Resolución 01429-2012

Con base

en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la actora estableció

proceso de conocimiento declarado de puro derecho, a fin de que en sentencia se

declare: “1.- (…) el presente proceso sea declarado con lugar

en todos sus extremos, por estar fundado en una investigación y acto

administrativo totalmente lesivos y absolutamente nulos, con la gravísima

consecuencia de inexistencia o la falta de causal para despido.  2.- (…) se declare totalmente nulo el expediente

administrativo y el acto administrativo que concluye con mi despido por los

graves vicios de incongruencia, errónea valoración y falta de prueba, violación

al debido proceso y derecho de defensa, por demostrarse que resolvieron

fundados en hechos falsos.  3.- (…) se

ordene al Estado la reinstalación en mi puesto en propiedad en igualdad y

respeto de todos mis derechos laborales que conforman el patrimonio laboral de

la suscrita, existentes al momento de hacerse efectivo el despido.  4.- (…) a manera de indemnización por semejante

lesión a mis derechos, se condene al Estado al pago de todos los salarios,

vacaciones, aguinaldo, salario escolar, pluses quinquenales y de todo tipo,

desde el cese de mi cargo hasta su efectivo pago, así como los intereses

legales generados y adeudados, al pago de ambas costas, daños y perjuicios, e

indexación de todos los montos hasta su efectiva cancelación. Esto por cuanto

dejé de percibirlos a causa de una acto administrativo lesivo para las

suscrita, dictado por el demandado.

Subsidiariamente se le condenará al pago de todos los

extremos laborales comprendidos en la ley, tales como

preaviso, cesantía, vacaciones, horas extras que me adeudan, así como aguinaldo, salario

escolar, vacaciones proporcionales a las horas extras que se contabilicen …

.

Condenar al accionado al pago de daño moral sufrido, consistente en

que al dictar un acto totalmente viciado de nulidad, lesionó mis intereses,

privándome de mi derecho al trabajo, siendo y la agredida, lo cual me ha

causado enorme dolor y sufrimiento, angustia y desconfianza en la

administración. Consecuencia de esto, mis hijos han

desmejorado su calidad de vida porque yo era la única proveedora y pesando

sobre mi tan falsos cargos, me sentido moralmente desecha y en el entorno

social es difícil obtener credibilidad y conseguir trabajos."

2.

El

procurador contestó oponiendo la excepción de falta de derecho.

El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de

Hacienda, Sección Octava, integrada por los jueces Ricardo Madrigal Jiménez,

Alner Palacios García y Carlos Espinoza Salas, en sentencia no. 167-2011 de las

8 horas 55 minutos del 19 de julio de 2011, dispuso: “Se rechaza

parcialmente la excepción de falta de derecho y declara parcialmente con lugar

la demanda interpuesta, entendiéndose rechazada en todo aquello que no sea

concedido expresamente, siendo sobre tales que se acogió la excepción indicada.

Se anula la resolución 2009-2447-D.M de las 9 horas del 17 de agosto de 2009 de

la Señora Ministra

de Seguridad Pública, ordenándose la reinstalación de la señora Adriana Díaz

Acevedo a partir de la firmeza de la presente sentencia al puesto que venía

desempeñando y en idénticas condiciones. Se condena a la demandada al pago de

salarios caídos, vacaciones, aguinaldo, salario escolar y demás pluses

laborales propios del puesto, desde su cese hasta su efectiva reinstalación;

los que se fijarán en ejecución de sentencia. Se ordena la indexación de todos

los extremos anteriormente indicados desde el momento que debieron ser

cancelados hasta su definición económica en ejecución de sentencia y el

reconocimiento de intereses por mora desde el momento que sean

fijados en ejecución de sentencia hasta su pago efectivo. Corren

las costas a cargo de la vencida.”

4.

La representación estatal formula recurso de casación indicando expresamente las

razones en que se apoya para refutar la tesis del

Tribunal.

5.

