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Sala Constitucional
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Documento judicial
Exp: 15-009780-0007-CO
Res. Nº 2015-11314
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las once horas un minuto del veinticuatro de
julio de dos mil quince.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente número
15-
009780-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de residencia
[Valor 001], contra la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.
Mediante escrito recibido a las 17:46 horas del 6 de julio de 2015,
la recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de
Talamanca. Manifiesta que tiene varios años de residir en la zona costera del
Caribe Sur del país, en Puerto Viejo, cantón de Talamanca. Dice que en
ejercicio del derecho fundamental a gozar de un ambiente sano, ha incoado
algunas denuncias ante las autoridades competentes y ha hecho
publicaciones en redes sociales sobre daños ambientales ocasionados en la
zona costera donde habita, incluyendo el Refugio de Vida Silvestre
Gandoca-Manzanillo. Indica que en la sesión ordinaria Nº 231 del 6 de marzo
de 2015, el Concejo Municipal de Talamanca dispensó del trámite de
comisión y aprobó por unanimidad el acuerdo Nº02 que en su parte
dispositiva indica: "para que se acoja la solicitud planteada por los vecinos
de Manzanillo y sus alrededores, la ADI Manzanillo para que se declaren
a los señores [Nombre 001] y
[Nombre 003] personas non gratas dentro
del cantón de Talamanca, como apoyo a la solicitud de los
habitantes firmantes". Manifiesta que, para tomar esta decisión, el Concejo
Municipal hizo referencia a una serie de acusaciones contra ella y el otro
implicado, las que no han sido demostradas en ninguna instancia
administrativa o jurisdiccional del país. Además, reclama que, de forma
expresa, el Concejo Municipal reconoció que una de las razones que
motivaba su actuación era que "estas personas se han dedicado durante
muchos años a estar denunciando todo aquello que ellos consideren una
violación al estado natural de las cosas". Alega que ante la evidente
arbitrariedad de esta actuación, interpuso junto con el señor
[Nombre 003], un recurso de amparo contra la Municipalidad de Talamanca
por considerar que el acuerdo citado era un acto arbitrario y un
abuso de poder que lesionaba los derechos fundamentales de las personas
amparadas a denunciar daños causados al ambiente, principio de legalidad,
derecho a no sufrir tratamientos crueles y degradantes, debido proceso,
libertad de expresión y derecho a exigir rendición de cuentas a las y los
funcionarios públicos (expediente 15-004162-0007-CO). Indica que por voto
Nº 2015-5669, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo
interpuesto por ellos por violación al debido proceso, pues el Concejo
Municipal no garantizó su derecho de defensa de previo a adoptar el acuerdo
impugnado, por lo que lo anuló. Manifiesta que ahora, por Acuerdo Nº 1 de
la sesión ordinaria Nº 239 del 15 de mayo de 2015, el Concejo Municipal de
Talamanca acordó convocarle, junto al señor [Nombre 003], a una "sesión
extraordinaria" el 28 de mayo de 2015 a las 13:00 horas en la sala de
sesiones municipales, "para que puedan presentar sus pruebas de descargo
ante la denuncia presentada contra ellos de parte de la ADI Manzanillo.
Igualmente se les recuerda que, en caso de requerirlo, se presenten con un
traductor, para no entorpecer su derecho de defensa". Asevera que dicho
acuerdo fue notificado el 20 de mayo pasado, y en dicho acto se omitió
realizar una correcta intimación de acuerdo con los principios del debido
proceso, lo que le colocó en estado de indefensión, pues no se le dijo cuáles
eran los cargos que se le imputaban, ni las pruebas en que se sustentaban,
tampoco se indicó cuál es el fundamento jurídico del procedimiento abierto
en su contra ni las sanciones que podrían imponérsele, no se explicó en qué
consiste la supuesta denuncia de la ADI Manzanillo, ni se entregó copia de la
misma, y la notificación se hizo solamente con cinco días de anticipación.
