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Sala Constitucional
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Documento judicial
Exp: 13-001733-0007-CO
Res. Nº 2013004618
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las catorce horas treinta minutos del diez de abril de dos mil trece.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número
13-001733-0007-CO, interpuesto por
[Nombre 001], cédula de identidad
[Valor 001], mayor, casada una vez, vecina de Santa Ana, abogada, contra el
MINISTERIO DE GOBERNACIÓN Y POLICÍA-
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:59 horas del 12 de
febrero de 2013, la accionante interpone recurso de amparo contra el Ministerio de
Gobernación y Policía. Manifiesta que tiene un puesto en propiedad en la
Defensoría de los Habitantes como Defensora Especial, destacada como Directora del
Área de Niñez y Adolescencia. Empero, cuenta con un permiso sin goce de salario por
4 años, desde el 20 de mayo de 2010, debido a que por Acuerdo del Ministro de
Gobernación y Policía número 009-2010-MG fue designada Directora General de
Migración y Extranjería desde el 1 de junio de 2010. Explica que a principios de 2012, a
solicitud del Ministro en mención, se remitió a su despacho y al de la Viceministra de
Gobernación y Policía, el Plan Anual de Vacaciones Institucional sin incluir en dicha
programación sus vacaciones, por las responsabilidades del cargo. No obstante, en
dicha ocasión no le fue requerida la inclusión de sus vacaciones, ni tampoco se
le advirtió la imposibilidad de acumularlas. Menciona que el 4 de diciembre de
2012, viajó a Panamá para asistir a la reunión del Grupo de Consulta de la Conferencia
Regional sobre Migraciones, donde en nombre de Costa Rica, recibió la Presidencia de
dicho foro regional para el año 2013. Indica que regresó al país el 7 de diciembre de
2013, día en que se le notificó el oficio [...]. En tal documento se le indicó que según el
artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, era prohibido la acumulación
de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requirieran, por lo que
disfrutaría de sus vacaciones acumuladas desde el 7 de diciembre al 1 de febrero de
2013, período durante el cual sería sustituida por el Lic. Freddy Montero Mora. Afirma
que por oficio DG-4210-12-2012 del 7 de diciembre de 2012 interpuso recurso
de reconsideración en contra del oficio DVG-1400-2012. Comenta que el 10 de
enero de 2013, se le notificó la resolución número 0005-2013-DMG, por medio de la
cual se le rechazó por improcedente el recurso de reconsideración planteado. Ante
tal situación, mediante oficio presentado en el Despacho del Ministro de Gobernación
y Policía el 15 de enero de 2013, planteó una solicitud de aclaración y adición a la
citada resolución. Alega que por resolución número 0020-2013 DMG del 16
de enero de 2013, se le rechazó la gestión supracitada. Añade que el 1 de febrero
de 2013, se le notificó el oficio número DVG-0091-13 suscrito por la
Viceministra de Gobernación y Policía, a través del cual se le comunicó la
extensión de sus vacaciones hasta el 17 de abril inclusive. Menciona que durante su
ausencia obligada, fue reubicado el equipo de trabajo de su Despacho, el cual cuenta
con su confianza, y fue sustituido por funcionarios institucionales designados
por el Director General interino. Acusa que el 8 de febrero de 2013, le fue
notificado el auto de apertura de un procedimiento administrativo sancionador por
supuestos incumplimientos de deberes en el ejercicio de su cargo, lo cual,
debido a su amplia difusión, ha lesionado su dignidad, honra e imagen pública.
Agrega que según manifestaciones del Ministro en cuestión, la medida de obligarla al
disfrute de sus vacaciones, lejos de asegurar su descanso, tuvo como objetivo corregir
los supuestos entuertos de su gestión, y -según afirma-, también el
desmantelamiento del cuerpo de colaboradores de su confianza. Considera
violentados sus derechos fundamentales. Solicita que se declare con lugar el recurso
con las consecuencias de ley, que se ordene suspender y anular los efectos
de los oficios DVG-1400-2012, DVG-0091-13, y la resolución número
0090-2013 DGV, restituirla en el pleno goce del derecho a las vacaciones y a la
defensa, ordenar a las autoridades competentes reintegrar a su expediente laboral
los días de vacaciones y anular el auto de apertura del procedimiento sancionador en su
contra, al implementar el procedimiento administrativo durante sus vacaciones,
obligándola a proveerse prueba a su favor durante ese tiempo, además que se fijó fecha
para audiencia oral y privada, durante ese tiempo, situación que violenta sus derechos
fundamentales como ya lo ha resuelto la Sala en su jurisprudencia.
Por resolución de las 9:21 horas del 14 de febrero de 2013, la
Sala dispuso dar curso al presente amparo, lo que fue notificado a la Viceministra de
Gobernación y Policía a las 10:40 horas del 19 de febrero de 2013.
Por escrito recibido a las 15:39 horas del 18 de febrero de 2013, la
accionante solicita ampliar el curso contra el Ministro de Seguridad Pública.
