR aclara que no están de
acuerdo con la aplicación de un examen colegiado por parte de todas las
universidades al finalizar cada bloque del internado, pues les preocupa que los
docentes de la UCR participen elaborando preguntas que serían aplicadas a
los estudiantes de las universidades privadas, y, viceversa que docentes sin
vínculo alguno con la UCR vengan a calificar a los estudiantes de este centro
universitario. Asimismo, las autoridades universitarias explican que dicho
programa único de internado elaborado por todas las universidades constituye
una intromisión en la competencia académica que tiene la UCR para elaborar el
programa de los cursos que imparte y determinar el sistema de evaluación que
aplicará a sus propios estudiantes universitarios. Aclaran que la Junta Directiva
de la CCSS no puede imponer a la UCR el contenido de un curso o programa
académico; además, la labor meramente académica no puede ser sustituida o
delegada en profesores de otras universidades, como consideran pretende el
programa único de internado. Tanto el Rector a.i. de la UCR como la
Directora de la Escuela de Medicina de esa casa universitaria tildan de
ilegítimo que la CCSS persigan obligar a la UCR a que el curso de internado
rotatorio universitario sea impartido mediante un programa único compartido
por todas las entidades docentes, en el que participarían profesores de otras
universidades. Tomando en consideración los argumentos expuestos, la Sala
considera que, en cuanto a este extremo, los recurrentes llevan la razón y, por
ello, debe acogerse parcialmente el recurso. En ese sentido, debe recordársele
a las autoridades de la CCSS que la Constitución Política consagra el derecho
que tienen todas las personas a recibir una educación integrada así como la
obligación del Estado de proveer, garantizar y fomentar ese proceso
educativo. El derecho a la educación se encuentra reconocido en los artículos
77 y 78 de la Constitución Política y, como se dijo, hace referencia al derecho
fundamental de todo individuo a recibir un adecuado proceso de enseñanza
académica y técnica desde la etapa preescolar hasta la universitaria. En
consideración de la Sala, cuando los estudiantes universitarios escogen
ingresar a determinado centro de educación superior, se someten,
voluntariamente, a las exigencias propias que, al efecto, estipula el respectivo
ordenamiento universitario, pero también esperan graduarse y finalizar sus
estudios superiores acorde a las expectativas de calidad académica que la
universidad seleccionada supone, para cuyo efecto adquiere un particular peso
el prestigio de la casa de estudios. Así, el derecho a la educación de los
alumnos universitarios se encuentra reforzado por el hecho de que se les debe
garantizar la conclusión de sus estudios con las regulaciones propias
establecidas por la universidad en la que se matricularon, así como por los
profesores correspondientes y el plan de estudios confeccionado por tal casa
de estudios superiores, en el sub examine sin intromisión alguna de otros
sujetos externos que sean ajenos a la universidad, en virtud de existir una
relación de sujeción especial entre los estudiantes y la universidad pública, en
este caso la UCR.
Del elenco de hechos probados se puede apreciar que en el curso
lectivo de 2015, el programa académico único del internado universitario,
planteado por el CENDEISSS, se implementó como un plan piloto durante el
segundo bloque del internado en Pediatría y el de Ginecología-Obstetricia. En
adición, la Escuela de Medicina de la UCR decidió que a partir del tercer
bloque de 2015 aplicaría su propio programa académico con la evaluación
establecida en él y que no se seguiría lo indicado en el programa único de
internado universitario propuesto por el CENDEISSS, ni en lo concerniente a
contenidos ni en lo atinente a la evaluación de los aprendizajes. La Escuela de
Medicina ratificó su posición de no participar en el programa del Internado
Rotatorio Universitario, aportando los argumentos que justificaban dicha
postura, dentro de los que destacaban los aspectos relativos al plan piloto
aplicado en el segundo bloque del Internado de Pediatría y el de
Ginecología-Obstetricia, en el que docentes y estudiantes detectaron
debilidades, en especial en el tema de la evaluación; en consecuencia, se
estableció que la Escuela de Medicina continuaría aplicándole a sus
estudiantes su propio programa académico, en todas las rotaciones, y se
mantendrán las evaluaciones propias para los estudiantes de la UCR. En otras
palabras, una vez aplicado el plan piloto en el curso lectivo de 2015, la Escuela
de Medicina de la UCR concluyó que dicho “Programa Único de Internado”
no era académicamente adecuado para sus estudiantes.