En los procedimientos ante esta Sala se han

observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Solís Zelaya

La actora formuló

demanda ordinaria contra el Estado. Pretendió, en lo medular, se declare la

nulidad del

expediente administrativo y de la resolución no. 2009-2447-DM del 17 de agosto

de 2009 del Ministerio de Seguridad Pública,

en los que se dispuso su despido como

miembro de la Fuerza

Pública. Acusa graves vicios de incongruencia, errónea

valoración, falta de prueba, quebranto del

debido proceso y del

derecho de defensa, y haberse fundado en hechos falsos. También peticiona la

reinstalación en su puesto en propiedad, el pago de todos los salarios caídos,

aguinaldo, salario escolar, vacaciones, pluses quinquenales desde el cese de su

cargo hasta el pago efectivo, reconocimiento de intereses, indexación,

reconocimiento de ambas costas, daño moral por ¢10.000.000,00 y perjuicios por

¢5.000.000,00. De manera subsidiaria solicitó que se le cubrieran todos los

extremos laborales descritos, incluido preaviso y cesantía, así como

horas extra. El representante del Estado se opuso e

invocó la excepción de falta de derecho. El Tribunal, al resolver el fondo de

la controversia, acogió en forma parcial la demanda. Anuló la

resolución referida, en la que se dispuso el despido de la señora A, y en su

lugar ordenó que se le reinstalara en el puesto que venía desempeñando, en

iguales condiciones. Condenó al pago de salarios caídos, vacaciones,

aguinaldo, salario escolar y demás pluses laborales propios del puesto,  desde

el cese y hasta la reinstalación. Señaló que esas sumas

serían indexadas desde el momento en que debieron ser canceladas hasta que se

cuantifiquen en la etapa correspondiente. Además, acogió el pago de

intereses por mora desde que sean fijados en ejecución

y hasta su efectivo pago. En último lugar impuso ambas costas

al Estado. En torno a los demás extremos reclamados,

acogió la falta de derecho. Disconforme con lo decidido, el

representante del Estado acudió a la Sala.

El fallo sostuvo que

para despedir a un miembro de la Fuerza Pública debía dictarse un acuerdo

ejecutivo destitutorio, sin que sea suficiente el acto final de despido

pronunciado por el jerarca, explica, e invocó como fundamento de tal criterio

la jurisprudencia de la

Sala Constitucional. Aporta copia certificada del acuerdo

ejecutivo no. 104-2010-MSP del 1 de marzo de 2010, del cual jura desconocer su

existencia antes del dictado de la sentencia impugnada, prueba que no aportó

previamente, en su dicho, por no corresponder a un aspecto debatido en forma

oportuna. Sin embargo, advierte, existen pronunciamientos posteriores de ese órgano –que cita- conforme a los cuales basta con el

acto final de despido. Formula tres motivos de disconformidad

por razones de fondo.

Reclama

quebranto de los artículos 138 inciso c) del Código Procesal Contencioso

Administrativo (CPCA) y 13 de la

Ley de la Jurisdicción Constitucional,

al desconocer el carácter vinculante erga omnes de las sentencias de ese órgano

jurisdiccional, dado que no se tomó en cuenta su línea jurisprudencial que

rechaza la necesidad del acuerdo ejecutivo destitutorio para el despido,

constatada en los fallos no.  2010-15175 del 10 de setiembre y 2010-19842 del 26 de noviembre,

ambos, de 2010.

Al

disponerse la nulidad de la resolución destitutoria, indica, se desaplicó el

numeral 13 referido.

Asegura

actuado en forma indebida el precepto 140 inciso 1) de la Constitución Política

que dispone la necesaria concurrencia del Poder

Ejecutivo en el acto destitutorio, en tanto no se aplica para los despidos con

causa, tramitados con garantía del debido

proceso, como

sucedió en este caso. No obstante, señala, el acuerdo sí fue emitido, por lo

que lo ofrece como

prueba en los términos del artículo 145 del CPCA.

III.

El Tribunal estimó probado, en lo de interés, que la actora presentaba un

cuadro de violencia doméstica con su pareja, de varios años de duración, y que

en uno de los episodios su compañero sufrió una cortadura en su muñeca, que

ocasionó la presentación recíproca de denuncias penales, y en particular, una

denuncia administrativa contra la aquí actora. Con base en ella

se le siguió un procedimiento administrativo al que no se apersonó, ni aportó

prueba, ante lo cual, siguiendo las recomendaciones del

Departamento de Personal del

Ministerio de Seguridad Pública, la

Ministra dispuso el despido por protagonizar incidentes de

violencia doméstica contra su compañero y ocasionarle serias heridas en su

mano. En esa resolución se ordenó confeccionar el decreto

ejecutivo de despido. Finalmente, el 25 de agosto de 2009, el Director

de Recursos Humanos despidió a la actora a partir del 1 de setiembre de ese

año. La afectada interpuso recurso de reposición con reconsideración, el cual

fue rechazado. El Tribunal estimó indemostrado que el acuerdo

de despido de la actora fuera suscrito por el Presidente de la República y la Ministra. Tampoco

