Resolución 00879-2009

La licenciada Georgina Inés Chaves Olarte, como representante del Estado, formula recurso de revocatoria contra la resolución 58-A-S1-2009, de las 11 horas 28 minutos del 22 de enero de 2009, emitida por esta Sala, por la cual, se rechazó de plano el recurso de casación formulado contra la sentencia dictada por el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo en amparo de legalidad, incoado en su momento por Minas de León S.A. contra el Estado. En sus alegatos la representante estatal expone que la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo causa estado en materia constitucional y en cuanto a la existencia de un quebranto a un derecho fundamental. Así, señala, lo resuelto produce cosa juzgada material. Destaca, el amparo de legalidad se origina en la conjunción de los ordinales 35, 60 y 65 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y en esa medida, no puede omitirse la aplicación del inciso 7 del referido numeral 60, el cual prevé el recurso de casación. Por ello, concluye, al existir norma expresa, debe la Sala Primera o el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, entrar a conocerlo por el fondo, si el mismo fue planteado en tiempo por alguna de las partes. Cuestiona el argumento, contenido en la resolución impugnada, que indica que agregar una instancia más en este tipo de procesos, atentaría contra el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, pronta y cumplida. En este sentido, asevera, al encontrarse de por medio un asunto de rango constitucional, el proceso debe garantizar que el fallo que se emita sea conforme a derecho. Máxime si se considera, continúa, que la sentencia no proviene de la Sala Constitucional sino de un Tribunal de menor rango, cuyas resoluciones están sujetas al control del órgano superior respectivo. Por otro lado, dice, el que asuntos como el presente sean pasibles de casación no puede considerarse que atente contra la tutela judicial, ya que dicho planteamiento llevaría a considera que en todas las demás materias regidas por el Código Procesal Contencioso Administrativo, el Código Procesal Civil y Código Procesal Penal, se vulnera dicho derecho fundamental al establecerse los recursos de revocatoria, apelación, casación y revisión. Finalmente, apunta, en el auto que se impugna se menciona “el derecho a la pensión ordinaria del Programa Régimen no Contributivo por Concepto de Invalidez”, para luego afirmar que el recurso fue interpuesto por “la representante de la Caja Costarricense del Seguro Social”, cuando las partes en el proceso son Minas de León S.A. y el Estado, quien interpuso el remedio extraordinario de casación.

Según dispuso la Sala Constitucional, variando su propia jurisprudencia en lo atinente a su esfera competencial, cierto tipo de asuntos (ejemplo la resolución de reclamos administrativos dentro de los plazos establecidos por ley, incluyendo la fase recursiva), no deben ser cubiertos  por el amparo constitucional común, sino que, por tratarse de aspectos de estricta legalidad, deben ser conocidos en la jurisdicción contencioso administrativa siguiendo los principios de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Al respecto estimó:   “ En cuanto a este aspecto debe tenerse presente que, con anterioridad a la promulgación del Código Procesal Contencioso- Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, este Tribunal había utilizado criterios amplios de admisibilidad para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra-constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución, verbigracia, la inobservancia de los plazos legales o reglamentarias para resolver las gestiones y reclamos planteados a conocimiento de la Administración. No obstante, ante la promulgación de la normativa indicada, los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación. De este modo, la verificación de si la administración pública (en este caso, la Caja Costarricense de Seguro Social) cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para resolver el reclamo planteado, es una cuestión de legalidad ordinaria que puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso-administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional. …” (A modo de ejemplo puede verse el voto Nº 16837-2008 de las 12 horas 54 minutos del 7 de noviembre de 2008) De igual manera, estableció con posterioridad sobre el mismo tema lo siguiente: “ NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MECANISMO CELERE Y CUMPLIDO PARA LA PROTECCIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS SUSTANCIALES DE LOS ADMINISTRADOS. Finalmente, sobre el agravio que expresa el amparado, en relación con el atraso que ha sufrido el trámite de su gestión, debe tener en cuenta que la Sala Constitucional, desde su fundación, ha utilizado criterios amplios de admisibilidad en vista de la ausencia de cauces procesales expeditos y céleres para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra- constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Sobre el particular, no debe perderse de perspectiva que la Constitución por su supremacía, súper-legalidad y eficacia directa e inmediata da fundamento indirecto a cualquier situación jurídica sustancial imaginable de las personas. No obstante, bajo una mejor ponderación y ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso- administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra- procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación. Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma, la nueva jurisdicción contencioso- administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria.(…)Es evidente que determinar si la administración pública cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente. Consecuentemente, se impone el rechazo de plano e indicarle al gestionante que si a bien lo tiene puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.” (Sentencia 18553-2008, de las 14 horas 33 minutos del 17 de diciembre del 2008)

