Resolución 08832-2025

se declara CON LUGAR la defensa interpuesta, y se ordena remitir el presente asunto al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, para que continúen conociendo del presente asunto. (ver imágenes 26-37 en expediente judicial)

El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, por resolución de las siete horas cuarenta y cuatro minutos del veintiséis de enero del dos mil veintitrés, "Se rechaza la defensa previa planteada de Litis Pendencia." (ver imágenes 47-48 expediente judicial)

En relación con el expediente 13-007619-1027-CA en donde participó la señora Brenes Brenes como actora, pidiendo la nulidad del acto de su despido mediante la resolución no. C-GG-065-2013, de las 10 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2013, emitida por la Gerencia General del INVU, se tiene que al respecto y sobre ese asunto, por sentencia de Sala de Casación N°Res. 000017-F-TC-2024 de las nueve horas del veintidós de febrero de dos mil veinticuatro se declaró sin lugar el recurso interpuesto, con sus costas a cargo de la parte recurrente, confirmando lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo en voto N° 076-2022-VII de las catorce horas del día veintiocho de julio del año dos mil veintidós que dispuso: "Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva y se acoge la falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la señora Xinia Brenes Brenes, a quien se le condena, como parte vencida, al pago de ambas costas en favor del INVU y de los codemandados Vásquez Víquez, Corrales Chacón, Mussio Vargas, Villalobos Barahona, González Alfaro, González Barrantes y Bertolini Miranda, lo cual se dilucidará en etapa de ejecución de sentencia." (ver información por consulta pública aplicación Nexus.PJ https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-1011-1224093)

La audiencia preliminar se celebró en fecha 26 de octubre de 2023 y se fijaron las pretensiones como se indicaron en el punto dos anterior. El juez de trámite declaró el procedimiento de trámite de puro derecho. Concedió oportunidad para que las partes rindieran sus conclusiones oralmente, mismas que se ofrecieron en el acto. Dichas audiencias fueron grabadas en el sistema audio digital correspondiente y en minuta sucinta que corren agregadas al expediente digital. (ver imágenes 85-87 de expediente judicial)

Se dicta la presente resolución del Tribunal, sin que se observen vicios u omisiones susceptibles de generar nulidad o indefensión a las partes.

ALEGACIONES. A) DE LA PARTE ACTORA SOBRE LA DEMANDA: En resumen, la parte actora refiere los siguientes hechos para justificar su acción, por lo que en lo literal y en lo conducente se indica: "ANTECEDENTES. A.- La actora laboró como Contadora para el Instituto de Vivienda y Urbanismo, así como en otros puestos administrativos relacionados con las finanzas institucionales. B.- Por estudios realizados en su condición de Contadora de la entidad demandada, en el año 2013, la actora interpuso una denuncia ante la fiscalía general, por la pérdida (cuando menos desde la perspectiva contable) de Ocho mil millones de colones. (no aparecieron los comprobantes ni el destino final) C.- Indispuesta por las denuncias de la actora, la Gerente General del INVU en aquella oportunidad, María del Carmen Redondo Solís, le inició un procedimiento administrativo sancionatorio, cuyo resultado final -claramente anticipado y conocido- fue el despido de la señora Brenes Brenes, aquí actora. D.- Contra ese acto burdo acto de despido, la actora interpuso proceso contencioso administrativo contra el INVU y personalmente contra la señora Redondo Solís y una medida cautelar concomitante, para reintegrarla a su trabajo, que fue debidamente acogida ante la evidencia de las nulidades reclamadas. E.- La pretensión en sede contenciosa administrativa, es la declaratoria de nulidad absoluta, del procedimiento sancionatorio y del acto final de despido -entre otras- por la incompetencia rotunda e indiscutible de la gerente general Redondo Solís para ordenar el inicio del procedimiento y el dictado del acto final, ante la invalidez de su nombramiento con vicio simultáneo en su investidura, competencias y potestades disciplinarias. F.- La Procuraduría General de la República, mediante dictamen vinculante los vicios de nulidad absoluta en el nombramiento de la señora Solís, por lo que, en el mismo año 2013, el INVU interpuso el proceso contencioso administrativo de lesividad, bajo el expediente 13-008863-1027-CA, para anular por ILEGAL, el nombramiento de la gerente general. G.- Por sentencia 002750-F-S1-2019 de las 13.50 horas del 19 de setiembre de 2019, la Sala Primera de la Corte declaró lesivo (absolutamente nulo) el nombramiento de la gerente general del INVU, Redondo Solís desde su origen. H.- La declaratoria de lesividad del nombramiento de la señora Redondo Solís como gerente general del INVU “desde su origen”, implicó que para la fecha en que ordenó el procedimiento disciplinario y el despido de la actora, estaba imposibilitada para dictar tales actos, por carecer de competencias y potestades públicas para abrir procedimiento e imponer sanciones. HECHOS CONCRETOS DE LA DEMANDA.