Por memorial recibido a las 18:30 horas del 22 de febrero de 2013, informa
bajo juramento Marcela Chacón Castro, en su condición de Viceministra de
Gobernación y Policía, que el documento aludido por la accionante se refiere a un
listado de funcionarios con permiso sin goce de salario o en préstamo con otro
Ministerio. Llama la atención que en dicho documento no informa la amparada a su
superior sobre la acumulación de sus propias vacaciones, pues tenía más de tres
periodos acumulados. El disfrute de las vacaciones que se le comunicó a la recurrente
se refiere a los meses de diciembre y enero, en primera instancia, momento del año en el
cual es ordinario contar con un periodo de descanso. Además, dado que durante los
meses de diciembre y enero se encontraban los servicios y funciones desarrolladas por
la Dirección dentro un correcto marco de desenvolvimiento, la administración no
requirió exigir a la funcionaria el fraccionamiento de sus vacaciones, por lo que
resulta viable y procedente permitir el disfrute interrumpido de sus vacaciones
acumuladas. Lo anterior en virtud de que el fraccionamiento del disfrute de las
vacaciones acumuladas debería responder a la continuidad y eficiencia del servicio
público (PGR-DICTAMEN C-417-2007) y no a una decisión antojadiza de la
administración, de manera que al garantizarse un eficiente y continuo desarrollo de
funciones, la Administración no requiere solicitar a la accionante el fraccionamiento
de sus vacaciones acumuladas, por lo que se puede proceder al disfrute continuo de
las vacaciones. En relación con los movimientos de personal, el Director a.i. es
competente para realizar los traslados de personal en beneficio del interés público. Con
respecto al procedimiento administrativo que le fue notificado a la amparada el 8 de
febrero de 2013, responde a una denuncia interpuesta por la empresa CIESA Global,
por lo que se le dio trámite a la misma, en aras de evitar que se
reduzcan prescripciones en perjuicio del interés público. Así las cosas, mediante
oficio DAJG-038-2013 del 16 de enero de 2013 se recomendó investigar a la tutelada
para determinar el grado de responsabilidad de los funcionarios denunciados, según
consta en el auto de apertura de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2013, expediente
número 41-2012 emitido por el órgano Director del Procedimiento que lleva la
investigación en contra de la recurrente. Posteriormente, en resolución No.
DAJG-58-2013 de las 10:40 horas del 18 de febrero de 2013, tal órgano resolvió
acoger parcialmente un recurso de revocatoria interpuesto por la
accionante, revocó el auto de apertura de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2013
únicamente con respecto a la recurrente, y remitió el asunto al superior jerárquico para
que resolviera la apelación. Así las cosas, la investigación en contra de la recurrente se
encuentra técnicamente suspendida. Refuta que el disfrute de las vacaciones sea una
medida cautelar velada, dado que se trata de situaciones independientes. Fue durante el
disfrute de las vacaciones que la administración consideró iniciar un procedimiento
administrativo en contra de la recurrente. Por otra parte, al tenor de dicho
procedimiento disciplinario no se ha dictado ninguna medida cautelar contra ninguno de
los funcionarios investigados. Con relación al alegato de ofensas a la dignidad que
invoca la accionante, de la misma prueba aportada se demuestra que ninguna autoridad
de esta cartera Ministerial ha realizado afirmaciones ofensivas sobre la tutelada.
Finalmente, la recurrente siempre ha tenido acceso al expediente administrativo, así
como a cualquier otro documento y el hecho de encontrarse en vacaciones no tiene
porqué obstaculizar la defensa de la amparada. No obstante, la anterior situación carece
de interés actual, debido que a se acogió el recurso interpuesto, lo que demuestra que
ha podido ejercer su derecho a la defensa. Finalmente, en relación con el tema de las
vacaciones, se trae a colación el pronunciamiento C-217-2008 del 25 de junio de 2008
emitido por la Procuraduría General de la República, por lo que las vacaciones
otorgadas a la funcionaria son contestes con el bloque de legalidad y normas
constitucionales. Solicita que se desestime el recurso planteado.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:10 horas del 6 de
marzo de 2013, Aldo Milano, en su condición de representante legal de la
recurrente, replica el informe de la parte accionada y reitera la solicitud
de enderezar el proceso contra el Ministro de Gobernación. Al respecto, indica que el
informe de la recurrida es omiso. Con respecto a las vacaciones, del plan de
vacaciones solicitado, en el año 2012 se habló en dos oportunidades y en ninguna de
ellas, se solicitó información alguna con respecto a la amparada. Desde enero de 2012
se remitió el plan institucional de vacaciones (DG-306-12) al Ministro de Gobernación y
Policía. Allí se consignó el listado completo de los funcionarios con periodos de
vacaciones acumuladas, incluyendo la situación de la Directora General. Se adiciona la
programación prevista para el disfrute de dichos periodos por parte de ese personal,
con excepción de la Directora por las responsabilidades de su cargo. Por
consiguiente, el Ministro tuvo conocimiento del acumulado de las vacaciones de la
recurrente desde enero de 2012 mas nunca solicitó su programación. Por otra parte, la
recurrida entiende admisible que quien sustituya a la amparada durante sus
vacaciones, adopte medidas que alteran el entorno laboral, muy a pesar de la
temporalidad de la ausencia de la tutelada. Por otra parte, también admite la recurrida
que a pesar de encontrarse de vacaciones, dispuso abrir un procedimiento
administrativo. Solicita se enderece el recurso en contra del Ministro de Gobernación y
Policía, pues se debe sentar responsabilidad en ambos funcionarios.
Por resolución de las 18:06 horas del 13 de marzo de 2013, se otorgó
audiencia a Mario Zamora Cordero, en su condición de Ministro de Gobernación y
Policía.
