Resolución 01254-2011

Con base

en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora

estableció proceso de puro derecho, a fin de que en sentencia se declare: “Con

fundamento en lo expuesto solicitamos se declare la nulidad absoluta de la

resolución SUGEF 2891-200904270/200903350 de 28 de agosto de 2009 por los

múltiples motivos expuestos en esta demanda. Igualmente solicitamos se declare

que las actividades de la Oficina de Servicio al Cliente de BICSA en Costa

Rica, al no constituir actividad de intermediación financiera ni ser actividad

bancaria, no se encuentran bajo la competencia de la Superintendencia General de

Entidades Financieras.”  En audiencia preliminar de las 10 horas 6

minutos del 1 de junio de 2010, se modifica la pretensión 2 de la siguiente

manera: “solicita se declare que las actividades que lleva a cabo la Oficina

de Servicios al Cliente de BICSA en Costa Rica, no constituyen actividades

financieras o bancarias, por tanto, serían actividades legítimas y permitidas

por el Ordenamiento Jurídico.”

2.-

Las demandadas contestaron negativamente y no opusieron excepciones.

Para

efectuar la audiencia preliminar se señalaron las 10 horas 6 minutos del 1 de

junio de 2010, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los representantes

de las partes.

El

Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, integrado

por la Jueza Cynthia Abarca Gómez los Jueces José Roberto Garita Navarro y

Jorge Leiva Poveda, en sentencia n° 2507-2010 de las 16 horas 25 minutos del 30

de junio de 2010, resolvió: “Se declara parcialmente con lugar la demanda

presentada por el Banco Internacional de Costa Rica S.A. (BICSA) contra el

Banco Central de Costa Rica y la Superintendencia General de Entidades

Financieras (SUGEF) en los siguientes términos, entendiéndose por denegada en

lo que no se indique de manera expresa:

Se declara la nulidad

absoluta de la resolución No. SUGEF 2891-200904270/200903350 del 28 de agosto

del 2009 dictada por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

2)

Se declara sin lugar la demanda en cuanto se pretende la declaración de que la

Oficina de Servicio al Cliente de BICSA en Costa Rica, no se encuentra bajo la

competencia de la Superintendencia General de Entidades Financieras.

3)

Son ambas costas de este proceso a cargo de las partes demandadas vencidas.”

5.-

El máster Lay Solano, en su expresado carácter, formula recurso de casación

indicando las razones en que se apoya para  refutar la tesis del Tribunal.

6.-

En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de

ley.

Redacta el Magistrado Rivas Loáiciga

El Banco Internacional

de Costa Rica (BICSA, en adelante), entidad constituida al amparo de la

legislación panameña, estableció en Costa Rica, desde  hace varios años,

un centro de atención para  sus clientes costarricenses con cuentas en

Panamá o Miami, denominado “Oficina de Servicio al Cliente” (OSC, en lo

sucesivo). La Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF en lo

que resta), luego de varias consultas y requerimientos de información a BICSA

sobre las actividades llevadas a cabo por la OSC, mediante oficio

SUGEF-2891-200904270/200903350 del 28 de agosto de 2009, le ordenó a la entidad

bancaria el cierre de dicha oficina. En lo que interesa indicó: "(...)

En virtud de lo anterior, en criterio de esta Superintendencia, en materia de

sucursales, agencias y oficinas bancarias deben privar las normas de la Ley

Orgánica del Sistema Bancario Nacional y la Ley Orgánica del Banco Central de

Costa Rica, por lo tanto, las disposiciones del artículo 226 del Código de

Comercio no le son aplicables a este tipo de institutos. Lo anterior tiene un

mayor sustento al interpretar en sentido contrario las disposiciones del

artículo 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional; así solamente los

