Resolución 00017-2012

“I.- En primer término, cabe referirnos al

recurso de revocatoria planteado por la representación del Estado, contra el auto que dio traslado a esta acción, debiéndose indicar que este debe ser rechazado en todos sus extremos, por las siguientes razones, que son las mismas que en otras muchas ocasiones ha indicado la línea jurisprudencial de la Sección Novena de este

Tribunal: "I- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL AMPARO DE LEGALIDAD: A efectos de resolver adecuadamente el recurso de revocatoria presentado por la Procuraduría General de la República, estima este Tribunal necesario explicar y aclarar la naturaleza jurídica del amparo de legalidad, a efectos de que se comprenda adecuadamente el auto impugnado. En ese sentido, se debe indicar que el amparo de legalidad es un proceso que no se origina en normativa procesal expresa, en la cual se describan sus etapas, plazos, requisitos de admisibilidad, entre otros aspectos, sino que es una creación jurisprudencial. Precisamente, este instituto, fue creado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Sala Primera, las cuales han determinado la naturaleza y finalidad de este nuevo proceso.  En ese sentido, el origen del amparo de legalidad, se presentó por lo resuelto por la Sala Constitucional, al disponer lo siguiente:// "NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MECANISMO CELERE Y CUMPLIDO PARA LA PROTECCIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS SUSTANCIALES DE LOS ADMINISTRADOS. La Sala Constitucional, desde su fundación, ha utilizado criterios amplios de admisibilidad en vista de la ausencia de cauces procesales expeditos y céleres para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra-constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Sobre el particular, no debe perderse de perspectiva que la Constitución por su supremacía, súper-legalidad y eficacia directa e inmediata da fundamento indirecto a cualquier situación jurídica sustancial imaginable de las personas. No obstante, bajo una mejor ponderación y ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra- procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación. Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma, la nueva jurisdicción contencioso- administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria. (...) Es evidente que determinar si la administración pública cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente. Consecuentemente, se impone el rechazo de plano e indicarle al gestionante que si a bien lo tiene puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa." (ver sentencias 2008-05322 de las dieciséis horas y cuatro minutos del nueve de abril del dos mil ocho y 2008-05804 de las catorce horas un minuto del quince de abril del dos mil ocho, ambas de la dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)// Con este criterio jurisprudencial, el cual es de aplicación vinculante para la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se creó un proceso para aquellos supuestos en los cuales se alegue por parte de los administrados el incumplimiento de las Administraciones Públicas de los plazos previstos en la normativa aplicable, para el dictado de una resolución final dentro de un procedimiento administrativo de carácter declarativo, constitutivo o recursivo, que se le denominó para efectos prácticos como amparo de legalidad. Ahora, como puede apreciarse de la sentencia transcrita, la Sala Constitucional crea este proceso vía jurisprudencial sin indicar cómo se tramitará el mismo; lo único que dispone de forma general es que se deberán aplicar los institutos regulados en el Código Procesal Contencioso Administrativo. Precisamente, en un primer momento el Tribunal Contencioso Administrativo, comenzó a tramitar este proceso creado vía jurisprudencial, como un proceso de trámite preferente, al ser el proceso dentro del Código Procesal Contencioso Administrativo que mejor se podía adaptar. Por esa razón, los autos de traslado de los primeros amparos de legalidad, tuvieron una estructura propia de un proceso preferencial, al otorgar un traslado de la demanda de cinco días hábiles al Estado, de conformidad con lo regulado en el numeral 60 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sin embargo, esta situación cambió, cuando la Sala Primera vino también por la vía jurisprudencial a establecer la naturaleza del amparo de legalidad, definiendo las pautas para su tramitación, la cual no debía hacerse por medio del proceso de trámite preferente regulado en el numeral 60 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En ese sentido, en lo pertinente para el dictado del presente auto, la Sala Primera dispuso:// "En