Por escrito recibido en la Secretaria de la Sala a las 15:30 horas del 21 de
marzo de 2013, informa bajo juramento Mario Zamora Cordero, en su condición de
Ministro de Gobernación y Policía, que la recurrente tiene un puesto en
propiedad en la Defensoría de los Habitantes de la República. La tutelada informó que
ella era una de las funcionarias que acumulaban más de 3 periodos de
vacaciones. Lo que la recurrente aportó como prueba uno, no es un plan de vacaciones
y en el correo dirigido a la Viceministra no aclaró que ella tiene un saldo de vacaciones
acumulado de 111 días. No obstante, una vez vencido el periodo de vacaciones de la
tutelada, procederá a programarse el disfrute de las vacaciones de la Directora
Nacional de Propaganda. El uso efectivo de las vacaciones así como la
facultad del patrono de determinar el momento del disfrute de las mismas se
encuentra consagrado en el artículo 59 de la Constitución Política. La
acumulación de vacaciones se encuentra prohibida en el artículo 159 del Código de
Trabajo, salvo que sea necesario, en virtud de la continuidad del servicio. En el caso
bajo análisis, debido a que hay un funcionario que ejerce como Subdirector, las
funciones de la recurrente han podido ser asumidas por este. El disfrute de las
vacaciones de la amparada se dispuso en una época en la que se estila contar con un
descanso; además, no se requirió fraccionar sus vacaciones ya que se cuenta con la
figura del Subdirector. Con respecto a la potestad de la administración para
ordenar el disfrute de vacaciones acumuladas, la jurisprudencia ha
sido clara en el sentido que este tipo de decisiones administrativas no
violenta el ejercicio de los derechos de los funcionarios, constituye un acto propio de
la organización interna, y es una facultad otorgada al patrono. Al día de hoy, la
recurrente tiene 19.44 días de proporcionales de vacaciones. Las gestiones
administrativas de ubicación de personal no son competencia del Ministro, los
actos no fueron gestionados por el despacho ni tampoco impugnados ante el mismo,
ninguna de las actuaciones recurridas fueron realizadas por el suscrito ni fueron
remitidas en alzada. Sin embargo, el proceso de investigación respondió a una denuncia
presentada por la empresa CIESA desde el 30 de octubre de 2012 y a partir de la
investigación realizada se concluyó imputar cargos a 2 órganos: la Proveedora
Institucional y la Junta Administrativa, ambos de la Dirección General de Migración y
Extranjería. Empero, respecto de la recurrente, el auto de apertura se
encuentra revocado. Asimismo, dicho procedimiento se encuentra
suspendido, en virtud de la resolución número 077-2013-DVGP. Así las
cosas, es falso que el disfrute de las vacaciones de la recurrente constituya una medida
cautelar encubierta, dado que ambas situaciones son absolutamente
independientes, puesto que cuando la recurrente salió de vacaciones, no
existía ningún procedimiento, sino que fue durante el disfrute de las mismas que surgió
un informe preliminar, en el que se recomendó investigar los hechos. Por otra parte, al
tenor del procedimiento disciplinario en curso, no se ha dictado ninguna medida
cautelar en contra de ninguna de las personas investigadas. Por otra
parte, ninguna autoridad del Ministerio ha realizado afirmaciones ofensivas
sobre la recurrente. La tutelada siempre ha tenido acceso al expediente administrativo,
así como a cualquier otro documento. De esta manera, de acuerdo con el
dictamen de la Procuraduría C-217-2008, las vacaciones otorgadas a la
recurrente por parte de la administración son contestes con el bloque de
legalidad y las normas constitucionales. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
Mediante memorial recibido en la Secretaría de la Sala, a las 15:34 horas del 4
de abril de 2013, Aldo Milano, en su condición de Apoderado Especial Judicial de la
amparada, se refiere al informe rendido por el Ministro recurrida, el que considera una
réplica del informe presentado por la Viceministra. Alega que el Ministro accionado
omitió referirse a la inclusión de la recurrente en el Plan de Vacaciones, tampoco indicó
si le advirtió o no que debía disfrutarlas. Aporta copia del referido Plan Anual de
Vacaciones.
En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado
Rueda Leal; y,
Objeto del recurso.- La recurrente, quien ocupa el puesto de Directora de la
Dirección General de Migración y Extranjería, reclama violación a su
derecho constitucional a las vacaciones porque el 7 de diciembre de 2013, de forma
intempestiva se le obligó a disfrutar de sus vacaciones acumuladas del 7 de diciembre de
2012 al 1 de febrero de 2013, lo que luego fue extendido hasta el 17 de abril de 2013.
Además, durante el "periodo de descanso" se inició un procedimiento
administrativo en su contra, por lo que la obligación de disfrutar de las vacaciones
acumuladas resultó ser un mecanismo para relevarla de su cargo e imponerle una
medica cautelar encubierta. Asimismo, la parte recurrida ha cuestionado en
los medios de comunicación su labor, lo que lesiona su dignidad. Finalmente, se violentó
el derecho a la defensa, por cuanto estando de vacaciones se le notificó el inicio de un
procedimiento sancionador, por lo que no tiene acceso a la información oficial requerida
al estar alejada del puesto.
Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman
como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido
acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido
en el auto inicial:
a) Por oficio DG-0306-01-2012 del 24 de enero de 2012, la recurrente puso en
conocimiento de la Viceministra de Gobernación y Policía el Plan Anual de Vacaciones
2012 con la correspondiente programación de los funcionarios (Ver
copia del documento aportado por la amparada).
b) El 22 de octubre de 2012, la accionante envió un correo electrónico al despacho
del Ministro, en el cual adjuntó el listado de las personas que acumulaban dos o
más periodos de vacaciones (Ver copia del documento aportado por la amparada).
c) El 31 de octubre de 2012, la empresa CIESA GLOBAL interpuso una
denuncia ante el Ministro de Seguridad Pública por supuestos actos ilegales por parte
del Departamento de Proveeduría y la Dirección Administrativa de la
Dirección General de Migración y Extranjería con respecto a la compra de tres
embarcaciones para esa instancia (Ver copia del documento aportado por la parte
recurrida).
d) Mediante oficio 6370-2012 del 5 de noviembre de 2012, el Ministro de
Seguridad remitió la denuncia anterior a la Viceministra de Gobernación y Policía para
que procediera como correspondiese (Ver copia del documento aportado por la parte
recurrida).
e) Mediante memorial DVG-1296-2012 del 12 de noviembre de 2012, la
Viceministra de Gobernación designó un órgano investigador para determinar los hechos
acaecidos e individualizar a los funcionarios responsables (Ver copia del documento
aportado por la parte recurrida).
