Resolución 01174-2011

Con base en los hechos

que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció demanda cuya

cuantía se fijó como en la suma de once millones de colones, a fin de que en

sentencia: "a) Que son nulas y se anulen las resoluciones de la

Gerencia General del Instituto Mixto de Ayuda Social dictadas a las 11 horas

del 31 de octubre del 2005, a las 9 horas del 8 de diciembre del 2005 y a las 9

horas del 26 de enero del 2006, en razón de ser contrarias a derecho. b)

Que la empresa ESTUDIOS PARA EL FUTURO cumplió a cabalidad los términos de la

contratación, por lo que en consecuencia, debe el Instituto demandado pagarme

la suma de SIETE MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA MIL COLONES,

más los intereses desde el mes de setiembre del 2002 hasta el día del efectivo

pago. c) Que en consecuencia, debe reconocérseme la indexación de la

suma que resulte por capital e intereses, con base en la nueva jurisprudencia

de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número

1016-F-04, que consisten en la pérdida de valor adquisitivo del monto dicho

desde el mes de setiembre del 2002 a la fecha de la sentencia que se dicte en

autos. d) Que se condene al Estado al pago de las costas del presente

juicio."

2.-

La parte demandada contestó negativamente y opuso las excepciones de

prescripción, caducidad, falta de derecho, falta de legitimación

ad causam pasiva y activa y la expresión genérica de “sine actione agit”.

3.-

El Juez David Monge Quirós, en sentencia n° 1925-2009 de las 11 horas 30

minutos del 24 de agosto de 2009, resolvió: “Se admite la excepción de falta

de legitimación ad causam activa. Se declara sin lugar en todos sus extremos

la presente demanda ordinaria, interpuesta por el señor Francisco Castro Víquez

en contra del Instituto Mixto de Ayuda Social, en todos sus extremos.- Son

ambas costas a cargo de la parte actora.”

4.-

El actor apeló y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sétima,

integrado por la Jueza Judith Reyes Castillo, los Jueces Christian Hess Araya y

Sergio Alonso Valverde Alpízar, en sentencia n° 64-2010-SVII de las 14 horas

del 26 de julio de 2010, dispuso: “Se declara sin lugar el recurso de

apelación del actor.”

5.-

El licenciado Castro Víquez, en su expresado carácter, formula recurso de

casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del

Tribunal instancia.

6.-

En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de

ley. Interviene en la decisión de este asunto la Magistrada Suplente Silvia

Consuelo Fernández Brenes.