La actora laboró para el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo por más de treinta años, en diferentes cargos, y en tal condición integró el Fondo del Régimen de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

La única condición jurídica para ingresar al Fondo del INVU y beneficiarse de los ahorros propios y del aporte patronal, es ser funcionario activo de la entidad, según lo establecido en los Artículos 45 y 46 de la Ley 1788 Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Los beneficiarios al Fondo de Garantías y Jubilaciones del INVU, aportan un porcentaje de su salario y el patrono aporto otro porcentaje, este último se le entrega al trabajador íntegramente al terminar la relación laboral con el INVU, dependiendo de las razones.

Entre el funcionario del INVU y el Fondo, no existe una relación laboral sino asociativa por disposición legal y reglamentaria, esto es, el funcionario no está sujeto a órdenes, directrices ni está subordinado al Fondo, bajo ningún concepto, por el contrario, es un beneficio, que mensualmente es trasladado por la Administración del INVU a la Junta Administradora del Fondo de Garantías y Jubilaciones, para su registro individualizado y administración adecuada de dichos recursos.

En fecha 5 de diciembre de 2020, la actora se acogió a su jubilación.

Al dejar de ser funcionaria del INVU, igualmente perdió el beneficio del Fondo porque desaparece la relación laboral con ese Instituto.

Al momento de su jubilación, la actora, tenía un ahorro en el Fondo de Garantías demandado, correspondientes al aporte patronal, por la suma de Catorce millones ciento treinta y seis mil ochocientos catorce colones con 58/100 (¢14.136.814.58), con corte al 30 de diciembre 2020.

De la indicada suma, la actora asumió una deuda por la suma de Once millones ciento cuarenta y siete mil setecientos ochenta y dos colones con 42/100 (¢11.147.782.42) restándole un saldo de Dos millones novecientos ochenta y nueve mil treinta y dos colones con 17/100 (¢2.989.032.17), saldos con corte 30 de diciembre 2020.

El Fondo demandado, se niega a entregarle a la actora, el saldo citado en el hecho anterior, del aporte patronal, bajo el argumento de que la actora fue despedida sin responsabilidad patronal, y que su permanencia en el puesto fue por la reinstalación decretada por el Tribunal Contencioso Administrativo en la medida cautelar.

El fundamento jurídico del demandado es el artículo 8 del Reglamento del Régimen de Garantías de Fondo de Garantías del INVU.

El argumento es absolutamente inapropiado e ilegítimo, por la desvinculación absoluta entre la relación laboral de la actora con el INVU y su afiliación al fondo.

El aporte patronal que se suma al ahorro de la actora por su condición de funcionaria del INVU, le pertenece íntegramente a la actora, por la sola condición de haber sido funcionaria de ese Instituto, según lo establecido en los Artículos 45 y 46 de la Ley 1788 Ley Orgánica del INVU, donde se otorga y no se condiciona este beneficio.

La actora salió del INVU por jubilación, no por despido, por lo que deviene en improcedente la aplicación del artículo 8 citado en el hecho 10) que, además, es una regla ilegal.

El Fondo demandado es en deberle a la actora la suma de Dos millones novecientos ochenta y nueve mil treinta y dos colones con 17/100 (¢2.989.032.17) correspondientes al saldo del aporte patronal, según corte al 30 de diciembre 2020."

B) DE LA PARTE DEMANDADA SOBRE SU OPOSICIÓN A LA DEMANDA: En resumen, se refiere con las siguientes alegaciones para justificar su oposición a la acción, por lo que en lo literal y en lo conducente se indica: "HECHO

Cierto. HECHO

Cierto. HECHO 3 y

Parcialmente cierto. Efectivamente el aporte dinerario, se entrega al finiquitar la relación laboral, no obstante, el Reglamento del Fondo de Garantías del Régimen de Garantías y Jubilaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según el artículo 8, establece las limitantes por las cuales podría condicionarse la entrega de los recursos. En hechos posteriores se detallará lo mencionado. HECHO

Cierto. HECHO

Cierto. HECHO 7 y

Cierto. Así lo detalla la Constancia FG-003-2021, emitida por la Licenciada Jacqueline Alfaro Poveda, Tesorera del Fondo de Garantías del INVU, que señala: " ..Que la señora Xinia Brenes Brenes, cédula de identidad #1-545-812 formo parte del Fondo de Garantías y Jubilaciones del INVU, y a la fecha posee un acumulado de aporte patronal de 14.136.814.58 ( Catorce millones ciento treinta y seis mil ochocientos catorce con 58 céntimos), rendimientos del período 2020 por 952.142.45 (Novecientos cincuenta y dos mil ciento cuarenta y dos con 45 céntimos ), para un gran total de rendimientos más aporte patronal de 15.088.957.05 (Quince millones ochenta y ocho mil novecientos cincuenta y siete con 05 céntimos). Posee un crédito fiduciario con el fondo que a la fecha el saldo de este es de 11.147.782.42 (Once millones ciento cuarenta y siete mil setecientos ochenta y dos con 42 céntimos), cuya última cuota que canceló del préstamo fue el 30 de noviembre del 2020. Quedando un saldo neto a devolver de total aporte más rendimientos, menos el saldo del préstamo de 3.941.174.63 (Tres millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cuatro con 63 céntimos) ..." De la información anterior se desprende más bien que, el monto a favor de la señora demandante es de 3.941 174.63 (Tres millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cuatro con 63 céntimos). HECHO 9, 10 y

