Resolución 00798-2013

Con base

en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció

proceso de conocimiento, cuya pretensión fue ampliada en la audiencia

preliminar, para que en sentencia se declare: “A) La disconformidad de la

conducta administrativa con el Ordenamiento Jurídico en razón del

incumplimiento  por parte de la Administración demandada de lo dispuesto

por el artículo 54 párrafo cuarto de la Ley 7593 de 9 de agosto de 1996en

cuanto ordena que la renumeración de los funcionarios de nivel profesional y

técnico de la Autoridad Reguladora se determine tomando en cuenta las

remuneraciones prevalecientes en los servicios bajo su regulación en su

conjunto, de manera que se garanticen la calidad e idoneidad del personal,

normativa que se encuentra amparada también en lo dispuesto por el artículo 71

de la misma Ley y por el Reglamento Autónomo de las Relaciones de Servicio

entre la ARESEP y sus Funcionarios en cuanto estipula en su artículo 56 que los

salarios de cada puesto serán competitivos con los del mercado salarial,

tomando como referencia los sectores que guardan afinidad con las actividades

que lleva a cabo la institución. B) Que igualmente la ARESEP ha violentado el

Ordenamiento Jurídico al no cumplir estrictamente con lo dispuesto por la Ley

8660 de 29 de julio del 2008, en cuanto también dispone en su artículo 54

inciso b) que los salarios de cada puesto serán competitivos con los del

mercado salarial, tomando como referencia los sectores que guarden afinidad con

las actividades que lleva a cabo la institución. C) Que la omisión en no

efectuar el estudio de puestos y revaloraciones ordenado por el artículo 54

mencionado ha permitido a la ARESEP congelar los salarios y revaloraciones a

los que con base en los mismos artículos quebrantados tienen derecho esos

empleados. Consecuentemente nuestra Pretensión (sic) es para que en

sentencia se establezcan los siguientes pronunciamientos:

Se declare la

disconformidad de la conducta administrativa de la Junta Directiva de la ARESEP

con el Ordenamiento Jurídico.

Se reconozca que los profesionales y técnicos

de a ARESEP tiene derecho a que les remunere en estricto cumplimiento a los

dispuesto por los artículos 54 y 71 de la Ley 7593 y la Ley 8660 en su artículo

54 y el artículo 56 del Reglamento Autónomo de Servicio.

Que con el fin de

reconocer y restablecer esa situación jurídica debe la Junta Directiva ordenar

de inmediato un estudio específico e idóneo que, tomando en cuenta las tres

empresas reguladas de similar nivel, complejidad, funciones (sic) requisitos,

y responsabilidades en su personal que son RECOPE, EL (sic) ICE y el INS

se complete en un plazo no mayor de dos meses y de inmediato se homologuen los

salarios, revaloraciones y reajuste a lo que resulte de dicho estudio. Que la

empresa que se contrate para efectuar dicho estudio sea de reconocida seriedad,

experiencia y prestigio en su campo, teniendo los actores, por medio de tres

representantes, la posibilidad de vigilar la imparcialidad técnica con la que

el estudio se efectúe.

Que una vez presentado el citado estudio, la Junta

Directiva está obligada a implementar los Acuerdos correspondientes para

regularizar dentro del espíritu de las normas citadas un nivel de salarios

digno para los mencionados funcionarios.

Que es obligación de la Junta

Directiva de la ARESEP tomar cuantas medidas resulten necesarias y apropiadas

para que se cumpla lo estipulado por las leyes aquí mencionadas en cuanto a la

forma de fijación del nivel salarial, el procedimiento específico para lograrlo

y su aplicación a los profesionales y técnicos respectivos.