Redacta el Magistrado Rivas Loáiciga

El 2 de mayo de 2002,

el Instituto Mixto de Ayuda Social (en lo sucesivo IMAS) contrató mediante

compra directa n° CD-120-02 con Estudios para el Futuro Consultores

Especializados Sociedad Anónima (en adelante Estudios para el Futuro) la

elaboración de una propuesta de estrategia para el desarrollo y organización

del programa de apoyo a la microempresa. El señor Jaime Ordóñez Chacón

compareció a la firma del convenio en su condición de apoderado generalísimo

sin límite de suma de la citada compañía. El 11 de setiembre de aquel año,

Estudios para el Futuro presentó la factura de cobro por los servicios

prestados. En oficio n° SGAF-276-11-2003 del 3 de noviembre de 2003, el

Subgerente Administrativo Financiero del IMAS remitió tal documento a la

tesorera de la institución para su custodia, en espera de que la Gerencia

General resolviera el pago. El 18 de marzo de 2005, el señor Francisco Castro

Víquez como supuesto cesionario del contrato, -o al menos del crédito -,

presentó reclamo administrativo, que fue declarado parcialmente con lugar,

porque el IMAS no había dado por resuelta la contratación n° 120-02; de manera

que ordenó un estudio técnico con el propósito de verificar el cumplimiento de

lo pactado. En tal acto se difirió el conocimiento del fondo del asunto hasta

que se recibiera dicho análisis. El 13 de mayo de 2005, Estudios para el Futuro

interpuso recurso de revocatoria, el cual se rechazó, en resolución de las 11

horas del 23 de mayo de ese año. Mediante acto de las 11 horas del 31 de

octubre de 2005, se declaró sin lugar el reclamo administrativo. En oficio del

9 de noviembre de 2005, Estudios para el Futuro opuso revocatoria, la que se

denegó mediante resolución de las 9 horas del 8 de diciembre de ese año de la

Gerencia General del IMAS; dicha compañía la apeló, pero tal impugnación se

declaró improcedente. Don Francisco Castro Víquez presentó demanda contra el

IMAS donde pidió se anularan las resoluciones de la Gerencia General de tal

Instituto: de 11 horas del 31 de octubre de 2005, de 9 horas del 8 de diciembre

de 2005, y de 9 horas del 26 de enero de 2006; se declarara que Estudios para

el Futuro cumplió a cabalidad con los términos de la contratación, por lo que

se le deben pagar ¢7.980.000,00, e intereses desde setiembre de 2002 y hasta su

efectiva cancelación; así como la indexación sobre los montos de capital y

réditos, a partir de setiembre de 2002 y hasta el dictado de la sentencia; y

las costas. El representante del IMAS contestó negativamente y opuso las

excepciones de prescripción, caducidad, falta de: derecho, interés,

legitimación activa y pasiva, así como la expresión genérica sine actione

agit. El Juzgado admitió la de falta de legitimación activa, declaró sin

lugar la demanda en todos sus extremos, con las costas a cargo del actor. El

Tribunal declaró sin lugar el recurso de apelación. Inconforme la parte

vencida, interpone recurso de casación donde desarrolla un agravio por motivos

procesales y otro por el fondo en el que despliega varias inconformidades.

Mediante auto de esta Cámara de las 11 horas 1 minuto del 11 de noviembre de 2010,

se rechazó el reparo de naturaleza adjetiva. De ahí, únicamente se entra al

análisis del reproche sustantivo.

De previo al análisis

de los agravios esbozados por el casacionista, es menester hacer notar que con

el recurso de casación se presentaron los siguientes documentos: a) contrato de

cesión de las 11 horas del 27 de julio de 2004, con su respectiva razón

notarial de fecha cierta de las 10 horas 30 minutos del 29 de julio de 2004,

expedida por el fedatario público  Melvin Rojas Ugalde, en escritura n°

114-9 del tomo noveno de su protocolo, de las 10 horas 30 minutos del 29 de

julio de 2004; b) escrito de apelación de la sentencia de primera instancia,

recibido el 3 de setiembre de 2009 por la recepción de documentos de la

administración del anexo A, constante de tres folios de reclamo administrativo,

13 folios correspondiente a un documento del IMAS, copia de resolución y un

juego de copias; c) auto de las 8 horas 25 minutos del 15 de marzo de 2010 del

Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda; d) documento con

recibido del 24 de marzo de 2010 de la recepción de documentos de la

administración del anexo A que corresponde al escrito de expresión de agravios.

Pese a que no se ofrecen como prueba para mejor resolver, es claro que la intención

del impugnante es la de que sean apreciados por esta Sala; de ahí es necesario

resolver sobre este punto. En cuanto a la prueba en casación este Órgano

Colegiado ha expresado: “…que conforme a lo dispuesto por el ordinal 609 del

Código Procesal Civil, en esta instancia no pueden proponerse ni recibirse

nuevas probanzas, ni es posible aceptar  alguna como prueba para mejor

resolver, con excepción de “… que se trate de documentos públicos de

influencia efectiva en la decisión de la litis, y siempre que consten en el

proceso o que hayan sido presentados con el recurso o con el escrito de

ampliación”. Asimismo, para que la prueba ofrecida sea de recibo ante esta

sede, es menester que se encuentre dentro de alguno de los supuestos

establecidos en el artículo 293 ibidem, porque si esa condición no se

demuestra, la probanza no podría ser admitida (En relación, pueden consultarse

los fallos no. 677 de las 11 horas 45 minutos del 18 de agosto del 2004 y no.