Indica que por nota recibida en la Municipalidad el 26 de mayo pasado,
advirtió al Concejo Municipal sobre las graves irregularidades indicadas y
solicitó que enmendara sus actuaciones. El 28 de mayo se apersonó al salón
de sesiones del Concejo Municipal y reiteró esta misma solicitud, por lo que
la audiencia fue suspendida con el objeto de corregir las irregularidades
señaladas. Manifiesta que el 3 de julio de 2015 recibió una nueva notificación
de la Municipalidad en la que se le indicó que se acordó convocarle
nuevamente, junto al señor [Nombre 003], a una sesión extraordinaria el 8 de
julio de 2015 a las 13:00 horas en la Municipalidad de Talamanca, "para
que en esa fecha y hora puedan presentar sus pruebas de descargo ante la
denuncia presentada contra ellos de parte de la ADI Manzanillo,
ejerciendo así su debida defensa. Igualmente se les recuerda que, en caso
de requerirlo, se presenten con un traductor, para no entorpecer su derecho
de defensa". Alega que una vez más, en este acto de notificación se omitió
realizar una correcta intimación de acuerdo con los principios del debido
proceso, colocándole en un estado de absoluta indefensión pues al igual que
el anterior no se le indican los cargos, las faltas, las conductas concretas
realizadas, las pruebas, el fundamento jurídico del procedimiento, las
sanciones a aplicar, y las normas jurídicas que dan sustento a esas
sanciones. Dice que a esta notificación solamente se adjuntaron 22 páginas
con hojas de firmas supuestamente recogidas por miembros de la ADI
Manzanillo, donde se realizan cuestionamientos vagos y confusos contra ella
por pretender asumir un rol de ambientalista, presentar denuncias y realizar
publicaciones en redes sociales sin especificar ninguna acción concreta
realizada por ella. Refiere que la notificación se hizo con 3 días de antelación
a la fecha de la comparecencia. Aclara que impugna el acuerdo Nº3 de la
sesión ordinaria Nº 245 del 26 de junio de 2015 del Concejo Municipal de
Talamanca, que es el acto inicial de un procedimiento administrativo
sancionatorio en su contra. Considera que se le dejó en total estado de
indefensión. Acusa que no se le brindó un plazo suficiente para preparar su
defensa.
Mediante resolución de las 15:07 horas del 7 de julio de 2015 se
dio curso al amparo y conforme al artículo 41 de la Ley de Jurisdicción
Constitucional, se ordenó no dictar acto final en el procedimiento ordinario
administrativo que se tramita en contra de la amparada, hasta tanto la Sala no
resuelva en sentencia el recurso, o no disponga otra cosa.
Mediante escrito recibido a las 15:11 horas del 13 de julio de 2015,
informan bajo juramento Melvin Cordero Cordero y Hernán Cascante Layan,
respectivamente en su condición de Alcalde y Presidente del Concejo de la
Municipalidad de Talamanca, que mediante acuerdo Nº 2 de la sesión
ordinaria Nº 231 del 6 de marzo de 2015, se acordó por unanimidad declarar
a la recurrente y al señor [Nombre 003] como personas non gratas debido a
al presentación de una queja por parte de la Asociación de
Desarrollo Integral (ADI) de Manzanillo. Sin embargo, mediante sentencia Nº
2015-5669 este Tribunal anuló dicho acuerdo ya que no se le había
concedido audiencia previa a los afectados. En consecuencia, en aras de
enderezar los procedimientos, a la recurrente se le notificaron las copias del
expediente en las que constan las quejas interpuestas en su contra por los
vecinos. Indica que dicha notificación era una invitación para que la
amparada se presentara ante el Concejo y ejerciera su derecho de defensa.
Aclaran que dicha sesión extraordinaria no corresponde a ningún
procedimiento administrativo que amerite formalismos de intimación de
cargos. Explican que se trata de una comparecencia para que los concejales,
una vez oídas las declaraciones de descargo, determinen si la recurrente es
merecedora de la declaratoria de non grata, o bien si se requiere de la
apertura de un procedimiento administrativo o judicial para investigar más a
fondo. Aduce que no existe procedimiento alguno ni acto inicial contra la
tutelada, solamente es una invitación para que asista a exponer su posición
con respecto a las quejas incoadas en su contra. Solicita que se declare sin
lugar el recurso.