Aunado a lo anterior, como se dice líneas arriba, la libertad de cátedra
se entiende como la potestad de la universidad de decidir el contenido de la
enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo dispuesto por poderes externos a
ella, o bien, en el sentido de la facultad de los docentes universitarios de
expresar sus ideas al interno de la institución, permitiendo la coexistencia de
diferentes corrientes de pensamiento. Ergo, el derecho a la educación del
estudiante universitario de la UCR contempla que el régimen académico al que
se someta, se caracterice por los atributos antedichos, los cuales son típicos
de la autonomía de las universidades estatales, incluida obviamente la UCR.
En consideración a lo anterior, la Sala estima que el internado universitario
rotatorio único, efectivamente vulnera el derecho a la educación de los
estudiantes de la UCR, en razón de que se trata de un programa único
elaborado por todas las universidades y dirigido a todos los estudiantes,
independientemente de la universidad de que provengan. Incluso, este Tribunal
aprecia del informe rendido por la CCSS que para el Programa de Internado
Rotatorio Universitario Único, se plantea una lista de temas de conocimiento
general y mínimos, pudiendo las universidades desarrollar más temas de
considerarlo pertinente. Es decir, que la CCSS estaría imponiendo una lista de
contenidos básicos que los estudiantes y las universidades deben manejar,
invadiendo con ello los ámbitos de competencia propios de la parte
meramente académica y, con ello, tangencialmente el derecho a la educación
de los alumnos de la UCR. A criterio de este Tribunal, todo lo anterior deviene
en una intromisión en la misión educativa que tiene la UCR para elaborar el
programa de los cursos que imparte y determinar el sistema de evaluación que
aplicará en estos, situación que implica una clara lesión al derecho a la
educación de los estudiantes, quienes matricularon con una expectativa de ser
formados académicamente por profesores de la UCR y acorde con los
programas y planes educativos de esta casa de enseñanza, todo en ello en
atención al prestigio del que goza esa casa de enseñanza. La Sala comparte la
apreciación de los recurrentes, en el sentido que la CCSS no puede imponer a
la UCR el contenido de un curso o programa académico. Bajo esa misma
inteligencia, la labor meramente académica no puede ser sustituida ni delegada
ni compartida con otros profesores de otras universidades, como pretende el
programa único de internado, a menos claro que las propias autoridades
académicas de la UCR lo acepten libre y razonadamente. En consecuencia, lo
pertinente es declarar parcialmente con lugar el amparo, con el propósito de
que se anule lo relativo al internado universitario rotatorio único, dispuesto en
el citado acuerdo contenido en el ordinal 24 de la sesión N° 8852 del 30 de
junio de 2016, de la Junta Directiva de la CCSS. Lo anterior significa que
corresponde a la UCR, por sí misma y de manera autónoma, tanto diseñar y
aprobar el programa académico de internado de sus estudiantes de medicina
(lo que no obsta que coordine lo pertinente de tipo administrativo con la
CCSS), como elaborar y calificar las pruebas pertinentes, para cuyo efecto
podrá utilizar el plan de estudio y los sistemas de evaluación que a la fecha ha
venido usando en sus programas de internado.
Otras cuestiones. Valga señalar que si los recurrentes consideran
que las autoridades de la CCSS incumplieron el Convenio Marco suscrito
entre la CCSS y la UCR, o el Reglamento de la Actividad Clínica Docente en
la CCSS, ello constituye una controversia que debe ser revisada en la vía de la
legalidad correspondiente, puesto que con ello no se afectan de manera directa
los derechos fundamentales de los amparados. Ergo, si a bien lo tienen, los
tutelados deberán acudir a la sede ordinaria para hacer valer sus derechos. Por
los motivos expuestos, se declara sin lugar este alegato.
Voto salvado parcial de la Magistrada Hernández López.
