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Tribunal Contencioso Administrativo Sección I
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Documento judicial
“V.-[…]
Respecto al alegato de la apelante de no estar conforme con el razonamiento del Juez de instancia, en lo concerniente a que el pago realizado por la sociedad demandada a la empresa DEPPAT S.A., para la elaboración del Plan Regulador parcial de Playa Guápil, es un vicio que anula dicho Plan Regulador, se le debe indicar que este
Tribunal comparte plenamente lo resuelto por el Juez de primera instancia. En ese sentido, es criterio de este órgano jurisdiccional que la elaboración de planes reguladores por parte de empresas privadas, constituye un vicio de nulidad de los mismos, debido a que el de la Ley General de la Administración Pública, establece que el ejercicio y cumplimiento de las potestades públicas son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Justamente la potestad de planificación y ordenamiento del territorio es una potestad pública, otorgada a las municipalidades, según lo establecido en los artículos 169 de la Constitución Política, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana, 3 y 35 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, así como el 13 del Código Municipal, los cuales permiten afirmar que Asimismo, el legislador, previendo que los gobiernos locales pudieran tener carencias técnicas o económicas que le impidieran llevar a cabo la planificación y ordenamiento en las costas comprendidas en su jurisdicción, reguló expresamente la posibilidad de que los gobiernos locales pudieran solicitar colaboración a otros entes con competencias en esas materias. Así, conforme a los artículos 26 y 38 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en relación con el canon 17 de su Reglamento, los municipios pueden solicitar al ICT o INVU la elaboración de los planes reguladores costeros como una forma de apoyo técnico o económico institucional. No obstante, del bloque de legalidad vigente, no se desprende ningún tipo de habilitación normativa para que sujetos de derecho privado puedan ejercer dicha potestad, debido a que ello violentaría el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, ya que implicaría una renuncia o delegación de la potestad de planificar el territorio y ordenación por parte de las municipalidades a sujetos privados. Justamente, en este caso, el Juez de primera instancia, adecuadamente fundamenta la sentencia recurrida en la mismas razones que este Tribunal señaló, ya que en este asunto no es un "supuesto", que el Plan Regulador parcial de Playa Guápil, fue elaborado por un sujeto de derecho privado, la empresa Desarrollos en Ecología, Paisajismo, Planificación, Arquitectura y Turismo S.A. (DEPPAT), la cual fue contratada y pagada para realizar esa labor por la demandada, Playa Mata Palo S.A., esto es un hecho no controvertido, así como se demuestra con la prueba que consta en el expediente judicial y administrativo. Esto a juicio de este Tribunal, implica la nulidad de ese Plan Regulador, tal y como acertadamente lo valoró el órgano de instancia. Es evidente para este órgano colegiado, que permitir que un sujeto de derecho privado elabore un Plan Regulador, costero o urbano, implica una renuncia al ejercicio de la potestad pública de planificación y ordenamiento territorial que el bloque de legalidad encomendó a los gobiernos locales. Asimismo, estima este Tribunal que el argumento dado por la recurrente a lo largo de este proceso, en el sentido de que no existía una norma que prohibiera que un sujeto de derecho privado elaborara los planes reguladores, es improcedente, debido a que de conformidad con los de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, el sometimiento de la Administración al derecho es total y sólo ante la existencia de una norma habilitante, se autoriza su actuación. Justamente en este caso, la norma habilitante no sólo no existe, sino que además, una norma sustantiva de derecho público, entiéndase el de la citada Ley General lo prohíbe expresamente. Se le recuerda a la sociedad recurrente, que no se está en el ámbito del Derecho Privado, donde todo lo que no esté expresamente prohibido está permitido, nos encontramos en el Derecho Público, donde la conducta administrativa debe estar previamente autorizada en el ordenamiento jurídico, y se reitera, en este caso no lo estaba. Por todas estas razones, se rechaza este agravio;
Sobre las excepciones: Estima este órgano jurisdiccional, que el Juez de instancia rechazó adecuadamente la excepción de falta de capacidad de la Municipalidad actora para dictar el acto de lesividad, debido a que, como se señaló anteriormente, el INVU y el ICT, tienen competencias en la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros, las cuales se suscriben a autorizaciones, aprobaciones, así como colaboración técnica a las municipalidades en la elaboración de dichos planes reguladores. No obstante, estas dos instituciones no tienen la potestad pública de planificación y ordenamiento territorial asignada constitucionalmente a las corporaciones municipales, la cual es exclusiva de los entes municipales. Es un argumento equivocado el de la recurrente, de pretender el absurdo de que el acto que declara la lesividad de un Plan Regulador, tendría que ser emitido por todos los órganos que intervinieron en su adopción, para que el mismo fuera válido, debido a las siguientes razones: Primera: Se insiste que la Constitución Política (artículo 169), le otorgó a las municipalidades la potestad pública de planificación y ordenamiento de sus respectivos territorios. Esta potestad implica que la elaboración, aprobación, administración, modificación, así como la nulidad o eliminación