Resolución 00122-2022

El numeral 49 de la Constitución Política dispone en su literalidad:

"ARTÍCULO

Establécese la jurisdicción contencioso - administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.

La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.

La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados." (Así reformado por el artículo único de la Ley número 3124, del veinticinco de junio de mil novecientos sesenta y tres.)

Queda en evidencia que por voluntad del constituyente originario, se creó la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el cual determinó su objeto; y posteriormente el constituyente derivado precisó que aquel objeto está residenciado en el control "... de la legalidad de la función administrativa" y la tutela de "... al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados." De este mandato se infieren dos presupuestos sustanciales de esta Jurisdicción, que definen su competencia y ámbito de acción:

i.- Revisa la conducta del Estado en su conjunto, esto es, comprende a los tres Poderes de la República y el

Tribunal Supremo de Elecciones, cuando realicen función materialmente administrativa; así como la emanada de las entidades descentralizadas institucionales (instituciones autónomas) y por el territorio (municipalidades) y demás instituciones del Derecho Público. Este control lo realiza el Juez contencioso respecto de la legalidad de todas las manifestaciones de la conducta de la Administración Pública, y que se categorizan en las siguientes: la formal: relativa a los actos administrativos (tanto del acto final –en atención a la no necesidad de la exigencia del agotamiento de la vía administrativa, salvo en lo concerniente al régimen impugnativo en el ámbito municipal y de contratación administrativa–, como del definitivo en procedimientos administrativos), y a los actos de carácter general normativo (reglamentos, circulares y/o instrucciones) y generales no normativos (directrices); la material: que consistente en la prestación de servicios públicos, ejecución de actos, coacción anómala (actuaciones en situaciones de emergencia y urgencia declarada) y vías de hecho; y finalmente, la denominada disfunción administrativa o conducta omisiva: que se dan en el ámbito tanto formal (relativa a la omisión de la Administración en la resolución en tiempo de gestiones y recursos, y que ha generado la formulación en doctrina del instituto del acto presunto por el que se configuran el silencio positivo y negativo); como en el material, esto es, concerniente a la no prestación de servicios públicos y la no gestión de lo asuntos públicos, conforme al mandato que el ordenamiento jurídico le impone a cada institución y órgano.

ii.- El anterior concepto se se complementa con el de "la relación jurídica-administrativa”, en tanto tutela todas las situaciones jurídicas de los administrados, reguladas por el Derecho Administrativo del que se generan derechos subjetivos y al menos intereses legítimos, tales como los corporativos, difusos, que antepone derechos frente a obligaciones, en la forma regulada en los artículos 10 y 12 del Código Procesal Contencioso.

El parámetro de control que corresponde verificarse en esta Jurisdicción (sea, la Contencioso Administrativa) es el bloque de la legalidad o de juridicidad, el cual está compuesto por todo el conjunto de regulaciones normativas, en primer lugar de las normas y principios constitucionales (Derecho de la Constitución), los tratados internacionales y/o derecho comunitario, la ley y las normas reglamentarias (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), las reglas de la ciencia y de la técnica (artículo 16.1 en relación con el 158.4 ídem); así como de las fuentes no escritas del ordenamiento, a saber la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales del derecho (artículo 7 ibídem). Cobra importancia entonces el principio de legalidad, al que está sujeta toda la actuación de la Administración Pública, y que deriva de los numerales 11 de la Constitución Política y de su homólogo de la citada Ley General, al tenor del cual, implica que los actos y comportamientos de la Administración deben adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico vigente. Tradicionalmente se ha centrado el análisis de este principio en lo que se ha dado en llamar su “vertiente negativa”, al tenor del cual la actuación del Estado se subordina en forma absoluta, a lo que le está expresamente permitido, normalmente en texto expreso, de manera que lo no autorizado –expresa o implícitamente por el ordenamiento jurídico– está prohibido. Así, el principio de legalidad

"[...] se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez." (Sentencia número 63-2000, de las catorce horas cincuenta minutos del veintiocho de enero del año dos mil, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. En igual sentido, consultar, las sentencias número 0172-2000, del quince de marzo del mismo año y la número 55-2001, del diecisiete de enero del dos mil uno, ambas del citado Tribunal Casacional.)

Ahora bien, en virtud de las implicaciones que tiene en la gestión pública la aplicación del principio de legalidad, es que se puede estimar que se constituye no sólo en el límite y restricción del ejercicio del poder, sino que establece potestades y competencias públicas, con un contenido claro y definido, lo cual se ha entendido como la vertiente positiva del principio de legalidad, ya que se tiene a tales regulaciones como normas habilitadoras de esas competencias y potestades públicas. Esta conceptualización del principio de legalidad ha sido plenamente aceptada por la jurisprudencia contenciosa, incluso con anterioridad a la regulación procesal vigente de esta Jurisdicción, con las siguientes consideraciones:

“[...] se constituye en la fuente permisiva de la conducta administrativa específica, en tanto se traduce en concretas potestades administrativas, que por ser tales, adquieren el carácter de funcionales, es decir, dispuestas al servicio de la colectividad y para el cumplimiento de los fines públicos. Son pues, apoderamientos que se confieren a la Administración, no para su ejercicio facultativo, sino por el contrario, para su obligada aplicación, ejecutando no sólo el mandato del legislador, sino además, complementándolo mediante los diversos poderes que el Ordenamiento Jurídico le atribuye. Por ende, la función administrativa no puede verse como la ciega y cerrada ejecución del precepto legal, sino como complementaria y ejecutiva de lo dispuesto por las normas superiores." (Sentencia número 63-2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada. El resaltado no es del original.)

En este sentido, es importante resaltar que el concepto positivo del principio de legalidad se sustenta en la consideración de que las normas constitucionales (y también las legales) no son normas programáticas, sino verdaderas disposiciones jurídicas, y por lo tanto, de ellas se derivan verdaderas obligaciones constitucionales y/o legales, según sea el caso, para las diversas instancias públicas. Tratándose de la impugnación de una conducta omisiva, resulta necesario verificar en el bloque de legalidad, si se establece o no una obligación para la Administración, que le compele a actuar de una determinada manera [...]".