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Sala Constitucional
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Documento judicial
ARTÍCULO 30 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
“(…)
IV.-
SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El artículo 30, de
la Constitución Política, garantiza a toda persona el libre acceso a los
departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de
interés público, esto, como una forma de garantizar el control y la
transparencia de la actividad de la Administración. En la Sentencia No. 2120-03
de las 13:30 horas del 14 de marzo del 2003, este
Tribunal desarrolló el tema
del derecho a la información administrativa, y en esa oportunidad estimó lo
siguiente:
“
I.-
TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y
Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que
conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios
constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser
la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones
colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas
casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del
día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y
propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de
información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en
aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión
pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de
cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de
la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva
administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo
circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes
constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar
mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico
determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas
de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información
pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la
participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de
contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más
preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la
información administrativa.
EL
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la
Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos
administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés
público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de
acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación
más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto
que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones
públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que
consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan
aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de
interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente,
archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información
administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto
que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la
oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia
de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las
administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al
control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin
una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento
lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de
ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas
eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un
profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado
Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la
participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los
asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante
de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la
misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas
fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e
informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente,
el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta
indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de
transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso
a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz
de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes:
a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b)
acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o
automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de
conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna
forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son
erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los
documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su
costo, certificaciones o copias de los mismos.
III.-
TIPOLOGÍA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede
distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información
administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra -dentro- de un procedimiento
administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado
interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi-
y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento
administrativo concreto y específico -uti singuli-. Este derecho se encuentra
normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto
intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro
Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se
refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente
independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho
no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo
cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que
se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del
texto constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y
sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos
No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con
valor científico y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos-
que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial,
Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los
depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones
de ese cuerpo legal).
IV.-
SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA.
El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo
es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente
fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la
transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior,
el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a
la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones
de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la
Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe
advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el
ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría
General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de
agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de
los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la
Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del
17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la
Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de
diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios), etc.. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a
la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30
de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos
administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y
sus órganos, tanto de la Administración Central –Estado o ente público mayor-
como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios –la
mayoría de las instituciones autónomas-, territorial –municipalidades- y
corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales
como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la
Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y
Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo,
pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización
colectivas del derecho privado a través
de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial,
industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como
la Refinadora Costarricense de Petróleo
Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad
Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de
Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia
Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés
público. Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria
una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o
contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u
obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos,
ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en
sujetos pasivos cuando manejan o poseen información -documentos- de un claro
interés público.
OBJETO
DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El texto constitucional
en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos
administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas
de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para
lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión
administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la
norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las
personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes
y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental
–expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases
de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos
compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..
VI.-
LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial
del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes:
El fin del derecho es la “información sobre asuntos de interés público”, de
modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un
extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder.
2)
El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del
ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de
Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la
información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la
Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de
cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la
omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias
clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave
incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de
calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas
materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto
de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la
doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad
nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que
atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones
exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho
Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el
delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el
secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los
tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y
relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores
públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones
conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber
de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y
sancionar el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se
encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e
imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al
calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por
el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de
Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto
de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-,
etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios
o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes
públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de
forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos
del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes:
El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco
del cualquier derecho la moral y el orden público.
El artículo 24 de la
Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad
intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos
datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha
recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y
expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna
persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional.
Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio
administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública
información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un
resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente
ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en
tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés
público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el
secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de
intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de
sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya
celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya
que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa
hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas
acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus
estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la
información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener,
sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y
vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente
identificadas por este Tribunal Constitucional.
La averiguación de los
delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos
policiales administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el
acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción
de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas” (el
resaltado se adiciona). (…)” VCG10/2022