153 de las 10 horas 30 minutos del 17 de marzo del 2005). Dicha norma,

estipula: “Después de la demanda y contestación no se admitirán más documentos,

salvo:

Los de fecha posterior a dichos escritos.

Los anteriores cuya

existencia jure no haber conocido antes la parte que los presenta.

Los que

no haya sido posible adquirir con anterioridad por causas que no sean

imputables a la parte interesada, siempre que, en su caso, se haya hecho

oportunamente la designación del archivo o lugar expresado en el artículo

anterior.

Aquéllos que, no siendo fundamento de la demanda, sirvan para

combatir excepciones del demandado o constituyan una prueba complementaria… No.

321 de las 10 horas con 15 minutos del 4 de mayo del 2007”. N° 764 de las 8

horas 30 minutos del 24 de junio de 2010. En cuanto al instrumento  marcado

con la letra a), aunque en principio aparenta no cumplir con los presupuestos

establecidos en el canon 293 del Código Procesal Civil, -por ser de fecha

anterior a la de la presentación de la demanda-, lo cual conduciría a su

denegación. No obstante, es notorio que este asunto reviste una especial

particularidad, pues pese a que dicho documento se aportó en sede

administrativa y posteriormente en este proceso, lo cierto es que no consta en

autos, ya que el actor adujo que, el demandado primero, y luego el Tribunal, lo

extraviaron. Así, aunque el demandante lo conocía desde fecha anterior, en

realidad por causas que le resultan ajenas no fue aportado en su oportunidad.

Además, en la demanda compareció en su “calidad de cesionario del contrato

suscrito entre la empresa ESTUDIOS PARA EL FUTURO CONSULTORES ESPECIALIZADOS,

S.A…”; he hizo ver que tal circunstancia constaba en el expediente

administrativo,- el cual ofreció como prueba (1.)-, en el entendido de que tal

convenio debía estar integrado. De ahí, que el contrato de cesión se admita con

el propósito de su reposición, ya que fue ofrecido (oportunamente) y debió

aportarse como parte integrante del expediente administrativo; por ende, si no

se incorporó fue por razones no imputables al actor. También porque el IMAS no

se opuso en aquella instancia a su gestión por falta de legitimación activa,

sino que lo reconoció expresamente por sus actuaciones (folio 140).

Luego, en lo que atañe a las restantes probanzas, pese a ser de fecha posterior

a la demanda y su contestación, sin embargo han de denegarse al no corresponder

a ninguna de las causales del cardinal 293 del CPC. Obsérvese, constan en

autos, en consecuencia, no es necesario que se aporten, ya que para su examen

es suficiente que se acuse error de hecho o de derecho, según se estime

oportuno, así no es necesario su ofrecimiento en esta etapa. Por las razones

expuestas, se impone su rechazo.

Único: alega se infringió el

artículo 49 de la Constitución Política, ya que no se le garantizó el debido proceso,

y las conductas administrativas no se conformaron al ordenamiento jurídico.

Reprocha,  la conducta de los funcionarios del IMAS no se ajustó a este

último; indica, extraviaron el contrato original de cesión de derechos y no lo

repusieron. Además, no lo reconocieron con posterioridad pese a que en

resoluciones de la Gerencia General del Instituto se había aludido a tal

cesión. De ahí, apunta, se quebrantaron también los preceptos 11 de la Carta

Magna, 11 y 190 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Asimismo, acusa conculcado el canon 1.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa (LRJCA), porque los motivos de ilegalidad comprenden

toda infracción al ordenamiento jurídico, incluso la de las formalidades

esenciales y la desviación de poder. Insiste, en sede administrativa se

transgredieron formalidades esenciales, según se consideró en primera instancia

y avaló el Tribunal. Señala de modo concreto se expresó que el IMAS descuidó el

expediente administrativo e inobservó el debido proceso; no obstante, increpa,

ello no produjo ningún efecto en relación con sus derechos, lo cual le provocó

graves daños y perjuicios, debido a que el resultado del proceso dependía de

aquella cesión de derechos. Según lo expuesto, reclama se vulneró la norma 39

constitucional ya que no se le obligó al demandado a mantener un expediente

administrativo que garantizara el debido proceso. Agrega, era menester que los

jueces al recibir dicho expediente, lo revisaran para constatar que estuviera

completo, debidamente tramitado y que correspondía al caso sometido a debate.