Se ordene a la

Administración de la ARESEP que se abstenga de adoptar o ejecutar cualquier

conducta administrativa contraria a lo dispuesto por las normas jurídicas cuya

violación aquí alegamos. SUBSIDIARIAMENTE para que se ordene el citado estudio

sea efectuado por el Departamento de Recursos Humanos de la ARESEP con el

personal idóneo para dicho estudio utilizando para obtener la información

requerida las facultades que le otorgan a la ARESEP los artículo 24 y 25 de su

propia ley, en cuanto le permiten obtener informes, reportes, datos,

información financiera, contable, económica, estadística y técnica de las

empresas reguladas. Que se condene en costas procesales y personales a los

entes demandados.” En la audiencia preliminar se amplió la pretensión en

este sentido: “1.- Para que en sentencia se condene a las entidades

demandadas al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la conducta ilegal

de los mismos por no haber aplicado oportunamente lo dispuesto por la Ley 7593

y sus reformas en los artículo 54 y 71.

Que en los cálculos de los

daños y perjuicios se incluyan los montos dejados de percibir por mis

representados debido a la omisión culpable de la Junta Directiva de la ARESEP y

de sus integrantes tanto de los años 2008, 2009, 2010 así como de a conducta

negligente de la Contraloría General de la República e igualmente se condene a

los mismos daños y perjuicios en forma solidaria al Estado en virtud de la

reponsabilidad (sic) solidaria a la que se refieren los artículos 190,

191, 192, 194 y 197 de la Ley General de la Administración Pública No. 6227 del

2 de mayo de 1978 y sus reformas.”

Los

apoderados de la parte demandada contestaron negativamente. El procurador

interpuso las excepciones de indebida integración de la litis, falta de

legitimación pasiva y falta de derecho; el representante de la Autoridad

Reguladora opuso las excepciones de falta de derecho, falta de causa y falta de

interés actual. El apoderado de la Contraloría interpuso las de indebida

integración de la litis, falta de legitimación activa y pasiva y falta de

derecho.

Al ser

las 8 horas 45 minutos del 24 de agosto de 2011 inició la audiencia preliminar,

oportunidad en que hicieron uso de la palabra los representantes de ambas

partes. En esta se amplió la pretensión. El Juez Paulo André Alonso Soto

declaró el asunto como de puro derecho.

El

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por los Jueces

Rodrigo Campos Hidalgo, José Roberto Garita Navarro y Christian Hess Araya, en

sentencia no. 138-2012-VI de las 15 horas 45 minutos del 6 de julio de 2012,

resolvió: “Se rechazan las defensas de falta de derecho, causa e interés

actual presentadas por la representación de la Autoridad Reguladora de los

Servicios Públicos y se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva

planteada por El (sic) Estado y la Contraloría General de la República,

razón por la cual se declara inadmisible la demanda con  respecto a éstos.

En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda en contra de la

Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en los siguientes términos,

entendiéndose rechazada en lo no concedido expresamente.

Se declara

la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la omisión de actuación de la

Junta Directiva de la ARESEP, por no realizar una valoración salarial a los

actores de conformidad con lo dispuesto por la reforma de la ley 8660 de 29 de

julio del 2008 a la ley 7593 de 9 de agosto de 1996.

Se reconoce el derecho

de los actores a que se les remunere en estricto cumplimiento de las normas

dichas.

Se ordena a la Junta Directiva de la ARESEP pata que dentro

del plazo de dos meses, apruebe mediante acuerdo firme un esquema de fijación

salarial para los profesionales y técnicos remunerados bajo el sistema de

salarios por componentes, que cumpla con las (sic) siguientes alcances

inherentes a los mandatos de las normas que fundamentan la presente resolución:

A) Para los funcionarios de la ARESEP, el acuerdo deberá motivarse en un

estudio técnico  que tome en consideración las remuneraciones

prevalecientes en todos los servicios bajo su regulación. B) Para los

funcionarios de SUTEL, el acuerdo su fundamentará en un estudio técnico que

tome en consideración las remuneraciones en los servicios regulados por la

Autoridad Reguladora y el mercado de las telecomunicaciones en el ámbito

nacional, o inclusive de organismos con funciones similares. C) La Junta

Directiva de la ARESEP  deberá determinar si el último estudio contratado

mediante contratación directa CD-2011cd-00039 con la empresa Price Waterhouse

Coopers es idóneo para el cumplimiento de la presente resolución o si por el

contrario, requiere otro estudio adicional o información complementaria a fin

de cumplir la parte dispositiva de esta sentencia. En el entendido de que lo

acordado deberá acatar estrictamente los alcances de la reforma de la ley 8660

de 29 de julio del 2008 a a ley 7593 de 9 de agosto de 1996 y de la presente

resolución.