De lo anterior se desprende con facilidad, que por construcción jurisprudencial (de rango constitucional), se transfirió a la jurisdicción ordinaria (en este caso a la contencioso administrativa), el conocimiento de una serie de asuntos en los que el aspecto de fondo no atenta, al menos en forma directa, contra un derecho o principio constitucional, pues se mantiene en el estricto marco de la legalidad común. Sin embargo, por la particularidad de dicha infracción y dada la relevancia otorgada, se asigna a los tribunales de lo contencioso bajo la óptica de un proceso célere y ajustado a la propia Ley de Jurisdicción Constitucional. De allí la denominación coloquial que a este particular proceso se ha otorgado: “Amparo de Legalidad”. De más está decir, que esta atribución competencial, no puede ser rehuida por la circunstancia que no exista previsión legal al respecto, o procedimiento especial para ejercerla, a la luz del principio de plenitud hermética del ordenamiento. Por ende, en su momento se optó por adecuarlo a las figuras contenidas en el Código Procesal Contencioso Administrativo, y por estimarse el más célere, se acudió al artículo denominado “Proceso de Trámite Preferente” contenido en el artículo 60 de ese cuerpo normativo. Así se han venido tramitando y resolviendo un sinnúmero de asuntos de este tipo, incluyendo, por supuesto, el caso en análisis. No obstante, por interpretación de esta Sala, en múltiples resoluciones se ha negado a estos procesos el recurso de casación, contra lo cual se muestra inconforme la señorita procuradora en los términos que anteriormente se han sintetizado.

Sin embargo, luego de nuevo estudio, este órgano colegiado estima necesario reconducir el instituto del amparo de legalidad, a efecto de establecer las reglas correctas con las que debe ser tramitado. En realidad, la figura del “juicio preferente”, no se aviene a la naturaleza de este tipo de procesos, pues sea como fuere, el procedimiento o trámite previsto en el numeral 60 de cita, está incardinado en el modelo de conocimiento (plenario), con requisitos, etapas y recursos incompatibles con la sumariedad e informalismo del amparo de legalidad. De allí que en la estructura normativa del Código Procesal Contencioso Administrativo no está ningún régimen o vía en las condiciones propicias para albergar este tipo de asuntos. En tal caso, la laguna del ordenamiento infraconstitucional debe ser colmada mediante las reglas usuales de integración del bloque de legalidad; lo que obliga, en el caso, a aplicar analógicamente todas las reglas del recurso de amparo que se tramita ante la Sala Constitucional, es decir, la Ley de Jurisdicción Constitucional, con sus reglas, plazos y principios. A más de la congruencia que como sistema tiene, es clara la intención de la propia Sala Constitucional de que así fuera, tal y como puede verse con facilidad en el segundo de los votos transcritos. “ Es evidente –dijo- que determinar si la administración pública cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente.”(el destacado no es del original). Así las cosas, queda de manifiesto que, éste no estará sujeto a mayores formalidades, como tampoco lo están los amparos que conoce la Sala Constitucional. Importa aclarar sin embargo, que en esa misma integración normativa, podrá acogerse aquellas del Código Procesal Contencioso Administrativo, que aceleren, beneficien o permitan concluir de mejor manera el diferendo o la lesión producida, como es el caso de las reglas previstas para la conciliación (artículos 72 y siguientes)  o las que se prevén para la subsanación de la inactividad administrativa (artículos 35 y concordantes del mismo Código).

Como corolario de lo anterior, resulta claro que el amparo de legalidad, tramitado y resuelto bajo la normativa y principios de la jurisdicción constitucional, será resuelto por sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo en única y última instancia, lo cual no significa otra cosa que carece de ulterior recurso y particularmente de casación.

Finalmente, en cuanto a la errónea referencia realizada en el auto impugnado a la Caja Costarricense del Seguro Social y al Régimen no Contributivo de Invalidez, ello no implica ni altera los razonamientos expuestos sobre la naturaleza del proceso, ni la admisibilidad del recurso de casación.

Así las cosas, de conformidad con lo expresado, procede rechazar el recurso de revocatoria como de inmediato se hará, manteniendo la improcedencia del recurso de casación en estos asuntos, pero por las razones dichas. POR TANTO           Por las razones dichas, se rechaza el recurso de revocatoria formulado por la representante estatal. Se corrige el error material consignado en el considerando único de la resolución recurrida, eliminando cualquier referencia a la Caja Costarricense del Seguro Social, conforme se indica en el

Nombre60916      Román Solís Zelaya                                  Óscar Eduardo González Camacho   Nombre32003                               Damaris Vargas Vásquez   DCASTROA   Teléfonos: (506) 2295-3658 o 2295-3659, correo electrónico ...36