bancos locales podrán mantener sucursales, agencias y oficinas en el país,

quedando excluida esta potestad para las entidades bancarias cuyo domicilio se

encuentre en el extranjero. En razón de lo expuesto, se requiere que su

Representación tome las acciones necesarias para cumplir con lo que se indica

en esta resolución. En el plazo de diez días hábiles a partir de su

notificación, deberá enviar la documentación correspondiente mediante la cual

se verifique las medidas tomadas por su Poderdante. (...)". BICSA

interpuso el  presente proceso contra el Banco Central de Costa Rica y la

SUGEF, para que en lo medular, se declare en sentencia: la nulidad absoluta de

la resolución no. SUGEF 2891-200904270/200903350 citada; y que las actividades

de la OSC, al no constituir actividad de intermediación financiera ni ser

actividad bancaria, no se encuentran dentro de la competencia de la SUGEF.

Igualmente, solicitó medida cautelar para suspender los efectos del acto

administrativo impugnado, gestión que fue acogida. En la audiencia preliminar

se admitieron como coadyuvantes activos al Banco Nacional y al Banco de Costa

Rica, además se declaró el presente asunto como de puro derecho. La

representación del Banco Central de Costa Rica y de la SUGEF contestó de manera

negativa, sin embargo, no opuso excepciones de fondo.  El Tribunal acogió

en forma parcial la demanda. Declaró absolutamente nula la resolución impugnada

e impuso las costas del proceso a la parte perdidosa.

Sobre la solicitud

de admisión de prueba nueva. La representación de la SUGEF pide se incorpore como

prueba documental, una copia certificada de la página 21 A de la Sección

Economía del periódico La Nación del viernes 2 de julio de 2010, donde “(…)

se indica que los interesados en conseguir créditos de una línea de crédito

otorgada por la Corporación Internacional de Inversiones, organismo afiliado al

Banco Interamericano de Desarrollo, no tendrán que desplazarse a Panamá para

formalizar dichos créditos, siendo que pueden tramitarlo en la oficina de BICSA

objeto de esta controversia”. Dicha publicación, dice, salió a la luz

pública después del dictado de la sentencia impugnada, por lo que jura no haber

conocido de ella con anterioridad.

El casacionista se

limitó en sus agravios, como se verá, a reprochar la violación directa de los

artículos 5, 141 y 142 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,

dejando de lado en sus argumentaciones la cuestión fáctica. Pese a ello,

solicita en este estadio procesal se admita nueva prueba,  que jura no

haber conocido con anterioridad, sobre hechos nuevos y posteriores a la

sentencia. Si bien, el artículo 145 del Código Procesal Contencioso

Administrativo (CPCA), no impide que en procesos declarados de puro derecho se

aporte prueba documental durante el trámite del recurso de casación, es lo

cierto que para que esta Sala valore su admisión, debe el recurrente combatir

en sus cargos la cuestión fáctica que eventualmente vendría a variar con la

valoración de ese documento, pues de lo contrario, su admisión no tendría

sentido, pues carecería de influencia efectiva en la decisión de la litis. En

la especie se extraña ese planteamiento, por lo que deberá rechazarse la

solicitud planteada.

La SUGEF formula

recurso de casación por violación directa de la ley sustantiva. Alega

infracción de los  artículos 5, 141 y 142 de la Ley Orgánica del

Sistema Bancario Nacional (Ley no.1644). El Tribunal, arguye, establece de

forma acertada que solamente los bancos autorizados con sede en Costa Rica,

constituidos conforme a la Ley no. 1644, pueden prestar servicios bancarios.

Esta, dice, ha sido la tesis esbozada por la SUGEF a lo largo de este proceso.

