Resolución 01023-2012

Con base en los hechos que expuso y

disposiciones legales que citó, la actora estableció proceso de conocimiento, a

fin de que en sentencia se declare: “1.- La nulidad de la resolución del

Instituto de Desarrollo Agrario, Dirección Pacífico Central, de las quince

horas con veintisiete minutos del día nueve de noviembre del año dos mil seis,

que formula traslado de cargos a la señora S.

La nulidad de la resolución

del Instituto de Desarrollo Agrario, Dirección Regional Pacífico Central, de

las once horas con cincuenta y dos minutos del veintidós de noviembre del año

dos mil seis, que es traslado de cargos a la señora S.; resoluciones publicadas

en el Diario Oficial La Gaceta números 242 y 243, de los días 18 y 19, ambas de

diciembre del año 2006.

La nulidad del acuerdo de la Junta Directiva del

Instituto de Desarrollo Agrario, tenido en el artículo número 12, de la sesión

extraordinaria número 09-2007, celebrada el día 16 de mayo del año 2007, y que

acuerda: “1.Revocar las adjudicaciones con la subsecuente Nulidad de Título de

Propiedad y la extinción del respectivo derecho y declaratoria de beneficiarios

a: (…) Asentamiento [...] (…) Parcela 16 (…) a S., […], de la parcela 16 (…)

sobre la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad Inmueble bajo la

matrícula de San José N° […]; debiéndose ordenar retrotraer los asientos de

inscripción del Registro Público de la Propiedad Inmueble de la conocida finca

para el día 25 de noviembre del año 2007, y a nombre único y exclusivo de S.

La obligación del Instituto de Desarrollo Agrario de resarcir el daño moral

ocasionado por los acuerdos de resolución de despojar a la señora S. de la

finca de su propiedad e inscrita en el Registro Público de la Propiedad

Inmueble bajo la matrícula de San José N° [...]; daño estimado en la suma de

cien millones de colones.

La obligación del Instituto de Desarrollo Agrario

de asumir el pago de todas las costas personales y procesales, así como de los

intereses que corren desde el momento en que la sentencia que recaiga adquiera

firmeza y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. SUBSIDIARIAMENTE SE

SOLICITA

En el eventual caso y por imposibilidad material, no sea posible

revertir el estado registral de los asientos de inscripción del Registro

Público de la Propiedad Inmueble de la conocida finca N° [...] para el día 25

de noviembre del año 2007, y a nombre único y exclusivo de S., se solicita se

condene al Instituto de Desarrollo Agrario al pago del valor real, efectivo e

indexado de la finca del Partido de San José, N° [...] y tasado pericialmente

en la vía de la ejecución de sentencia.

La obligación del Instituto de

Desarrollo Agrario de resarcir el daño moral ocasionado por los acuerdos de

resolución de despojar a la señora S. de la finca de su propiedad e inscrita en

el Registro Público de la Propiedad Inmueble bajo la matrícula de San José N° [...];

daño estimado en la suma de cien millones de colones.

3.-

La obligación del Instituto de Desarrollo

Agrario de asumir el pago de todas las costas personales y procesales, así como de los intereses que

corren desde el momento en que la sentencia que recaiga adquiera firmeza y

hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.”

El apoderado general judicial del

Instituto de Desarrollo Agrario contestó negativamente y opuso las excepciones

de falta de derecho y legitimación activa y pasiva.

La parte actora expresó su negativa

a conciliar, por lo que se prescindió de dicho trámite procesal.-

En audiencia preliminar de las 9 horas del 9 de diciembre de

2010, las partes hicieron uso de la palabra.

Se fijó hora y fecha para realizar el juicio oral y

público y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Quinta, integrado por

las Juezas Ileana Sánchez Navarro, Lilliana Quesada Corella y el Juez Julio

Cordero Mora, en sentencia no. 111-2011 de las 10 horas 55 minutos del 26 de

mayo de 2011, dispuso: “Se rechazan las excepciones de falta de legitimación

activa y pasiva. Se acoge la defensa de falta de derecho y se

declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se

condena a la parte actora al pago de ambas costas de esta acción."

El Lic. Calderón González, en su expresado

carácter, formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya

para refutar la tesis del Tribunal.

