Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI
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Documento judicial
"V.- Generalidades sobre la responsabilidad administrativa por daños. El objeto de este proceso, en lo medular, se ha limitado a pretensiones de orden indemnizatorio, producto de alegada desprotección judicial y policial. Dado ese contenido, eminentemente reparatorio, como base lógica, se hace necesario el establecimiento de referencias básicas al régimen jurídico aplicable a ese tipo de reclamos. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende a todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, y que incluye, además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que, menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia [...]
La amplitud del marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de padecimientos o lesiones, debe demostrarse al menos, los hechos que, en teoría, han originado tal detrimento. No se trata de una inversión de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora. [...]
Sobre la supuesta desprotección judicial. Por otro lado, en lo relativo a la pretensión b), se reprocha inercia consistente en desprotección judicial que se derivan tanto de la falta de incorporación de los dictámenes médicos legales como de la solicitud de sobreseimiento definitivo formulada por el Ministerio Público dentro de la causa penal 18-000957-0175-PE. Sobre ese particular, cabe destacar que se trata de conductas de la Fiscalía (de naturaleza auxiliar) que se adoptan en el ámbito del proceso penal, mediante el ejercicio de la acción penal y la realización de la investigación preparatoria de los delitos de acción pública. Ya este Tribunal ha señalado que la responsabilidad por daños que aplica al Poder Judicial y sus órganos, debe discriminar los diversos marcos de actuación que despliega. Así, existen tres ejes funcionales básicos, a saber: a. función jurisdiccional, referida a la potestad de resolver con autoridad de cosa juzgada los diversos procesos que son formulados en las diversas instancias de decisión, ; b. función auxiliar , atinente a las conductas de órganos que ostentan potestades de investigación, producción de pruebas, acusación y en general, que generan o producen insumos de utilidad para la formulación, trámite y decisión de un proceso judicial y que se adopten de manera exclusiva para los efectos de ese proceso. Empero, no emiten actos de orden jurisdiccional, pues no implican decisión definitiva de los conflictos. Es el caso del Ministerio Público, Organismo de Investigación Judicial, Medicatura Forense, entre otros. Finalmente, c. función administrativa
, compuesta por los órganos que realizan funciones de llevamiento de registros de información, ejercen competencias meramente administrativas para gestión de recursos necesarios para el funcionamiento del Poder Judicial como institución, decisiones administrativas relacionadas a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, deciden medidas apelativas en ejercicio de control no jerárquico (solamente aplicable en materia municipal -art. 173 de la Constitución Política- y en empleo público municipal -art. 158 del Código Municipal), para mencionar algunos escenarios. De ahí que, ante la impugnación de conductas concretas de algunos de los órganos que componen la estructura del Poder Judicial, sea menester precisar qué tipo de ejercicio funcional se acusa, a efectos de discriminar si ese comportamiento puede ser controlado o no en esta sede, o si bien, el Ordenamiento Jurídico ha establecido vías o remedios propios para el análisis de legitimidad de esas conductas. Así, es evidente que no corresponde a esta sede ingresar al análisis de las decisiones que se adopten en función jurisdiccional, mismas que deben ser cuestionadas de conformidad con los medios recursivos que cada ley procesal defina y establezca. De otro modo, esta jurisdicción estaría asumiendo la naturaleza de una tercera instancia de revisión, sin norma habilitante. Por el contrario, en ese ejercicio funcional administrativo (que ha de ser valorado en cada caso), es totalmente posible que esta jurisdicción ingrese a analizar la legitimidad de las diversas conductas, u omisiones, en que, el Poder Judicial pudiera haber incurrido, a fin de ajustar ese proceder a legalidad. No obstante, en los casos de los órganos que, por tesis de inicio, integran la función auxiliar, cuando se trate de la impugnación o cuestionamiento del contenido de las conductas que se emitan como base instrumental o servicial a un proceso judicial, como regla de principio, deben ser cuestionados de conformidad con los mecanismos de revisión que fija la normativa procesal aplicable, ponderando su naturaleza, finalidad y dinámica dentro de esos procesos para cuya utilidad se adoptan. Lo anterior no es óbice para que en esta sede se pueda abordar el análisis de responsabilidad por daños, así como las cuestiones disciplinarias que dicha función o disfunción pudieran generar. En el caso de las conductas del Ministerio Público, la Ley Orgánica de esa instancia, No. 7442, reformada integralmente por la Ley No. 7728, fija los artículos 1 y 2, que es un órgano del Poder Judicial que ejerce sus funciones en el ámbito de la justicia penal y que requiere ante los tribunales penales la aplicación de la ley, mediante el ejercicio de la acción penal y la realización de la investigación preparatoria en los delitos de acción pública. De igual manera, actúa en el procedimiento de ejecución penal, en la defensa civil de la víctima, cuando corresponda y asumir las demás funciones que la ley le asigne. En ese orden, las diversas conductas que emite dentro del proceso penal, se encuentran sujetas a los mecanismos de revisión procesal que estatuye el Código Procesal Penal [...]".