f) Por resolución 008-2012-JADGME de las 14:30 horas del 21 de noviembre
de 2012, la Junta Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería inició
procedimiento de investigación por una posible contratación irregular (Ver copia del
documento aportado por la parte recurrida).
g) Mediante memorial DVG-1400-2012 del 6 de diciembre de 2012, la
Viceministra recurrida informó a la promovente que según el artículo 32
del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil “(...) queda prohibido la acumulación
de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran (...)”, por lo
que disfrutaría de las mismas a partir del 7 de diciembre (1/2 día) hasta el 1 de febrero
del 2013 (inclusive); durante su ausencia fungiría como Director a.i. el Lic. Freddy
Montero Mora (Ver copia del documento aportado por la parte recurrida y
la amparada).
h) El 10 de diciembre de 2012, la promovente interpuso recurso de
reconsideración del contenido del oficio DVG-1400-2012 y solicitó la
reincorporación a sus funciones (Ver copia del documento aportado por la parte
recurrida y por la amparada).
i) El 17 de diciembre de 2012, la accionada notificó a la recurrente el oficio
DAJG-1408-2012 en el que se le informó que la gestión supraindicada
sería conocida por el Órgano Asesor del Despacho Ministerial (Ver copia del
documento aportado por la parte recurrida).
j) Por resolución No. 0005-2013 DMG de las 11:00 horas del 7 de enero de 2013,
el Ministro de Gobernación rechazó por improcedente el recurso de
reconsideración, lo que fue notificado a la recurrente en su casa de habitación a las
15:50 horas del 10 de enero de 2013 (Ver copia del documento aportado por la parte
recurrida y por la accionante).
k) El 15 de enero de 2013, la tutelada interpuso solicitud de aclaración y adición de
la resolución 0005-2013 DMG, lo que fue rechazado por resolución número 0020-2013
DMG de las 21:00 horas del 16 de enero de 2013, notificada a las 12:20 horas del 18 de
enero de 2013 (Ver copia del documento aportado por la parte recurrida y la
promovente).
l) Por oficio DAJ-038-2013 del 16 de enero de 2013, el Órgano Investigador
remitió a la Viceministra recurrida el informe 001-2013 referido a la investigación
preliminar de la denuncia presentada por CIESA debido a un supuesto proceder ilegal
por parte de la Proveeduría y la Dirección Administrativa de la Dirección General de
Migración y Extranjería; en este documento se recomendó iniciar procedimiento
administrativo a fin de determinar la responsabilidad disciplinaria y civil de los
funcionarios involucrados (Ver copia del documento aportado por la parte recurrida).
m) El 30 de enero de 2013, el Departamento de Gestión de Recursos Humanos
de la Dirección de Migración y Extranjería hizo constar que la recurrente
se encontraba disfrutando de 37 días y medio de vacaciones que finalizarían el 1
de febrero de 2013 y que tenía un saldo de 72 días de vacaciones (Ver copia del
documento aportado por la parte recurrida).
n) Mediante oficio 0424-2013 DM del 31 de enero de 2013, el Ministro solicitó a la
Viceministra continuar con la implementación del plan de vacaciones de las Direcciones
adscritas al Ministerio de Gobernación, otorgar a la recurrente el periodo total de
vacaciones acumuladas, y posteriormente proseguir con dicho plan con la Directora de
Control y Propaganda (Ver copia del oficio aportado por el Ministro recurrido).
ñ) Por resolución No. 0090-2013 DVG de las 14:00 horas del 31 de enero de 2013,
la Viceministra accionada designó los integrantes del Órgano Director del Procedimiento
Administrativo a fin de determinar la posible responsabilidad administrativa y
disciplinaria que se le podría imputar a la recurrente y a otros miembros de la Junta
Administrativa de la Dirección General de Migración y Extranjería (Ver copia del
documento aportado por la parte recurrida y por la amparada).
o) Por oficio DVG-0091-13 del 31 de enero de 2013, la Viceministra
accionada le notificó a la recurrente que dado que "(...) aún cuenta con un periodo de
vacaciones acumuladas de 57 días, se dispone el disfrute consecutivo de las
vacaciones acumuladas, las cuales se extenderán hasta el 17 de abril del año en
curso (...)" (Ver copia del documento aportado por la parte recurrida y por la tutelada).
p) A las 11:19 horas del 8 de febrero de 2013, la recurrida notificó a
la amparada en su casa de habitación el auto de apertura de las 13:45 horas del 5 de
febrero de 2013, correspondiente al procedimiento administrativo tramitado en el
expediente No. 041-2013 (Ver copia del documento aportado por la parte recurrida y
por la promovente).
q) El 13 de febrero de 2013, la tutelada interpuso ante la Asesoría Legal recurso de
revocatoria con apelación en subsidio en contra del auto de apertura del expediente No.
41-2013 (Ver copia del documento aportado por la parte recurrida).
r) Por resolución DAJG.58-2013 de las 10:40 horas del 18 de febrero de 2013, el
Órgano Director del Procedimiento resolvió acoger parcialmente el
recurso de revocatoria interpuesto por la amparada, en el sentido que debía ser
revocado el auto de apertura de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2013 exclusivamente
respecto de la recurrente, rechazó lo concerniente a la falta de motivación del auto de
apertura y falta de concreción en la intimación, y remitió al superior jerárquico para que
conociera la apelación interpuesta subsidiariamente, lo que fue notificado a la recurrente
a las 14:45 horas del 19 de febrero de 2013 en su casa de habitación (Ver copia del
documento aportado por la parte recurrida).
s) Mediante resolución número 077-2013 de las 10:00 horas del 1 de marzo de
2013, entre otros puntos, la Viceministra de Gobernación acogió en todos sus extremos
lo resuelto por el Órgano Director del Procedimiento en la resolución de las 10:40 horas
del 18 de febrero de 2013 (Ver copia del documento aportado por el Ministro recurrido).