En los procedimientos ante esta Sala se han

observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Rivas Loáiciga

I.-

La

Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), en sesión ordinaria

no. 54-92, de 20 de julio de 1992, artículo IV, adjudicó la parcela no. 16 (con

una extensión de 62,474,02 metros cuadrados), del Asentamiento Campesino [...],

ubicado en el distrito [...], del cantón de […], provincia de […], a A. y E.,

dando lugar a la finca folio real matrícula no. [...] y a los derechos 001 y 002.

En 1997,  dichos  adjudicatarios vendieron sus derechos sobre el

inmueble antes descrito a L. y G., traspaso que  autorizó el órgano

directivo del IDA (sesión ordinaria no. 080-97, de 28 de octubre de 1997,

artículo XVI, inciso d). Estos últimos a su vez, el 7 de mayo de 2005,

vendieron el mencionado bien a S., sin contar para ello con la venia del IDA.

La compra venta respectiva fue inscrita en el Registro Público, pese a que la

finca no. [...], tenía limitaciones que aún no habían

vencido. La Asesoría Jurídica de la Dirección Regional del Pacífico

Central del IDA, con base en un informe de campo de la Oficina Subregional de

Orotina (oficio OSO-962-2006, de 13 de octubre de 2006), en el cual se

informaba del estado de abandono total, entre otras, de la indicada parcela no.

16, inició procedimiento administrativo ordinario de revocatoria de título

contra la señora S. y otros (resolución de las 15 horas 27 minutos del 9 de

noviembre de 2006). Dicha determinación se publicó en el Diario Oficial La

Gaceta números 242 y 243, los días 18 y 29 de diciembre de 2006. En las

divulgaciones se indicó: “(…) con el fin de verificar el cumplimiento de la

condición resolutoria de la adjudicación con fines habitacionales que se les

hizo en los respectivos inmuebles, por el abandono injustificado del inmueble y

por desconocerse su domicilio, se ha ordenado su notificación por este medio.

La causal imputada se encuentra establecida en los artículos 66 y 68 de la Ley

de Tierra y Colonización (…)”. El órgano directivo del IDA, en sesión

extraordinaria no. 009-2007, celebrada el 16 de mayo de 2007, artículo 12,

revocó la adjudicación, decretó la nulidad del título de propiedad y la

extinción del respectivo derecho, entre otras, de la parcela no.

Ante tal situación, la señora S. acude a estrados. Pretende, en

lo fundamental, se decrete la nulidad de las resoluciones de la Junta Directiva

del IDA en las cuales se formularon y trasladaron cargos en su contra, así como

la que revocó la adjudicación de la parcela no. 16,  anuló el título de

propiedad que ostentaba y extinguió su derecho. Pide además, el pago de

¢100.000.000,00 como

resarcimiento por el daño moral  sufrido, costas personales y procesales e

intereses. Además, de forma subsidiaria,  solicita,

en el eventual caso de que resulte imposible revertir el estado registral de

los asientos de inscripción de la finca no. [...] a su situación al 25 de

noviembre de 2007, se condene al IDA a pagarle el valor real, efectivo e

indexado del inmueble, el daño moral que le

fue ocasionado, las  costas personales y

procesales del

proceso e intereses. El ente demandado contestó en forma negativa y opuso las

excepciones de falta de: legitimación activa y pasiva, derecho. El Tribunal

rechazó las  primeras dos y acogió la última. Declaró sin lugar la demanda en todos sus extremos. Condenó

a la actora al pago de ambas costas del proceso. El

apoderado especial judicial de la accionante formula recurso de casación.

Recurso de casación por razones procesales

II.-

Único: el fallo impugnado, expresa, no reúne los elementos esenciales que debe

tener toda sentencia, pues no cumple con los requisitos establecidos en los

artículos 153 y 155 del Código Procesal Civil (CPC), normativa supletoria

conforme al numeral 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).

Lo anterior, sostiene, “(…) ha motivado que la deliberación del Tribunal Sentenciador sea violatoria del debido proceso, la objetividad y el

principio de legalidad”. Desde la demanda, en los hechos números 9,

10, 16, 17, 19 y 20, denuncia, alegó su poderdante, en sustento de sus

pretensiones, el deber de imputación de  cargos y

de motivación de los actos administrativos como

pilar del

debido proceso. Las resoluciones cuestionadas, señala, son

absolutamente nulas por carecer de toda fundamentación. Sin embargo,

dice, el Tribunal omitió deliberadamente referirse a ello, pese a tratarse de un asunto esencial sometido a su conocimiento y resolución.

