Resolución 00019-2022

No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.

La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción...". El análisis de la naturaleza de esta figura permite concluir que se trata de un hecho jurídico dentro del procedimiento que se justifica como un medio de evitar la prolongación excesiva de aquellos, en aras de la seguridad jurídica, así como en la necesidad de garantizar la continuidad y eficiencia de la actividad administrativa, principios consagrados en los cánones 222 y 225 de ese marco legal. Acorde a la norma aludida, resulta inviable cuando el asunto se encuentre listo para el dictado del acto final. Sin embargo, debe aclararse que tal supuesto solamente aplica cuando el procedimiento haya sido iniciado a instancia de parte interesada, pues en ese caso, la culminación del procedimiento que permite resolver la gestión formulada, depende de conductas solo imputables a la Administración. Por el contrario, cuando la causa haya sido iniciada de oficio, o bien, cuando se haya instruido por denuncia de un tercero, o de un órgano de la misma Administración que lo instruye, y busque imponer un efecto negativo en la esfera jurídica del administrado destinatario del procedimiento, la inercia de la Administración en la fase del dictado del acto final no se encuentra exenta de esta figura, de suerte que en esos casos, no opera la regla indicada y el procedimiento puede caducar si en esa fase (emisión de acto final) la Administración tarda más de los seis meses con que se sanciona la caducidad. Para que opere, según lo establece la norma aludida, la caducidad requiere de varios elementos. En un primer término, que el asunto haya ingresado en un estado de abandono procesal, esto es, una inactividad. Segundo, que dicho estancamiento o desidia procedimental sea producto de causas imputables al administrado, cuando el procedimiento haya iniciado a gestión de parte (salvo que esa inercia obedezca a que haya operado el silencio administrativo o en caso de que el expediente se encuentre listo para dictar el acto final) o bien de la Administración, si fue instaurado de oficio. Tercero, que ese estado se haya mantenido por un espacio superior de al menos seis meses, computados desde la última acción dentro del expediente y no desde la apertura del procedimiento, entendiendo –además– que se trate de acciones que efectivamente procuren el avance de la tramitación y no que simplemente persigan burlar el plazo de caducidad. Finalmente, es menester subrayar que este instituto no es aplicable en la fase recursiva del procedimiento. En estos casos, el artículo 261.3 de la LGAP establece que el plazo para tramitar la fase de revisión por recurso ordinario es de un mes, transcurrido el cual, si no se ha comunicado una resolución expresa, el administrado podrá entender rechazada la gestión en virtud del silencio (negativo) de la Administración. Así las cosas, la consecuencia de una dilación excesiva en el trámite del recurso interpuesto no es la caducidad del procedimiento, sino la denegatoria ficta de la impugnación, en virtud de silencio negativo. Por ende, el decurso del citado plazo semestral con inercia imputable a la Administración, con las reservas aludidas, lleva a la caducidad, y el acto final dictado dentro de un procedimiento en el que concurrieron los supuestos de la caducidad, se encontraría viciado por el advenimiento de ese factor temporal que incide en la competencia del órgano decisor. Ello supone que, en los procedimientos sancionatorios, al margen de que hayan sido instruidos de oficio o a gestión de parte, la caducidad es factible cuando concurran dichos presupuestos. Cabe destacar, que el objeto de todo procedimiento administrativo (incluso los sancionatorios), a la luz del ordinal 214 en relación al 221 de la LGAP, es determinar la verdad real de los hechos que sirven de base al motivo. Ello implica que, en las causas correctivas o sancionatorias, la Administración a priori, no es contendiente del administrado (en este caso, de auxiliar de la función aduanera), sino que su objetivo es determinar mediante las fases del procedimiento, si concurre el presupuesto de hecho o de derecho que permita aplicar la norma que fija la sanción y con ello, imponer como contenido de su conducta esa consecuencia jurídica. En esa dinámica, no se trata de un procedimiento para sancionar como finalidad, sino de uno que tiene por objeto verificar si concurren las causas previstas por ley para sancionar o no. Ahora bien, a la luz de la doctrina que dimana del ordinal 339 de la LGAP, en los casos de procedimientos iniciados por denuncia (adversariales), la desidia del denunciante puede llevar a la culminación del procedimiento en cuanto a sus pretensiones particulares se refiere, usualmente de orden patrimonial, pero es factible que cuando el objeto de fondo de la causa entrañe un interés general, la Administración lo prosiga. Es decir, en esos casos, el procedimiento culmina para el denunciante, a quien no le serían atendidas sus pretensiones concretas, pero, dada la existencia de interés general en el caso, la Administración podría continuarlo para definir la incidencia que las conductas denunciadas tienen o pueden tener en el interés general. Empero, es primario aclarar que esa posibilidad solo es factible cuando la caducidad se produzca por la inercia del denunciante, más no cuando la dejadez procedimental que lleva a la caducidad, es imputable a la Administración que instruye la causa, pues en ese caso, es claro que la unidad administrativa que ha infringido el deber de eficiencia administrativa se beneficie de su propia disfunción. Sobre este aspecto, la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la sentencia número 94-2015-VI de las 10 horas 20 minutos del 12 de junio del 2015, consideró: "...Finalmente, la invocación de las situaciones de excepción del artículo 339.3 ibídem tampoco resulta de recibo. Recuérdese que dicha regla aplica, en principio, a los casos en que el interesado desiste de su petición o renuncia a su derecho, supuestos en los cuales la Administración puede limitar los efectos de tal manifestación a lo puramente patrimonial respecto de su autor, en aquellas situaciones en que la cuestión suscitada por el expediente entrañe un interés general o sea conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. La ratio evidente de tal habilitación radica en evitar que el desistimiento o renuncia pueda venir a perjudicar la satisfacción de un interés público preponderante en el caso. Pues bien, proyectando esa misma lógica al caso de la caducidad, habría que estimar que los supuestos que permitirían exceptuarla solo podrían surgir cuando la inactividad que le daría sustento sea imputable exclusivamente al interesado que haya promovido el procedimiento, pues en tal caso, su indolencia no podría tener la consecuencia de dar al traste con un trámite en que medien cuestiones de interés general. Pero admitir lo mismo en los supuestos en que el procedimiento haya nacido de oficio o por denuncia solamente podría conducir a que el mero alegato de la existencia de tal interés o de la conveniencia de definir y esclarecer la cuestión, permitan a la Administración escudar su propia inercia y evitar –en perjuicio del administrado– las consecuencias de la caducidad. Siendo este precisamente el caso del sub examine, el alegato de defensa debe ser rotundamente descartado..." (el resaltado no es del original). Tales consideraciones son congruentes con lo que se viene exponiendo y denotan la improcedencia de desaplicar la caducidad cuando concurra un interés general, en los casos en que la inercia es imputable a la Administración Pública instructora, como sucede en este caso, dado que el procedimiento administrativo sancionador tramitado en expediente número DN-545-2009 HIJO2, tuvo origen en el Informe Final número DF-FIINF-022-2009, emitido por la Dirección de Fiscalización de la Dirección General de Aduanas (DGA) (ver en sentido similar, la sentencia número 01-2019-VI de las 10:50 horas del 11 de enero del 2019, dictada por la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) [...]".