III.-Sobre el derecho de los trabajadores a disfrutar vacaciones. El
derecho de los trabajadores a disfrutar vacaciones remuneradas forma parte de sus
prerrogativas esenciales, como lo declaró esta Sala en sentencia número
2007-11004 de 17:30 horas de 31 de julio de 2007:
“(…) el artículo 59 de la Constitución Política establece que todos los
trabajadores tendrán derecho a vacaciones anuales pagadas, cuya
extensión y oportunidad serán reguladas por la Ley. A partir de ello la
Sala ha reconocido que si bien es cierto las vacaciones son un
derecho fundamental del trabajador, esto no implica en forma
necesaria que éste pueda ejercerlo en cualquier momento y que se haya
creado una obligación a cargo del patrono en donde ante la petición
del funcionario, éste tenga que acceder siempre a sus pretensiones.
Es claro que el patrono está en posibilidad de regular el disfrute de las
vacaciones de sus funcionarios para garantizar la adecuada prestación
del servicio público, siempre y cuando no convierta en
nugatorio dicho derecho fundamental.(...)”
Así las cosas, el patrono goza de amplias potestades para determinar la
oportunidad en que el trabajador ejercerá su derecho al descanso; ahora bien, en
sentencia número 2006-8859 de las 9:12 horas de 23 de junio de 2006, esta Sala
determinó que la discusión acerca de si procede o no que un patrono determine cuándo
debe disfrutar de vacaciones un trabajador, básicamente constituye un asunto de
legalidad, que solo será conocido por este Tribunal cuando alguna medida afecte el
contenido esencial del derecho al descanso constitucionalmente reconocido:
“Del escrito de interposición del recurso, se desprende que la inconformidad
del recurrente radica en la forma en que su Superior ha regulado, el
disfrute de sus vacaciones. Considera el petente que tales decisiones
afectan sus derechos adquiridos, los que tienen un rango constitucional al
ser reconocidos en forma implícita por los artículos 59 y 74 de la
Constitución Política.
En cuanto a este tema en concreto, esta Sala, en
sentencia número 2000-7391 de las quince horas cincuenta y nueve
minutos del veintidós de agosto del dos mil, indicó -en lo que interesa- que:
"III.- Sobre el derecho a las vacaciones. El beneficio de las
vacaciones responde por una parte al derecho de todo trabajador
de tener un descanso y por otra, a la posibilidad del empleador de
garantizarse mayor eficiencia con el descanso del
Se trata
entonces de un derecho y un deber del trabajador establecidos en la
Constitución Política en su artículo 59, el cual dispone: "Artículo
Todos
los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días
consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y
oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso
comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de
servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que
el legislador establezca." (el subrayado no es del original) Se deduce
claramente del artículo anterior que se deja abierta la posibilidad de que la
ley determine la oportunidad en que las vacaciones deben ser
tomadas por el trabajador. En cumplimiento de lo anterior
señala el artículo 155 del Código de Trabajo, a la sazón
norma de aplicación supletoria en tratándose de los
regímenes de empleo público: "Artículo 155.- El patrono señalará la
época en que el trabajador gozará de sus vacaciones, pero deberá hacerlo
dentro de las quince semanas posteriores al día en que se cumplan las
cincuenta de servicio continuo, tratando de que no se altere la buena
marcha de su empresa, industria o negocio, ni la efectividad del
descanso." (El subrayado no es parte del original). Para el caso concreto,
es evidente según se desprende de la normativa transcrita que efectivamente
la Directora de la Dirección de Desarrollo de la Salud del
Ministerio de Salud está facultada para obligar al
trabajador, por razones de conveniencia y oportunidad, a ejercer su
derecho de vacaciones en un determinado momento, sin que eso
implique una transgresión a la Carta Fundamental en el tanto no vuelva
nugatorio su derecho al descanso constitucionalmente reconocido. Siendo
esto así, si un trabajador no está de acuerdo con las fechas en que el
patrono dispuso el disfrute de sus vacaciones, ello constituye un asunto
que no corresponde dilucidarlo ante esta jurisdicción, sino ante
la propia autoridad recurrida o, en su defecto, en la jurisdicción laboral
correspondiente (En ese sentido sentencias número 04867-98, de las
quince horas treinta y seis minutos del ocho de julio de mil novecientos
noventa y ocho, número 01877-99, de las nueve horas cuarenta
y dos minutos del doce de marzo, y número 03507-99, de las
quince horas veintiún minutos del doce de mayo, ambas del año pasado)."
También en similar sentido, este Tribunal mediante sentencia número 2000-
8630 de las diez horas dos minutos del veintinueve de septiembre del dos
mil, manifestó: "I.- En el presente asunto, la recurrente manifiesta
su inconformidad por el supuesto irrespeto por parte de los
funcionarios recurridos, de los derechos laborales que como
trabajadora le asisten, concretamente en cuanto al momento del disfrute de
sus vacaciones. En este sentido, manifiesta que el pasado diecinueve de
setiembre el Director de la Novena Región de la Fuerza Pública le
comunicó que debería tomar sus vacaciones a partir de esa fecha y no para
el momento en que ella deseaba disfrutarlas. Al respecto, esta Sala en
reiteradas oportunidades ha manifestado que es facultad de patrono fijar
el disfrute de las vacaciones de los trabajadores a partir de la
fecha en que éste adquiera ese derecho, por lo cual el disfrute del mismo
no queda a discreción del trabajador como lo pretende la amparada,
toda vez que entonces estaríamos yendo contra la finalidad con que ha sido
creado el instituto en cuestión (ver en igual sentido las sentencias números
5969-93 a las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de
noviembre de mil novecientos noventa y tres, 3227-95 a las quince horas
del veintiuno de junio de mil novecientos noventa y cinco, y 2000-05825 de
las dieciséis horas con cuarenta y tres minutos del once de julio del dos
mil).-
En todo caso, si la recurrente considera que los recurridos no
estaban facultados para conferirle vacaciones, ello constituye un asunto
ajeno al ámbito de competencia de esta Jurisdicción, que deberá resolverse
en la vía laboral correspondiente. Por lo expuesto, el recurso es inadmisible
y así debe ser declarado." Ambas consideraciones son
aplicables al caso en estudio, por la evidente similitud fáctica y
por no concurrir motivos que justifiquen variar el criterio vertido en las
resoluciones parcialmente transcritas. En consonancia con lo anterior, si
el recurrente esta disconforme con las fechas en que su Superior recurrido
dispuso el disfrute de sus vacaciones, ello hace referencia a un conflicto que
no corresponde ser conocido y resuelto en esta sede, sino en las vías antes
indicadas.”