Trascribe en lo conducente el canon 155 del

CPC e indica los requerimientos que considera  resultan

indispensables para que una sentencia sea válida y eficaz, bajo sanción de

nulidad. El Tribunal, asevera, dejó de conocer, resolver y

pronunciarse “(…) sobre el contenido de fondo que entrañan los hechos 9, 10,

16, 17, 19 y 20 debidamente judicializados en la audiencia preliminar”.

Con esa omisión, razona, se dejó de resolver la controversia acerca de la

validez y eficacia jurídica de los actos administrativos de despojo emanados del

IDA en contra de su representada. Solo se avocó, recrimina, al conocimiento y

resolución del

punto de la notificación mediante la publicación de edictos. Al no resolver el

Tribunal “por el fondo” el contenido de los hechos supra indicados y no

manifestarse acerca de las pretensiones planteadas, concluye, incurrió en “falta

de fundamentación” y, por ende, en quebranto de los principios de:

legalidad,  debido proceso y tutela judicial

efectiva.

Si bien el casacionista invoca como

causal la falta de fundamentación de la sentencia, de la lectura del cargo se desprende,

que en realidad lo alegado dice de una eventual incongruencia. Este vicio, ha

dicho esta Sala en reiteradas ocasiones, consiste en la inconsonancia del

dispositivo del fallo con las pretensiones deducidas por el accionante en la

demanda, o en las demás oportunidades que la ley le ofrece para proponerlas; y

con las excepciones que hubieran sido invocadas por el demandado, si no se autoriza

su declaración oficiosa. También ha establecido, que cuando el fallo desestima

las pretensiones y, por ende, deniega la existencia de la relación material

invocada por el actor (sentencia desestimatoria o absolutoria), mal puede

decirse que el juzgador se ha abstenido de fallar algún extremo pedido en la

demanda, o se ha excedido por resolver ultra o extra petita,

porque al hacerlo con ese contenido ha decidido de mérito, sólo que

negativamente, sobre todas las cuestiones planteadas en la demanda. Siendo este el caso en estudio, es claro que no incurrió el

Tribunal en el vicio que se le imputa.

Recurso de casación por razones de fondo

IV.-

el Tribunal, expone, justifica la notificación del

inicio del procedimiento administrativo de revocatoria y nulidad de título de

propiedad contra la actora, mediante la publicación de edictos, en los

artículos 241 y 243 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), 112

del Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras (Reglamento

en adelante) y en el voto de la Sala Constitucional  no. 2009-7082, de las

17 horas 59 minutos del 30 de abril de 2009. Este último, explica, es

interpretado en forma indebida e inadecuada para el caso concreto, al estimar

los juzgadores que basta con dejar una constancia en el expediente

administrativo de que la persona asignada no se encuentra residiendo en la zona

donde se ubica el predio, para recurrir a la publicación de edictos  como

medio de comunicación de un acto administrativo. La Sala Constitucional,

comenta,  ha sido clara y reiterativa, en cuanto

a que la publicación de edictos es el último recurso al que debe echar mano la

Administración para comunicar la apertura de un procedimiento administrativo.

De previo a llevar a cabo la notificación por ese medio, expone,  ha dispuesto se deben agotar todos lo intentos

materiales tenidos al alcance para realizarla de manera personal. Atribuye

luego a la sentencia impugnada, interpretación errónea e indebida aplicación

del canon 112 del Reglamento, yerro que dice conllevó la falta de aplicación

del precepto 7 de la Ley de Notificaciones y Citaciones Judiciales, no. 7637 de

1º de noviembre de 1996 (Ley no. 7637 en lo sucesivo). En su opinión, los

incisos i) y k) del citado numeral 112 del Reglamento, fueron derogados

tácitamente por la Ley no.7637, normativa que garantiza la seguridad del acto

de comunicación, el debido proceso y que no causa indefensión al administrado.

Según el párrafo segundo del

canon 7 de esa  Ley, indica, la notificación por

edictos se utiliza básicamente en relación a las personas físicas o jurídicas,

cuando no se pueda realizar la notificación en la casa de habitación o sede

social señalada, respectivamente, porque estuviese desocupada o no existiere.

Otro supuesto, añade, es el que contempla el artículo 4 ibídem, cuando se

refiere a aquellos asuntos donde no se puede notificar en la dirección del domicilio contractual, en

cuyo caso se hace por medio de edicto, sin perjuicio del nombramiento de un curador procesal.