Cierto con variantes. Efectivamente el Fondo de Garantías de este Instituto, en apego al artículo 8 del Reglamento, pospone el pago del aporte patronal que corresponde entregar a la actora, dicho artículo señala que: "De la liquidación del aporte patronal. La liquidación del aporte patronal junto con los excedentes obtenidos con las operaciones mercantiles realizadas con ese aporte se hará efectiva, a favor del afiliado o de sus beneficiarios, dentro de los treinta días hábiles posteriores de la orden de personal en que se constate la ocurrencia de alguno de los eventos que menciona el artículo anterior en el entendido de que en caso de despido el pago solo procede cuando la separación se dé con responsabilidad patronal. En el momento de la liquidación a que se refiere este artículo, se deducirá del monto correspondiente cualquier deuda que en ese momento arrastre el afiliado con el Fondo de Garantías y que no pueda compensarse con sus propios ahorros personales." De igual manera el artículo 2 Reglamento del Fondo de Garantías del Régimen de Garantías y Jubilaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo indica: "El Fondo de Garantías tiene como objetivos otorgar beneficios a sus aliados, tanto durante su permanencia en el Instituto como en caso de retiro definitivo de la institución por causa de jubilación, sea por vejez o por invalidez permanente, muerte, renuncia o en caso de despido no causado por la conducta del servidor." En el caso particular, existe un proceso judicial pendiente de resolver ante el Tribunal Contencioso Administrativo. (EXPEDIENTE 13-007619-1027-CA-7) en el que se discute la nulidad del procedimiento administrativo (Acuerdo C-GG-065-2013 de las 10.30 horas del 28 de octubre de en (sic) 2013), instruido por el INVU, el cual decretó el despido sin responsabilidad patronal para con la actora, por falta grave de cumplimiento a sus deberes como funcionaria de este Instituto. Dado lo anterior, es que este Instituto se reserva el pago del aporte patronal, en tanto se resuelva lo relativo y quede en firme dicho despido. HECHO 12 y

Ciertos con variantes. La Institución reconoce el aporte patronal para con la actora, sin embargo, es de interés institucional se resuelva la Litis expuesta en los hechos y fundamentos anteriores. Así como lo expresa el hecho numerado 13, la actora se acoge a su jubilación, no obstante, resulta ilegitimo omitir que, en discusión ante otros estrados judiciales, como lo es, el Contencioso Administrativo, se analiza acto administrativo que emitió este Instituto, mediante el cual se despide a la Licenciada Brenes. En este sentido, se presenta una imposibilidad material dada por ley, para que el INVU como accionado cancele el dinero correspondiente hasta tanto no se resuelva el proceso que contempla el acto administrativo sobre el despido sin responsabilidad patronal. HECHO

Cierto. Ver Constancia FG-003-2021 emitida por el Fondo de Garantías en el que se actualiza el monto con relación al aporte patronal, documento adjunto a este escrito."

DE LOS HECHOS PROBADOS. - De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente:

La actora laboró para el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en diferentes cargos, y en tal condición integró el Fondo del Régimen de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, jubilándose en fecha 5 de diciembre de 2020. (hecho no controvertido por las partes)

Por resolución cautelar ante causam dictada en expediente 13-007619-1027-CA, el Tribunal Contencioso Administrativo Nº 2668-2013 en su auto de las quince horas treinta y cinco minutos del nueve de diciembre del año dos mil trece dispuso: "Se declara con lugar la solicitud de medida cautelar ordenándose en consecuencia la suspensión de los efectos de las actuaciones administrativas que dispusieron la destitución de la funcionaria XINIA BRENES BRENES y se dispone la reinstalación; sin perjuicio de las potestades de la Administración relativas a la plaza en cuestión y de reubicarla en otro departamento en razón del procedimiento administrativo sancionador.- Se revoca la medida cautelar provisionalísima concedida en autos." (consulta pública https://goiev02.org.poder-judicial.go.cr/EscritorioVirtual/Expediente/frmDetExped.aspx?c=20131027010587&d=1027&e=ver)

De conformidad con la Constancia FG-003-2021 del 15 de marzo de 2021, emitida por la Licenciada Jacqueline Alfaro Poveda, Tesorera del Fondo de Garantías del INVU, se señala: "...Que la señora Xinia Brenes Brenes, cédula de identidad #1-545-812 formo parte del Fondo de Garantías y Jubilaciones del INVU, y a la fecha posee un acumulado de aporte patronal de 14.136.814.58 ( Catorce millones ciento treinta y seis mil ochocientos catorce con 58 céntimos), rendimientos del período 2020 por 952.142.45 (Novecientos cincuenta y dos mil ciento cuarenta y dos con 45 céntimos ), para un gran total de rendimientos más aporte patronal de 15.088.957.05 (Quince millones ochenta y ocho mil novecientos cincuenta y siete con 05 céntimos). Posee un crédito fiduciario con el fondo que a la fecha el saldo de este es de 11.147.782.42 (Once millones ciento cuarenta y siete mil setecientos ochenta y dos con 42 céntimos), cuya última cuota que canceló del préstamo fue el 30 de noviembre del 2020. Quedando un saldo neto a devolver de total aporte más rendimientos, menos el saldo del préstamo de 3.941.174.63 (Tres millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cuatro con 63 céntimos) ..." (ver imagen 17 de expediente judicial)

DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- Para la resolución de este asunto, no se hace necesario incluir ninguna situación fáctica en este elenco.