Se ordena a la Junta Directiva de ARESEP adoptar los

acuerdos necesarios a fin de que los niveles gerenciales y técnicos de la

ARESEP, procedan a concretar, individualizar y hacer efectivo en cada caso

particular de los actores, la fijación salarial que dispongan. Lo anteriores el

término no mayor de un mes posterior a su adopción, debiendo abstenerse de

adoptar y ejecutar cualquier conducta contraria a lo dispuesto por las normas

jurídicas dichas.

Se condena a la ARESEP al pago de los daños

ocasionados a los actores cuando así corresponda, los cuales consisten en la

afectación al salario y los componentes del mismo de los demandantes, producto

de las diferencias presentadas entre lo que efectivamente se les pagó y lo que

se les debió haber pagado, de haberse realizado el estudio técnico y adoptado

un acuerdo sobre dicha materia, conforme a las leyes 7593 de 9 de agosto de

1996 y 8660 de 29 de julio del 2008, a partir del día 20 de agosto de 2008 y

hasta su efectivo pago. El monto a pagar a cada uno de los actores se cuantificará

en fase de ejecución de sentencia, con base en el estudio técnico que sea

empleado por la Junta Directiva como fundamentación del cumplimiento de los

apartes 3 y 4 de la presente parte dispositiva de la resolución.

Deberá

la ARESEP cancelar los intereses legales sobre las sumas de dinero que se

determinen, las que se calcularan con base en la tasa pasiva de intereses de

los certificados a seis meses plazo del Banco Nacional de Costa Rica, según la

moneda que se trate, conforme lo dispone el artículo 1163 del Código Civil, a

partir de la firmeza de esta sentencia y hasta su efectivo pago, los que se

liquidarán en fase de ejecución de sentencia.

Se imponen ambas costas

de este proceso a la ARESEP.

En el caso del Estado y la Contraloría

General de la República, por hacer (sic) suficiente motivo pata litigar,

se emite sin especial pronunciamiento en costas.”

Los

apoderados de la ARESEP y la CGR solicitaron adición y aclaración de la

sentencia dictada. Y los jueces redactores en sentencia no. 138-2012-VI-BIS de

las 10 horas 45 minutos del 28 de agosto de 2012, dispuso: “Se adiciona la

resolución 138-2012-VI de las las (sic) quince horas y cuarenta y cinco

minutos del seis de Julio (sic) del 2012, en el sentido de que respecto

de los funcionarios actores que actualmente devengan salario global, los

alcances del estudio a realizar y la indemnización corresponda, comprenderá el

pago de los daños que le fueron ocasionados, consistentes  en la

afectación al salario y los componentes del mismo, producto de las diferencias

presentadas entre lo que efectivamente se les pagó y lo que se les debió haber

pagado, de haberse realizado el estudio técnico y adoptado un acuerdo sobre

dicha materia, conforme a las leyes 7593 de 9 de agosto de 1996 y 8660 de 29 de

julio del 2008,  y hasta el día en que se les hizo efectivo el pago del

salario global. Asimismo, con respecto a la Contraloría General de la República

se emite sentencia sin especial pronunciamiento en costas para los actores por

advertirse motivo suficiente para litigar. En todo lo demás se rechaza la

solicitud de aclaración y adición planteada.”

6.-

El procurador estatal y el apoderado de la Contraloría formulan sendos

recursos de casación indicando las razones en que se apoyan para refutar la

tesis del Tribunal.

7.-

En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de

ley.