de los planes reguladores costeros o urbanos, son competencia exclusiva de las Municipalidades; Segunda: Si bien es cierto que el artículo 2 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, le otorga competencias al ICT en la zona marítimo terrestre, las mismas no sustituyen la potestad municipal de planificación y administración de la zona marítimo terrestre, que el artículo 3 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre le otorga expresamente a los gobiernos locales. Asimismo, el artículo 42 de la citada ley, dimensiona los alcances de la competencia del ICT, en lo que respecta a la zona marítimo terrestre, al indicar que las concesiones que se ubiquen en áreas turísticas, deberán ser aprobadas por el ICT. Nótese que la intervención de ese instituto se suscribe a los aspectos turísticos, únicamente, y no se le vienen confiriendo potestades de ordenamiento y planificación del territorio costero, como equivocadamente lo viene alegando la sociedad apelante, ya que esa potestad es exclusiva de las municipalidades. Debe tomarse en cuenta que en materia de Planes Reguladores costeros, la regulación de éstos no sólo se encuentra en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la Ley de Planificación Urbana, que en su artículo 15 le otorga una competencia exclusiva a los entes municipales en la planificación y control del desarrollo urbano dentro de sus respectivos territorios, utilizando para ello los instrumentos de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos. Justamente, la Ley de Planificación Urbana no indica competencias exclusivas al ICT u otra institución en la elaboración de Planes Reguladores, sino exclusivamente a los gobiernos locales. Además, no existe una “competencia primaria”, otorgada al ICT en materia de la zona marítimo terrestre, como lo aduce la recurrente, sino que dicha institución tiene una participación delimitada en la aprobación de Planes Reguladores costeros, en lo concerniente a aspectos turísticos, como también la tiene el INVU, en lo referente a urbanismo y vivienda, o el INDER (antes IDA), respecto a la materia agraria. En fin, dichas instituciones tienen una competencia aprobatoria en lo que a cada una de ellas concierne en su ámbito de competencia, pero nunca se les ha otorgado la potestad constitucional de ordenamiento y planificación de los territorios costeros, la cual es exclusiva de los entes municipales; Tercera: Ahora bien, los actos que declararon lesivos los actos de aprobación del Plan Regulador parcial de Playa Guápil, así como las concesiones otorgadas a la demandada, cumplen con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que indica: “Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (…)”. Véase, que dicha norma dice que quién emitió el acto declaratorio de derechos, es el único competente para dictar el acto de lesividad. En otras palabras, quien dicta el acto es quién puede declararlo lesivo. Justamente, en este caso fue el Concejo de la Municipalidad de Aguirre, en sesión ordinaria número 310, celebrada el 25 de marzo del 2002, quien aprobó el Plan Regulador de Playa Guápil, por lo que según el citado artículo 35 de la Ley Reguladora, es el único competente para emitir un acto que declare al mismo lesivo, así como también las concesiones. Por ello son improcedentes los alegatos de la recurrente, ya que el acto final fue dictado por el ente municipal y solo éste es competente para dictar el acto de lesividad, el ICT o el INVU, no dictaron el acto final, tanto en el caso del Plan Regulador como de las concesiones otorgadas a la sociedad demandada, por lo que no son competentes para declarar lesivos esos actos. Por esas razones los agravios de la recurrente son improcedentes;
Sobre las consideraciones de fondo: Este Tribunal esta de acuerdo con el órgano de primera instancia al señalar que el Plan Regulador parcial de Playa Guápil es nulo, por no haber fijado los topes máximos de los lotes a concesionar. Esto por las siguientes razones: Primera: El Juez de instancia realiza una adecuada interpretación de lo dispuesto en el artículo 57 incisos a) y b) de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, así como el 65 del reglamento a esa ley, debido a que esas normas indican que los Planes Reguladores deben regular las dimensiones de los lotes a concesionar para los diversos usos. Véase que el numeral 57, en general, establece la regla de que las dimensiones máximas y mínimas de los lotes o parcelas a concesionar deben venir regulados en los planes de desarrollo de la zona, es decir, los Planes Reguladores. Asimismo, el artículo 65 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, es claro al señalar: “Las dimensiones de los lotes para todos los otros usos serán las establecidas en el Plan Regulador de la zona”. Nótese que la normativa de la Ley y Reglamento de la Zona Marítimo Terrestre, vienen especificando, así como repitiendo, lo ya regulado en la Ley de Planificación Urbana, que al fin de cuentas es la normativa principal que regula la elaboración, aprobación y administración de los Planes Reguladores costeros o urbanos; Segunda: En ese sentido, la Ley de Planificación Urbana en su artículo 16, establece los elementos mínimos que debe contener un Plan Regulador, y en su inciso c), dispone: “c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;”. Precisamente, esa norma es clara al señalar que los planes reguladores deben regular las dimensiones de los terrenos en todos los destinos o usos que se les den. Es así que es evidente que todo Plan Regulador debe establecer las dimensiones mínimas y máximas de las distintas áreas a concesionar, siendo esto un requisito de validez del mismo. Ahora bien, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, viene a ser más específico en cuanto a los mínimos y máximos de los terrenos a concesionar. Esto debido a que todo plan regulador debe venir acompañado de reglamentos que permitan la ejecución de los mismos. Uno de estos reglamentos es el de zonificación, y precisamente el numeral 24 dispone: “Artículo