DEL FUNDAMENTO DE LA DEMANDA Y SU VALORACIÓN POR PARTE DE ESTE TRIBUNAL: Reproche:

De la ilegalidad del artículo 8 del Reglamento Autónomo del Régimen de Garantías del Fondo de Garantías del INVU. Se declara sin lugar este pedimento de la demanda. Para lo que se dirá, el Reglamento del Fondo de Garantías del Régimen de Garantías y Jubilaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que es Reglamento 5427 en su Artículo 8º establece: -De la liquidación del aporte patronal. La liquidación del aporte patronal junto con los excedentes obtenidos con las operaciones mercantiles realizadas con ese aporte se hará efectiva, a favor del afiliado o de sus beneficiarios, dentro de los treinta días hábiles posteriores de la orden de personal en que se constate la ocurrencia de alguno de los eventos que menciona el artículo anterior, en el entendido de que en caso de despido el pago solo procede cuando la separación se dé con responsabilidad patronal. En el momento de la liquidación a que se refiere este artículo, se deducirá del monto correspondiente cualquier deuda que en ese momento arrastre el afiliado con el Fondo de Garantías y que no pueda compensarse con sus propios ahorros personales. Para los efectos de este artículo la Administración del Fondo llevará una cuenta individual de retiro de cada afiliado, en la cual se contabilizarán los aportes patronales y los excedentes anuales, calculados por iguales partes entre todos los afiliados, según el Reglamento que elaborará la Junta Administradora." (consulta pública sinalevi: https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=54291) Al respecto, la parte actora, señala que lo reglado resulta contrario a lo estipulado en los artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo INVU Normativa, Ley 1788 de fecha 24/08/1954 (https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param2=NRTC&nValor1=1&nValor2=32164&strTipM=TC) que establecen: "Artículo

La Junta Directiva establecerá un régimen especial de garantías y jubilaciones que cubra a los funcionarios y empleados del Instituto, para cuyo mantenimiento destinará los fondos necesarios, que se incluirán en el presupuesto ordinario de gastos de la Institución. El monto de esos fondos no podrá exceder, en ningún caso, del diez por ciento de del total de los sueldos pagados en el respectivo período.", "Artículo

El régimen de garantías y jubilaciones a que se refiere el artículo anterior, no resta vigencia a las disposiciones de seguridad social contenidas en la Ley de la Caja Costarricense de Seguro Social, en los casos en que le fueren aplicables." Como también señala, contraviene al artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública que dice: "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares.". Para justificar lo pedido, como se aprecia de la demanda, señala afirmando que "El fundamento jurídico del demandado es el artículo 8 del Reglamento del Régimen de Garantías de Fondo de Garantías del INVU. El argumento es absolutamente inapropiado e ilegítimo, por la desvinculación absoluta entre la relación laboral de la actora con el INVU y su afiliación al fondo. El aporte patronal que se suma al ahorro de la actora por su condición de funcionaria del INVU, le pertenece íntegramente a la actora, por la sola condición de haber sido funcionaria de ese Instituto, según lo establecido en los Artículos 45 y 46 de la Ley 1788 Ley Orgánica del INVU, donde se otorga y no se condiciona este beneficio. La actora salió del INVU por jubilación, no por despido, por lo que deviene en improcedente la aplicación del artículo 8 citado en el hecho 10) que, además, es una regla ilegal."