Reproduce el contenido de los numerales 4, 5 y 7 de citada Ley no. 7637. Bajo

el amparo de estas disposiciones, afirma, se garantiza al administrado, frente

al poder de la Administración, la correcta comunicación de los actos, el debido

proceso y el derecho de defensa; máxime cuando están  en juego derechos

fundamentales, como el de la  inviolabilidad de la propiedad privada.

Tomando en consideración el bloque de legalidad costarricense como un todo, y

de la aplicación armónica de la LGAP  y de la Ley

no. 7637, se concluye, asevera, que son esos instrumentos los que le otorgan a

la accionante las garantías legales suficientes y necesarias para salvaguardar

su derecho fundamental de amparo a la inviolabilidad de la propiedad privada,

mediante un procedimiento debidamente reglado. Esto por cuanto la

Administración no solo le asegura al administrado un correcto agotamiento de

todos y cada uno de los mecanismos de notificación personal ordinarios, para

acceder al modo extraordinario de publicación de edictos; sino porque, la

publicación debe ser acompañada del nombramiento de un  curador que ejerza

la defensa técnica. El Reglamento, sostiene, no es un instrumento eficiente en

el resguardo de la tutela del debido proceso y del derecho de defensa, dado

que, contrario al criterio del Tribunal, el informe de fecha 11 de octubre de

1996, realizado por los funcionarios O. y Luis Carlos Aparicio, no puede

tenerse como un esfuerzo válido por parte del IDA, para dar por agotada la fase

de notificación personal y permita  acudir a la

notificación por edictos. Lo anterior, relata, no puede ser de otra forma, dado

que el Tribunal evadió valorar ese reporte a la luz de la totalidad de la

prueba “evacuada” en el juicio oral, como lo es el plano catastrado de folio 61

del expediente judicial y el testimonio de J.. Lo anterior, censura, supone una

absoluta inseguridad sobre el acto de comunicación inicial, que catalogado de

infructuoso, dio lugar a la notificación por medio de edictos. El informe

suscrito por los referidos funcionarios, asegura, no hace referencia a los

nombres, números de cédula y direcciones de los vecinos de quienes obtuvieron

la supuesta información del estado de abandono del inmueble litigioso,

información vital para verificar su confiabilidad. Conforme a las reglas de la

lógica y la sana crítica, opina, no es posible ni lógico que todos los vecinos

de una parcela de más de 60

hectáreas puedan dar fe de esa situación, si es que

existen tales vecinos. El testigo J. por su parte, narra, fue claro al afirmar

que los funcionarios del IDA conocían perfectamente que

él era el mandador de la finca de la actora. Como se observa, arguye, esas

pruebas restan credibilidad al informe, para haber dado por agotada la etapa de

notificación personal y proceder a la notificación mediante edictos, existió la

posibilidad de dejarla con el señor J., persona mayor de 15 años. El

Reglamento, apunta, es de rango inferior a la ley y por demás, contrario a la

protección y amparo de la Constitución Política como quedó acreditado. Anuncia

que interpondrá una acción de inconstitucionalidad contra el numeral 112

incisos i) y k) del Reglamento.

V.-

La Ley no. 7637, vigente al momento de los hechos (fue derogada por la Ley

de Notificaciones Judiciales, de 4 de diciembre de 2008), disponía: “Artículo

Principios. Esta ley regula lo referente a notificaciones,

citaciones y otros comunicados judiciales para que, por medio de la

centralización, se logre la especialización funcional y la adecuada división

del trabajo administrativo. El propósito es modernizar,

depura y agilizar el servicio, dotándolo de mayor eficiencia. Esta

regulación contiene normas generales sobre la materia

y se aplicará a las diferentes jurisdicciones. Los preceptos que, por su

peculiaridad, no pueden ser abarcados en la presente ley se reservarán para los

códigos respectivos” (el subrayado no es del original).

Es decir, que su aplicación se limitaba al ámbito judicial y no al

administrativo, como

sugiere el casacionista. El canon 14 ibídem lo confirma: “Con la salvedad de

las derogaciones y reformas aquí acordadas, el régimen de notificaciones de la

presente ley no se aplicará a los casos previstos en disposiciones legales

especiales”. Tal es la especialidad de la materia sobre la que versa la

presente controversia, que incluso está exceptuada de  la aplicación de

los procedimientos administrativos de la Ley General de la Administración

Pública (LGAP), incluidos los preceptos 240 y 243 de ese cuerpo normativo, los

cuales cita el Tribunal como parte de la fundamentación jurídica de su fallo.