El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación; b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones; c) Superficie y dimensiones de los lotes; d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras; e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles; f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local.” Nótese, que esta norma no deja dudas respecto a que los planes reguladores, así como la reglamentación complementaria a éstos, deben regular de forma precisa el mínimo y máximo de las distintas áreas que puedan ser dadas en concesión; Tercera: Por las razones anteriormente expuestas, los agravios de la recurrente en este tema deben ser rechazados. Justamente, en este caso es un hecho aceptado que el Plan Regulador parcial de Playa Guápil, no fijó tomes máximos de las distintas áreas a concesionar, esto es un vicio de nulidad del mismo, al no cumplir con uno de los requisitos básicos de todo plan regulador. Por ello es improcedente el argumento de la recurrente en el sentido de que la Ley de la Zona Marítimo Terrestre no establece un tope máximo a concesionar, ya que como se explicó si lo hace de manera expresa, así como la Ley de Planificación Urbana. Asimismo, es incorrecto el argumento de que los topes máximos y mínimos de áreas a concesionar es un requisito de las concesiones y no de los planes reguladores, debido a que como se expuso anteriormente las dimensiones máximas y mínimas de los terrenos objeto de concesión deben venir especificadas en el mismo Plan Regulador, así como en los reglamentos de zonificación. Además, se le recuerda a la apelante, que las concesiones son actos reglados, no discrecionales, por lo cual la regulación de los mismos viene establecida en los planes reguladores. No puede existir discrecionalidad en el otorgamiento de concesiones, ya que todo el contenido de estas viene precisado y regulado en los planes reguladores y reglamentos conexos. Es claro para este Tribunal que la discrecionalidad de los gobiernos locales se encuentra al momento de la elaboración de los planes reguladores, nunca en el otorgamiento de las concesiones, sino cuál sería la finalidad de estos planes. Seguir la tesis de la recurrente implicaría el desconocer la existencia y finalidad de los planes reguladores, ya que se podrían conceder concesiones de manera discrecional, entonces para qué los gobiernos locales deben emitir planes reguladores, si aspectos como las dimensiones máximas y mínimas de las áreas a concesionar pueden ser reguladas en las mismas concesiones. Esa tesis es completamente ilegal. Por otro lado, la sociedad apelante, viene aduciendo que la obligación de que un plan regulador señale los máximos de las áreas a concesionar, se refiere, únicamente, a los supuestos de residencias o quintas de recreo, finalidades que no concuerdan con el destino que se le pretende dar a las concesiones otorgadas a la sociedad demandada. Ahora bien, ese argumento no es compartido por este órgano jurisdiccional, debido a que como se indicó anteriormente, tanto el artículo 16 y 24 de Ley de Planificación Urbana, como el 65 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, son claros al señalar que las dimensiones máximas y mínimas de las áreas a concesionar, deberán regularse en los planes reguladores y reglamentación complementaria, para todos los usos del suelo o destinos;
Inexistencia de acuerdo municipal: Es improcedente para este Tribunal el argumento de la recurrente de que no existe en este caso un acto que declara lesivos a los intereses públicos el Plan Regulador parcial de Playa Guápil y las concesiones concedidas a la sociedad demandada, ya que en el acuerdo del Concejo Municipal de Aguirre, al conocer la recomendación del asesor jurídico de ese municipio, tendente a decretar lesivos ese plan y las concesiones, no consta, el número de votos a favor, en contra, así como abstenciones de los regidores que aprobaron ese acuerdo. Ahora bien, para este órgano jurisdiccional lo importante es que el Concejo Municipal de Aguirre, aprobó por mayoría la declaratoria de lesividad del Plan Regulador parcial de Guápil y las concesiones otorgadas, como consta en autos lo hizo. Es irrelevante que se consigne en el acta el resultado de la votación, ya que esto en nada afecta la validez del acuerdo tomado, así como los derechos subjetivos e intereses legítimos de la sociedad demandada. Por ello no existe en la presente demanda, como lo aduce la recurrente, ningún defecto formal que impida verter pronunciamiento en cuanto al fondo de este asunto, según lo dispuesto en el artículo 60 inciso f) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
Caducidad para interponer la acción de caducidad: Se rechaza el argumento de la apelante, en el sentido de que este asunto se encuentra caduco, debido a las siguientes razones: Primera: La excepción de caducidad interpuesta por la sociedad demandada, ya fue resuelta en autos, por lo que es un tema que precluyó; Segunda: Ahora bien, se le debe indicar a la apelante que estamos en un caso relacionado con la regulación de bienes demaniales, como lo es la zona marítimo terrestre, y que sobre esta clase de bienes los plazos de caducidad no se aplican, debido a que los mismos son imprescriptibles, inalienables e intransmisibles. En resumen, se rechazan los agravios presentados por la sociedad recurrente en contra de la sentencia impugnada, la cual se confirma en los extremos que fueron objeto del recurso de apelación.”