Se pregunta: si esa obligación de estudio, era solo suya? Aduce, se produce la

violación del artículo 40 de la LRJCA, pues impone a la Administración el deber

de pedir el expediente administrativo en la primera providencia que se dicte en

el proceso, lo que en su opinión, tiene implícita la obligación de los

juzgadores de revisarlo para verificar si está completo y subsanar todo

defecto, error u omisión que contenga. Finalmente, arguye el Ad quem debió

anular el fallo del A quo y ordenar la reposición del contrato de cesión,

porque es el documento esencial de la pretensión deducida. Asevera se

contravino el precepto 24.2 de la LRJCA por falta de aplicación, pues pese a

que los jueces se percataron de que la cuestión sometida a su conocimiento no

se había apreciado debidamente, porque en la demanda se omitió el contrato de

cesión, no obstante no acudieron a dicha disposición a fin de subsanarla.

Añade, en igual sentido pudo ordenar prueba para mejor resolver u ordenar a las

partes aportar los medios probatorios o documentos que acreditaran la

existencia de tal convenio y sus alcances. Recrimina se conculcaron los cánones

142 del Código Procesal Civil (CPC) y 289 de la LGAP ya que estipulan lo

pertinente a la reposición de expedientes o de piezas extraviadas de estos.

Así, argumenta, como los jueces no la ordenaron  se declaró la

inadmisibilidad de la demanda pues estimaron que no había acreditado ser el

cesionario de los derechos de pago del contrato. Explica, aquella era la vía

correcta y no obligarlo a presentar copia de la cesión. Hace notar, que como no

la aportó, entonces se omitió entrar al fondo del asunto. Indica la norma 142

del CPC es de acatamiento obligatorio, por lo que si el documento se extravió,

debió reponerse. Manifiesta, cuando presentó el reclamo en el IMAS escrito que

demostraba su legitimación, de dicha manera sostiene, cumplió con la carga de

la prueba que impone el artículo 317 del CPC, por ello, expresa, no se le puede

acusar de incuria. Por consiguiente, acusa la indebida aplicación de dicha

disposición. Acota, se le obliga a lo imposible, sea, a presentar un documento

(o su copia) que no posee, y que fue extraviado en las oficinas del Instituto

demandado, lo cual, señala, es un hecho probado. Argumenta, el precepto 317 de

cita puede actuarse  en el proceso contencioso administrativo, pero debe

serlo atenuado en razón de la especial composición de las partes que concurren,

ya que se está ante la administración pública, que no es un sujeto de derecho

privado. Subraya, en virtud de los principios de legalidad y debido proceso

–cánones 11, 39 y 49 de la Constitución Política-, el IMAS está obligado a

mantener un expediente administrativo completo, original, que contenga la

totalidad de las piezas presentadas durante la tramitación del procedimiento.