Los decretos no. 8979-P y no. 9469-P de 28 de agosto y 18 de diciembre, de

1978, en su orden, expresamente excluyen la aplicación del Libro Segundo de la

LGAP a los procedimientos administrativos contemplados en la Ley de Tierras y

Colonización, sus reformas y reglamentos. Es claro, entonces,

que en la especie, la normativa aplicable resultaba ser la contemplada en el

Reglamento y no la señalada por el recurrente. El canon 112 de reiterada

cita, en su inciso i), dispone: “La resolución inicial que se notificará

formalmente a las personas asignatarias en su casa de habitación, con cualquier

persona que aparente ser mayor de 15 años de edad, o podrá realizarse

personalmente a cada uno. Si los asignatarios no fueron localizados en su lote

o vivienda, granja familiar o parcela, o su domicilio no se encuentre en la

zona donde se ubica el predio otorgado por el IDA, su domicilio se tendrá por

desconocido. De no hallarse por ser desconocido su domicilio,

se procederá a notificarles mediante publicación de dos edictos en el Diario

Oficial La Gaceta. Si el trámite de revocatoria y nulidad de título

se fundamentare en el abandono, o también constare la venta ilegal, el

arrendamiento ilegal y en el informe de la oficina subregional consta

expresamente, que la persona asignada no se encuentra residiendo en la zona

donde se ubica el predio que le fue asignado, el abogado o abogada regional,

podrá, en la misma resolución antes referida, ordenar que la notificación se

haga mediante publicación de dos edictos en el Diario Oficial La Gaceta”

(la negrita es suplida). En el presente asunto, es precisamente el abandono de

la parcela, la causal que dio lugar al procedimiento administrativo que llevó a

cabo el IDA contra la accionante, irregularidad que se consignó en un informe

de la Oficina Subregional de Orotina. Lo anterior, sumado al hecho de que la

demandante no residía en la zona del

predio, según el reporte dado, facultaban entonces al IDA a notificarla

mediante la publicación de dos edictos, tal y como se hizo. Es decir, que el informe de la

Oficina Subregional de Orotina resultaba suficiente para proceder de tal manera. El artículo 62 de la Ley de Tierras y

Colonización, establece, como parte de los compromisos que adquieren quienes

resulten beneficiarios de una parcela otorgada por el IDA, la obligación de

trabajarla personalmente junto con su familia. No es posible que un tercero

lleve a cabo la explotación del predio, de ahí que resulte indiferente que el

testigo J. sostuviera que él era el mandador de la finca en representación de

la accionante. No había razón alguna para que el IDA hubiese llevado a cabo la

notificación personal de la manera sugerida por el recurrente. No está demás

decir, el Tribunal tuvo como

hecho no probado, que la demandante haya realizado labores de

explotación del

bien, mucho menos que un tercero lo hubiese hecho. En relación al plano

catastrado visible a folio 61, el casacionista se limitó a mencionarlo, sin

enlazarlo de alguna manera a sus argumentos.

VI.-

el Tribunal, critica,

si bien omite en todo momento referirse a la demandante con la calidad de

asignataria, elegible, arrendataria o beneficiaria, aplica al caso el

Reglamento, el cual de conformidad a sus artículos 1 y 2, restringe su

aplicación, de manera expresa, a un grupo definido de personas al cual no

pertenece la actora. Al hacerlo, sin ser su representada sujeto pasivo de dicha

normativa, le ocasiona “un daño total y absoluto”, dado que no puede ser

posible se le imputen causales de adjudicación y revocatoria de títulos de

propiedad a la accionante, que no está obligada a acatar. Esa indebida

aplicación del Reglamento, manifiesta, “(…) ha

hecho incurrir al Tribunal en un grave error al tener por acreditados hechos

relevantes y, en consecuencia, por tener por no demostrados hechos consecuentes

en perjuicio de la actora (…)”. La indebida correlación entre el contenido

de un instrumento legal, el Reglamento, y la acreditación de una causal de

revocatoria y nulidad de un título de propiedad en contra de la demandante,

asegura, es totalmente ilegal. Si la accionante no está sujeta al contenido del Reglamento, argumenta, no es posible que el Tribunal

falle que los actos administrativos impugnados son válidos y eficaces. Su

representada, advierte, adquirió a título de propietaria de la finca inscrita

al folio real matrícula [...], sin sujeción legal alguna a la tutela del

Reglamento. Ello, apunta, permite concluir válidamente, que el contenido,

motivo y motivación de los actos impugnados son  falsos,

lo cual provoca su nulidad de pleno derecho, tal y como se solicitó se declare en sentencia. El