pudo determinar si la actora era la agresora o la víctima en la situación de

violencia doméstica. En sus consideraciones por el fondo señaló que uno

de los argumentos esgrimidos por la actora –en la etapa de juicio- era el

incumplimiento de un presupuesto formal en su despido,

que correspondía a la concurrencia del Presidente y la Ministra, según ordena el

artículo 140 de la

Constitución Política. También refirió que la reclamante

había invocado en tal sentido los precedentes no.

2003-5314 y 2007-10300 de la Sala Constitucional. Explicó que según el

representante del

Estado, tal exigencia se limita a los despidos sin causa, pero no se extiende a

los despidos causados, en los que basta la orden del

jerarca del

ramo. El Tribunal replicó que el precedente no. 2010-10109 de la Sala Constitucional,

aportado por la actora, daba cuenta que la línea jurisprudencial de ese último

Tribunal era que, incluso para los despidos causados, se exigía la concurrencia

del Ministro y el Presidente en el acto de despido. El órgano jurisdiccional de

la instancia precedente también mencionó los fallos de la Sala Constitucional

no. 1102, 6675, 6548, 6242, 5177, 3755, todos ellos, de 1994, así como las

sentencias no. 2350 y 898 de 1996, en esa misma línea. Concluyó señalando que

el nombramiento y la remoción de un integrante de la Fuerza Pública, con

causa o sin ella, requiere ser dispuesto por el Poder Ejecutivo en sentido

estricto, lo que en el caso se echaba de menos, a pesar de haberse ordenado así

por la Ministra.

Señaló que tal orden se juzgaba como un acto con efectos

propios, y no uno de trámite, de modo que correspondía disponer su nulidad.

IV.

La Sala

Constitucional en el voto no.° 2010-10109 de las 8 horas 56

minutos del 11 de junio de 2010, analizó el reclamo presentado por un miembro

de la Fuerza Pública,

ante el despido que se ordenó en su contra, luego de seguirle un procedimiento

administrativo. En esa oportunidad ese tribunal constitucional señaló: “II.-Esta

Sala mediante sentencia número 2010-004131 de las once horas y treinta y ocho

minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez en cuanto al tema de la

necesidad de un acuerdo ejecutivo para remover a los miembros de la Fuerza Pública indicó:

Sobre la imposibilidad de remover a los miembros

de la fuerza pública sin la existencia de un acuerdo

ejecutivo. El artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política

dispone, en términos bastante precisos, que, para remover a un miembro de la

fuerza pública, es necesario que exista un acuerdo adoptado por el Poder

Ejecutivo, en sentido estricto, es decir, el Presidente de la República y el

ministro del ramo, al respecto, el numeral citado dispone: “Artículo 140.- Son

deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al

respectivo Ministro de Gobierno:

Nombrar y remover libremente a los miembros

de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de

confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil; […].”.

A mayor abundamiento, la

Ley General de Policía, número 7410 de 26 de mayo de 1994,

publicada en el Alcance 16 a

La Gaceta

número 103, en su artículo 53 inciso a), reafirma que la competencia para

remover a los miembros de la fuerza pública reside, únicamente y

exclusivamente, en el Poder Ejecutivo en sentido estricto, que, por acuerdo

ejecutivo debe adoptar las decisiones correspondientes en esa dirección, al

respecto, la norma indica: “Artículo

Atribuciones conjuntas del presidente

(sic) de la república (sic) y del ministro (sic) del ramo

Para los efectos de este Estatuto, serán atribuciones del Presidente de la República y del

ministro del ramo: a) Nombrar y remover a los miembros de las fuerzas de

policía, con sujeción a los principios mínimos establecidos en la presente Ley

y sus Reglamentos.” En ese sentido, la

Sala ha afirmado, en una diversidad de ocasiones, que la

inexistencia del acuerdo ejecutivo que disponga el cese en sus funciones de un

policía torna nulo el despido, pues vulnera los derechos fundamentales del

servidor de policía y, a la vez, contraría el texto y espíritu de la norma

constitucional, debido a que no se estaría cumpliendo la formalidad exigida, de

manera expresa, por el numeral 140.1) ya mencionado. Así, en la hipótesis de

que no exista acuerdo ejecutivo, el despido no se podrá hacer efectivo,

pues el acto que resulta indispensable para su ejecución no habría sido dictado

aún, por ende, la sanción no existiría desde el punto de vista jurídico, pues

no existiría una manifestación de voluntad válida, dictada por una autoridad

competente que la materialice (al respecto, véanse, entre otras, las sentencias

2003-05314 de 09:07 horas de 20 de junio de 2003 y 2007-10300 de 14:04 horas de

20 de julio de 2007).

