Resolución 00277-2023

Sobre los alcances del pronunciamiento de este

Tribunal, como antecedente previo, referente al Acuerdo del Concejo Municipal de la Municipalidad de La Unión de Cartago, adoptado en Sesión Extraordinaria No. 216 del día 3 de febrero del año 2009, así como el acto administrativo emitido por el Alcalde Municipal mediante Resolución Administrativa No. DA543-09 del 21 de agosto de 2009.

En relación al tema citado, que tiene íntima relación con el presente , el Tribunal se ha pronunciado,  en innumerables fallos, de la siguiente manera:

"Pronunciamiento.-(...). En realidad, no existe duda que, el Consejo Municipal  de la Municipalidad de La Unión de Cartago, en Sesión Extraordinaria No. 216 del día 3 de febrero del año 2009, emitió un acto administrativo firme en el que acordó equiparar los puestos de trabajo de los empleados municipales de acuerdo al estudio de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, adoptando la  escala salarial del percentil

40.

Literalmente, el acuerdo fue el siguiente:

"Se acuerda aprobar en firme el informe de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, en la cual se conoce moción para equiparar los puestos de trabajo de la Municipalidad de acuerdo al estudio de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, así mismo se adopte la escala salarial del percentil

Se recomienda que se tome la previsión económica en el primer presupuesto extraordinario del 2009. "

Posteriormente, en la Gaceta nº 117 del 18 de junio de 2009, la Unión Nacional de Gobiernos Locales publicó la transcripción del acuerdo que adoptó el Consejo Directivo de la Unión de Gobiernos Locales, en la Sesión Ordinaria 04-2009 celebrada el jueves 19 de febrero de 2009, donde se aprobó la Escala de Salarios Única para el Régimen Municipal y el Manual Genérico de Clases para el Régimen Municipal. Nótese, entonces, que realmente, el acuerdo del Consejo Municipal, si bien es absolutamente válido y eficaz, se torna aplicable a partir del 18 de junio del 2009, cuando se publicó la Escala Salarial Unica, derivada del Manual Genérico de Clases. Acuerdo que, al ser declarado firme, por el propio Consejo Municipal, desde su adopción, otorgó derechos subjetivos a la parte actora, que sólo pueden ser reversados, mediante un

proceso de lesividad, al amparo del artículo 173 de la Ley General de Administración Pública. Es de señalar, que el acuerdo administrativo adoptado por el Consejo Municipal,  en Sesión Extraordinaria No. 216 del día 3 de febrero del año 2009, fue ejecutado incorrectamente mediante resolución administrativa emitida por el Alcalde Municipal, Ing. Julio Rojas Astorga, No. DA543-09 del 21 de agosto de 2009, dado que, en vez  de readecuar los salarios base de todos los empleados municipales al percentil 40 de la nueva escala salarial, a partir del 18 de julio del 2009, estableció una graduación temporal en tractos anuales, disponiendo, a partir del 01 de julio de 2009, modificar la escala hasta llevarla al percentil 20; posteriormente, el 01 de julio de 2010 o bien el 01 de enero de 2011, dependiendo del comportamiento de los ingresos municipales, aplicar el percentil 30; y por último, del 01 de enero de 2011 o bien del 1 de julio de ese mismo año completar la aplicación llevándola al percentil

Es decir, lo que el Alcalde hizo fue desaplicar y modificar, por su decisión, el acuerdo del Consejo Municipal, proceder que es contrario a derecho, debido a que, de oficio el Alcalde  no tiene la potestad de revocar, modificar o contravenir ningún acuerdo adoptado por el Consejo Municipal, sino simplemente, ejecutarlo y su única opción, para desaplicarlo era promover un proceso de lesividad, ante la existencia de una presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lesiva del interés público, con ocasión de un acto declaratorio de derechos subjetivos, acción que no llevó a cabo.-En el devenir del proceso, la parte demandada alegó que no adeuda suma alguna a la parte actora porque canceló, de forma semestral, los incrementos por costo de vida, acorde al índice de precios al consumidor, detallados en el apartado anterior,  lo cual, la parte actora -desde la demanda y ahora en el recurso de apelación- reconoce su efectivo pago, conforme al período que reclama (2009-2013). Es decir, que no es un punto objeto de discusión.  También, la parte demandada, alegó que no adeuda suma alguna a la parte actora porque reconoció el percentil 20 desde julio del 2009 hasta diciembre del  2010, y un percentil 45 a  partir del año 2011 y hasta diciembre del 2013, e inclusive a partir del enero del 2014, reconoció un percentil