Tribunal, acusa, no explica en su fallo, cómo es posible que si la actora no es

adjudicataria y beneficiaria del IDA en la asignación de tierras, vía

administrativa se le imputen las causales de los artículos 66 y 68 de la Ley de

Tierras y Colonización, a saber, abandono injustificado y, en consecuencia,

deba ella demostrar la realización de labores de explotación del inmueble. Ese

razonamiento, combate, es contrario a derecho, por cuanto la vía correcta para

dilucidar este tipo de conflictos  es a través de

un proceso ordinario contencioso administrativo y no el proceso especial de

revocatoria y nulidad de título que contempla el Reglamento.

Para la adecuada solución del

agravio planteado, conviene analizar el contrato por medio del

cual la Junta Directiva del IDA adjudicó la parcela no. 16 del Asentamiento Campesino [...],

dándose  origen a la finca inscrita en el sistema de folio real matrícula

no. [...], que reclama la actora. Se trata de un

contrato para cuya celebración el IDA primero declaró a A. y E. como beneficiarios, en virtud del artículo IV, de la

sesión ordinaria no. 54-92, de su Junta Directiva, del 20 de julio de 1992 y

luego otorgó título de propiedad mediante escritura pública, con fundamento en

la Ley de Tierras y Colonización no. 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus

reformas, al cual se impusieron las limitaciones que establece el numeral 68: “1) Que antes de haber cancelado sus obligaciones con el

Instituto, el parcelero no podrá traspasar el dominio de su predio, gravarlo,

arrendarlo, subdividirlo, ni gravar las cosechas, semillas, animales, enseres,

útiles o equipos necesarios para la explotación de la parcela, sin autorización

del Instituto;

Que después de haber terminado sus obligaciones con el

Instituto, cualquier enajenación de parcela que, a juicio de esa Institución,

pueda producir la concentración o subdivisión excesiva de la propiedad, dará

derecho al Instituto para readquirir la o las parcelas que se ofrezcan en

venta, por el precio que fijen los peritos nombrados de conformidad con las

disposiciones de esta ley;

Que las parcelas, cosechas, semillas, animales,

enseres, útiles y equipo necesario para la explotación de las parcelas, no

podrán ser objeto de medidas judiciales, preventivas o ejecutivas, por terceros

o acreedores, antes de que los parceleros hayan cancelado sus obligaciones con

el Instituto, salvo que tales acreedores lo sean por haber suplido créditos

debidamente autorizados por éste;

Que el Instituto deberá, de conformidad

con el procedimiento estipulado en el Capítulo de Tribunales de Tierras, revocar

o extinguir  la adjudicación por los siguientes motivos: a) Por destinar

la parcela a fines distintos de los previstos en la presente ley; b) Por el

abandono injustificado de la parcela o de la familia. En este último caso, el

Instituto le adjudicará la parcela a la esposa, a la o las personas que hayan

convivido permanentemente con el parcelero y que demuestren mayor capacidad,

siempre que reúnan las condiciones  estipuladas en el artículo 62; c) Por

negligencia o ineptitud manifiesta del adjudicatario en la explotación de la

parcela o conservación de las construcciones, mejoras o elementos de trabajo

que se le hayan confiado o pertenezcan a la organización; d) Por comprobarse la

explotación indirecta de la explotación, salvo las excepciones contempladas; e)

Por incumplimiento, sin causa justificada, de las obligaciones de pago

contraídas con el Instituto; y f) Por falta reiterada a las normas legales para

la conservación de los recursos naturales. Con excepción del

caso b) y antes de la revocatoria o extinción del derecho, debe proceder una amonestación

que no haya sido atendida por el adjudicatario”. Como ha expresado esta Sala: “VIII.-