En los procedimientos se han observado los términos y
prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado
Rueda Leal; y,
Objeto del recurso. La recurrente, aduce que el 3 de julio de 2015
fue notificada del acuerdo Nº 3 de la sesión ordinaria Nº 245 del 26 de junio
de 2015, en el que el Concejo Municipal de Talamanca le convocaba, junto a
otro ambientalista de apellido [Nombre 003], a una sesión extraordinaria el 8
de julio de 2015 a las 13:00 horas "para que en esa fecha y hora puedan
presentar sus pruebas de descargo ante la denuncia presentada contra
ellos de parte de la ADI Manzanillo, ejerciendo así su debida defensa.
Igualmente se les recuerda que, en caso de requerirlo, se presenten con un
traductor, para no entorpecer su derecho de defensa". Estima que este
escrito es el acto inicial de un procedimiento administrativo sancionatorio en
su contra; sin embargo, este carece de una correcta intimación de cargos ya
que no se le indican las conductas concretas realizadas, las pruebas, el
fundamento jurídico del procedimiento, las posibles sanciones a aplicar y las
normas que dan sustento a esas sanciones. Por lo anterior, considera
lesionado su derecho a la defensa y al debido proceso. Acusa que no se le
brindó plazo suficiente para preparar su defensa ya que solo mediaban 3 días
entre la notificación y la celebración de la sesión extraordinaria referida.
Hechos probados. De importancia para la decisión de este
asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos,
sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido
referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a)Mediante acuerdo Nº 2 de la sesión ordinaria Nº 231 del 6 de marzo de
2015, el Concejo recurrido, en virtud de una queja incoada por parte de la
ADI de Manzanillo, acordó unánimemente declarar a la recurrente y al
señor [Nombre 003] como personas
non gratas en el cantón (véase
informe rendido);
b)El acuerdo Nº 2 de la sesión ordinaria Nº 231 del 6 de marzo de 2015 del
Concejo recurrido, fue anulado por sentencia de esta Sala Nº 2015-5669
de las 09:05 horas del 24 de abril de 2015 (hecho incontrovertido);
c)Mediante oficio SCMT-31-06-2015 del 29 de junio de 2015, el Concejo
Municipal de Talamanca comunicó a la recurrente que en sesión ordinaria
Nº 245 del 26 de junio de 2015 se acordó convocarla, junto con el señor
[Nombre 003], “a una Sesión Extraordinaria para el día miércoles 08
de julio de 2015 a las 13:00 horas (1:00pm) en la Municipalidad
de Talamanca, y habiendo sido las partes debidamente notificadas
mediante copia del expediente en el que constan los motivos que
incidieron para la toma de dicho acuerdo por parte de éste (sic.)
Concejo Municipal, para que en esa fecha y hora puedan presentar sus
pruebas de descargo ante la denuncia presentada contra ellos de parte
de la ADI Manzanillo, ejerciendo así su debida defensa. Igualmente
que se les recuerda que, en caso de requerirlo, se presenten con un
traductor, según su idioma, para no entorpecer su derecho de
defensa.” (véase prueba aportada);
d)El oficio SCMT-31-06-2015 fue notificado a la recurrente el 3 de julio de
2015 (hecho incontrovertido).
Sobre el caso concreto. La recurrente aduce que el 3 de julio de
2015 fue notificada del acuerdo Nº3 de la sesión ordinaria Nº 245 del 26 de
junio de 2015, en el que el Concejo Municipal de Talamanca le convocaba,
junto a otro ambientalista de apellido [Nombre 003], a una sesión
extraordinaria el 8 de julio de 2015 para que presentara sus pruebas de
descargo ante la denuncia presentada contra ellos por parte de la ADI
Manzanillo. Estima que este escrito es el acto inicial de un procedimiento
administrativo sancionatorio en su contra; sin embargo, acusa que este
carece de una correcta intimación de cargos ya que no se le indica las
conductas concretas realizadas, las pruebas, el fundamento jurídico del
procedimiento, las posibles sanciones a aplicar y las normas que dan
sustento a esas sanciones. Por lo anterior, considera lesionado su derecho a
la defensa y al debido proceso. Alega que no se le brindó plazo suficiente
para preparar su defensa ya que solo mediaban 3 días entre la notificación y
la celebración de la sesión extraordinaria a la cual fue convocada.