El apelante, en su recurso, reconoce que la Municipalidad homologó estos percentiles, en los porcentajes y rigen detallados, pero reprocha que la demandada nunca pagó de forma efectiva las diferencias salariales. Unicamente, pagó los incrementos salariales semestrales por costo de vida, acorde el índice de precios al consumidor y efectivamente, equiparó el percentil 50 a partir de enero del 2014.- Entonces, el meollo de este asunto, radica en determinar si dentro del expediente, existe alguna prueba que demuestre fehacientemente, de forma indubitable, que la Municipalidad de la Unión pagó efectivamente  las diferencias salariales, por la aplicación del percentil 40, desde el 18 de julio del 2009 hasta el 31 de diciembre del 2013.  La respuesta es no. (...) En opinión del Tribunal, resulta absolutamente evidente que no existe una prueba contundente, indubitable y cierta que demuestre  fehacientemente que la Municipalidad de la Unión, efectivamente le canceló a la parte actora, las diferencias salariales reclamadas, provenientes de la equiparación del salario base a la Escala  Salarial Unica para el Régimen Municipal,publicada en la Gaceta nº 117 del 18 de junio de 2009, derivadas del acuerdo firme, del Consejo Municipal, adoptado en la sesión extraordinaria No. 216 del día 3 de febrero del año 2009,  a razón de la aplicación del percentil 40, a partir del 18 de julio del 2009 hasta el 31 de diciembre del 2013. (...)

CONSIDERANDO FINAL.- En atención a lo expuesto y resuelto, se  acoge el recurso de apelación de la parte  actora y se rechaza el recurso de apelación de la parte demandada. Se revoca parcialmente la sentencia de primera instancia y rechaza la excepción de falta de derecho. En consecuencia, se declara  con lugar la demanda en todos sus extremos. Se condena a la Municipalidad de la Unión a pagar todas las diferencias salariales dejadas de percibir por la parte actora desde el 18 de julio de 2009 hasta  el 31 diciembre de 2013 inclusive, correspondientes a la diferencia entre la base salarial pagada y la que efectivamente correspondía reconocer con base al percentil 40,  provenientes de la equiparación del salario base a la Escala Salarial Unica para el Régimen Municipal, publicada en la Gaceta nº 117 del 18 de junio de 2009, derivadas del acuerdo firme, del Consejo Municipal, adoptado en la sesión extraordinaria No. 216 del día 3 de febrero del año 2009. (...)"  (Exp 16-000101-0641-LA) Entonces, como se observa, el Tribunal lo que resolvió, en innumerables casos anteriores, ha sido el reconocimiento de las diferencias salariales dejadas de percibir por parte de los trabajadores municipales, desde el 18 de julio de 2009 hasta el 31 diciembre de 2013 inclusive, correspondientes a la diferencia entre la base salarial pagada y la que efectivamente correspondía reconocer con base al percentil 40,  provenientes de la equiparación del salario base a la Escala Salarial Unica para el Régimen Municipal, publicada en la Gaceta nº 117 del 18 de junio de 2009, derivadas del acuerdo firme, del Consejo Municipal, adoptado en la sesión extraordinaria No. 216 del día 3 de febrero del año 2009. Es decir, que lo resuelto deriva del incumplimiento ESPECIFICO  del ACTO ADMINISTRATIVO FIRME, adoptado por el Consejo Municipal, donde se reconoce a favor de todos los trabajadores del percentil 40 de la Escala Salarial, proveniente del Manual de Puestos y escala salarial propuesta por el Consejo Directivo de la Unión de Gobiernos Locales, publicado inicialmente en la Gaceta nº 117 del 18 de junio de 2009, mismo que semestralmente se actualiza.- Pero ello, no significa que el Tribunal, se ha pronunciado sobre el mecanismo de ajuste de los salarios de los servidores municipales, en los términos de ley, para el momento histórico del presente conflicto.-