Se trata de un contrato típico de Derecho Agrario, constitutivo de empresa,

denominado contrato de asignación de tierras.  Su fundamento jurídico se

encuentra en el artículo 49, así como en las disposiciones de los incisos 5) y

del artículo 1º , 4 y 5 de la Ley de Tierras y Colonización, y el nombre se

ajusta al vocablo de adjudicación dado por la misma Ley en sus artículos 55, 63

inciso 1) y

El de asignación es un contrato de duración por el cual

el ente agrario adjudica a un beneficiario de los programas de dotación de

tierras, previamente calificados conforme a los parámetros establecidos por

propia normativa, un fundo agrario, comprometiéndose a traspasarlo, por un

eventual precio o a título gratuito, si el beneficiario demuestra tener

capacidad técnica para desarrollar la empresa agraria y cumple con las

obligaciones impuestas durante un período de prueba; el traspaso en propiedad

se verifica sujeto a una multiplicidad de obligaciones de parte del

beneficiario, cuyo incumplimiento permiten al ente revocar la adjudicación,

durante un plazo de 15 años o hasta el momento de no existir deudas pendientes,

sin que pueda en ninguna forma enajenarlo si no media previamente una

autorización expresa del Instituto, pues por disposición de la Ley el ente

asignante puede recuperar el bien para adjudicarlo a otro beneficiario,

debiendo siempre ejercer un control directo sobre la actividad realizada por el

adjudicatario, incluso después de superado el plazo de 15 años o que las deudas

hubieren sido canceladas, cuando el beneficiario tenga la propiedad en forma

plena y exclusiva.

Desde un punto de vista causal no puede sostenerse

que la causa del negocio de asignación consista, como en la compraventa, en el

intercambio de una cosa por un precio, pues esa no es la función económica

social, o política social, en relación al fin de asignar tierras a quienes no

las tengan o las tengan en forma insuficiente por el contrario se busca

colaborar a una mejor distribución de la riqueza con sentido de justicia social

y al aumento de la producción o productividad del país.  Desde este punto

de vista cuando la Ley hace referencia a venta, o la práctica administrativa

del ente lleva a realizar un negocio jurídico de compraventa para inscribirla

en el Registro Público de la Propiedad, no permite obviar que la asignación se

va a realizar mediante la ejecución de un acuerdo del ente administrativo cuya

existencia extralimita el acuerdo de las partes.  Pero ese acuerdo

administrativo conlleva también elementos muy importantes para diferencias el

contrato de asignación de tierras de la compraventa, o del simple contrato

administrativo, en cuanto las cláusulas contenidas en el contrato provienen de

la Ley, y su ejercicio no deviene del poder de imperio ni del interés de las

partes, sino de fines propios del Estado que le vinculan con lograr una mejor

distribución de la tierra y elevar las condiciones económicas y sociales de los

agricultores, los empresarios agrícolas, los trabajadores de la tierra, sobre

todo si ellos no tienen los medios a su alcance para tener una vida

digna.  Es por esto que se ha calificado al de asignación de tierras como un contrato típico del Derecho Agrario.

Una característica

muy importante de este contrato establecida en la Ley, e interpretada por la

doctrina, es la de ser un contrato de duración.  Su perfeccionamiento no

opera con el traspaso en propiedad del fundo, por el contrario éste se

cristaliza en cuanto al beneficiario cumple sus obligaciones, durante el tiempo

establecido por la Ley, y realiza la actividad para la cual le fue

otorgado.  La propiedad se adquiere plenamente hasta que el plazo haya transcurrido.

En nuestro caso éste puede llegar hasta 30 años pues se concede uno de 5 años

de gracia, previo al otorgamiento de la escritura, y otro de hasta 25

anualidades para el pago del precio; pero el mismo puede tener dos tipos de

variaciones: aumentándolo, cuando en virtud de producciones insuficientes

no imputables al parcelero el Instituto deba readecuar la forma de pago, y

otra, disminuyéndolo, al permitir el pago anticipado, al cumplirse 15 años del

traspaso en propiedad.  En este sentido si el contrato es por un precio

determinado, o bien a título gratuito, desde el otorgamiento de la escritura

van a existir 15 años en que el Instituto puede revocar, rescindir o anular el

contrato frente el incumplimiento del beneficiario.  (Artículos 59, 67 y 68

de la Ley de Tierras y Colonización)”  (no.

229, de las 15 horas del

20 de julio de 1990). Así las cosas, habrá que entender que quien

adquiere un  bien adjudicado por el IDA, pasa a

sustituir al asignatario original del

contrato de adjudicación, asumiendo las obligaciones que este impone por todo

el plazo de su vigencia. De tal forma, se le deberá tener, para los efectos de

aplicación de la Ley de Tierras y Colonización y el Reglamento, como el

asignatario o beneficiario. En la especie, los señores L. y G.,

al adquirir el bien en cuestión, asumieron las obligaciones que originalmente

pesaban sobre quienes les vendieron el fundo. De tal

manera, no habiendo transcurrido el plazo de las limitaciones, estaban

impedidos de traspasar el bien sin la correspondiente venia del IDA.  Deberá,

entonces rechazarse el cargo.