Este Tribunal, una vez examinados estos reclamos, estima y considera que los mismos no se encuentran ajustados a Derecho ni tampoco fundamentados y como tal, deben ser desestimados con su rechazo y su falta de derecho para reclamar lo pedido. La parte actora no ha sido clara en sus consideraciones, al no especificar qué tipo de impugnación de normas generales es la que implica en su acción, los motivos y las razones sustentadas de la ilegalidad que acusa, estos es, se traduce ese accionar en un juego desleal alejado de la buena fe procesal, no solo para la contraparte sino para el Tribunal, dejando a la suerte de la adivinanza, que la Cámara infiera una u otra situación jurídica, lo cual no solo es incorrecto sino además que resulta improcedente que de manera oficiosa se realice una determinación en contradicción con el equilibrio procesal. A partir de ello, y para evitar un pronunciamiento disidente de la Casación, debe tenerse en consideración que en el contexto establecido en el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), en lo tocante a los supuestos de impugnación de normas o actos de alcance general -por contrariar el ordenamiento jurídico-, la citada normativa procesal establece dos formas de impugnación de actos de alcance general de contenido o eficacia normativa, a saber: la directa y la indirecta o refleja. Para ninguna de las modalidades señaladas resulta procedente lo pedido por su falta de formalidad. La impugnación directa consiste en la posibilidad de cuestionar la validez total o parcial de una disposición de alcance general, bajo un esquema de legitimación activa dentro del cual, no es necesario que esa disposición le haya sido aplicada mediante actos particulares a quien peticiona el análisis, toda vez que se trata de un supuesto de hecho en los que la norma debe ser cumplida de manera directa, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual. Prescinde por ende del cuestionamiento de actos concretos derivados de la utilización de la norma, y se concentra en la ponderación de validez de esta última. Así lo expresa el ordinal 10 inciso 2), en relación con los numerales 39.1.b) y 40 del CPCA. No obstante, y si bien lo indicado responde a un predicado jurídico general actual, por el origen y vigencia del reglamento, que es dado en fecha anterior al rige de la ley 8508, resulta de aplicación su Transitorio III del citado CPCA, conforme lo estipulaba el artículo 37 inciso 1) apartado b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo -LRJCA-, en donde, la parte actora contaba con un plazo de dos meses para poder impugnar y requerir la nulidad de la disposición reglamentaria contra la que se encuentra disconforme, sin que sea factible considerar los efectos continuados, por cuanto tal cuerpo normativo otrora vigente, no contenía ninguna disposición en ese sentido. Al respecto, señala literalmente el Transitorio III aludido: “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento”. De lo anterior, con claridad meridiana es fácil percibir, que el legislador quiso establecer un deslinde entre los actos que hayan quedado firmes al amparo de la normativa que imperaba al momento y los que se suscitaran a partir de la vigencia del CPCA. Esta postura, fue desarrollada por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en el voto número 00097-F-TC-13 de las 09:00 horas del 09 de octubre del 2013, resolvió: “De tal forma, siguiendo lo dispuesto en el precepto 121 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no existe discusión en cuanto a que los Decretos son actos administrativos de alcance general, de ahí que, a tenor del Transitorio III del Código de cita, la impugnación de cualquier Decreto que hubiese entrado a regir antes de la vigencia de la nueva normativa procesal contencioso administrativa, se regula por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (LRJCA), según la cual, el plazo para tal efecto es de dos meses (canon 37)." Así las cosas, es evidente conforme al citado numeral 37 de la LRJCA y el Transitorio III del CPCA, la parte interesada contaba con dos meses de plazo para pedir su nulidad en esta sede contenciosa, al tratarse de la impugnación de un Decreto que entró a regir antes de la vigencia del referido código. Consecuentemente con lo expuesto, si la actora peticionó la ilegalidad del numeral 8 del reglamento de marras, a la fecha de presentación de la demanda, su plazo de impugnación estaba harto precluido, por lo que resultaría declarar inoportuno e inadmisible la presente pretensión como en efecto se dispone. Ahora en el otro escenario, bajo ese juego perverso procesal de la argumentación laxa y hasta omisa, si lo que se pretende es la impugnación indirecta, para que hiciera posible la aplicación del actual CPCA, se requiere de la existencia de un acto de aplicación individual en perjuicio de la parte actora, a efecto de que ésta pueda no sólo peticionar la ilegalidad o contradicción con el ordenamiento jurídico del acto concreto, sino también, la nulidad de las normas en que se fundamenta dicho acto, lo que resultaría entonces, el acuse de ilegalidad del numeral 8 de reglamento de cita. Así, la impugnación indirecta o refleja, al tratarse en el precepto 37 ejusdem, concede la posibilidad de impugnar los actos de aplicación individual de las disposiciones generales, aún y cuando éstas no se hubieran impugnado en su momento oportuno, pudiendo en ese supuesto requerir la nulidad del acto concreto, así como de las normas específicas que le dan fundamento. En los autos, tampoco la parte actora ha sido clara, precisa y determinante en especificar sobre la existencia del dictado de algún acto administrativo de aplicación singular e individual o conducta -positiva o negativa al respecto- que le cause perjuicio, por lo que esa omisión, implica indefectiblemente no solo la improcedencia formal de la gestión, sino concomitantemente, el alcance de los motivos de reproche para la ilegalidad buscada, al evidenciar meras disconformidades que resultan meramente argumentativas, genéricas, ergo, laxas, pues la promovente no expone la debida fundamentación fáctica ni jurídica necesaria para que se le dé sustento a su dicho, de manera que al no justificarse tan siquiera la razón de la ilegalidad, incidencia, efecto y perjuicio, de la norma reglamentaria sobre las normas legislativas de cita, y el caso concreto singular de perjuicio, el argumento resulta estólido. Ya, en situaciones similares a la presente, en múltiples ocasiones esta Cámara ha explicado que, en la vía contencioso administrativa, las demandas deben cumplir rigores mínimos, básicos y necesarios para impugnar la actividad formal de la Administración, es decir, y aplicable mutatis mutandi, se debe indicar y desarrollar ya sea el error o la omisión que contiene la conducta impugnada y luego establecer en qué grado o medida esos aparentes vicios afectan a los elementos formales (forma de expresión, motivación y procedimiento) o materiales de la misma (competencia, investidura, legitimación, voluntad, motivo, contenido y fin), de conformidad con las reglas de la teoría del acto administrativo, suficientemente desarrollada en la Ley General de la Administración Pública, la jurisprudencia y la doctrina. Todos estos rigores que son muy básicos y no implican mayor complejidad, son necesarios para que el Juez pueda entrar a revisar la conducta formal cuestionada desde el punto el vista sustantivo de lo reprochado como límite del control de legalidad requerido, debiendo recordarse que esa revisión de la legalidad de la actividad administrativa no es oficiosa, dado que en esta jurisdicción rige con toda plenitud el principio dispositivo y el principio de congruencia, principios procesales que deben ser respetados por las partes y que constituyen el límite de acción de los Jueces, dada la carga de la prueba en resorte del reprochante para desvirtuar la presunción de validez de esas conductas formales de la administración. Es así, le corresponde a la parte promovente explicar técnicamente, en la pieza de la demanda, cuáles son los motivos de ilegalidad que padece el reglamento en lo impugnado y, en consecuencia con ello, hacer su debida demostración, no siendo deber de los Jueces adivinar o especular cuál es el razonamiento del litigante, ni mucho menos debe forzar su sentencia en ese intento, so pena de incurrir en arbitrariedades o excesos no permitidos por el ordenamiento jurídico, como lo sería el desequilibrio procesal. Para mayor abundamiento, y como se ha indicado, en esta modalidad, la impugnación del acto de aplicación particular exige el cuestionamiento de las normas del reglamento (o acto de alcance general) utilizados en su caso, ya que, la supresión por invalidez de esos actos, solo sería posible si se anulan las normas con fundamento en las cuales se ha dictado, esto es, debe recaer el agravio respecto de las disposiciones concretas que han sustentado los actos de aplicación específica, sin perjuicio de aquellos supuestos en que esos actos se adopten como derivación de la aplicación general e integral del decreto o reglamento.