Sobre el mecanismo de ajuste salarial de los servidores municipales.- La Procuraduría General de la República,  en su dictamen  PGR-C-097-2022, sobre el tema, expresó: De conformidad con lo establecido en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entes territoriales autónomos en el campo político, tributario, administrativo y normativo y en ese orden, el establecimiento de las labores asignadas a una clase dentro del manual de puestos, así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de dicha autonomía. Concretamente, los artículos 129 y 130 del Código Municipal, establecen la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizado el Manual Descriptivo de Puestos, ya que este contiene una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización: “Artículo 129.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales. Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil. Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes". Artículo 130.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal”. (El resaltado no pertenece al original)  Con ocasión de lo mencionado, en el dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre del 2007, es importante destacar que: “… las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos descriptivos, atendiendo a la mutabilidad que pueda presentarse en la forma en que se satisface un determinado servicio público. Esta mutabilidad podría conllevar la modificación del manual de puestos respectivo o simplemente la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del manual existente”. En concordancia con lo señalado, los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las funciones y requisitos que deberá cumplir el respectivo funcionario y a partir de ello, el nivel salarial que será asignado. Al respecto, el artículo 131 del referido Código dispone: “Artículo 131.- Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones: a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa. b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos. c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial. Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”. Nótese, que es mediante una escala de sueldos que se establecerán los salarios de los servidores municipales, debiendo tomarse en cuenta las condiciones presupuestarias de la municipalidad, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, por lo cual el ordenamiento de las cargas y responsabilidades en un manual de puestos, es primordial para determinar la remuneración que les corresponda. (...) Agrega, la Procuraduría: "Asimismo, cabe advertir que las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido. Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces.  Por ese motivo, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para no actualizar, o para desaplicar en casos concretos, los manuales de puestos respectivos. (Ver dictamen PGR-C-061-2022 del 21 de marzo del 2022). Por ende, los manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013). En ese orden, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en la resolución 2001-00024 de las 14:40 horas del 10 de enero del 2001, indicó: “IV.-  En el Sector Público, la Administración tiene el poder- deber, de distribuir las cargas de trabajo y hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los manuales descriptivos de puestos y las escalas salariales.  Asimismo, tiene la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos, el sueldo correspondiente, y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la ley, o de disposiciones administrativas válidamente adoptadas. En la confección de los manuales, la fijación de la escala salarial, y en las calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, se dan legítimos márgenes de discrecionalidad. Ello, obedece a criterios válidos de conveniencia o de oportunidad, y se da en función de la necesaria eficiencia del servicio público. Con el objeto de lograr armonía y consistencia, se atiende a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos en la empresa privada y, también, al conjunto de la estructura orgánica y funcional. Así, el manual, una vez aprobado, limita a la Administración, pues establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura organizativa, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con una determinada escala de salarios. Los manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en cuanto al contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos; igual, que puede modificarse la escala de salarios; eso sí, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, y forman parte de un presupuesto público. En razón de ello, las modificaciones de las situaciones particulares, se hacen sujetas a una real disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado. El conjunto de herramientas descrito, más las leyes y disposiciones normativas aplicables, conforman una parte del denominado bloque de legalidad, del que la Administración específica, no puede apartarse, de acuerdo con lo que establecen el artículo 11 de la Constitución Política, y los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública”. (El resaltado no pertenece al original) Desde esa perspectiva , debe aclararse que un estudio de equidad salarial como tal, no podría sustituir bajo ninguna circunstancia a la escala salarial y al manual de puestos; siendo que, lo que sí resultaría procedente dentro de la autonomía de la Municipalidad, es que, con base en ese estudio, se gestionen a lo interno las modificaciones correspondientes a la escala y al manual, a efectos de ejecutar su actualización, siempre y cuando se cuente con las aprobaciones respectivas y el contenido presupuestario para ello." En adición, el Tribunal, también debe mencionar que, se infiere del tercer párrafo  del artículo 109 del Código Municipal, que el índice de precios al consumidor (IPC) constituye un parámetro válido, para la actualización de los salarios de los servidores municipales.  Establece la norma: "Artículo 109. - (...)Los reajustes producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualesquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, sólo procederán cuando se pruebe, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente según los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos." Expuesto todo lo anterior, el Tribunal concluye que el Manual de Puestos y Escala Salarial, que elabora y actualiza  de forma periódica la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), conforme al índice de precios al consumidor (IPC) -hecho que en sí mismo reconoció el apelante en su demanda-  constituye el marco normativo, de referencia mínimo,  que tiene  como finalidad estandarizar y universalizar las distintas clases, puestos, funciones, perfiles de los empleados municipales  y en definitiva, propone una escala salarial a nivel nacional, determinada en función del tamaño de la Municipalidad (pequeña, mediana o grande) y a su vez, se desglosa en percentiles progresivos.  Entonces, conforme a este Manual de Puestos y su Escala Salarial, cada Municipalidad deberá adoptar, su ubicación de tamaño y percentil de pago, conforme a sus posibilidades presupuestarias y bajo el amparo de su  autonomía municipal, decisión que es revisable, siempre a futuro y absolutamente sometida a criterios técnicos debidamente sustentados en criterio de necesidad, con el respectivo equilibrio entre los derechos laborales de sus servidores  y el interés público, tutelando sus derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, sin posibilidad alguna de pagar menos salario que el que corresponde al percentil ocupacional aprobado en un período determinado, siendo posible, evidentemente, reconocer un mayor aumento salarial, si las condiciones y sostenibilidad presupuestaria así lo permitan.  Lo anterior, sin perjuicio de disposiciones contenidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 y en especial la Ley Marco de Empleo Público, Ley No. 10159.-"