Sobre el caso

concreto. En este asunto, se tiene por acreditado que mediante resolución

2009-3817-DM de 08:00 horas de 9 de diciembre de 2009, la cual fue debidamente

motivada, se dispuso el despido por justa causa del recurrente, luego de

otorgarle la oportunidad de defensa, a través del respectivo procedimiento

administrativo. Esa resolución ordenaba, en su parte dispositiva, su ejecución

de previo a la confección del correspondiente acuerdo ejecutivo, adoptado por

el Presidente de la

República y la ministra de Seguridad Pública. De

ese modo, por oficio 227-2010-DRH-SEC de 7 de enero de 2010, notificado al

recurrente a las 07:58 horas de 13 de enero de 2010, el director de Recursos

Humanos del Ministerio de Seguridad Pública comunicó al recurrente

su despido, por causa justificada, del Ministerio de

Seguridad Pública, el cual regiría a partir de 16 de enero de 2010. Así

las cosas, ambos actos administrativos, la resolución 2009-3817-DM de 08:00

horas de 9 de diciembre de 2009 y el oficio 227-2010-DRH-SEC de 7 de enero de

2010, devienen inválidos e ineficaces de pleno Derecho, pues los órganos que

los dictaron carecían de la competencia para hacerlo, en virtud de que el único

órgano competente para adoptar tal decisión es el Poder Ejecutivo en sentido

estricto, es decir el Presidente de la República y el ministro del ramo, de acuerdo

con los artículos 140) de la Constitución Política y 53.a) de la Ley General de

Policía. Así las cosas, el despido del recurrente, sin

la existencia de un acuerdo ejecutivo, resulta inválido e ineficaz, pues no

existió un acto administrativo dictado por el órgano competente que así lo

ordenara. Desde esa perspectiva, se impone la estimatoria del amparo, en cuanto

a este extremo, como

al efecto se ordena. (…) Precedente que es aplicable al caso en estudio,

pues este Tribunal no encuentra razones para variar el

criterio vertido en dicha sentencia, ni motivos que lo hagan valorar de manera

distinta en la situación planteada. En razón de lo anterior procede a declarar

con lugar el recurso como en efecto se dispone.” (Lo

destacado proviene del

original). Es decir, en síntesis, exigía el acuerdo ejecutivo de despido,

suscrito por el jerarca ministerial y el Presidente, aún en el evento de

haberse seguido un procedimiento administrativo contra

el funcionario. No obstante, en el voto no. 2010-15175 de las 10 horas 9

minutos del 10 de setiembre de 2010 señaló: “I.- El recurrente señala

que labora para el Ministerio de Justicia y Gracia desde el 02 de diciembre de

1996, en plaza en propiedad como agente de seguridad y vigilancia, destacado,

últimamente, en el Centro de Atención Institucional La Reforma. Acusa que

fue despedido por medio de un acto ineficaz, por cuanto, en su contra, se

inició un procedimiento administrativo que culminó en su despido, sin embargo, la Administración

omitió realizar el despido de conformidad con lo que establece el artículo 140

inciso 1) de la

Constitución Política. Argumenta que, la Policía Penitenciaria

está adscrita a la

Fuerza Pública, de conformidad con lo que establece el

artículo 31 de la Ley

General de Policía, razón por la cual su despido es

improcedente dado que la competencia para ejecutar su despido la tiene, en

exclusiva, el Presidente de la

República y el Ministro del ramo.