En este caso, para ambas apreciaciones, se omitieron todos esos rigores mínimos y básicos, que hacen improcedente el reproche en general y ante dichas falencias impiden por la improcedencia de sus manifestaciones acoger el reclamo, con lo cual la censura se rechaza.

Reproche:

Del reembolso pedido por concepto de ahorros correspondiente al aporte patronal provenientes del Régimen de Garantías del Fondo de Garantías del INVU. Se declara sin lugar este pedimento de la demanda. Para resolver el presente agravio, se hace necesario resaltar cuatro situaciones jurídicas que están fundamentadas y no controvertidas en esta resolución, veamos:

De conformidad con la Constancia FG-003-2021 del 15 de marzo de 2021, emitida por la Licenciada Jacqueline Alfaro Poveda, Tesorera del Fondo de Garantías del INVU, se señala: "...Que la señora Xinia Brenes Brenes, cédula de identidad #1-545-812 formó parte del Fondo de Garantías y Jubilaciones del INVU, y a la fecha posee un acumulado de aporte patronal de 14.136.814.58 ( Catorce millones ciento treinta y seis mil ochocientos catorce con 58 céntimos), rendimientos del período 2020 por 952.142.45 (Novecientos cincuenta y dos mil ciento cuarenta y dos con 45 céntimos ), para un gran total de rendimientos más aporte patronal de 15.088.957.05 (Quince millones ochenta y ocho mil novecientos cincuenta y siete con 05 céntimos). Posee un crédito fiduciario con el fondo que a la fecha el saldo de este es de 11.147.782.42 (Once millones ciento cuarenta y siete mil setecientos ochenta y dos con 42 céntimos), cuya última cuota que canceló del préstamo fue el 30 de noviembre del 2020. Quedando un saldo neto a devolver de total aporte más rendimientos, menos el saldo del préstamo de 3.941.174.63 (Tres millones novecientos cuarenta y un mil ciento setenta y cuatro con 63 céntimos."

Consta además acreditado, a partir de los relatos de las partes y de la consulta pública efectuada al sistema NEXUSPJ, en relación con la causa del despido de la actora y que se tramitó bajo el expediente 13-007619-1027-CA, en donde participa la señora Brenes Brenes como actora, pidiendo la nulidad del acto de su despido mediante la resolución no. C-GG-065-2013, de las 10 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2013, emitida por la Gerencia General del INVU, que, en su oportunidad, este TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, en sentencia N°076-2022-VII de las catorce horas del día veintiocho de julio del año dos mil veintidós dispuso: "Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva y se acoge la falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por la señora Xinia Brenes Brenes, a quien se le condena, como parte vencida, al pago de ambas costas en favor del INVU y de los codemandados Vásquez Víquez, Corrales Chacón, Mussio Vargas, Villalobos Barahona, González Alfaro, González Barrantes y Bertolini Miranda, lo cual se dilucidará en etapa de ejecución de sentencia." Esa resolución fue confirmada por sentencia de Sala de Casación N°Res. 000017-F-TC-2024 de las nueve horas del veintidós de febrero de dos mil veinticuatro, misma que declaró sin lugar el recurso interpuesto (ver información en consulta pública aplicación Nexus.PJ https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-1011-1224093).