Al respecto, este Tribunal tiene por acreditado que, mediante acuerdo
Nº 2 de la sesión ordinaria Nº 231 del 6 de marzo de 2015, el Concejo
recurrido, en virtud de una queja de la ADI de Manzanillo, acordó
unánimemente declarar a la recurrente y al señor [Nombre 003] como
personas non gratas en el cantón
. Sin embargo, dicho acuerdo fue
anulado por sentencia de esta Sala Nº 2015-5669 de las 09:05 horas del 24 de
abril de 2015, toda vez que, previo a la declaratoria de non grato, a los
afectados no se les concedió audiencia para ejercer su derecho de defensa.
Así, en dicho pronunciamiento, este Tribunal dispuso:
“En efecto, como se expuso en la sentencia transcrita,
previo
a que se declare a una persona "non grata" debe
otorgarse, en forma preceptiva, audiencia, con el fin de
que el agraviado pueda exponer los argumentos que
estime necesarios para defender sus intereses, dada la
naturaleza sancionatoria de la declaratoria en cuestión.
Así las cosas, aunque esta Sala no prejuzga las razones que
se tuvieron para tomar esa decisión, ante la omisión de
comentario, debe estimarse el recurso anulando el acuerdo
municipal objetado. Lo anterior sin perjuicio de que la
Administración pueda enderezar los procedimientos y tomar
la decisión que considere pertinente.
Decisión final del tribunal
Se declara con lugar el recurso. Se anula el
acuerdo No. 02 tomado por el Concejo de Talamanca en la
sesión ordinaria No. 231 del 6 de marzo de 2015, que
declara como personas "NON GRATAS" a los amparados
dentro de ese cantón. Se restituye a los tutelados en el pleno
goce de sus derechos fundamentales.(…) ” (énfasis
agregado)
En virtud de esta anulación, y con el propósito de enderezar la
tramitación, el Concejo recurrido, en sesión ordinaria Nº 245 del 26 de junio
de 2015, acordó unánimemente convocar a la tutelada y al señor
[Nombre 003] “a una Sesión Extraordinaria para el día miércoles 08 de
julio de 2015 a las 13:00 horas (1:00pm) en la Municipalidad de
Talamanca, y habiendo sido las partes debidamente notificadas mediante
copia del expediente en el que constan los motivos que incidieron para la
toma de dicho acuerdo por parte de éste (sic.) Concejo Municipal, para
que en esa fecha y hora puedan presentar sus pruebas de descargo ante la
denuncia presentada contra ellos de parte de la ADI Manzanillo,
ejerciendo así su debida defensa. Igualmente que se les recuerda que, en
caso de requerirlo, se presenten con un traductor, según su idioma, para
no entorpecer su derecho de defensa.” Dicho acuerdo fue notificado a la
recurrente el 3 de julio de 2015 mediante oficio SCMT-31-06-2015.
Ahora bien, alega la amparada que el acuerdo N° 3 de la sesión
ordinaria Nº 245 del 26 de junio de 2015 se constituye en el acto inicial de un
procedimiento administrativo sancionatorio instruido en su contra; sin
embargo, aduce que este no cumple las formalidades que para tales efectos
se disponen normativamente, sea indicar las conductas concretas imputadas,
las pruebas, el fundamento jurídico del procedimiento, las posibles sanciones
a aplicar y las normas que dan sustento a esas sanciones.
Al respecto, la Municipalidad recurrida arguye que no se trata de un
procedimiento administrativo ni judicial que amerite el formalismo de una
intimación, sino de una mera comparecencia ante el Concejo, para que este
conozca si la amparada es merecedora de la declaratoria de non grata, o bien,
si se requiere la apertura de un procedimiento administrativo.
En un primer orden de ideas, la Sala descarta que la convocatoria de
la amparada a la sesión del Concejo se trate de una mera invitación que
carezca de formalismos o consecuencias. Bien señala el documento de
convocatoria que ella deberá ejercer su derecho de defensa en dicha
audiencia, por lo que no se trata de un asunto carente de relevancia o de
consecuencias para ella. Ahora bien, este punto pone al descubierto la
situación particular de ella y la procedencia de su reclamo. Efectivamente, se
menciona el derecho de defensa; sin embargo, no se dice frente a qué deberá
defenderse o cuáles podrían ser las consecuencias jurídicas de dicha
audiencia.