Este Tribunal

Constitucional, en un caso similar al expuesto por el recurrente (sentencia

número 2010-004131 de las 11:38 horas del 26 de febrero de 2010), señaló la

necesidad de la promulgación de un acuerdo ejecutivo para remover a un miembro

de la fuerza pública. No obstante, bajo una mejor ponderación de los hechos

alegados y puestos en conocimiento por el gestionante, este Tribunal considera

que, en el caso de la “libre remoción” de los miembros de la fuerza pública

-artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política-,

no aplica en estos casos. Si el cese se debe a un procedimiento administrativo

llevado a cabo con todas las garantías constitucionales del caso, y por medio

del cual, se logró demostrar que existió una causa justificada para que se

produzca el despido en disputa, tal y como, sucedió en el caso del amparado E,

no es necesaria la existencia del citado acuerdo ejecutivo, pues en este caso,

el mismo recurrente menciona que el cese de su nombramiento fue debido a la

culminación de un procedimiento administrativo disciplinario, en el que se

encontró en total posición de defenderse y presentar sus pruebas de descargo,

por lo que tampoco se constata una violación a su derecho fundamental al debido

proceso. De otra parte, el recurrente, no hace ningún cuestionamiento

relacionado con el trámite del procedimiento disciplinario en su escrito de

interposición, e inclusive, indica que en la actualidad no existe una discusión

-procesalmente hablando- pendiente de resolver con la autoridad recurrida, pues

su despido fue confirmado por resolución número DRH-PGAL 0249-2010 del 27 de

mayo de 2010, por lo que en todo caso, la revisión de aspectos relacionados con

el procedimientos carece de actualidad para los efectos inmediatos que tutela

el recurso de amparo. Se trata de un despido sin responsabilidad patronal, a

diferencia del contemplado en el artículo 140 inc. 1) de la Constitución Política,

que hace referencia a una remoción con responsabilidad y por ello implica la necesaria

existencia de tal acuerdo.

Agréguese a lo

anterior que en todo caso no procede revisar en esta sede si el despido

dispuesto en contra del amparado obedece a una debida apreciación del material

probatorio existente, ni determinar si los hechos que se tuvieron por probados

configuran el supuesto de hecho que justifica la sanción impuesta -conforme lo

dispuesto por la normativa legal y reglamentaria que rige la materia-. Todo

ello hace referencia a un conflicto de legalidad

ordinaria propio de discutirse y resolverse en la vía jurisdiccional

correspondiente. En virtud de lo expuesto en los considerandos anteriores, el

amparo resulta improcedente y así debe declararse.”. Así,

modificó el criterio inicial para estimar que habiéndose seguido un procedimiento

administrativo contra el funcionario de la Fuerza Pública, que

culminara en despido, bastaba con la resolución del jerarca que así lo

dispusiera, no siendo presupuesto de validez constitucional que en tal acto

concurriera el Presidente. Esa línea de pensamiento fue

aplicada, de nuevo, en las sentencias no.  19842 de las 10 horas 43

minutos del 26 de noviembre de 2010 y 20686 de las 14 horas 53 minutos del 14

de diciembre de 2010.  Así las cosas, lleva razón el recurrente en tanto

el Tribunal desaplicó la línea jurisprudencial más reciente de la Sala Constitucional,

quebrantando lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional, de modo que el recurso debe declararse con

lugar. Por las razones expuestas, resulta innecesario examinar la pertinencia

de la prueba aportada para mejor resolver, pues está claro que el acuerdo del

Poder Ejecutivo –aspecto que echó de menos el Tribunal y que no es requisito

según la Sala

Constitucional- no era presupuesto exigible para este asunto.

Ahora, tal yerro, por sus características, supone un quebranto por razones

sustanciales, en tanto desaplicó un criterio emitido a la luz del Derecho de la Constitución, con

carácter vinculante, desafuero que, además, no encaja dentro de ninguna de las

causales por motivos procesales. No obstante, de procederse en los términos

señalados por el artículo 150 inciso 2) del CPCA, esto es, resolviendo el

asunto por el fondo, podría lesionarse el derecho de defensa y a la garantía de

la doble instancia normada en esta materia, pues tan sólo la Sala emitiría criterio en

torno a los motivos sustanciales de nulidad, aún pendientes de examinar. Así

las cosas, ponderando estas circunstancias, se juzga necesario aplicar en este caso lo dispuesto en el numeral 150 inciso 1) para

ordenar el reenvío con el objeto de que se dicte un nuevo fallo ajustado a

derecho. En esta línea ha procedido la Sala para casos similares.

Al efecto pueden citarse los fallos no. 1143-F-S1-2011 de las 8 horas 40

minutos del día 13 de setiembre y 1174 de las 9 horas 5 minutos del 22 de

setiembre, ambos, de 2011.