Sin embargo, se desdice luego de esa conclusión al introducir un análisis

acerca de las oficinas de representación y las actividades bancarias activas o

pasivas que no guarda relación alguna con lo establecido en el numeral 5

citado. En su criterio, la legislación costarricense no contempla las figuras

de la agencia, sucursal u oficina de representación para establecimientos o

entidades bancarias domiciliadas en el extranjero. Para que estos últimos

puedan brindar sus servicios en el país, explica, necesariamente debe cumplir

con los preceptos supra indicados. En relación con la actividad financiera,

asevera, la normativa nacional es totalmente restrictiva, en aras del interés

público que existe en proteger al inversionista y en mantener la solvencia,

estabilidad y liquidez del Sistema Financiero Nacional.  Es por esa razón,

amplía, que para que una entidad bancaria pueda operar en el mercado local,

debe someterse a la legislación vigente. El Tribunal, sostiene, contrario a lo

dispuesto en el canon 5 antes referido, establece que un banco extranjero puede

mantener oficinas de servicios financieros en el país, siempre y cuando no

realice actividad bancaria directa. El Tribunal, manifiesta, diferencia entre

actividad bancaria directa e indirecta, cuando la ley no hace distinción

alguna. Ese precepto, recrimina, no hace excepciones acerca del tipo de

oficinas que pueden operar los bancos debidamente inscritos en el país. Su

redacción, considera, es clara y contundente, por tanto, no requiere

interpretación sino sólo su aplicación. En ese sentido, reitera, solo los

bancos locales pueden establecer sucursales, agencias u oficinas; BICSA o

cualquier otro banco foráneo lo tienen vedado. Critica la alusión hecha, a

“modo de referencia”, en la sentencia impugnada, de la opinión jurídica

OJ-047-2006 de la Procuraduría General de la República, pues estima que las

actividades bancarias que allí se enlistan no es exhaustiva. De ninguna manera,

comenta, puede inferirse que cuando el órgano procurador alude a “actividades

accesorias de operaciones financieras”, está validando la instalación de

oficinas de servicios al cliente de entidades bancarias que no se encuentran

inscritas conforme a la legislación costarricense. El canon 5 de la Ley 1644,

insiste, no hace ningún tipo de excepción en cuanto al tema de las sucursales,

agencias y oficinas en Costa Rica de bancos extranjeros. No puede entonces,

recrimina, dársele validez jurídica a lo establecido por el Tribunal, en cuanto

a que la actividad en territorio nacional de oficinas u otra forma de

organización por parte de entidades extranjeras (oficinas de servicio la

cliente, por ejemplo),  que no se concrete en actividad financiera bancaria

o de intermediación, escapa del espectro de cobertura de las normas legales

aludidas y, consecuentemente, no puede impedirse su funcionamiento. BICSA,

apunta, no se encuentra autorizado ni inscrito en Costa Rica como banco, por

tanto, no puede establecer ningún tipo de sucursal, agencia u oficina en el

territorio nacional, ya sea que se le llame de servicio al cliente o de otra

forma. Considera erróneo el razonamiento de los jueces de instancia, al

sostener que la actividad realizada por la OSC de BICSA en Costa Rica, es de

mera información y preparatoria; que solo cumple funciones accesorias que

sirven de base a las operaciones llevadas a cabo en la sede de la entidad

extranjera y, por lo tanto, no conllevan, per se, intermediación

financiera o actividad bancaria directa. El legislador, vuelve a insistir, no

estableció ninguna distinción entre las actividades que realizan las agencias,

sucursales y oficinas de una entidad  bancaria, limitándose a

autorizarlas, en el caso de bancos locales inscritos, y de prohibirlas, en el

de extranjeros. El contenido del elemento motivo del oficio SUGEF

2891-200903350 del 28 de agosto de 2009, asevera, es totalmente legítimo y

existía al momento de la emisión del acto. BICSA, señala, según quedo

demostrado en autos, mantiene abierta una oficina de servicio al cliente, a

pesar de lo dispuesto en la disposición 5 de la Ley no. 1644, la cual excluye

esa posibilidad para bancos extranjeros. En su concepto, de conformidad con

dicha norma, las actividades realizadas por una agencia, sucursal u oficina de

un banco, siempre deben considerarse como actividad bancaria,

independientemente de que sea accesoria o no, ya que lo importante en estos

casos es que el sujeto que realiza la acción, si es un banco será per se

actividad bancaria.