Redacta el magistrado González Camacho

Mediante la reforma

introducida a la Ley no. 7593 se establecieron una serie de parámetros a seguir

para determinar la remuneración de los funcionarios de la Autoridad Reguladora

de los Servicios Públicos (en lo sucesivo, referido como ARESEP). En aplicación

de dicha norma, esta institución incorporó el salario global, en sustitución de

la modalidad en que este está integrado por componentes (como por ejemplo

anualidades y otros). Además, se le dio la opción a los servidores que así lo

deseaban, de trasladarse al salario global o mantenerse con el esquema

anterior. Empero, quienes decidieron esto último, reclamaron que su salario no

fue ajustado según los lineamientos de la norma antes mencionada, sino

únicamente se hicieron los aumentos de costo de vida. Por ello, presentaron

este proceso para que se declare la disconformidad de la conducta

administrativa de la Junta Directiva de la ARESEP; se disponga que los

funcionarios tienen derecho a que se les aplique las disposiciones en cuestión

y se ordene al ente demandado realizar un estudio idóneo para el reajuste

salarial, la homologación e implementación de dicho estudio. El proceso fue

interpuesto contra la ARESEP, el Estado y la Contraloría General de la

República (en adelante, CGR); el primero interpuso las excepciones de falta de

derecho, causa e interés actual. En el caso de los restantes, además de la

primera, plantearon la de falta de legitimación, activa y pasiva, así como una

indebida integración de la litis, la cual fue desistida durante la audiencia

preliminar. El Tribunal declaró con lugar la demanda respecto de la ARESEP pero

acogió una falta de legitimación ad causam pasiva respecto del Estado y la CGR,

y en lo que interesa para este asunto, exoneró a la parte actora del pago de

las costas respecto de estos últimos quienes acuden ante esta instancia

extraordinaria para combatir este último extremo.

La representación

estatal aduce el quebranto del inciso b) del precepto 193 del Código Procesal

Contencioso Administrativo ya que, en su criterio, no existe motivo suficiente

para litigar en relación con el Estado. Considera que era claro que la demanda

debía ser interpuesta únicamente contra la ARESEP, como autora de la conducta

impugnada, como institución autónoma con personalidad jurídica y patrimonio

propio. Durante el proceso, dice, la representación estatal señaló este yerro

por parte de los actores, lo que, agrega, fue confirmado por el Tribunal

Contencioso al acoger la falta de legitimación ad causam activa. El haber

dirigido erróneamente la demanda en su contra, acota, le implicó contestar

tanto la demanda como la medida cautelar, intervenir en la audiencia preliminar

y formular este recurso de casación. Puntualiza que nunca se identificó cuáles

eran las conductas u omisiones que se le endilgaban al Estado que le obligaran

a indemnizar. Concluye, si bien los accionantes podía contar con motivos

suficientes para litigar, esta situación se da únicamente respecto de la

ARESEP, no respecto el Estado.

Por su parte, la CGR

igualmente endilga el quebranto del numeral 193 del Código Procesal Contencioso

Administrativo, por cuanto se acogió en su favor la excepción de falta de

legitimación ad causam pasiva. Refiere a lo resuelto en la aclaración y adición

presentada. Hace ver la ausencia de una pretensión anulatoria respecto de una

conducta emanada del recurrente, a lo que agrega que la sola emisión de ciertos

actos, que además no fueron cuestionados, no puede constituir motivo suficiente

para litigar. Cuestiona que haya motivo suficiente para litigar por el solo

hecho de que se hayan dictado dos oficios que no guardan relación directa con

el objeto del proceso. En su criterio, se da un evidente abuso del derecho de

acción, y que su actuación procesal carece de buena fe. Aduce que la facultad

de exonerar es reglada.