Por resolución cautelar ante causam dictada en expediente 13-007619-1027-CA, el Tribunal Contencioso Administrativo en auto Nº 2668-2013 de las quince horas treinta y cinco minutos del nueve de diciembre del año dos mil trece dispuso: "Se declara con lugar la solicitud de medida cautelar ordenándose en consecuencia la suspensión de los efectos de las actuaciones administrativas que dispusieron la destitución de la funcionaria XINIA BRENES BRENES y se dispone la reinstalación; sin perjuicio de las potestades de la Administración relativas a la plaza en cuestión y de reubicarla en otro departamento en razón del procedimiento administrativo sancionador.- Se revoca la medida cautelar provisionalísima concedida en autos." (ver información en consulta pública https://goiev02.org.poder-judicial.go.cr/EscritorioVirtual/Expediente/frmDetExped.aspx?c=20131027010587&d=1027&e=ver)

La actora laboró para el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en diferentes cargos, y en tal condición y hasta el dictado de la resolución no. C-GG-065-2013, de las 10 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2013, emitida por la Gerencia General del INVU al ser cesada de su nombramiento, integró como trabajadora activa en el Fondo del Régimen de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, manteniéndose, a pesar del despido y en virtud de la cautelar ante causam dictada en expediente 13-007619-1027-CA -auto Nº 2668-2013 de las quince horas treinta y cinco minutos del nueve de diciembre del año dos mil trece- laborando en el INVU, y con ello logró jubilarse de esa misma institución, en fecha 5 de diciembre de 2020.

Dadas esas consideraciones, surge el inmediato y necesario cuestionamiento: ¿tiene la actora titularidad actual y derecho subjetivo y vigente sobre esos dineros, para reclamar su devolución? Para dar contestación a ello, es criterio de este Tribunal, que no debe olvidarse señalar un principio fundamental en el ejercicio de las potestades públicas de los entes públicos, como es el caso del INVU y su ejercicio en el Fondo regulado en el Reglamento del Fondo de Garantías del Régimen de Garantías y Jubilaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -Reglamento 5427-, y este es, el principio de Inderogabilidad singular de los reglamentos, en ambas aristas, activa y pasiva. El principio indicado, ha sido considerado por la Sala Constitucional como un "principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad", "…El principio de la inderogabilidad singular es muy propio y particular de la potestad administrativa reglamentaria, esto es, de la facultad de todo jerarca administrativo de dictar reglamentos internos de organización o servicio, o bien, del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones reglamentarias ejecutivas de una ley, lo cual funge como un límite sustancial al ejercicio de esa prerrogativa. La inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos surgió como un instituto para garantizar que una norma administrativa de alcance general y abstracto no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de los destinatarios -efectos externos- frente a ella” (ver el voto no. 6227-2023 de las 13:25 hrs. del 15 de marzo del 2023, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1163370) y Votos Nos. 7294-98 y 95-2009).

Ahora, contrapuesto a dicho principio al caso concreto, la actora pretende que el INVU violente el principio de inderogabilidad singular de los actos normativos, por cuanto pretende que se le exonere particularmente a ella, la pérdida de formar parte del fondo de marras, bajo un argumento sin sustento jurídico. La citada norma reglamentaria 8, establece en lo conducente "de que en caso de despido el pago solo procede cuando la separación se dé con responsabilidad patronal." Sin embargo, de los hechos probados y de las pretensiones deducidas en la demanda, se desprende que no se está ante la existencia de un despido injustificado, todo lo contrario, la actora no logró enervar la validez ni la eficacia de la resolución no. C-GG-065-2013, de las 10 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2013, emitida por la Gerencia General del INVU que dispuso su despido sin responsabilidad patronal, solo logró transitoriamente la suspensión de la ejecución de la eficacia de ese acto por la cautelar otorgada a su favor, sin embargo, ésta ni siquiera dispuso la inaplicabilidad de la causal de pérdida de los fondos de interés. Bajo este escenario, en criterio de este Tribunal, lo que en esencia pretende la actora no es otra cosa que obtener, por vía judicial y de manera individual, la inaplicación o derogatoria singular de un acto administrativo de alcance general, concretamente, de la citada norma 8 del reglamento de marras, para desconocer la pérdida de integración subjetiva al fondo de marras y tal pretensión resulta jurídicamente improcedente, por cuanto desconoce de manera categórica, que los actos administrativos -y en particular los de alcance general- gozan de presunción de legitimidad y ejecutoriedad, y únicamente pueden ser anulados por los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico. En el caso bajo examen, la norma 8 reglamentaria se encontraba vigente y surtiendo sus efectos al momento de su aplicación a la actora, quien no acreditó haberla impugnado por las vías jurídicas idóneas, tampoco que existiera declaración de nulidad o inconstitucionalidad que afectara su validez, y que al darse el supuesto de hecho para no hacerle devolución por medio del dictado de la resolución no. C-GG-065-2013, de las 10 horas 30 minutos del 28 de octubre de 2013, emitida por la Gerencia General del INVU, la medida cautelar ante causam autorizada en el expediente 13-007619-1027-CA -auto Nº 2668-2013 de las quince horas treinta y cinco minutos del nueve de diciembre del año dos mil trece- y que suspendió los efectos de la ejecución del despido sin responsabilidad no conllevó efectos retroactivos al dictado de indicada resolución, que provocó la causal reglamentaria establecida. Por tanto, si bien la actora logró jubilarse de esa misma institución, en fecha 5 de diciembre de 2020, esa circunstancia no desconoce ni desaplica la existencia jurídica del despido sin responsabilidad acordado por el INVU en contra de la actora, por lo que no resulta jurídicamente viable su desaplicación en el caso concreto, ni corresponde reconocer efectos indemnizatorios derivados del cumplimiento de una disposición reglamentaria institucional válida, expedida en el ejercicio de potestades administrativas.