La interpretación

judicial, es la operación lógico deductiva que lleva a cabo el juez, para

desentrañar el verdadero sentido y alcance de la norma, completar el silogismo

jurídico, y establecer si el caso concreto encuadra o no, dentro de lo prescrito

y aplicarla en la solución del conflicto de intereses sometido a su

conocimiento. Así, previamente a la aplicación, ha de haber interpretación,

incluso en caso de que la norma sea clara. La interpretación es indispensable

para la aplicación de la ley al caso, en ello se basa su legitimación. Según la

doctrina, los medios de que el intérprete se sirve en el proceso interpretativo

son substancialmente cuatro: filológico o gramatical, lógico, histórico y

sociológico. El precepto 10 del Código Civil los ha incorporado de forma

expresa: “Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras,

en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la

realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo

fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.

En la especie, el punto

medular radica en dilucidar los alcances del artículo 5 de la Ley no. 1644, en

relación a los bancos extranjeros. En su versión original,

ese canon disponía: “Los Bancos tendrán su domicilio legal en la

ciudad donde opere su oficina principal. Podrán establecer Sucursales y

designar corresponsales en cualquier lugar del territorio de la República.

También podrán actuar, en operaciones propias de Bancos comerciales, como

agentes o corresponsales de Bancos extranjeros de primer orden y designar a

éstos como agentes o corresponsales en el exterior” (la negrita es suplida).

Mediante Ley no. 4348, del 2 de julio de 1969, se reformó su texto (versión

vigente), ampliando básicamente las posibilidades de los bancos de expandir sus

operaciones fuera del territorio nacional: “Los bancos tendrán su domicilio

legal en la ciudad donde opere su oficina principal. Podrán establecer

sucursales, agencias u oficinas, así como designar corresponsales en

cualquier lugar del territorio de la República. También podrán actuar,

en operaciones propias de bancos comerciales, como agentes o corresponsales de

bancos extranjeros de primer orden, y designar a éstos como sus agentes o

corresponsales en el exterior. Los bancos están asimismo autorizados para

establecer sucursales, agencias u oficinas, fuera del territorio nacional”

(la negrita destaca los cambios introducidos por la reforma).  El

proyecto de reforma (no. 3726), publicado en el diario oficial La Gaceta, no.

276 del 3 de diciembre de 1968,  fue presentado por el licenciado Rodrigo

Carazo Odio, en ese entonces diputado. El cambio legislativo propuesto se

justificó, en lo fundamental, en lo siguiente: “El régimen de Integración

Económica Centroamericana ha dado lugar a un crecimiento del comercio entre los

países que forman el Mercado Común del área; por lo tanto se hace necesario

–para el debido funcionamiento de ese creciente volumen de comercio- contar con

una organización que facilite los trámites de documentos para el cobro de

facturas y almacenamiento de mercaderías, pues los industriales y comerciantes

costarricenses encuentran en algunos países del área, serias dificultades para

el desarrollo de sus actividades, por la falta de servicios para el trámite de

los documentos del comercio, así como de instalaciones para custodia de las

mercaderías (…) En un afán de cooperación, los Bancos del Estado han

manifestado interés en ofrecer sus servicios para el trámite de documentos y

almacenajes de mercaderías en los países centroamericanos (…) De conformidad

con lo antes expuesto, y en virtud de que la ley Orgánica del Sistema Bancario

Nacional no permite el funcionamiento de agencias o sucursales de los bancos en

países distintos de Costa Rica, me permito someter a la consideración de los

señores Diputados el siguiente proyecto de ley (…)” . Como se observa, la

norma siempre ha tenido como finalidad regular la expansión territorial de los

“bancos”, por ello, es este último  término la clave para la resolución

del recurso formulado. La pregunta sería: ¿a qué bancos se refiere el numeral?,

la respuesta es muy sencilla. Por bancos debe entenderse, de conformidad con el

precepto 1º de la Ley no. 1644, aquellos que integran el Sistema Bancario

Nacional, a saber: Banco Central de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica,