realidad, la figura del “juicio preferente”, no se aviene a la naturaleza de este tipo de procesos, pues sea como fuere, el procedimiento o trámite previsto en el numeral 60 de cita, está incardinado en el modelo de conocimiento (plenario), con requisitos, etapas y recursos incompatibles con la sumariedad e informalismo del amparo de legalidad. En la estructura normativa del Código Procesal Contencioso Administrativo no está ningún régimen o vía en las condiciones propicias para albergar este tipo de asuntos. Esta laguna del ordenamiento infraconstitucional debe ser colmada mediante las reglas usuales de integración del bloque de legalidad; lo que obliga, en el caso, a aplicar analógicamente todas las reglas del recurso de amparo que se tramita ante la Sala Constitucional, es decir, la Ley de Jurisdicción Constitucional, con sus reglas, plazos y principios. A más de la congruencia que como sistema tiene, es clara la intención de la propia Sala Constitucional de que así fuera, tal y como puede verse con facilidad en el segundo de los votos transcritos. “ Es evidente –dijo- que determinar si la administración pública cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente.” (El destacado no es del original). De esta forma, queda de manifiesto que, éste no estará sujeto a mayores formalidades, como tampoco lo están los amparos que conoce la Sala Constitucional. Importa aclarar sin embargo, que en esa misma integración normativa, podrá acogerse aquellos preceptos del Código Procesal Contencioso Administrativo, que aceleren, beneficien o permitan concluir de mejor manera el diferendo o la lesión producida, como es el caso de las reglas previstas para la conciliación (artículos 72 y siguientes) o las que se prevén para la subsanación de la inactividad administrativa (artículos 35 y concordantes del mismo Código). (...) Sobre este aspecto cabe señalar, que esta Sala ha expresado reiteradamente su posición en cuanto a la inconveniencia de la aplicación del trámite preferente a los “amparos de legalidad”. El “especial preferente” ha sido dispuesto para procesos jurisdiccionales de conocimiento, que revisten situaciones de urgencia o necesidad, ha sido preceptuado para su utilización en contextos de gran trascendencia para el interés público, que justifican una tramitación más expedita. En virtud de ese carácter relevante, el legislador ha proveído un trámite sumarísimo, dejando la determinación de su aplicabilidad en el caso concreto, al propio Tribunal de Juicio. Aquel puede ser dispuesto de manera oficiosa por el juez tramitador o por cualquiera de las partes, en cualquier momento del proceso, hasta la audiencia preliminar. Por su parte, el “amparo de legalidad”, escapa en un todo al sentido plenario que el legislador ha otorgado al proceso de conocimiento, tramitado como preferente. Entendido en los términos esbozados por la jurisprudencia constitucional, y a diferencia del preferente, el “amparo de legalidad” ha sido creado para determinar – entre otras cosas - la observancia de los plazos legales o reglamentarios, resolver las gestiones y reclamos planteados a la Administración y establecer si ésta cumple o no con los términos pautados por la Ley General de la Administración Pública u otras leyes especiales. Lo anterior permite afirmar, que el trámite preferente, no es, por su naturaleza, asimilable al amparo de legalidad, en tanto el primero está incardinado en el modelo de conocimiento (plenario), con requisitos, etapas y recursos que resultan incompatibles con la sumariedad e informalismo del amparo de legalidad. De ahí que la Sala Primera, recogiendo lo dispuesto por los fallos constitucionales, haya optado por integrar el bloque de legalidad; aplicando por analogía las reglas del recurso de amparo constitucional, con todas sus pautas, plazos y principios, que en materia recursiva, claramente excluyen al recurso de casación. Ello, claro está, sin perjuicio de la incorporación de las figuras ágiles, flexibles y razonables que establece el Código Procesal Contencioso Administrativo, como por ejemplo: la aplicación del plazo para el cumplimiento efectivo establecido en el artículo 35.2); la conciliación (arts. 72 y ss.); la exoneración en costas frente al cumplimiento dentro de los plazos previstos por la ley o por el Juez; etc. Se ha construido así, por vía jurisdiccional, un proceso particular, a modo de híbrido, que atiende y resuelve en estas circunstancias, de manera expedita, flexible y atendiendo a los intereses de ambas partes. La posición de la Sala Constitucional ha sido clara, al disponer que la determinación del cumplimiento de plazos dispuestos por la Ley General de la Administración Pública, leyes sectoriales, o procedimientos administrativos