En consecuencia, esta Cámara concluye que el reproche resulta improcedente en este extremo, al sustentarse en la errónea premisa de que la actuación administrativa impugnada constituyó una medida ilegal cuando en realidad se trató de la ejecución legítima de una norma general de naturaleza reglamentaria que en lo que respecta establece el Reglamento del Fondo de Garantías del Régimen de Garantías y Jubilaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Artículo 8º: (...) La liquidación del aporte patronal junto con los excedentes obtenidos con las operaciones mercantiles realizadas con ese aporte se hará efectiva, a favor del afiliado o de sus beneficiarios, dentro de los treinta días hábiles posteriores de la orden de personal en que se constate la ocurrencia de alguno de los eventos que menciona el artículo anterior, en el entendido de que en caso de despido el pago solo procede cuando la separación se dé con responsabilidad patronal (...), dictada con fundamento en competencias legales.

Corolario. Por todo lo dicho, procede declarar sin lugar la demanda en todos sus extremos. Como lógica consecuencia y, en razón de su accesoriedad en relación los reproches principales, los extremos reparatorios y devolutivos y los daños subjetivos, corren la misma suerte, al estar sujetos directamente a la determinación de la declaratoria de lugar de la demanda, por lo que el parámetro para otorgar los derechos que se piden y también de dichos daños y perjuicios especificados en la pretensión de la demanda, queda igualmente desechado, lo que impediría conceder los extremos indemnizatorios solicitados.

SOBRE LAS EXCEPCIONES OPUESTAS: Tal y como fuera señalado líneas atrás, la entidad accionada, opuso la excepción de falta y como ha sido analizada la situación de reproche en lo tocante a lo impugnado y de que no se acreditó que la actuación del INVU resultara sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, por ende, la reclamación no encontrara amparo jurídico sobre lo alegado, la excepción opuesta debe acogerse.

DE LA CONDENATORIA EN COSTAS: De conformidad con los artículos 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 73 del Código Procesal Civil (Ley N° 9342) por medio de la condena al pago de las costas se constituye una obligación a cargo de la parte perdidosa -por el sólo hecho de serlo-, en beneficio de la vencedora, a fin de que ésta le reintegre las diversas categorías de gastos allí enlistados. Ambos numerales prevén diversas causales de dispensa de esta condenatoria, por lo que en ausencia de alegatos o pruebas que permitan a este Tribunal, en el caso concreto, ponderar y tener por acreditado alguno de estos motivos, no es posible entonces excepcionar total o parcialmente a la parte vencida de la aplicación de dicha máxima, por lo que, conforme a las normas de cita, lo debido es imponerle a ésta la condena al pago de las costas. La condenatoria se realiza en abstracto y, por tanto, pendiente de liquidación en fase de ejecución de sentencia, donde corresponderá llevar a cabo la determinación del importe de las costas y sus intereses legales eventuales, ello de acuerdo con la trascendencia económica para la acción incoada.

Se estima con lugar la excepción de falta de derecho opuesta por la representación del Estado.- En consecuencia, SE DECLARA SIN LUGAR en todos sus extremos la demanda incoada por XINIA BRENES BRENES, con cédula de identidad número 1-545-812 contra el INVU - FONDO DE GARANTÍAS Y JUBILACIONES DE LOS EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO. Se condena a la actora al pago de las costas y sus intereses legales, mismos que se determinarán en la ejecución de este fallo. Ronaldo Hernández Hernández. Felipe Córdoba Ramírez. Evelyn  Solano Ulloa. Jueces.

- Código Verificador -*EESDMA9GANY61*EESDMA9GANY61

Documento firmado por:RONALDO HERNANDEZ HERNANDEZ, JUEZ/A DECISOR/AEVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/AFELIPE ALBERTO CORDOBA RAMIREZ, JUEZ/A DECISOR/A

EXP: 21-000097-1178-LA

Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: tproca-sgdoc@poder-judicial.go.cr