Banco de Costa Rica, Banco Crédito Agrícola de Cartago, cualquier otro banco

estatal que en el futuro llegare a crearse y los bancos comerciales privados,

establecidos y administrados conforme a su normativa. Es decir, que la norma en

cuestión esta dirigida de forma exclusiva, a los bancos mencionados en el

artículo 1º de la Ley no. 1644. Esto es así, por cuanto, de acuerdo con la

disposición 54 ibídem: “Únicamente las instituciones mencionadas en el

artículo 1º de esta ley podrán ejercer actividades de carácter bancario en

Costa Rica y realizar aquellas operaciones que las leyes bancarias del país

reserven exclusivamente a los bancos”. Serán ellos solamente, quienes

puedan establecer agencias, sucursales y oficinas para expandir sus actividades

bancarias dentro del territorio nacional y fuera de él. En ese sentido, está

claro que un banco extranjero que no se haya constituido como sociedad anónima

costarricense y autorizado su funcionamiento como tal al amparo de la

legislación patria, no puede tener agencias, sucursales y oficinas en Costa

Rica. Sobre este punto no hay discusión. El Tribunal así lo expresó: “(…)

Desde ese plano, resulta claro que solamente los bancos autorizados, con sede

en Costa Rica, constituidos conforme a lo dispuesto por el Título VI de la Ley

Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644, pueden prestar servicios

bancarios (…)”. Criterio que comparte la parte actora. El meollo, entonces,

no radica en la interpretación que le ha dado el Tribunal al artículo en

cuestión, pues es evidente, que el numeral 5  de la Ley no. 1644 no es

aplicable al caso. Al no ser BICSA un banco constituido al amparo de la

legislación costarricense, no es posible completar el silogismo, pues el supuesto

de hecho de la norma no se cumple. Ello excluye su aplicación al caso concreto

y, por ende, su infracción. El asunto resulta más simple. Según el precepto 54

de la Ley no. 1644, supra invocado, solo los bancos del Sistema Bancario

Nacional pueden “(…) ejercer actividades de carácter bancario

en Costa Rica y realizar aquellas operaciones que las leyes bancarias del país

reserven exclusivamente a los bancos”. El Tribunal tuvo como hechos no

probados: “1) Que la OSC de BICSA Panamá en Costa Rica realice

actividades de intermediación financiera. (Los autos)

Que la OSC de

BICSA Panamá en Costa Rica realice actividad financiera de naturaleza bancaria.

(No se acreditó tal circunstancia)”. Sustento fáctico de la sentencia cuyo

cuestionamiento está precluido; se trata de un asunto declarado de puro

derecho. En consecuencia, no puede la SUGEF, prohibir a la OSC la actividad

informativa y preparatoria que realiza. En ese tanto lleva razón el Tribunal

cuando establece: “Más simple, al no haberse establecido con propiedad que

la OSC realice actividad bancaria, la medida adoptada no resulta lícita, por lo

que el efecto que pretende producir, resulta antagónico con el ordenamiento

jurídico. Tampoco puede señalarse que la operación de la Oficina de Servicio al

Cliente per se, sin haber acreditado la realización de actividades bancarias,

se encuentra prohibido por el ordenamiento jurídico, dado que, como se ha

expuesto, no existe norma que fuera de los casos señalados, impida esa forma de

organización, con las reservas ya expuestas”. Sin más, no resulta de recibo

el agravio, por lo tanto, deberá declararse sin lugar el recurso.

Por lo expuesto,

resulta obligado el rechazo del recurso formulado, con sus costas a cargo de la

parte que lo promovió (artículo 150, inciso 3 del CPCA).