Ambos recurrentes se

muestran inconformes con la exoneración a la parte actora del pago de las

costas a pesar de que el Tribunal acogió una falta de legitimación ad causam

pasiva respecto de ellos. En fundamento de lo anterior, la sentencia es clara

en indicar: “Hecha una revisión de las conductas a que se refiere este

proceso y de las pretensiones de las partes, no se advierte que en ellas exista

participación alguna por parte del Estado o de la Contraloría General de la

República.” Efectivamente, resulta diáfano que las pretensiones esbozadas

en la demanda por los actores se dirigen a cuestionar una serie de decisiones

de la ARESEP relacionadas con la política salarial de un grupo de funcionarios

que no se acogieron a la modalidad de salario global y se mantuvieron bajo el

esquema de salario por componentes. Se trata del ejercicio de una competencia

interna de dicha institución, en la que ni el Estado ni la CGR tuvieron

participación alguna. Los actores en ningún momento cuestionaron algún

comportamiento o conducta pública, activa o pasiva, reprochable a los

recurrentes, y tampoco se trata de uno de los supuestos de participación

necesaria previstos en la normativa procesal (litisconsorcio legal preceptivo u

obligatorio). Esto hace que no exista justificación alguna para su

incorporación como parte en este proceso. Según lo anterior, llevan razón los

recurrentes cuando recriminan que se haya dispuesto la exoneración en costas

respecto de ellos, toda vez que no puede alegarse que exista motivo suficiente

para litigar si, en un primer momento, no debieron de haber sido demandados.

Esta es una valoración que se debe hacer respecto de cada una de los

intervinientes a partir de la integración de la litis, por lo que el hecho de

que la acción contra uno de los demandados haya prosperado, no supone que tal

circunstancia sea extensiva a los restantes.

Ahora bien, en cuanto

a las razones expuestas por el representante legal de los actores en defensa de

lo dispuesto por el Tribunal, resulta conveniente realizar las siguientes

precisiones. En lo que atañe al Estado, alega que su participación se justifica

en la existencia de una responsabilidad solidaria derivada del actuar de sus

funcionarios, sin que el hecho de que la ARESEP sea una institución autónoma

implique una excepción. En este sentido, debe recordarse que el aparato estatal

está integrado tanto por la Administración Central, a la que se refiere con el

término de Estado en un sentido estricto, y la Administración Descentralizada,

compuesta por los distintos entes públicos, los cuales se caracterizan por

poseer personalidad jurídica y patrimonio propio. Ello supone, además, la

existencia de un marco competencial propio y excluyente respecto de otros entes

públicos, en donde la personalidad jurídica es el elemento en virtud del cual

se convierten en un centro de imputación de consecuencias jurídicas, es decir,

es a través de esta que se le pueden atribuir las actuaciones u omisiones. Por

otro lado, no puede perderse de vista que la competencia solo puede ser

ejercida por su titular, y sólo es asignada a un órgano específico del ente.

Esto se traduce, para efectos de lo que ahora se analiza, en que los órganos

que integran la Administración Central nada podían hacer respecto de las

decisiones que son propias de la órbita competencial de la ARESEP, por lo que tampoco

podría existir una responsabilidad solidaria. En cuanto a la CGR, lo recién

indicado también resulta aplicable, ya que uno de los alegatos de la

representación de los actores es que esta sí incurrió en una omisión. Empero,

lo cierto es que dentro de las pretensiones no se cuestionó ningún acto,

actuación o inactividad en el ejercicio de sus competencias. Si bien se alega

el deber de fiscalizar la Hacienda Pública y la existencia de informes del

auditor interno, es preciso reiterar que lo único que se impugnó fue la falta

de acatamiento de las disposiciones de la Ley no. 7593 (luego de la reforma) en

cuanto al tema de la remuneración de los funcionarios de la ARESEP, lo que se

insiste, es materia de conocimiento exclusivo de dicha institución. Por otra

parte, se aduce que la CGR debía ser demandada por aplicación del mandato 12

del Código Procesal Contencioso Administrativa. No obstante, ello supone una

errónea lectura de dicha norma, ya que dicho litisconsorcio legal necesario se

da cuando el Órgano Contralor ejerce su función fiscalizadora materializada en

un acto concreto respecto de la administración activa, supuesto que no se da en

el presente asunto.

Por las razones

expuestas en los considerandos anteriores, lo procedente es acoger ambos recursos,

anular la sentencia del Tribunal únicamente en cuanto exoneró a la parte actora

de pago de costas respecto del Estado y la Contraloría General de la República

y, fallando por el fondo, imponerle ambas costas.