Lo anterior, dice, se confirma con los cardinales 216 y 217 de la LGAP, que

establecen la Administración debe adoptar sus resoluciones con apego al

ordenamiento jurídico y que las partes tienen derecho a conocer el expediente,

respectivamente. También, adiciona, se dejó de aplicar el artículo 289 de la

LGAP, ya que estipula que si desaparece la petición por extravío, sustracción o

destrucción, puede presentarse otra en los 15 días posteriores a la

notificación del hecho. Arguye, esta regulación incluye toda la documentación

presentada por las partes; no obstante, nunca se le comunicó la pérdida del

contrato de cesión. Alega violación del artículo 330 del Código Procesal Civil,

afirma, los jueces de primera y segunda instancia omitieron apreciar probanzas

existentes en los expedientes administrativo y judicial. Enfatiza, hay

documentos que acreditan que en vía administrativa se presentó el contrato de

cesión; por ejemplo, expone, así consta en la razón de recibido del reclamo

administrativo. Agrega, también lo adjuntó en sede judicial, pero igual se

extravió. Reprocha, de haberse apreciado el material probatorio en conjunto se

habría concluido que la cesión existió, y que por ende se encuentra legitimado

para accionar en sede judicial. En su apoyo, transcribe jurisprudencia de esta

Cámara. Aduce, el Tribunal erró al aplicar el precepto 36 de la LCA, porque

dicha norma prevé la cesión del contrato con autorización de la Administración,

sin embargo, manifiesta, en el caso de examen lo cedido fueron los derechos

para cobrar el precio de un contrato ejecutado. Señala, la norma 36 del RLCA

dispone que no se requiere el aval de la Administración cuando se trate de la

cesión del derecho de pago. Acusa preterición probatoria, la cual enumera de la

siguiente manera: primero, está demostrado mediante la respectiva razón de

recibido, que presentó en el IMAS un convenio que contenía la cesión de

derechos. Segundo, está acreditado su extravío en dicho Instituto, puesto que

posteriormente no apareció en el expediente administrativo. Tercero, está

probada la existencia de tal cesión porque en varias resoluciones de la

Gerencia General del accionado se menciona. Y, cuarto, consta que en vía judicial

presentó en dos ocasiones copias de aquella, pero se perdieron, y apunta, hay

resolución expresa sobre dicho punto. Resalta, nada de lo anterior fue

considerado en la sentencia recurrida y se dispuso que la cesión de cita no fue

demostrada. Como soporte a sus argumentos  menciona fallos de esta Sala

relativos a la preterición de prueba, errores de hecho y derecho. Igualmente,

acusa conculcado el inciso 3) del canon 318 del CPC, porque establece como

medio de prueba los documentos. Manifiesta, se vulneró el artículo 41 de la

Constitución Política, pues estipula y garantiza el derecho de los ciudadanos

de que ocurriendo a las leyes han de encontrar reparación para los daños

sufridos y que ha de hacerse justicia, pronta y cumplida; porque se produjo,

pues, al declararse la falta de legitimación no se resolvió el fondo del

asunto. Asimismo, aduce, se infringieron los preceptos 15 de la LCA porque la

Administración está obligada a cumplir con las obligaciones del contrato, entre

las que se encuentra la de pagar el precio pactado; y 158 de la LGAP debido a

que no pudo declararse la nulidad de las resoluciones de la Gerencia General

del IMAS pedida en la pretensión de la demanda.

IV.-

El

casacionista en su reparo desarrolla una serie de inconformidades que giran en

torno al “Contrato de Cesión” del 27 de julio de 2004, y en esencia porque

estima que este le otorga la legitimación activa necesaria para actuar en el

proceso. Asimismo, alega, el cardinal 36 del RLCA dispone que no es necesaria

la autorización previa para la cesión del derecho de pago. En lo que compete a

esta última regulación, es evidente que no hace referencia al Reglamento de la

materia aplicable en la especie, que era el n° 25038-H, sino que alude al n°

33411-H que empezó a regir a partir del 4 de enero de 2007. Lo anterior porque

el contrato de la compra directa n° CD-120-02 es del 2 de mayo de 2002 y la

cesión del 27 de julio de 2004. No obstante, el artículo 39 del primero –que es

el que ha de actuarse en el caso de análisis-, disponía: “Los derechos y las

obligaciones del contratista no podrán ser objeto de cesión, salvo autorización

previa y expresa de la Administración contratante emitida por medio de una

resolución debidamente razonada, cuando circunstancias de fuerza mayor u otras muy

calificadas así lo aconsejen en beneficio del interés público y las condiciones

personales y profesionales del virtual cesionario lo califiquen como apto para

asumir los compromisos del contratista. No se considerará como cesión, lo

disposición que haga el contratista sobre la forma y destino del pago”. De

lo transcrito es evidente que tal norma estipulaba que las disposiciones del

contratista relativas al pago no se consideraban cesión; de ahí, su

consecuencia era que no se requiriera el aval de la Administración contratante,

que es precisamente lo que viene aduciendo el recurrente. Por consiguiente, el

Tribunal yerra al estimar que de existir la cesión de cobro, además era

menester haber acreditado la autorización del IMAS, pues, en la especie al referirse