Asimismo, a los efectos de resolver el sub iudice, resulta relevante destacar lo que esta
Sala ha establecido en cuanto a la naturaleza jurídica de las vacaciones:
"(...) la finalidad de las vacaciones es el reposo, el descanso
obligatorio continuo durante varios días, tiempo durante el cual el
trabajador se libera de su obligación de estar a disposición del
patrono, con goce de la contraprestación económica o
salarial. La naturaleza jurídica misma de las vacaciones
remuneradas, impone al empleador la obligación de darlas, por una
parte, y por otra, de permitir al trabajador alejarse del trabajo, pero
también implican para éste la obligación de abstenerse de trabajar."
(Sentencia número 2010-20525 de las 15:4 horas del 7 de diciembre de
2010).
El artículo 59 de la Constitución Política estatuye:
"ARTÍCULO
Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de
descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones
anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por
la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas
por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las
excepciones muy calificadas que el legislador establezca."
Con base en lo expuesto en los considerandos anteriores y la norma constitucional
antedicha, queda claro que la competencia de esta Sala para conocer conflictos
relacionados con el disfrute de las vacaciones está constreñida a estas situaciones:
a) Cuando se lesiona alguno de los derechos de los
trabajadores constitucionalmente garantizados de manera expresa: derecho a un día
de descanso después de seis días consecutivos de trabajo; derecho a
vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la
ley; derecho a que las vacaciones en ningún caso comprenderán menos de dos
semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; ponderación si se da alguna
excepción muy calificada establecida por ley.
b) En los casos en que se violente la ratio iuris del derecho constitucional a las
vacaciones, de modo que se vuelva nugatorio el mismo, esto es se afecte su contenido
esencial.
En el sub examine, precisamente, la Sala advierte que la parte accionada violentó el
contenido esencial del derecho en mención.
A efectos de arribar a esta conclusión, conviene transcribir la tesitura de este Tribunal
desarrollada en el voto número 2010-20525 de las 15:49 horas del 7 de diciembre de
2010:
"Que la Sala ha tenido por demostrado que la autoridad recurrida
obligó a la recurrente a disfrutar vacaciones, mientras se tramitan
en su contra procesos disciplinarios. En este sentido, la Sala estima que la
autoridad recurrida al disponer unilateralmente que la accionante debe
disfrutar los períodos de vacaciones vencidos, y simultáneamente, al
obligarla a proveer la defensa en los procedimientos administrativos
disciplinarios que se tramitan en su contra, ha desnaturalizado el derecho
al descanso que comporta el disfrute de las vacaciones; esa disposición no
resulta ni racional ni proporcional, y torna nugatorio dicho derecho, lo
que desde luego infringe la Constitución. El tema de la acumulación de
varios períodos de vacaciones, constituye un problema de organización
administrativa que no se produciría con una inspección y fiscalización
laboral oportuna. Conviene aclarar que lo anterior no significa
desconocer y menos eliminar la potestad patronal para indicar la
oportunidad del disfrute de vacaciones; lo que resulta ilegítimo y no
constitucional es hacer coincidir el disfrute de los períodos acumulados, con
la obligación de atender -en este caso- sendos procedimientos
administrativos abiertos contra la trabajadora. Tampoco sería legítimo
obligar al (la) trabajador (a) a disfrutar vacaciones, como forma de
mantenerlo separado del cargo mientras se concluye la investigación,
al estilo de una medida cautelar. Tales conductas, como se dijo, son de
signo contrario a la naturaleza misma de las vacaciones. Desde luego
que si el trabajador contra quien se sigue procedimiento
administrativo, decide por propia decisión acogerse a vacaciones, dicha
separación no estorbaría la continuidad de la causa abierta."
Por consiguiente, las vacaciones consisten en un descanso obligatorio continuo durante
varios días, tiempo durante el cual el trabajador se libera de su obligación de estar a
disposición del patrono, pero preserva el goce de la contraprestación económica o
salarial. La finalidad de las vacaciones es el reposo, de modo que acciones de la
Administración, mediante las cuales abiertamente se atente contra la ratio iuris de este
institución constitucional vulneran su contenido esencial. Esto ocurre, verbigracia,
cuando se inicia un procedimiento administrativo contra un funcionario mientras este se
encuentra en el disfrute de sus vacaciones (único aspecto que se analiza en este asunto
en relación con esta temática), toda vez que esto implica obligarlo a velar por su defensa
durante su periodo de descanso, lo que desnaturaliza el derecho al reposo que
comporta el disfrute de las vacaciones, esto es afecta lo más esencial de este
derecho constitucional. Lo anterior evidentemente implica que durante ese
periodo estaría suspendido todo plazo de prescripción, puesto que el ejercicio de la
potestad disciplinaria del Estado estaría obstaculizado por la especial situación del
funcionario investigado. En la especie, precisamente, esto es lo que ha ocurrido.