En
el caso se alega violación al derecho a la educación y a la autonomía
universitaria. Respecto al agravio del examen de ingreso y de la aleatoriedad
aplicada a los cupos, he concurrido con el voto de mayoría cuyas razones
suscribo. En cuanto al tercer agravio se habla de la interferencia de la Caja
Costarricense de Seguro Social (un tercero) en la autonomía de la Universidad
de Costa Rica, por la implementación de un programa rotatorio único, que
establece un examen colegiado para todas las universidades que se aplicará al
finalizar el bloque del internado. La Universidad de Costa Rica se opone
porque les preocupa que los docentes de ese centro educativo, participen
elaborando preguntas que serían aplicadas a los estudiantes de universidades
privadas y, viceversa, así como que docentes sin vínculo alguno con la UCR
vengan a calificar a los estudiantes de ese centro educativo. Además
consideran que dicho programa único elaborado por todas las universidades
constituye una intromisión académica que tiene la UCR para elaborar el
programa de los cursos que imparte y determinar el sistema de evaluación que
aplicará a sus propios estudiantes universitarios. Claramente este argumento,
por tratarse de la defensa de la autonomía universitaria, le corresponde
reclamarlo a quien tiene la legitimación para hacerlo, es decir a la Universidad
de Costa Rica, y no a los estudiantes. La línea de argumentación de la
sentencia de mayoría mezcla la autonomía universitaria con el derecho a la
educación de los estudiantes, cuando el amparo no es la vía para defender la
autonomía porque los estudiantes no ostentan legitimación para ejercer su
defensa.
Resta por analizar si la obligación de hacer ese programa en los
términos en que se ha planteado viola su derecho a la educación. En ese tema,
la mayoría habla del derecho de todas las personas a recibir una educación
integrada, así como que el deber del Estado de proveer, garantizar y fomentar
ese proceso educativo, incluye el derecho a graduarse y finalizar sus estudios
superiores de acuerdo a las expectativas de calidad académica que la
universidad seleccionada supone. Impone, según el voto de mayoría
“garantizar la conclusión de estudios con las regulaciones propias establecidas
por la universidad que matricularon, así como con sus profesores
correspondientes y el plan de estudios confeccionado por tal casa de estudios
superiores”, sin intromisión alguna de otros sujetos que sean ajenos a la
universidad. Es en este último aspecto que respetuosamente difiero porque los
estudiantes tienen garantizada su educación, aunque no con la totalidad del
contenido curricular que desean, por la interacción de otra institución,
-también con autonomía constitucional-, en vista de que ambas instituciones
deben coordinar una práctica profesional. Más importante aún, no se ha
acreditado que el contenido curricular sea inferior, de tal forma que afecte su
formación académica, desde un punto de vista de calidad. En el fondo, hay
una colisión de criterios de dos instituciones que tienen autonomía
constitucional sobre un punto en concreto, y en el que existen otros actores,
de tal forma que estimo que no es el amparo el marco para resolver un tema
que involucra una discusión de la parte orgánica de la Constitución, y donde
como señalé, existen otros involucrados sin que quede claro de los hechos, si
se verían afectados con la anulación del acto recurrido y sin que hayan sido
tenidas como parte en el expediente. Por las razones indicadas, rechazo el
recurso en este aspecto.
Razones adicionales del Magistrado Castillo Víquez.
Partiendo
de una idea básica que no hay ninguna garantía constitucional ni en los pactos
internacionales sobre derechos humanos que imponga al Estado el deber de
garantizarle a todos los habitantes de la República el acceso y la gratuidad de
la enseñanza superior (véase la sentencia n.° 2330-91 de este Tribunal), lo
cierto del caso es que el contenido esencial del derecho fundamental a la
educación se aplica en todos los niveles educativos –preescolar, básica,
diversificada, técnica, parauniversitaria, universitaria-, entre los cuales se debe
garantizar la no interferencia de un tercero en el proceso que desarrolla un
determinado centro de educación. Al respecto, el Tribunal Constitucional
colombiano, en la sentencia n. ° 306/11, expresó que el derecho fundamental a
la educación consiste, básicamente, en la facultad de gozar de un servicio de
educación con cuatro características interrelacionadas cuales son la
asequibilidad o disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la
adaptabilidad, elementos que se predican de todos los niveles de educación y
que el Estado debe respetar (abstenerse de interferir), proteger (evitar
interferencias provenientes de terceros) y cumplir (ofrecer prestaciones). El
Estado está obligado, entre otras cosas, a (i) abstenerse de impedir a los
particulares fundar instituciones educativas, a (ii) crear y/o financiar suficientes
instituciones educativas a disposición de todas aquellas personas que
demandan su ingreso al sistema educativo y a (iii) invertir en recursos humanos
(docentes y personal administrativo) y físicos (infraestructura y materiales
educativos, entre otros) para la prestación del servicio. Compromisos que no
son ajenos al texto de la Constitución, si se recuerda que el artículo 68
reconoce el derecho de los particulares de fundar establecimiento educativos y
que el inciso 5 del artículo 67 indica que el Estado debe garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio educativo. En el caso que nos ocupa, del elenco de
hechos probados se comprueba que, efectivamente, hay una intervención
externa de un tercero – Caja Costarricense de Seguro Social- no consentida
por la Casa de Estudios Superiores en el proceso educativo. Así las cosas, lo
corresponde es declarar parcialmente con lugar el recurso de amparo para que
esa intervención indebida cese de forma inmediata.
Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes
que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o
pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico,
informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas
tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de
30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo
contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este
plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico
ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22
de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número
19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo
Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del
2012, artículo LXXXI.
Decisión final del tribunal
Se declara parcialmente con lugar el recurso solo en relación con el
internado universitario rotatorio único. En consecuencia, se anula el acuerdo
de la Junta Directiva de la CCSS tomado en el ordinal 24 de la sesión N° 8852
del 30 de junio de 2016, solamente en lo concerniente al programa de
internado rotatorio universitario único. Por lo consiguiente, corresponde a la
UCR, por sí misma y de manera autónoma, tanto diseñar y aprobar el
programa académico de internado de sus estudiantes de medicina (lo que no
obsta que coordine lo pertinente de tipo administrativo con la CCSS), como
elaborar y calificar las pruebas pertinentes, para cuyo efecto podrá utilizar el
plan de estudio y los sistemas de evaluación que a la fecha ha venido usando
en sus programas de internado. Se condena a la Caja Costarricense de Seguro
Social al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos
que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de
sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el
recurso. Notifíquese esta sentencia a Gilberth Alfaro Morales y María del
Rocío Sáenz Madrigal, Presidenta Ejecutiva de la CCSS, por su orden
Director Jurídico de la CCSS y Presidenta Ejecutiva de la CCSS, así como a
Lizbeth Salazar Sánchez y Bernal Herrera Montero, por su orden Directora de
la Escuela de Medicina y Rector a.i., ambos de la UCR, o a quienes en sus
lugares ocupen tales cargos, en forma personal. El Magistrado Castillo Víquez
consigna razones adicionales. Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández
López y Hernández Gutiérrez salvan el voto y declaran sin lugar el recurso en
todos sus extremos.-
Ernesto Jinesta L.
Presidente
Fernando Cruz C. Fernando
Castillo
V.
Paul Rueda L. Nancy
Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José P.
Hernández G.
oloria
Exp.No.16-10746-0007-CO.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO,
HERNÁNDEZ LÓPEZ Y HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ, CON
REDACCIÓN DEL
Los recurrentes, estudiantes de la carrera
de Medicina de la Universidad de Costa Rica, sostienen que el 27 de julio de
2016 se publicó en La Gaceta No. 144 un documento denominado:
Disposiciones en relación con el internado rotatorio universitario en las
intalaciones de la Caja Costarricense de Seguro Social", en el que se hace
de conocimiento público el contenido del artículo 24 de la sesión No. 8852,
celebrada por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social el
30 de junio de 2016. Estiman que dicho acuerdo resulta contrario a su derecho
fundamental a la educación, así como al principio constitucional de autonomía
universitaria. A juicio de los suscritos Magistrados, los agravios planteados
por la parte actora deben ser desestimados, en la medida que no involucran,
de ninguna forma, una lesión a su derecho fundamental a la educación. En
efecto, los requisitos que los estudiantes de una carrera universitaria deban
completar para optar por un título de educación superior, como, en este caso,
lo sería el internado rotatorio universitario, desarrollado en el acuerdo que se
cuestiona, no deben ser revisados mediante la vía sumaria del amparo. En este
sentido, nótese que los recurrentes, ni siquiera, exponen una situación
concreta en la que se haya aplicado, en perjucio de alguno de ellos, el acuerdo
que se impugna. Tampoco consideramos, a diferencia de la mayoría, que el
derecho fundamental consagrado en los artículos 77 y 78 de la Constitución
Política incluya, dentro de su contenido, la formación académica por
profesionales de un determinado centro o plan de estudios. Finalmente, en
cuanto a los argumentos relacionados con la supuesta lesión a la autonomía
universitaria, estimamos que los amparados, en su condición de estudiantes
universitarios, carecen de legitimación para la defensa de tal extremo. En
mérito de las consideraciones expuestas, declaramos sin lugar el presente
recurso de amparo.
Ernesto Jinesta L.
Nancy Hernández L. José Paulino Hernández G.
EXPEDIENTE N° 16-010746-0007-CO
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