únicamente al pago, no se está ante una cesión de contrato, sino de crédito.

Luego, en lo tocante a la discusión si de conformidad con lo estipulado en la

cláusula 16 del contrato, se requería el aval previo de la Administración para

realizar la cesión,  es claro, pese a que este se constituye para las

partes en el reglamento de la contratación, también es cierto, que ninguna de

sus disposiciones puede ser contraria al ordenamiento jurídico, por ende, tal

estipulación debe ser interpretada de conformidad con este. En el subexamine,

según la jerarquía de las normas, las reglamentarias están por encima del

contrato; por ende, si el canon 39 del RLCA establecía que las estipulaciones

en cuanto al pago no se consideraban cesión y por ende, no se requería aval

alguno, -en este caso del IMAS-, entonces resulta desacertado lo resuelto por

el Ad quem en cuanto a que según el contrato para ello era menester contar con

el aval del Instituto de modo expreso y por escrito. De lo anterior, es

indudable que lleva razón el casacionista.

En otro orden de

ideas, ha de recordarse que “…la legitimación ad causam [activa] es

una condición para que prospere la pretensión, es decir, representa un

presupuesto material para dictar la sentencia de fondo estimatoria que consiste

en corroborar si quien figura como actora es el titular del derecho reclamado…”.

N° 271 de las 16 horas del 10 de marzo de 2011. Para su efectiva concurrencia,

resulta necesaria la existencia de un interés directo y legítimo de quien

demanda (al respecto consúltense las sentencias de esta Sala n° 778 de las 14

horas 50 minutos del 28 de julio de 2009 y n° 990 de las 15 horas con 15

minutos del 17 de noviembre de 2004).  El Juez declaró la falta de

legitimación ad causam activa del actor, ya que la demanda no se hizo acompañar

del correspondiente contrato de cesión, lo cual como se expresó, fue subsanado

en esta instancia al aceptarse para su reposición la copia de la fecha cierta

de tal documento (cesión de crédito de Estudios para el Futuro –Consultores Especializados-

S.A. a Francisco Castro Viquez), el que permite al demandante presentarse al

proceso precisamente como cesionario, ya que en este se le “…subroga en

todos los derechos inherentes tanto a la propiedad del crédito como a las

facultades necesarias para realizar las gestiones de todo tipo para el cobro

del referido crédito…”. De ahí,  el señor Francisco Castro Víquez

posee un interés legítimo o directo que lo faculta para accionar, así, en

principio su legitimación activa se fundamenta en el derecho propio que

defiende en este proceso. Por otra parte, pese a que la legitimación es un

presupuesto sustancial de toda relación procesal; en esta circunstancia

particular, debido a que no se entró a resolver el fondo del asunto (por lo que

con evidente error en el fallo del Juzgado se declaró sin lugar la demanda en

todos sus extremos), y con el propósito de no incurrir en un quebranto al

derecho de defensa y a la garantía de la doble instancia; -si este Órgano lo

conoce, sería en única instancia-, lo procedente será anular lo dispuesto en la

resolución impugnada y reenviarlo al Despacho Judicial de procedencia.

En mérito de lo

expresado, habrá de admitirse el instrumento aportado  con el recurso a

fin de reponerlo, se declarará con lugar  el recurso de casación, se

anulará lo resuelto y se reenviará el expediente al Juzgado Contencioso

Administrativo y Civil de Hacienda para que resuelva según en derecho

corresponda.