Mediante memorial DVG-1400-2012 del 6 de diciembre de 2012, la Viceministra de
Gobernación y Policía informó a la promovente que según el artículo 32 del
Reglamento del Estatuto del Servicio Civil "... queda prohibido la acumulación
de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran...", por lo
que disfrutaría de las mismas a partir del 7 de diciembre (1/2 día) hasta el 1 de
febrero de 2013 (inclusive); durante su ausencia fungiría como Director el Lic.
Freddy Montero Mora. Luego, por oficio 0424-2013 DM del 31 de enero de
2013, el Ministro solicitó a la Viceministra continuar con la
implementación del plan de vacaciones de las Direcciones adscritas al
Ministerio de Gobernación, otorgar a la recurrente el periodo total de vacaciones
acumuladas, y posteriormente proseguir con dicho plan con la Directora de
Control y Propaganda. En concordancia con tal instrucción, mediante oficio
DVG-0091-13 del 31 de enero de 2013, la Viceministra accionada notificó a la
recurrente que dado que aún contaba con un periodo de vacaciones acumuladas de 57
días, se estaba disponiendo el disfrute consecutivo de las mismas, que se extendería
hasta el 17 de abril de 2013. Pese a encontrarse en vacaciones la amparada, a las 11:19
horas del 8 de febrero de 2013 se le notificó en su casa de habitación el auto de apertura
de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2013, correspondiente al procedimiento
administrativo tramitado en el expediente No. 041-2013. Contra tal acto, la tutelada
interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio ante la Asesoría Legal el 13
de febrero de 2013. La revocatoria fue acogida parcialmente por el Órgano
Director del Procedimiento, el cual, mediante resolución DAJG.58-2013 de las 10:40
horas del 18 de febrero de 2013, revocó el auto de apertura de las 13:45
horas del 5 de febrero de 2013, exclusivamente respecto de la recurrente, rechazó lo
concerniente a la falta de motivación del auto de apertura y falta de concreción en la
intimación, y remitió al superior jerárquico para que conociera la apelación
interpuesta subsidiariamente, lo cual fue notificado a la recurrente a las 14:45 horas
del 19 de febrero de 2013 en su casa de habitación, esto es luego que le fuese
notificado a la parte recurrida el curso de este amparo a las 10:40 horas de
ese mismo día. Posteriormente, mediante resolución número 077-2013 de las 10:00
horas del 1 de marzo de 2013, entre otros puntos, la Viceministra de Gobernación
acogió en todos sus extremos lo resuelto por el Órgano Director del Procedimiento en
la resolución de las 10:40 horas del 18 de febrero de 2013, lo que evidentemente implica
la revocatoria del auto de apertura de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2013
exclusivamente respecto de la recurrente. Por consiguiente, resulta evidente que no fue
sino estando en curso este recurso de amparo, que la parte accionada enmendó la
falta cometida contra la amparada en perjuicio de su derecho constitucional
a las vacaciones en relación con su derecho constitucional a la defensa -al iniciar un
procedimiento disciplinario mientras la afectada disfrutaba de sus vacaciones-, motivo
por el que este asunto de constitucionalidad deviene procedente para efectos
indemnizatorios con base en lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional.
De otro lado, la amparada reclama violación al derecho a la vacación anual
toda vez que es falso el argumento de la parte accionada de que fuese
imposible evitar su acumulación; más bien, en su criterio, se trató de una medida para
separarla de su cargo como sanción encubierta y desmantelar durante su ausencia su
grupo de colaboradores. No obstante, resolver acerca de tales aspectos constituye una
cuestión alejada de la materia sobre la que esta jurisdicción ejerce control de
constitucionalidad, como ha quedado explicado al inicio del
considerando anterior. Adviértase que no está en discusión, strictu sensu,
el derecho a vacaciones anuales pagadas de la amparada, sino la procedencia o no de
que tales vacaciones fuesen acumuladas, cuestión que se debe dirimir en la vía
administrativa o, eventualmente, ante la jurisdicción ordinaria, no solo por la naturaleza
jurídica de tal conflicto (que no es de arraigo constitucional), sino también porque
el carácter sumario del proceso de amparo implica que su tramitación es
incompatible con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la
necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en
realidad o no derechos de rango infraconstitucional que las partes citen como parte del
recurso de amparo, o del informe de ley, según sea el caso. Por iguales razones,
tampoco procede que esta Sala revise si se ha dado una lesión al derecho constitucional
a la justicia administrativa, toda vez que examinar la pertinencia o no de los argumentos
de la parte accionada en cuanto a los recursos administrativos formulados por la
accionante así como determinar si el acto impugnado era recurrible o no por
afectar derechos de la amparada, constituyen materia propia de la legalidad. Por
consiguiente, estos puntos del amparo se deben desestimar.
Finalmente, en cuanto a la alegada lesión al derecho a la dignidad de la
amparada merced a declaraciones dadas por el Ministro recurrido ante la prensa, se
trata de materia cuya resolución atañe a la jurisdicción ordinaria, puesto que si la
accionante estima que el accionado ha lesionado su honor, bien puede interponer la
querella correspondiente por la supuesta comisión de los delitos de injurias, calumnia o
difamación. En igual sentido, de creer que el citado Ministro ha obstaculizado la
administración de justicia o ha faltado a la verdad, lo procedente es que formule la
denuncia respectiva ante las autoridades correspondientes. No se encuentra dentro
de las potestades de esta Sala valorar si, efectivamente, las conductas
reprochadas por el Ministro accionado a la recurrente se verificaron o no. Lo anterior,
sin lugar a dudas, excede la naturaleza sumaria del proceso de amparo así como la
competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política.