El ejercicio mínimo del derecho de defensa exige que la persona sea
intimada de los hechos que se le achacan y de la consecuencia jurídica. De lo
contrario, carecerá de posibilidades verdaderas para ejercer su defensa y, por
ejemplo, determinar cuáles elementos de prueba deberá aportar. En ese
sentido, el reclamo debe ser declarado con lugar, con las consecuencias que
se dirá.
En cuanto a la declaratoria de persona non grata, la Sala ha
reconocido que se trata de un tipo de sanción (aunque sea de connotación
moral) y, como tal, debe respetarse el debido proceso. Profundizando en
este tema, se acota que las sanciones que se impongan a una persona deben
estar previstas normativamente, en virtud del principio de legalidad (artículo
39 de la Constitución Política). Asimismo, la variante administrativa de este
principio exige que la Administración actúe de conformidad con el
ordenamiento jurídico y las facultades que este le otorgue, no pudiendo
realizar actos extraños a dicho ordenamiento o ejercer potestades que no le
hayan sido atribuidas ( de la Constitución Política y 11 de la Ley
General de la Administración Pública). Por respeto a dichos principios, la
Administración municipal solo podría aplicar este tipo de sanción cuando el
ordenamiento así lo indique. De lo contrario, los administrados carecerían de
seguridad jurídica, al desconocer cuáles motivos justifican o conllevan tal
sanción.
No existe norma en el ordenamiento jurídico que permita a una
Municipalidad rechazar a un extranjero (o nacional), dejarle de reconocer sus
derechos o declararla “no deseable” en el respectivo cantón. Por el
contrario, la Constitución Política dispone que los extranjeros tendrán los
mismos derechos y deberes que los costarricenses (artículo 19).
Los argumentos expuestos pueden resumirse en un silogismo. La
Administración puede imponer una sanción cuando una norma lo autorice.
No hay norma que habilite a las municipalidades a declarar a una persona non
grata (sanción material, por ser inexistente en el ordenamiento jurídico). Ergo,
las municipalidades no pueden declarar a una persona non grata.
Aunado a ello, la Sala estima que la declaración de una persona “ non
grata” constituye en el fondo una amenaza a sus derechos fundamentales,
pues ello implica amedrentarlo para limitar el ejercicio de otros derechos,
tales como la libertad de expresión y el disfrute del ambiente. Esto se verifica
en el caso de marras, pues el motivo de la convocatoria por la Municipalidad
eran las manifestaciones realizadas por la parte accionante en ejercicio de su
libertad de expresión.
En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso.
Voto salvado del Magistrado Jinesta Lobo. El Magistrado
Jinesta Lobo salva el voto y declara sin lugar el recurso por las razones que
expone a continuación. La declaración de los recurrentes como personas
“non gratas ” por parte del Consejo Municipal de Talamanca, a solicitud de
un número considerable de personas vecinas de un distrito, desde mi
perspectiva, no lesiona derecho fundamental alguno. La actuación de los
vecinos, de la asociación distrital y del propio Concejo Municipal, puede
resultar condenable desde el punto de vista moral, por cuanto, se utilizan
expresiones inapropiadas y además carecen de asidero probatorio en contra
de los tutelados. Asimismo, desde mi perspectiva, tal declaración no
constituye, per se, una sanción jurídica, sino de orden moral, sin ninguna
consecuencia o efecto jurídico. De otra parte, no ha quedado idónea y
fehacientemente acreditado que tal conducta de los vecinos, de la asociación
y del órgano municipal, amenace los derechos fundamentales de los
tutelados, sea su libertad de expresión e, incluso, de defensa del ambiente,
situación en que evidentemente la cuestión si pasa a ser amparable. Debe
tomarse en consideración que el ámbito de la moral, tradicionalmente, se ha
entendido que es una esfera diferente a la jurídica.
Decisión final del tribunal
Se declara con lugar el recurso. Se anula el acuerdo Nº 3 tomado en la
sesión ordinaria Nº 245 del 26 de junio de 2015 del Concejo de Talamanca,
mediante el cual se convocó a la amparada a la sesión extraordinaria del 8 de
julio de 2015. Se restituye a la tutelada en el pleno goce de sus derechos
fundamentales. Se condena a la Municipalidad de Talamanca al pago de las
costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a
esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo
contencioso administrativo. El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y
declara sin lugar el recurso.
Gilbert Armijo S.
Presidente
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Ana M. Picado B.
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