especiales, es una cuestión que merece ser discutida ante la jurisdicción contencioso administrativa, con aplicación de los principios que informan la jurisdicción constitucional, los que excluyen la eventual impugnación a través del medio extraordinario, por el principio mismo de única instancia. Como se indicara líneas atrás, tomando en cuenta los fallos de la Sala Constitucional, la jurisdicción contencioso administrativa, asumió el conocimiento de los “amparos de legalidad”, los cuales fueron originalmente adecuados a la figura del “Proceso de Trámite Preferente” contenido en el artículo 60 del Código Procesal Contencioso Administrativo. No obstante, esta Sala ha señalado ya la improcedencia del recurso de casación, como medio para impugnar las resoluciones finales dictadas en dicho trámite. De ahí que, en criterio de este órgano colegiado, no pueden aplicarse al denominado “amparo de legalidad”, como figura exclusiva y unívoca, las reglas del proceso preferente, aunque sí pueden tomarse para su trámite, gestión y resolución, todas aquellas figuras, reglas o institutos del Código Procesal Contencioso Administrativo que redunden en beneficio de ambas partes, bien sea, por su informalismo, o por la mejor satisfacción de los intereses disputados, siempre bajo el prisma de un proceso y procedimiento de única instancia." (voto número 757-A-SI-2010, Sala Primera a las catorce horas veinticinco minutos del diecisiete de junio de dos mil diez)De la lectura de esta sentencia, este Tribunal realiza las siguientes consideraciones: a) El amparo de legalidad, fue creado por la vía jurisprudencial y es un proceso particular y de naturaleza híbrida, el cual no se encuentra estructurado dentro de los procesos regulados en el Código Procesal Contencioso Administrativo, sino que utiliza, en lo que beneficie a las partes, los distintos institutos y principios procesales del proceso contencioso administrativo. Asimismo, también, en lo que sea favorable para las partes, se nutre de los institutos y principios procesales de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, el amparo de legalidad no es un proceso de trámite preferente, ni propiamente un amparo constitucional; b) El amparo de legalidad ahora se tramita de forma distinta a un proceso contencioso administrativo de trámite común o preferente, ya que en estos últimos se presenta una demanda ante los jueces tramitadores los cuales, sí es un proceso común, deberán realizar toda la fase de trámite, audiencia de conciliación y preliminar, con declaratoria de puro derecho o juicio oral y público, para pasarlo posteriormente a los Jueces Decisores a efectos de que se dicte la sentencia. Mientras que el amparo de legalidad, no tiene las etapas procesales indicadas, sino que se recibe un escrito de interposición del amparo de legalidad, se concede un plazo para que la Administración recurrida resuelva la gestión del recurrente por acto final, notificarle a éste lo resuelto y comunicarlo a este Tribunal, y posteriormente dictar sentencia. Ahora bien, las particularidades procesales del amparo de legalidad, se dan en que a diferencia del amparo constitucional, se recurre a la figura del artículo 35, inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, que es un instituto procesal beneficioso para la Administración recurrida, ya que si ésta resuelve y notifica la conducta omitida, dentro del plazo máximo otorgado de quince día hábiles, el proceso termina sin especial condenatoria en costas. Ahora si esto no sucede así, el asunto pasa al dictado de la sentencia de fondo. La otra particularidad del amparo de legalidad, es el uso de la conciliación, la cuál a diferencia de lo que ocurre en los procesos contencioso administrativos de trámite común o preferente, no es una etapa procesal obligatoria, sino facultativa. Esto significa, que en los casos del amparo de legalidad, las partes deberán expresar libremente su intención de conciliar, esto de conformidad con los principios de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social (número 7727); c) En resumen, el amparo de legalidad no es un proceso contencioso administrativo de trámite común o preferente, sino un proceso híbrido el cual se desarrolla con la presentación del escrito de interposición del amparo, plazo para resolver y notificar la conducta omitida al recurrente, si se resuelve la omisión administrativa se dicta sentencia dando por terminado el proceso, sin condena en costas, si no se resuelve la conducta omitida se dicta sentencia condenatoria. Asimismo, si las partes de forma expresa indican su deseo de acudir a la conciliación, el asunto se remitirá a una audiencia conciliatoria.// II- SOBRE LA APLICACIÓN EN LOS AMPAROS DE LEGALIDAD DEL ARTÍCULO 35 INCISO