Así las cosas, este extremo del amparo también deviene improcedente.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO JINESTA
.- El
Magistrado Jinesta salva el voto y declara sin lugar el recurso en todos
sus extremos, por las razones siguientes:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y VACACIONES DEL
FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO: CUESTIÓN DE LEGALIDAD
ORDINARIA. Si bien en su momento concurrí en el Voto No. 20525-2010 de las
15:49 hrs. del 7 de diciembre de 2010, bajo una mejor ponderación del punto jurídico
involucrado en la discusión, me replanteó mi posición anterior. El punto medular del
presente asunto consiste en determinar si durante el disfrute de un período de
vacaciones, sea por que así las haya solicitado el funcionario público y el órgano
competente se las haya autorizado o por que el superior jerárquico haya determinado
que es necesario disfrutarlas por estar acumuladas, se puede o no iniciar, tramitar y
finalizar un procedimiento administrativo. Este es un extremo de legalidad ordinaria
que debe dilucidarse a la luz del ordenamiento jurídico sub-constitucional,
por no existir derecho fundamental alguno involucrado en la controversia. El servidor
público, con o sin procedimiento administrativo iniciado o por sustanciarse, gozará de
vacaciones e independientemente de estar o no en servicio debe proveer a su defensa.
Debe tomarse en consideración que si la Sala Constitucional, por la vía del proceso de
amparo, dispone que no puede iniciarse y sustanciarse un procedimiento administrativo
durante el goce de un periodo de vacaciones, estaría creando, jurisprudencialmente,
una causal de suspensión o interrupción de la potestad para incoarlo y, al
propio tiempo, de la potestad disciplinaria o sancionadora, que no se encuentra,
expresamente, establecida en la ley. Adicionalmente, se generaría una inseguridad
jurídica, al no estar resuelto el punto en la legislación, en torno a los plazos de
prescripción tanto de la competencia para incoar el procedimiento administrativo
como de la potestad disciplinaria o sancionadora, pudiendo, eventualmente, por lo
dispuesto por esta Sala en el amparo llegar a prescribir una causa administrativa en
contra del deber de corrección, moralidad y probidad de los funcionarios
públicos. En otras palabras, la Sala Constitucional, estaría sustituyendo las
funciones del legislador ordinario estableciendo causales de interrupción o de
suspensión no previstas en la ley. La Ley General de la Administración Pública de 1978
prevé mecanismo generales y abiertos para atender este tipo de controversias, así el
artículo 258, párrafo primero, después de establecer como regla general que los plazos
del procedimiento administrativo son improrrogables, admite como excepción su
prórroga por una mitad más “si la parte interesada demuestra los motivos que lo
aconsejen como conveniente o necesario”. El artículo 259, párrafo primero, de ese
cuerpo legislativo prevé la suspensión de los plazos por motivo de “fuerza mayor, de
oficio o a petición de parte”, siendo que si se acoge la gestión
“se repondrá el trámite
al momento en que se inició la fuerza mayor” (párrafo sexto del numeral citado). En
todo caso, debe aplicarse aquella máxima conforme a la cual al
impedido por justa causa no le corre término, extremo que es de legalidad
ordinaria. De otra parte, no se puede establecer una regla absoluta para impedirle a las
administraciones públicas la incoación de un procedimiento administrativo estando en
vacaciones el funcionario público, por cuanto, se deben distinguir las diversas fases del
procedimiento administrativo, el cual, en todo caso, se nutre del principio de la
impulsión de oficio. Habrá etapas y actos del procedimiento administrativo
que demanda una presencia efectiva del servidor para proveer a su defensa (v. gr.
cuando se notifica un acto de trámite de efectos jurídicos propios y, por ende,
recurrible o la comparencia oral y privada), como habrá otros estadios en los que
no es indispensable su presencia, de ahí que este es un tema de legalidad
ordinaria que debe ser dilucidado a la luz del ordenamiento jurídico infraconstitucional
y de las circunstancias particulares del caso.
LA OBLIGACIÓN IMPUESTA AL FUNCIONARIO DE TOMAR
VACACIONES Y EVENTUAL DESVIACIÓN DE PODER. Cuando el
patrono, como la administración pública, obliga a un funcionario público a tomar
vacaciones, eventualmente, podría presentarse, sujeta a la plena demostración en un
proceso contencioso-administrativo ordinario de cognición plena, una desviación
de poder. La desviación de poder se presenta cuando la administración pública respeta
la letra de la ley pero violenta su espíritu o finalidad y de acuerdo con el artículo 49,
párrafo 2°, de la Constitución es un motivo válido para impugnar un acto administrativo
ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La desviación de poder podría
radicar en obligar a un funcionario a tomar vacaciones, cuando en realidad lo
que se quiere es separarlo del servicio para investigarlo y, por ende, debería disponerse
su suspensión con goce de salario. Empero, como se apuntó la desviación de
poder que precisa de una prueba compleja y hasta diabólica, debe ser conocida y
resuelta, según lo dispuesto en el artículo 49, párrafo 2°, de la Constitución
ante la jurisdicción contencioso-administrativo en un proceso plenario y no en un
proceso sumario como el amparo, pues demanda la evacuación de abundante prueba.
Decisión final del tribunal
Se declara parcialmente con lugar el recurso por violación a los artículos 39 y 59 de la
Constitución Política, solo por haberse iniciado un procedimiento
disciplinario en contra de la amparada mientras disfrutaba de sus vacaciones. Se ordena
a las autoridades recurridas abstenerse de incurrir nuevamente en los hechos que
dieron mérito a que se declarar parcialmente con lugar este asunto. En lo demás se
declara sin lugar el recurso. Se condena al Estado al pago de las costas,
daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los
que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El
Magistrado Jinesta salva el voto y declara sin lugar el recurso.-
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo
V.
Paul Rueda L. Aracelly Pacheco S.