VIII.-

endilga a la sentencia recurrida

aplicación indebida del precepto 67 de la Ley de Tierras y Colonización, al

acoger la tesis de la entidad demandada de que sus actuaciones se ajustaron a

derecho, por cuanto el inmueble de marras lo adquirió la actora sin contar

con  la autorización del IDA, venia necesaria al contar la finca con

limitaciones de orden registral. Este dice, fue el argumento que utilizó el

Tribunal  para acoger la defensa de falta de

derecho y rechazar la demanda, no obstante que el problema del

traspaso o inscripción del

inmueble pese a la existencia de limitaciones registrales nunca fue objeto de

los actos impugnados. La demandante, explica, como consta en la

escritura pública respectiva y corroboró la Licda. L. al declarar como

testigo, adquirió la finca objeto de la litis, libre de todo gravamen,

anotación o limitación registral. Dicho testimonio, reprocha,

no fue considerado por el Tribunal. Este, alega, le da plena

credibilidad a la tesis de la defensa, sin haber sido

ese punto específico objeto de los actos administrativos que se solicita sean

declarados nulos. En otras palabras, aclara, homologa el Tribunal un proceso de

nulidad de título con base en  la causal del articulo 67 de la Ley de

Tierras y Colonización, cuando dicha causal nunca fue imputada formalmente por

el IDA en contra de la accionante con los actos administrativos que han sido

impugnados. Así, expone, el demandado logró sin imposición o formulación de

demanda ordinaria alguna, un proceso de nulidad de

título.

No lleva razón el recurrente. El Tribunal, si bien

consideró el traspaso en condiciones irregulares, para acoger la excepción de

falta de derecho y declarar sin lugar la demanda, circunstancia que no fue la

que originó el procedimiento administrativo donde se dictaron los actos

administrativos cuya nulidad se solicita, lo fue a mayor abundamiento de

razones. Así se desprende de los considerandos del fallo: “(…) el Tribunal

estima que de acuerdo con la prueba que obra en autos, concretamente el trabajo

o estudio de campo efectuado por los funcionarios O. y L., debe tenerse por

probado que en la finca en cuestión no se realizaba ninguna actividad tendente

a su explotación, pues no aporta la actora prueba alguna que logre desacreditar

dicho informe. Por el contrario, de las declaraciones del testigo, señor J., se

concluye que en el inmueble no se lleva a cabo algún tipo de labor agrícola o

pecuaria, conforme lo establece la ley Nº 2825, que responda a un plan de

manejo de la misma, siendo la única actividad la recolección de frutos de

algunos árboles de mango que hay en el terreno, los cuales posteriormente se

regalan, motivo por el cual lleva razón el ente accionado en cuanto afirma que

en la especie se presenta el supuesto establecido en el artículo 68, inciso 4)

de la ley Nº 2825 antes mencionada, que dispone el abandono de la parcela como

una causal para revocar la adjudicación (…) En consecuencia, el Tribunal

considera válidos los alegatos del ente accionado, en cuanto argumenta que el

acto impugnado se dictó conforme a derecho, no solo por haberse cumplido el

procedimiento establecido en el ordenamiento para revocar y anular un título

sino porque los elementos de fondo que configuraron dicho acto son acordes con

el ordenamiento jurídico, en cuanto el instituto logró determinar el estado de

abandono del inmueble, y finalmente que el mismo fue traspasado de forma

irregular al no contar con la autorización debida, lo cual configuró una

actuación totalmente contradictoria con los principios y disposiciones legales

que regulan los programas de distribución de tierras llevados a cabo por el

ente accionado”. Queda claro, entonces, que el argumento principal del

Tribunal para acoger la defensa de falta de derecho y declarar sin lugar la

demanda, lo fue el abandono de la parcela. Las irregularidades del

traspaso constituyen solamente una razón adicional para ello. Por ende, deberá

también rechazarse este reproche.

Con base en las

razones expuestas, procede declarar sin lugar el recurso. De conformidad con lo

dispuesto en el numeral 150.3 del

Código Procesal Contencioso Administrativo, dada la forma como

se resuelve, corresponde imponer las costas del recurso a quien lo interpuso.